陳 倩

近年來，長三角地區(qū)的國家戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯，國家對長三角一體化發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展作出了一系列重要部署。隨著生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的不斷推進(jìn)，長三角生態(tài)一體化成為長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重要組成部分。滬蘇浙皖三省一市積極回應(yīng)國家政策要求，推動長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)動發(fā)展格局的形成，取得豐碩的實(shí)踐創(chuàng)新成果，長三角區(qū)域合作生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)體制機(jī)制的基本輪廓已經(jīng)形成，成為探索區(qū)域生態(tài)一體化的典范。

長三角生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治工作正在如火如荼開展，然而作為全國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場，長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然任重道遠(yuǎn)。一方面，長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性差異尚未調(diào)和，根源性問題依然突出，趨勢性壓力難以緩解，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、區(qū)域生態(tài)共保機(jī)制、污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制還不完善，碳達(dá)峰與碳中和任務(wù)艱巨；另一方面，產(chǎn)能過剩、高排耗等問題層出，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境風(fēng)險治理和協(xié)調(diào)監(jiān)管窒礙難行?！秶鴦?wù)院關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展情況的報告》指出，長三角區(qū)域仍需持續(xù)推動更高水平的協(xié)同開放，打造全國發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長極。作為我國綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，長三角地區(qū)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的支撐和帶動作用，在制度創(chuàng)新、聯(lián)動模式創(chuàng)新等各個方面走在全國前列，但當(dāng)前長三角地區(qū)在構(gòu)筑生態(tài)環(huán)境新支撐方面深受桎梏，區(qū)域合作文件經(jīng)常繞開規(guī)范障礙，規(guī)定一些缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，回避主要問題①俞祺：《從區(qū)域協(xié)作到區(qū)域性規(guī)范——兼論區(qū)域合作文件的性質(zhì)與效力》，《中國行政管理》2021 年第9 期。，復(fù)合動力不足、協(xié)作深度不夠，聯(lián)動機(jī)制難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2007 年蘇浙滬省人大常委會法制部門聯(lián)合發(fā)布的《蘇浙滬法治協(xié)作座談會會議紀(jì)要》，標(biāo)志著長三角地區(qū)開始出現(xiàn)協(xié)同立法萌芽，然而長期以來的法律缺位，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范邏輯要素式微，立法主體事權(quán)與規(guī)范內(nèi)容錯位。因此，長三角地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制多以共識性框架協(xié)議為主要推動，尚未走上法治化軌道。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的規(guī)范意涵包含主體多元共治、客體要素整合、過程效力變革內(nèi)容①王燦發(fā)、張祖增：《長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治：理論溯源、核心要義與體制保障》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第3 期。，《立法法》《地方政府組織法》的修訂為打破瓶頸帶來重大轉(zhuǎn)機(jī)，長三角地區(qū)需要以此為契機(jī)充分發(fā)揮創(chuàng)新潛力，以先行姿態(tài)推動區(qū)域協(xié)同立法的縱深發(fā)展，著力提升地方立法水平和立法能力，進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制，在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)中探索區(qū)域協(xié)同立法的法治化路徑，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供堅實(shí)法治保障，描繪新的生態(tài)環(huán)境治理圖景。

雖然《立法法》《地方政府組織法》及其他相關(guān)法律規(guī)定，狹義的區(qū)域協(xié)同立法僅指有立法權(quán)的主體制定的地方性法規(guī)，但《長江保護(hù)法》第六條、《黃河保護(hù)法》第六條均規(guī)定，除地方性法規(guī)外，流域相關(guān)地方也可以根據(jù)需要在政府規(guī)章層面開展協(xié)作。實(shí)踐中區(qū)域協(xié)同立法的表現(xiàn)形式十分靈活，地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他規(guī)范性文件均可被納入廣義的區(qū)域協(xié)同立法范疇。因此，本文將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政府合作協(xié)議統(tǒng)稱為“府際環(huán)境協(xié)議”，除特別強(qiáng)調(diào)地方性法規(guī)外，“區(qū)域協(xié)同立法”均作廣義理解，將地方性法規(guī)和府際環(huán)境協(xié)議整體視為“區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制”的不同構(gòu)成單元。其中，府際環(huán)境協(xié)議是在缺乏跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的前提下，以私法上的合意契約遁入高權(quán)行政來緩和科層制弊端，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化的補(bǔ)充性治理創(chuàng)新，伴隨著我國環(huán)境治理任務(wù)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，府際環(huán)境協(xié)議在事實(shí)上為國家所鼓勵并認(rèn)可，成為一種新的公法治理規(guī)范。厘清長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法工作機(jī)制中不同規(guī)范的地位性質(zhì)、功能作用及其主體事權(quán)范圍、規(guī)范內(nèi)容邊界等問題，對于長三角高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)一體化有重大理論和實(shí)踐意義。

一、長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的實(shí)踐類型與驅(qū)動因素

（一）長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的主要表現(xiàn)形式

鑒于長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，滬蘇浙皖于2018 年共同簽署《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，打通了長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法工作的渠道。而從區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制整體看，除了法定的地方立法權(quán)行使主體外，流域管理委員會、示范區(qū)執(zhí)委會以及區(qū)域內(nèi)各級地方政府及其職能部門等主體也以多種形式積極開展合作，共同保障著區(qū)域協(xié)同立法的有序推進(jìn)。地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他規(guī)范性文件作為配套制度措施，都在區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范格局中發(fā)揮著重要作用，成為區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的有機(jī)組成部分。實(shí)踐中長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制按協(xié)同立法內(nèi)容，主要可以分為三種類型：

