格巖

摘要：公共政策是黨和國家治國理政的重要途徑，提升公共政策