1.完全一致型

完全一致型的區(qū)域協(xié)同立法在文本內(nèi)容上具有高度重合性，一般由享有地方立法權(quán)的主體聯(lián)合制定。實(shí)踐中區(qū)域內(nèi)各地省級人大常委會作為聯(lián)合主體時，在立法程序上，由各地省級人大常委會共同決定，但分別審議、分別公布，如滬蘇浙省級人大常委會于2020 年分別表決通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》。除地方性法規(guī)外，完全一致型的區(qū)域協(xié)同立法還常常以府際環(huán)境協(xié)議的形式出現(xiàn)，由多個主體共同簽署一份合作協(xié)議，或聯(lián)合出臺一個工作方案，共享立法成果。聯(lián)合主體既有省內(nèi)同級政府、跨省的同級政府及其職能部門①常見的府際環(huán)境協(xié)議類型：第一，省內(nèi)同級政府為主體的聯(lián)合立法，如南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、常州、無錫、蘇州、南通八市環(huán)保部門聯(lián)合簽訂的《長江流域江蘇段沿江八城市長江飲用水源地環(huán)境安全聯(lián)動合作協(xié)議》。第二，跨省的省政府聯(lián)合，如滬蘇浙省人民政府聯(lián)合出臺的《關(guān)于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》、共同簽署的《長三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》《加強(qiáng)長三角臨界地區(qū)省級以下生態(tài)環(huán)境協(xié)作機(jī)制建設(shè)工作備忘錄》。第三，跨省的省政府部門聯(lián)合，如滬蘇浙省環(huán)保部門聯(lián)合發(fā)布的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，滬蘇浙皖省生態(tài)環(huán)境、水利部門聯(lián)合制定的《長三角跨省突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，滬蘇浙皖省環(huán)保部門聯(lián)合出臺的《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動工作方案》《長三角跨省突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》等。第四，跨省的市政府聯(lián)合，如嘉興市與蘇州市人民政府發(fā)布的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》《嘉興市人民政府、蘇州市人民政府邊境水污染防治聯(lián)席會議紀(jì)要》，南京、常州、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安、泰州、滁州、馬鞍山市人民政府聯(lián)合發(fā)布的《“綠色青奧”區(qū)域大氣環(huán)境保障合作協(xié)議》等。第五，跨省的市政府部門聯(lián)合，如嘉興市，湖州市，上海市嘉定區(qū)、金山區(qū)、青浦區(qū)，蘇州市環(huán)保部門共同制定的《滬蘇浙邊界區(qū)域市級環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動工作方案》；滬蘇浙皖信用辦及環(huán)保部門聯(lián)合簽訂的《長三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤┬庞寐?lián)合獎懲合作備忘錄》；上海市嘉定區(qū)、安徽省安慶市生態(tài)環(huán)境部門制定的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》；馬鞍山市林業(yè)局、南京市綠化園林局制定的《石臼湖聯(lián)管聯(lián)建合作框架協(xié)議》等。第六，跨省的區(qū)縣政府聯(lián)合，如《關(guān)于建立秀洲區(qū)、吳江市省級邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制的意見》，南京市溧水區(qū)、高淳區(qū)和馬鞍山市博望區(qū)、當(dāng)涂縣聯(lián)合出臺的《石臼湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議》《石臼湖共治聯(lián)管水質(zhì)改善工作機(jī)制》《石臼湖水環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測方案》等，又如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)三地政府聯(lián)合制定的《太浦河流域跨界斷面水質(zhì)指標(biāo)異常情況聯(lián)合應(yīng)對工作方案》《太浦河銻特征污染因子管控方案》《關(guān)于一體化生態(tài)環(huán)境綜合治理工作合作框架協(xié)議》等。，還有特別常設(shè)機(jī)構(gòu)，如太湖流域管理局、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會等②特別常設(shè)機(jī)構(gòu)作為協(xié)同主體的立法：第一，流域管理局參與聯(lián)合立法，如水利部太湖流域管理局與滬蘇浙等省市縣水利、環(huán)保部門發(fā)布的《太浦河水資源保護(hù)省際協(xié)作機(jī)制——水質(zhì)預(yù)警聯(lián)動方案》，太湖流域管理局與滬蘇浙水利（水務(wù)）、生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合簽署的《太湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理信息共享備忘錄》。第二，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會參與聯(lián)合立法，如示范區(qū)執(zhí)委會、滬蘇浙省環(huán)保部門聯(lián)合制定的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動方案》；示范區(qū)執(zhí)委會、滬蘇浙省市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合制定的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)揮發(fā)性有機(jī)物走航監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)固定污染源廢氣現(xiàn)場監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報技術(shù)規(guī)范》等。第三，流域管理局和執(zhí)委會共同參與聯(lián)合立法，如生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、水利部太湖流域管理局、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會與滬蘇浙皖省生態(tài)環(huán)境、水利部門等9 個部門聯(lián)合發(fā)布的《長三角綠色發(fā)展一體化示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)方案》等。，有時還包括國務(wù)院部門與地方政府及其職能部門的聯(lián)合③國務(wù)院部門參與的聯(lián)合立法，如科技部與滬蘇浙皖省人民政府公共制定的《長三角科技創(chuàng)新共同體聯(lián)合攻關(guān)合作機(jī)制》；交通運(yùn)輸部辦公廳與上海市、江蘇省人民政府辦公廳共同出臺的《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)長三角港航一體化發(fā)展六大行動方案》等。。雖然府際環(huán)境協(xié)議并非嚴(yán)格的“立法”，但在實(shí)踐中數(shù)量占比最多、應(yīng)用最廣，應(yīng)予一并考察。

2.基本相同型

區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范內(nèi)容基本相同，并不一定表現(xiàn)為各立法主體之間的合意。為實(shí)施長三角一體化國家戰(zhàn)略，區(qū)域內(nèi)各地往往會各自獨(dú)立出臺相關(guān)規(guī)定，以落實(shí)區(qū)域發(fā)展的總體部署，雖然立法內(nèi)容上能夠體現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動的要求，但各地還需要根據(jù)相關(guān)法律并結(jié)合具體實(shí)際，對本地協(xié)同事項(xiàng)作出總體的策略安排，具有一定區(qū)域特性。這種類型的協(xié)同立法與完全一致型的最大區(qū)別在于其政策推行指向，在決策貫徹上具有區(qū)域統(tǒng)一性，但又不細(xì)化到具體執(zhí)行層面，如滬蘇浙的省人大常委會為落實(shí)《關(guān)于切實(shí)做好長江流域禁捕有關(guān)工作的通知》《長江保護(hù)法》《漁業(yè)法》分別審議通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》、滬蘇浙皖的省人大常委會分別審議通過的《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》等。

3.核心協(xié)同型

核心協(xié)同型的區(qū)域協(xié)同立法，即核心內(nèi)容一致、關(guān)鍵部分相同的規(guī)范形式。各地在長三角區(qū)域一體化的基礎(chǔ)上，就某一具體事項(xiàng)分別立法，立足地方需要個性化設(shè)置聯(lián)動條款，或以專章形式規(guī)定協(xié)同內(nèi)容，如滬蘇浙皖的省人大常委會分別出臺的《大氣污染防治條例》均設(shè)有區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章；宿遷市、徐州市人大常委會同時發(fā)布的《駱馬湖水環(huán)境保護(hù)條例》均設(shè)置了區(qū)域協(xié)同專章。該類型立法是對同一政策或上位法的細(xì)化和執(zhí)行，具有可操作性，且協(xié)同重點(diǎn)突出、地區(qū)特色鮮明。此外，在地方政府層面，滬蘇浙皖的省人民政府和生態(tài)環(huán)境部門均為落實(shí)基準(zhǔn)一體化，頒布了地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件，如《制藥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》等。

（二）長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的核心驅(qū)動因素

長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的三種表現(xiàn)形式孕育于環(huán)境治理實(shí)踐，早在《地方政府組織法》《立法法》正式確立區(qū)域協(xié)同立法的法律地位前，相關(guān)探索就在實(shí)踐中蓬勃興起。長三角區(qū)域合作最早發(fā)端于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，并逐漸向其他領(lǐng)域擴(kuò)展，“自1992 年長三角15 個城市協(xié)作辦主任聯(lián)席會議起，長三角便正式啟動了區(qū)域間協(xié)作發(fā)展的模式”①楊解君、黎浩田：《長三角一體化發(fā)展視域下的碳中和立法協(xié)同研究》，《南大法學(xué)》2023 年第3 期。?！堕L江保護(hù)法》首次以法律的形式確立了長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提出了明確要求。盡管府際環(huán)境協(xié)議的合憲性和合法性飽受詬病，但作為區(qū)域環(huán)境協(xié)作的主要推動力，它在實(shí)踐中發(fā)揮的作用毋庸置疑。我國各個區(qū)域的協(xié)同立法發(fā)展具有共性特征的同時各具特性，長三角區(qū)域在生態(tài)環(huán)境方面的協(xié)同立法以諸多因素為內(nèi)在驅(qū)動，也蘊(yùn)含著獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律與演進(jìn)邏輯。

1.跨界環(huán)境問題驅(qū)動

跨界環(huán)境問題是長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的直接驅(qū)動因素。長三角地區(qū)各省市土地相接、跨界水域眾多，生態(tài)毗鄰的地緣關(guān)系使長三角自然資源依存關(guān)系緊密，大氣和水體的污染波及程度高，固廢、危廢跨界轉(zhuǎn)移具有空間上的便利性，跨界環(huán)境問題無法通過某一地區(qū)的環(huán)境治理措施單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，各地政策法規(guī)的不一致、程序銜接不暢加大了區(qū)域環(huán)境治理難度?！皡f(xié)調(diào)”意義上的長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)運(yùn)而生，具有同一生態(tài)基礎(chǔ)的地區(qū)開始在立法上尋求協(xié)同，建立執(zhí)法和司法聯(lián)動機(jī)制，而府際環(huán)境協(xié)議能夠以較少的立法成本獲得較高的環(huán)境協(xié)同治理收益，具有操作上的便捷性，問題針對性強(qiáng)，短期見效快。再加上長三角地區(qū)地方法治化水平較高，公民法律意識強(qiáng)，環(huán)境治理聯(lián)動基礎(chǔ)堅實(shí)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)跨界配合的制度依據(jù)和體制機(jī)制不斷完善，區(qū)域協(xié)同立法以府際環(huán)境協(xié)議的形式確保工作銜接順暢即可順利落實(shí)。2002 年嘉興市與蘇州市人民政府就跨界水域污染治理問題共同制定的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》，是長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法在污染聯(lián)合共治上邁出先試先行的重要一步。隨后，具有自發(fā)性、創(chuàng)新性的立法模式越來越多，協(xié)同主體隨之增加，區(qū)域協(xié)同立法的事項(xiàng)范圍擴(kuò)大，逐漸涵蓋整個生態(tài)空間。

2.區(qū)域共同發(fā)展利益驅(qū)動

長三角地區(qū)共通、共享、共進(jìn)、共榮的利益發(fā)展格局是區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)在驅(qū)動因素。得益于共同的資源利用習(xí)慣、相融的社會發(fā)展基礎(chǔ)和緊密的經(jīng)貿(mào)往來關(guān)系，長三角地區(qū)早已結(jié)成利益共同體，整體利益趨于一致。具體來看，在相似環(huán)境稟賦下形成的生態(tài)單元加深了長三角區(qū)域的空間關(guān)聯(lián)，形成了區(qū)域生態(tài)利益相通的生態(tài)共同體；為提升區(qū)域互濟(jì)互保能力，長三角地區(qū)在各個方面開展深度融合，結(jié)合成為社會共同體，建立了成熟的利益互享機(jī)制；隨著區(qū)域要素流動，長三角集群效應(yīng)突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，形成經(jīng)濟(jì)共同體，共同培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益協(xié)同并進(jìn)。由科技創(chuàng)新帶動的經(jīng)濟(jì)共同體又在區(qū)域發(fā)展中成為新的經(jīng)濟(jì)增長極，進(jìn)一步形塑著空間聯(lián)系模式，對生態(tài)環(huán)境的共存共榮提出更高要求，以支撐社會共同體的整體利益實(shí)現(xiàn)。“發(fā)展”意義上的長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法形成，此種“協(xié)同”絕非僅在區(qū)域環(huán)境治理中發(fā)揮作用，環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的根基，利益輻射還及于其他區(qū)域合作領(lǐng)域，能夠擴(kuò)展至更廣的地域范圍。長三角是動態(tài)發(fā)展的區(qū)域空間概念，2008 年安徽省黨政負(fù)責(zé)人首次參加長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會，安徽省被納入長三角地區(qū)①陳?。骸段覈鴧^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方立法協(xié)調(diào)：樣本探索及發(fā)展空間》，《政治與法律》2021 年第3 期。，地域擴(kuò)容的同時新的發(fā)展訴求增加，利益驅(qū)動力得到強(qiáng)化。長三角地區(qū)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒔?jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、社會融合度高，以環(huán)境利益驅(qū)動的區(qū)域協(xié)同立法容易形成主體間合意，府際環(huán)境協(xié)議作為主要的一般性共識成果能夠促進(jìn)執(zhí)法和司法合作。

3.國家政策驅(qū)動

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略是長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的關(guān)鍵驅(qū)動因素。長三角地區(qū)綜合條件優(yōu)越，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位，長期以來，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的政策導(dǎo)向大于法律導(dǎo)向，此時的“區(qū)域協(xié)同立法是在現(xiàn)有區(qū)域公共政策和行政協(xié)議基礎(chǔ)上，直接針對區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的規(guī)范闕如或沖突問題主動開展的立法新樣態(tài)”②宋保振、陳金釗：《區(qū)域協(xié)同立法模式探究——以長三角為例》，《江海學(xué)刊》2019 年第6 期。。國家政策的高位推動使長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法進(jìn)入活躍期，確立了自上而下的展開路徑，各省市緊密圍繞國家戰(zhàn)略部署和區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)開展合作，在樣本特色較為典型的區(qū)域建立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，深化區(qū)域法治實(shí)踐，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法由散點(diǎn)式分布向點(diǎn)面式布局轉(zhuǎn)變?！皯?zhàn)略”意義上的長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法形成，政策導(dǎo)向下的長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法使長三角區(qū)域與京津冀、大灣區(qū)、川渝滇黔結(jié)合部，以及長江、黃河流域的跨區(qū)環(huán)境合作一同成為現(xiàn)代化環(huán)境法治建設(shè)的重要推進(jìn)力，這種立法創(chuàng)新之舉對區(qū)域聯(lián)動的有益探索，為以法律的形式確定區(qū)域協(xié)同立法奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。在區(qū)域協(xié)同立法正式入法前，長三角生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同立法雖然主要以國家戰(zhàn)略或政策理念為主導(dǎo)，仍保持了一定的立法理性，這是因?yàn)?，政策主?dǎo)并不等于政策獨(dú)斷，國家戰(zhàn)略僅為長三角一體化發(fā)展提供政策性依據(jù)，而不過度侵入法律系統(tǒng)，長三角區(qū)域合作起步早、輻射強(qiáng)、價值高，依托天然地理優(yōu)勢和合作框架，較易實(shí)現(xiàn)法制資源整合和信息互通。2022 年和2023 年，“區(qū)域協(xié)同立法”先后被寫入《地方政府組織法》《立法法》，區(qū)域協(xié)同立法的政策導(dǎo)向正式轉(zhuǎn)換至法律導(dǎo)向，開啟了區(qū)域協(xié)同立法新紀(jì)元。

二、長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）主體權(quán)限與文本屬性不明

首先，區(qū)域協(xié)同立法的主體地位對等、互不隸屬，有權(quán)制定地方性法規(guī)的主體僅限于省級和設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會，我國央地二分的縱向體制下并沒有介于其間的區(qū)域性立法主體，跨區(qū)立法配置只能在不破行政隸屬的前提下尋求共識性合作。但是，空間上的立法融合必然會凝聚規(guī)則，區(qū)域協(xié)同立法在一定程度上統(tǒng)合了地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了更大范圍的意志集中，而此過程中是否存在權(quán)力擴(kuò)張問題值得深思。許多學(xué)者主張，“區(qū)域協(xié)同立法在性質(zhì)上是一種地方立法”①朱最新：《區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)行模式與制度保障》，《政法論叢》2022 年第4 期。，因?yàn)椴⑽此茉煨碌牧⒎ㄖ黧w和立法形式，所以只能被視為地方立法權(quán)的特殊形式，“區(qū)域協(xié)同立法權(quán)并非是地方立法權(quán)的橫向擴(kuò)張，在本質(zhì)上仍然屬于地方立法權(quán)限的縱向配置”②史鳳林、張志遠(yuǎn)：《區(qū)域協(xié)同立法權(quán)作為新型地方立法權(quán)的法理證成》，《河北法學(xué)》2023 年第12 期。，“作為一項(xiàng)行使立法權(quán)的法律機(jī)制，區(qū)域協(xié)同立法對縱向立法權(quán)行使機(jī)制具有重大影響，是縱向立法權(quán)行使機(jī)制的重要補(bǔ)充”③程慶棟：《區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境的疏解》，《法學(xué)》2022 年第10 期。。但也有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域立法由單個地區(qū)擴(kuò)大到整個區(qū)域，應(yīng)通過立法創(chuàng)設(shè)區(qū)域性立法主體，在法制統(tǒng)一的前提下創(chuàng)新現(xiàn)有立法機(jī)制，成立區(qū)域間協(xié)同立法專門機(jī)構(gòu)④于文軒：《生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論溯源與制度回應(yīng)——以自然保護(hù)地法制為例》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第2 期。。

其次，央地立法權(quán)限并不明朗。“區(qū)域協(xié)同立法是發(fā)生在橫向平行的地方行政區(qū)域之間的立法行為，但其背后反映的是中央與地方的權(quán)限關(guān)系?！雹萼崅トA：《論我國區(qū)域協(xié)同立法的動因、功能及路徑》，西南政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2022 年，第35 頁。地方性法規(guī)以地方事務(wù)為限，我國法律并未明確地方事務(wù)的范圍邊界，有關(guān)地方立法機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的規(guī)定都較為原則籠統(tǒng)，對央地動態(tài)關(guān)系的調(diào)整規(guī)則嚴(yán)重缺失⑥《立法法》第八十至八十三條規(guī)定了可以制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍，地方立法機(jī)關(guān)可以對生態(tài)文明建設(shè)等事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，具體以實(shí)際情況和地方需要為準(zhǔn)?！兜胤秸M織法》第十一條規(guī)定，縣級以上地方各級人大及其常委會可以討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源等工作的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目。相關(guān)規(guī)定都較為籠統(tǒng)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，國界河湖治理、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財政事權(quán)，跨省（區(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)。，即便能夠明確專屬地方的事務(wù)，也難以完全排除中央立法，事權(quán)與立法權(quán)的不匹配屬于立法體制中的內(nèi)生性困境，“缺乏清晰界限同時又施加法制統(tǒng)一壓力的現(xiàn)狀已在一定程度上制約了我國地方立法積極性的發(fā)揮，并間接助長了‘紅頭文件’的泛濫”⑦俞祺：《論立法中的“地方性事務(wù)”》，《法商研究》2021 年第4 期。。

最后，法律未對立法過程的協(xié)商機(jī)制作出明確規(guī)定。在協(xié)商主體上，上下級人大及其常委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，地方政府的工作是本級人大及其常委會的主要立法對象，在地方性法規(guī)的協(xié)商機(jī)制中應(yīng)否邀請上級機(jī)關(guān)和政府代表參與，法律并無規(guī)定。在協(xié)商程序上，各主體溝通協(xié)商是區(qū)域協(xié)同立法的關(guān)鍵，但協(xié)商是事實(shí)程序而非法定程序，人大作為人民代表機(jī)關(guān)，能否移植府際環(huán)境協(xié)議中的聯(lián)席會議制度并不明確，法律對哪些事項(xiàng)人大及其常委會有權(quán)組織協(xié)商、具體協(xié)商方式如何均未作出規(guī)定。在協(xié)商成果上，由于制度缺失，無法確知地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)采取何種協(xié)同立法模式，導(dǎo)致了諸多問題，如僅追求意思共同還是要求載體也實(shí)現(xiàn)共同？為了有效達(dá)成合意，是否需要限制主體數(shù)量？如果要求載體共同，聯(lián)合公布的法律文本是否需要共同署名？在不共同署名的情況下如何應(yīng)對單方修改的風(fēng)險？此外，長三角一體化示范區(qū)理事會、執(zhí)委會等機(jī)構(gòu)作為實(shí)踐中的特殊協(xié)同主體，上位法授權(quán)依據(jù)嚴(yán)重不足。作為地方性法規(guī)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，權(quán)限不明難以處理其與地方政府的關(guān)系；作為府際環(huán)境協(xié)議的協(xié)同主體，性質(zhì)不明則無法建立平等的協(xié)同主體關(guān)系。

在府際環(huán)境協(xié)議方面，長三角地區(qū)的府際環(huán)境協(xié)議無論是文本數(shù)量還是實(shí)際作用遠(yuǎn)大于嚴(yán)格的區(qū)域協(xié)同立法，真正的區(qū)域協(xié)同立法大部分還是停留在立法信息、立法項(xiàng)目、立法程序的溝通協(xié)調(diào)上①韓業(yè)斌：《區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，《法學(xué)》2021 年第2 期。，區(qū)域協(xié)同立法的系統(tǒng)效能非常有限。第一，府際環(huán)境協(xié)議并非嚴(yán)格意義上的立法，作為協(xié)商性文本，主體過多將難以協(xié)調(diào)各方利益，主體過少則影響法制資源的整合能力。府際環(huán)境協(xié)議多表現(xiàn)為政府意志，環(huán)境利益訴求表達(dá)受限，而且國家戰(zhàn)略推動下的合作框架片面追求一體化文本比例，具有同質(zhì)化傾向，利益流動具有單向性。第二，區(qū)域協(xié)同立法并無剛性規(guī)制措施，法律后果和責(zé)任機(jī)制缺失，難以對主體形成有效約束，而監(jiān)督機(jī)制不足會使制度實(shí)施效果無法保障。區(qū)域協(xié)同立法被正式寫入法律之后，其重要性更加凸顯，但府際環(huán)境協(xié)議的角色定位及其與立法活動的關(guān)系仍不明朗。地方政府規(guī)章、規(guī)范性法律文件在區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制中的法律地位決定了其功能實(shí)現(xiàn)的可能性大小。實(shí)踐中還存在大量地方政府規(guī)章、規(guī)范性法律文件范圍之外的府際環(huán)境協(xié)議，法律法規(guī)不僅應(yīng)當(dāng)明確該類型協(xié)議的性質(zhì)，還需要解決府際合作協(xié)議能否基于同意對參與主體的拘束力及其效力依據(jù)的問題。

（二）立法模式與事項(xiàng)范圍模糊

主體區(qū)位混亂以及規(guī)范性質(zhì)含混，導(dǎo)致立法模式恣意化，事權(quán)劃分處于混沌狀態(tài)，這些嚴(yán)重制約了區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制的法治化推進(jìn)，導(dǎo)致整個長三角區(qū)域的法制協(xié)同秩序紊亂，影響了區(qū)域環(huán)境執(zhí)法和司法聯(lián)動機(jī)制?？傮w凸顯出“部門分離、協(xié)同配合不足和整體聯(lián)動性差”的治理局面②朱謙、何倫鳳：《流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的法治邏輯、時空困境與優(yōu)化路徑——以長江流域?yàn)槔罚赌贤ù髮W(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023 年第5 期。，發(fā)展瓶頸難有實(shí)質(zhì)性突破。

一方面，立法模式的選擇不合邏輯，加大了主體協(xié)同難度和法律資源整合難度。理性的區(qū)域立法主體應(yīng)當(dāng)按照“哪些事項(xiàng)必須進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法—需要協(xié)同立法的事項(xiàng)應(yīng)由哪個主體進(jìn)行規(guī)制—有權(quán)規(guī)定該協(xié)同立法事項(xiàng)的主體應(yīng)制定何種效力層級的規(guī)范”的邏輯架構(gòu)選擇不同的立法模式。而區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)容與協(xié)同主體的錯位，就會造成區(qū)域協(xié)同立法層次性結(jié)構(gòu)冗余和調(diào)控乏力。本應(yīng)實(shí)現(xiàn)法制整合的區(qū)域協(xié)同立法卻陷入立法供給雜沓的怪圈，文本繁雜、規(guī)范囤積、重復(fù)反復(fù)規(guī)定屢見不鮮。由于規(guī)范條理難尋，區(qū)域協(xié)作內(nèi)容一般較為籠統(tǒng)，涉及事項(xiàng)繁多，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)，且內(nèi)容緊湊度不足，法治協(xié)調(diào)度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐適用混亂，易陷入集體行動困境，常態(tài)化協(xié)作機(jī)制難以有效運(yùn)作。

另一方面，事項(xiàng)范圍劃定不清晰，嚴(yán)重削弱了長三角區(qū)域環(huán)境利益協(xié)調(diào)能力。地區(qū)發(fā)展速率的差異決定了各地生態(tài)資源的耗竭率，行政區(qū)劃與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不對等增加了各地的利益博弈空間，“地方本位主義在協(xié)同立法開展過程中是始終存在且無法消除的”①程慶棟：《區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境的疏解》，《法學(xué)》2022 年第10 期。。如果不能立足于不同生態(tài)基質(zhì)，建立卓有成效的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，僅依據(jù)整體生態(tài)觀聚集各方立法主體，那么，利益流動就很容易演變?yōu)榇媪繒r代的讓利競賽，最終阻礙區(qū)域整體利益實(shí)現(xiàn)最大化，進(jìn)而影響區(qū)域發(fā)展，加劇地區(qū)差異，形成利益失衡的惡性循環(huán)?！皩?shí)現(xiàn)空間正義是區(qū)域協(xié)同立法的價值追求”②金夢：《社會空間視角下區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院學(xué)報）》2022 年第10 期。，只有明確事權(quán)范圍和邊界，設(shè)置精細(xì)化的利益沖突解決機(jī)制和利益分配補(bǔ)償機(jī)制，整合生態(tài)空間、發(fā)展空間、治理空間，實(shí)行分離與整合并重的利益協(xié)調(diào)策略，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域正義，解決利益切割帶來的區(qū)域塌陷問題。而且，在深入法制生態(tài)化方面，廓清不同層級規(guī)范的事項(xiàng)范圍還能增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理效能。區(qū)域協(xié)同立法如果遵循事前預(yù)防、事中管控和事后救濟(jì)的制度邏輯，妥善適配生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法律制度，就能在特定區(qū)域強(qiáng)化生態(tài)節(jié)點(diǎn)、聯(lián)結(jié)生態(tài)斑塊、打造生態(tài)廊道，實(shí)現(xiàn)全部轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治和長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展。但當(dāng)前長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的廣度、密度有余而協(xié)同適切度、精準(zhǔn)度不足，制度內(nèi)耗嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的頑疾依然未能破除。

（三）趨同度與拘束力大小不一

區(qū)域協(xié)同立法要獲得區(qū)域普適性必須具有相應(yīng)彈性，但立法協(xié)同度尚無可供參照的標(biāo)準(zhǔn)，僅依靠實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)無法有效避免過度同質(zhì)化，而不加區(qū)分地進(jìn)行立法協(xié)同將會弱化市場作用，無益于提升區(qū)域環(huán)境治理能力。區(qū)域協(xié)同立法既要以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、一體化發(fā)展保證區(qū)域法治統(tǒng)一性，又要兼顧地方特殊性，避免協(xié)同形式化，如何處理區(qū)域差異性與同質(zhì)化的關(guān)系就成為區(qū)域協(xié)同立法面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

不同類型的區(qū)域協(xié)同立法的協(xié)同形式、協(xié)同程度必然存在差異，取決于立法主體、主體權(quán)限、立法事項(xiàng)、文本效力等多種因素。過度離散無法根本破除行政壁壘，難以掃清跨區(qū)環(huán)境治理的制度障礙，有違區(qū)域協(xié)同立法的初衷；而過度趨同淡化地方立法特色，則會使協(xié)同立法無法真實(shí)反映客觀狀況，難以契合本地實(shí)際。過分突出差異性或強(qiáng)調(diào)同質(zhì)化都將弱化立法功能，浪費(fèi)立法資源，引發(fā)制度空轉(zhuǎn)效應(yīng)。在國家戰(zhàn)略推動下，長三角地區(qū)伴隨著立法協(xié)同度的上升，過度同質(zhì)化現(xiàn)象也更為明顯，或橫向照搬他地規(guī)定，或縱向照抄上位規(guī)范，主要表現(xiàn)為具體立法事項(xiàng)同質(zhì)化、體例結(jié)構(gòu)同質(zhì)化和條文同質(zhì)化③黃喆：《設(shè)區(qū)的市立法同質(zhì)化問題之破解》，《法商研究》2023 年第2 期。，立法效益未有實(shí)質(zhì)性提高，有為完成立法任務(wù)或立法政績而“搭便車”之嫌。囿于立法能力和立法技術(shù)之限，區(qū)域向心力不僅不會因?yàn)榱⒎ǖ倪^分趨同而增加，反而會產(chǎn)生偏離，而資本具有逐利特征，良性競爭也必然會在同質(zhì)化規(guī)范的影響下大幅消減，阻礙長三角一體化發(fā)展。

單純追求區(qū)域協(xié)同立法的同質(zhì)化難以回應(yīng)地方現(xiàn)實(shí)性關(guān)切，影響協(xié)同規(guī)范的落實(shí)效果，而區(qū)域協(xié)同立法的拘束力問題更是影響落實(shí)的重要因素?！凹m結(jié)區(qū)域合作協(xié)議是否具有拘束力的原因之一，就在于沒有區(qū)分法律效力和法律實(shí)效”，“區(qū)域合作協(xié)議的拘束力就是這樣一種應(yīng)然、假定的法律效力，而非實(shí)際上的拘束狀態(tài)”。④葉必豐：《區(qū)域合作協(xié)議的法律效力》，《法學(xué)家》2014 年第6 期。應(yīng)當(dāng)肯定的是，區(qū)域協(xié)同立法均具有法律效力，能夠?qū)喗Y(jié)方產(chǎn)生約束。設(shè)置了責(zé)任追究制度的地方性法規(guī)、地方行政規(guī)章由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，法治權(quán)威能夠得到充分保障，但區(qū)域協(xié)同立法主要由國家戰(zhàn)略驅(qū)動，呈現(xiàn)出政策先行而立法嚴(yán)重滯后的局面，實(shí)踐中存在大量沒有硬性約束的區(qū)域協(xié)同立法，許多非實(shí)施性質(zhì)的協(xié)同立法并沒有明確監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制，且本身不符合立法基本原理①溫澤彬、周大然：《論區(qū)域協(xié)同立法功能定位及其實(shí)現(xiàn)》，《求是學(xué)刊》2023 年第2 期。，難以保證其實(shí)效性。而且區(qū)域協(xié)同立法多具有契約特性，該種協(xié)同立法的拘束力如何確定、如何保障實(shí)施等很難找到直接的實(shí)定法依據(jù)。同時，地方性法規(guī)、行政規(guī)范性文件范圍以外的府際環(huán)境協(xié)議，雖然多屬于地方工作文件，但在實(shí)踐中也發(fā)揮著重要作用，相關(guān)協(xié)議具有拘束力的依據(jù)是什么也值得探討。此外，違反區(qū)域協(xié)同立法的主體有時并非締約主體，使區(qū)域協(xié)同立法的拘束力和規(guī)制力問題更加錯綜復(fù)雜。雖然長三角地區(qū)在我國較早開展區(qū)域協(xié)同立法探索，但仍處于初級化法治建設(shè)階段，為了避免長三角一體化目標(biāo)落空，區(qū)域協(xié)同立法的落地實(shí)施機(jī)制和責(zé)任履行問題都亟待解決。

三、長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法不同立法模式的選擇

（一）兩種模式：“相同”模式與“協(xié)同”模式

區(qū)域協(xié)同立法的不同類型對應(yīng)不同的立法模式，其所承載的功能和價值追求亦應(yīng)有別，完全一致型、基本相同型和核心協(xié)同型協(xié)同立法分別對應(yīng)“相同”和“協(xié)同”立法模式，符合差別治理、協(xié)同治理、共同治理共存的多樣化區(qū)域治理模式②唐亞林、郝文強(qiáng)：《從協(xié)同到共同：區(qū)域治理共同體的制度演進(jìn)與機(jī)制安排》，《天津社會科學(xué)》2023 年第1 期。。如圖1 所示，相同模式的區(qū)域協(xié)同立法主要指完全一致型協(xié)同立法，由特定立法主體共同對區(qū)域共性環(huán)境問題謀篇布局，具有決策意義上的區(qū)域總體性和方向指引性，重在搭建區(qū)域總體的合作框架，在長三角地區(qū)要以滬蘇浙皖三省一市的省級人大常委會為立法主體，以共同的意思形成同一性的法律文本，既能為基本相同型協(xié)同立法提供依據(jù)，也是核心協(xié)同型協(xié)同立法的基礎(chǔ)。由于立法主體確定，合意較易達(dá)成，相同模式的區(qū)域協(xié)同立法一般由各立法主體共同署名。協(xié)同模式的區(qū)域協(xié)同立法包括基本相同型和核心協(xié)同型協(xié)同立法，基本相同型協(xié)同立法兼具區(qū)域統(tǒng)一性和地方特性，是各地立法主體對上位法律或上級政策的貫徹落實(shí)，重在實(shí)現(xiàn)特定范圍和領(lǐng)域事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既可以表現(xiàn)為各立法主體的意思共同，以復(fù)制、重組、等義等立法技術(shù)對示范性文本進(jìn)行增減、微調(diào)，也可以是基于地方特色的分別保護(hù)，以同一文本為依據(jù)或以區(qū)域共識為指導(dǎo)，分別制定協(xié)同規(guī)范或協(xié)同條款。核心協(xié)同型協(xié)同立法則強(qiáng)調(diào)對上位法律或上級政策的細(xì)化和執(zhí)行，重在提供精準(zhǔn)的制度供給，以具體的協(xié)同措施形成制度叢使區(qū)域協(xié)同事項(xiàng)可落地，與前兩種區(qū)域協(xié)同立法類型相比，核心協(xié)同型協(xié)同立法的文本趨同性最弱、政策距離最遠(yuǎn)，但地方特性最明顯、可操作性最強(qiáng)。

（二）基本邏輯：“先協(xié)同后相同”

確立兩種模式、三種類型區(qū)域協(xié)同立法的意義在于構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法的層次性遞歸網(wǎng)絡(luò)，以期解決實(shí)踐中區(qū)域協(xié)同立法體系性和邏輯性不足的問題。選擇“相同”或“協(xié)同”立法模式的基本邏輯是“先協(xié)同后相同”。相同立法模式的聚焦范圍大而全，如果相同模式先行而協(xié)同模式立法滯后，則區(qū)域一體化理念難以落地，影響立法實(shí)效。同時，出于立法效益考慮，相同模式的協(xié)同立法需要付出較大立法成本而立法收益無法在短期彰顯，以相同立法模式為主導(dǎo)往往會釋放為了協(xié)同而協(xié)同的錯誤信號，區(qū)域協(xié)同立法的重心將繼續(xù)偏向較為便宜的府際環(huán)境協(xié)議，擠占立法空間，阻礙區(qū)域協(xié)同立法的法治化進(jìn)程。因此，為了保證立法實(shí)效，提升地方立法水平和區(qū)域協(xié)調(diào)能力，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法必須遵循立法的必要性，保有一定程度的克制，“如果通過地方協(xié)同立法能實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化目標(biāo)的，則不必啟動地方共同立法。地方共同立法旨在完成協(xié)同立法難以完成又沒有中央立法的區(qū)域一體化任務(wù)”①葉必豐：《論地方人大的共同立法》，《政治與法律》2021 年第3 期。。

但是，中央明確要求進(jìn)行區(qū)域共同立法的事項(xiàng)或在因不可分割必須共同立法的地區(qū)，則作為例外，采取共同立法模式，如《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定，在水污染治理協(xié)作方面，可參考“共同制定重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)治理方案”“滬蘇浙共同制定實(shí)施示范區(qū)飲用水水源保護(hù)法規(guī)”；又如國家關(guān)于長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)保護(hù)一體化的重要指示等。

（三）兩條路徑：國家環(huán)境立法地方化與地方環(huán)境規(guī)則法律化

在不同立法模式的選擇邏輯得到明確的前提下，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法還需要區(qū)分央地立法事項(xiàng)、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法事項(xiàng)，解決哪個主體在哪些事項(xiàng)上制定何種規(guī)范的問題，打通上下級、地方性法規(guī)與府際環(huán)境協(xié)議的互動通道，實(shí)現(xiàn)央地、人大和政府的科層權(quán)能協(xié)調(diào)、利益內(nèi)容協(xié)調(diào)、立法過程協(xié)調(diào)，形成合法性與靈活性并存的長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法體系。

第一，央地立法事項(xiàng)以“地方性事務(wù)”為界。由于法律對地方性事務(wù)的界定存在規(guī)范匱乏的問題，不確定性程度高，而央地事權(quán)本身不易劃分，無法完全厘清地方性事務(wù)的邊界。學(xué)界對央地事權(quán)劃分有多重分類標(biāo)準(zhǔn)，如重要程度標(biāo)準(zhǔn)、影響范圍標(biāo)準(zhǔn)②封麗霞：《中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“重要程度”還是“影響范圍”？》，《法制與社會發(fā)展》2008 年第5 期。，重要程度與影響范圍標(biāo)準(zhǔn)+財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等③劉雁鵬：《中央與地方立法權(quán)限劃分：標(biāo)準(zhǔn)、反思與改進(jìn)》，《河北法學(xué)》2019 年第3 期。，“地方性進(jìn)路主要涉及重要程度、影響范圍、財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、地方特色等標(biāo)準(zhǔn)，任一標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)適用都存在缺陷，應(yīng)通過綜合適用動態(tài)互補(bǔ)、揚(yáng)長避短”④鄭毅：《規(guī)范視野下的地方性事務(wù)》，《中國法學(xué)》2022 年第5 期。。因此，央地事權(quán)配置需要結(jié)合重要程度、影響范圍、地方特色，借助地方政府權(quán)力清單、“三定”方案、央地財政事權(quán)責(zé)任劃分進(jìn)行整體性判斷。

第二，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在立法事項(xiàng)上以“重大性”為界?！爸卮笮浴绷⒎ㄊ马?xiàng)指事關(guān)地區(qū)發(fā)展，能夠引起公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系變動或?qū)?quán)利義務(wù)變動能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的事項(xiàng)。根據(jù)《憲法》第一百零四條，地方各級人大常委會決定本行政區(qū)各方面工作的“重大事項(xiàng)”，《立法法》第八十六條、第九十三條以及《地方組織法》第十一條明確，有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和自然資源的事項(xiàng)是人大與政府的共同職權(quán)事項(xiàng)。區(qū)域協(xié)同立法不改變地方立法的地域效力，并不意味著權(quán)限擴(kuò)張①林珊珊：《區(qū)域協(xié)同立法的理論邏輯與模式選擇》，《理論學(xué)刊》2021 年第3 期。，二者分工的不同在于地方人大負(fù)責(zé)權(quán)力運(yùn)行中的根本性事項(xiàng)，而地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行性或本行政區(qū)的具體行政管理事項(xiàng)。府際環(huán)境協(xié)議具有契約特點(diǎn)，僅能對締約主體產(chǎn)生拘束力，無法對公眾行為產(chǎn)生直接規(guī)制力。誠實(shí)守信是政府基于憲法法律可推導(dǎo)的實(shí)定法義務(wù)，《地方組織法》第六十五條規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)堅持誠信原則”，因此，誠實(shí)信用能夠成為府際環(huán)境協(xié)議拘束力的基礎(chǔ)，對作為締約主體的政府具有法律上的拘束力，其實(shí)際拘束主要通過組織法得以實(shí)現(xiàn)。但是，體現(xiàn)政府聯(lián)合意志的府際環(huán)境協(xié)議僅能對公眾產(chǎn)生間接規(guī)制力，不經(jīng)立法程序或利害關(guān)系人同意，無法突破相對性直接約束公眾。當(dāng)立法事項(xiàng)具有全面性和根本性時，較宜劃歸至地方性法規(guī)，交由人大及其常委會統(tǒng)一調(diào)整。

鑒于此，區(qū)域協(xié)同立法能夠形成國家環(huán)境立法地方化和地方環(huán)境規(guī)則法律化兩條推進(jìn)路徑。前者是長三角地區(qū)在國家戰(zhàn)略主導(dǎo)下自上而下的區(qū)域協(xié)同立法。具體來說，如果省級人大及其常委會以協(xié)同模式進(jìn)行協(xié)同立法，下級人大及其常委會和地方政府需要根據(jù)不同協(xié)同立法類型采取不同的立法策略；如果省級地方性法規(guī)是基本相同型，則市級地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章可以分別制定核心協(xié)同型立法；如果省級地方性法規(guī)是核心協(xié)同型，各地立法主體則可以根據(jù)實(shí)際需要對其進(jìn)一步細(xì)化；如果省級人大及其常委會以共同模式進(jìn)行協(xié)同立法，下級人大及其常委會和地方政府則可以按照事項(xiàng)內(nèi)容開展基本相同型立法協(xié)作或分別制定核心協(xié)同型立法，需要繼續(xù)細(xì)化落實(shí)的，再通過行政規(guī)范性文件加以落實(shí)。除實(shí)施性立法外，還應(yīng)突出設(shè)區(qū)的市級環(huán)境立法的上溯能力，加大創(chuàng)設(shè)性、先行性環(huán)境立法比例②杜輝：《“設(shè)區(qū)的市”環(huán)境立法的理想類型及其實(shí)現(xiàn)——央地互動的視角》，《法學(xué)評論》2020 年第1 期。，后者是自下而上的區(qū)域協(xié)同立法，適用于地方立法經(jīng)驗(yàn)的推廣，目的是鼓勵地方立法的自主性和創(chuàng)新性。府際環(huán)境協(xié)議以多主體聯(lián)合的形式簽訂時，在類型上屬于完全一致型協(xié)同立法范疇，但其性質(zhì)并不明確，當(dāng)各政府主體通過座談會、聯(lián)席會充分溝通達(dá)至一致意見，并形成唯一性文本后，應(yīng)當(dāng)由行政規(guī)范性文件確定該協(xié)議文本的地位，進(jìn)而推動地方政府規(guī)章乃至地方性法規(guī)的立改廢進(jìn)程，或在各政府主體就某一問題形成合意后，由牽頭機(jī)關(guān)行使法規(guī)案提議權(quán)，推動地方立法。

四、長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法工作機(jī)制的優(yōu)化措施

（一）完善立法計劃協(xié)同與協(xié)商參與機(jī)制

地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)與政府權(quán)力構(gòu)成的本質(zhì)區(qū)別在于是否有效體現(xiàn)集體意志，立法主體應(yīng)當(dāng)在立法準(zhǔn)備之前就展開充分溝通，聯(lián)合制訂立法計劃，確定區(qū)域協(xié)同立法覆蓋面，而不能在正式立法階段才移植政府協(xié)商方式，造成座談會、聯(lián)席會制度變形。在方案設(shè)計上，前期協(xié)商的重點(diǎn)是統(tǒng)一區(qū)域調(diào)度，并確立每個地區(qū)的發(fā)展定位和任務(wù)目標(biāo)，改善非理性博弈狀態(tài)，消除地區(qū)差異，以強(qiáng)化合作動機(jī)，打破合作困局，實(shí)現(xiàn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的深度融合。在協(xié)同內(nèi)容上，各地根據(jù)科學(xué)、民主、依法立法原則，應(yīng)當(dāng)積極公開征集區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目建議，深化社會參與程度，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法的公開度和透明度，對于符合要求、內(nèi)容適當(dāng)?shù)牧⒎?xiàng)目建議或依法申報的立法計劃項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研，在需要重點(diǎn)攻關(guān)的區(qū)域環(huán)境問題上形成利益交匯點(diǎn)，匹配區(qū)域結(jié)構(gòu)資源，在合理分配立法事項(xiàng)的基礎(chǔ)上開展聯(lián)合規(guī)劃，構(gòu)建區(qū)域性生態(tài)擴(kuò)容法制框架，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性區(qū)域立法協(xié)同。在聯(lián)合程序上，由征集、調(diào)研區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目的地方立法機(jī)關(guān)牽頭組織召開座談會，對符合協(xié)同預(yù)期和發(fā)展預(yù)期的區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商，并成立區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)小組和生態(tài)環(huán)境立法工作專班或?qū)Ｋ窘M，嚴(yán)把立法各階段時間節(jié)點(diǎn)，落實(shí)座談會會議成果，有序推進(jìn)立法程序。我國地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依然是根據(jù)行政區(qū)劃配置權(quán)力的，而區(qū)域協(xié)同立法只有立法論證、審議以及審核、備案程序才必須分別進(jìn)行，其他環(huán)節(jié)均可靈活適用獨(dú)立或共同的形式，只要能夠搭建起協(xié)同立法工作平臺，保證地區(qū)立法信息互通，保證前期立法工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，無論后續(xù)立法模式如何選擇，都能基本保證區(qū)域立法的協(xié)同一致性。

《立法法》第五十四條規(guī)定，全國人大及其常委會在立法工作中具有主導(dǎo)作用，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法工作離不開全國人大及其常委會的支持和指導(dǎo)，也需要執(zhí)行機(jī)關(guān)對聯(lián)合立法的充分參與。因此，除了社會參與外，還需要建立制度化的區(qū)域協(xié)調(diào)立法參與機(jī)制，主要是指政府主體的過程性參與，上級人大的指導(dǎo)性參與，國務(wù)院部門或區(qū)域、流域常設(shè)機(jī)構(gòu)作為締約主體的直接參與①何淵：《論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)——以區(qū)域合作協(xié)議為例》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016 年第1 期。。過程性參與即執(zhí)行機(jī)關(guān)受邀參與或積極主動參與立法過程，地方性法規(guī)在立法準(zhǔn)備階段就應(yīng)當(dāng)邀請同級政府代表列席。指導(dǎo)性參與即上級人大提前介入地方性法規(guī)的調(diào)研、立項(xiàng)、起草，在完全一致型地方性法規(guī)的制定過程中，應(yīng)當(dāng)邀請上級立法機(jī)關(guān)代表指導(dǎo)立法。地方政府規(guī)章一般不宜采取相同的立法模式，主體平等性也使得府際環(huán)境協(xié)議不宜由上級政府直接作為締約主體，在省級地方政府規(guī)章開展基本相同型立法協(xié)同時，可以邀請上級政府機(jī)關(guān)代表，如國務(wù)院部門或國家特別常設(shè)機(jī)構(gòu)代表參與立法。而長三角區(qū)域合作辦公室、長三角一體化示范區(qū)理事會和長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會等主體也可以直接參與立法。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“機(jī)構(gòu)定位為地方立法主體共同設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，則既回避了新型機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題，也有法律專門授權(quán)，減輕了制度變革層面的阻力，有利于推動區(qū)域協(xié)同立法成果的實(shí)施”②王保民、王珺：《區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制及其優(yōu)化》，《地方立法研究》2023 年第3 期。。執(zhí)委會作為公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，參與立法有助于發(fā)揮其立法實(shí)施層面的職能權(quán)限。

（二）建立同質(zhì)化審查機(jī)制

同質(zhì)化審查機(jī)制是破解區(qū)域立法過分趨同的根本之策，能夠有效避免區(qū)域協(xié)同立法的虛假繁榮現(xiàn)象。首先，在法制審核階段，同質(zhì)化審查應(yīng)被納入對立法實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的審核過程，針對共同性、牽連性問題審查主體權(quán)限，重點(diǎn)根據(jù)不抵觸與不重復(fù)原則，審查與上位法、其他地方立法的重復(fù)情況，從縱橫兩個維度考察立法協(xié)調(diào)性，從立法階段前端杜絕照搬照抄、過度重復(fù)、水土不服的現(xiàn)象，避免機(jī)械審查。其次，在批準(zhǔn)備案階段，“全國人大常委會可以通過憲法解釋和合憲性審查兩種方式介入?yún)^(qū)域協(xié)同立法”③溫澤彬：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法規(guī)制》，《法學(xué)》2023 年第8 期。，將同質(zhì)化審查納入事前事后的合憲性控制，主要是為了防止區(qū)域協(xié)同立法指標(biāo)化，使其成為立法監(jiān)督環(huán)節(jié)的倒逼機(jī)制。一方面，打破泛化協(xié)同、表面協(xié)同的同質(zhì)性依賴，關(guān)鍵在于提升地方立法水平和立法能力，“立法是兼具政治性與法律性、專業(yè)性與綜合性、理論性與實(shí)踐性的一項(xiàng)復(fù)雜工作，需要綜合性的立法能力作為支撐”④宋方青：《立法能力的內(nèi)涵、構(gòu)成與提升以人大立法為視角》，《中外法學(xué)》2021 年第1 期。，區(qū)域協(xié)同立法的復(fù)雜性更加要求立法機(jī)構(gòu)具備區(qū)域決策能力、區(qū)域利益協(xié)調(diào)能力以及專職人員的專業(yè)化水平和認(rèn)知能力，在立法經(jīng)驗(yàn)和立法水平確實(shí)不足以提供支撐時，應(yīng)當(dāng)積極尋求智力支持。另一方面，“‘有特色’是地方立法的一項(xiàng)重要原則”①黃喆：《設(shè)區(qū)的市立法同質(zhì)化問題之破解》，《法商研究》2023 年第2 期。，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)以地方特色為重要校驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵創(chuàng)設(shè)性、先行性制度規(guī)范，確立同質(zhì)化比例過高則不予批準(zhǔn)并退回的審查機(jī)制，并以交叉?zhèn)浒缸鳛橹贫缺硶?，有效敦促立法機(jī)關(guān)善用立法資源，化解怠于行使立法權(quán)的隱形風(fēng)險。最后，在立法動態(tài)管理階段，長三角各省市應(yīng)當(dāng)定期、集中開展同質(zhì)化立法專項(xiàng)清理工作，動態(tài)清理機(jī)制不僅需要剔除區(qū)域排異性立法，更要保證區(qū)域協(xié)同立法的動態(tài)演進(jìn)活力，破除立法過分趨同帶來的僵化效應(yīng)，為水平高、力度強(qiáng)的區(qū)域環(huán)境治理提供制度依據(jù)，進(jìn)一步塑造區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐功能。

相應(yīng)的，對府際環(huán)境協(xié)議的同質(zhì)化審查也應(yīng)遵循前端審核、備案監(jiān)督、后端清理的審查規(guī)則，提升府際環(huán)境協(xié)議的締約質(zhì)量，確保生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法制化步調(diào)一致，將法治試驗(yàn)轉(zhuǎn)化成法治優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法效能實(shí)現(xiàn)最大化。

（三）加強(qiáng)利益平衡機(jī)制與立法落實(shí)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同立法中的根本性沖突主要表現(xiàn)為區(qū)域環(huán)境利益沖突。在地理環(huán)境存在顯著差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有明顯鴻溝差距的情況下，長三角地區(qū)的生態(tài)空間分區(qū)管制需要對問題突出區(qū)實(shí)施更嚴(yán)格的管控措施，生態(tài)廊道斑塊連通需要對生境破碎區(qū)實(shí)行差異化整合，生態(tài)系統(tǒng)省級統(tǒng)籌需要對工作滯后區(qū)進(jìn)行針對性督導(dǎo)幫扶，而上述過程本身往往會因?yàn)楣叫詥栴}出現(xiàn)地方不愿讓渡環(huán)境利益的狀況。為了降低協(xié)商成本，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”為原則②葉必豐：《區(qū)域治理的“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”原則》，《行政法學(xué)研究》2023 年第2 期。，提高對區(qū)域利益的預(yù)判能力，根據(jù)利益預(yù)期難度，以確定比例或設(shè)定指標(biāo)的方式設(shè)置生態(tài)環(huán)境利益平衡機(jī)制。

首先，需要建立類型化的成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制，在跨界江河湖水量分配方面，根據(jù)地區(qū)定位和實(shí)際需要，建立水資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理；在危廢污染物跨界轉(zhuǎn)移處置方面，根據(jù)地方危廢處置能力建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)危廢污染聯(lián)防聯(lián)控；在固定源、面源大氣污染和移動源大氣污染方面，實(shí)行差異化產(chǎn)業(yè)政策和能源利用政策。其次，以中央指導(dǎo)、區(qū)域協(xié)作、省市協(xié)同、地方擔(dān)責(zé)為原則，探索建立立法協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)體系，在發(fā)展、協(xié)調(diào)、法治三個維度設(shè)置兼具區(qū)域認(rèn)同度和社會認(rèn)可度的規(guī)范指引；設(shè)置統(tǒng)一的法治標(biāo)準(zhǔn)體系，為聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管提供便于操作、可推廣適用的規(guī)范根據(jù)；對關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)銜接過渡期，逐步建立一體化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。最后，經(jīng)充分溝通協(xié)商無法形成共識的立法事項(xiàng)，上級人大或人大常委會指導(dǎo)后，仍無法達(dá)成合意的，立法機(jī)關(guān)還應(yīng)引入專家咨詢機(jī)制，在方法窮盡前不得直接擱置爭議。對于共同署名的區(qū)域協(xié)同立法，應(yīng)當(dāng)確立未經(jīng)共同署名方全體同意不得擅自修改或廢止立法的工作機(jī)制，以強(qiáng)化區(qū)域信任。

要充分實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法的效能，需要制度化的落實(shí)措施。地方政府是地方性法規(guī)最主要的執(zhí)行主體，應(yīng)當(dāng)將區(qū)域環(huán)境聯(lián)保共治合理納入政府政績考核體系，建立區(qū)域協(xié)同立法落實(shí)情況年度報告制度，有效銜接環(huán)保督察制度，落實(shí)地方政府責(zé)任，并建立執(zhí)行激勵機(jī)制，以提高地方政府的主動性和積極性。此外，應(yīng)當(dāng)輔以去行政化的區(qū)域協(xié)同立法效果評估機(jī)制，由第三方對區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容和實(shí)踐效果進(jìn)行評估，為內(nèi)外銜接和補(bǔ)漏優(yōu)化提供客觀評估意見。府際環(huán)境協(xié)議的落實(shí)即是協(xié)議拘束力實(shí)現(xiàn)的過程，締約主體根據(jù)誠實(shí)信用原則需要遵守簽約的事實(shí)行為，并以組織法機(jī)制為保障追究違約主體責(zé)任。根據(jù)《地方組織法》第八十條，縣以上地方各級人民政府均可建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，上級人民政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。因此，府際環(huán)境協(xié)議能夠借助組織法框架，對不履行協(xié)議的主體進(jìn)行處分，實(shí)際違約主體借由行政壓力傳導(dǎo)機(jī)制承擔(dān)“違約”責(zé)任。而對于上級機(jī)關(guān)或者締約主體不愿追責(zé)的問題，則可以通過締約方共同上級以“商調(diào)+商裁”的方式解決①肖愛：《整體性協(xié)作：區(qū)域環(huán)境糾紛解決機(jī)制的新視野》，《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019 年第5 期。，并利用信息公開和公眾參與制度督促行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我約束。

五、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法正處于“量的增長”向“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)變的初級階段，其區(qū)域統(tǒng)籌功能、利益協(xié)調(diào)功能、戰(zhàn)略實(shí)施保障功能還未充分發(fā)揮，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下的權(quán)力擴(kuò)張和立法活動中的權(quán)力制約間仍存在巨大張力，區(qū)域協(xié)同立法是對現(xiàn)有立法體制結(jié)構(gòu)性不足的補(bǔ)充，但法律并未對其地位作出明確規(guī)定。根據(jù)規(guī)范內(nèi)容，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法可大致分為完全一致型、基本相同型和核心協(xié)同型三種，三種類型在立法模式上又可以劃歸為“相同”和“協(xié)同”兩種，分別指示著不同規(guī)范制度主體的事權(quán)分配邏輯，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)和府際環(huán)境協(xié)議作為區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制的組成部分，具有不同的規(guī)范功能和體系定位。在應(yīng)然層面，生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)以地方性法規(guī)為主要規(guī)范，以府際環(huán)境協(xié)議為配套規(guī)范，以協(xié)同型區(qū)域協(xié)同立法為主要立法模式，以共同型區(qū)域協(xié)同立法為其補(bǔ)充，以國家環(huán)境立法地方化為主要推動路徑，兼有地方環(huán)境規(guī)則的法律化，形成區(qū)域共識重疊高而異質(zhì)性程度適當(dāng)?shù)囊?guī)范體系。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的立法實(shí)踐與理想狀態(tài)仍有較大差距，需要在明確主體權(quán)限范圍和文本屬性地位的基礎(chǔ)上，以區(qū)域立法計劃協(xié)同與協(xié)商參與機(jī)制、區(qū)域協(xié)同立法同質(zhì)化審查機(jī)制、區(qū)域環(huán)境利益協(xié)調(diào)機(jī)制和立法落實(shí)保障機(jī)制為重點(diǎn)，構(gòu)建多元而非排他的長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法規(guī)范體系，充分發(fā)揮主體職能優(yōu)勢，擺脫對形式化合作的依賴，形成區(qū)域橫向良性的商談互動關(guān)系，以持續(xù)、穩(wěn)定的合作強(qiáng)化實(shí)踐反饋，最大化實(shí)現(xiàn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的法律效能。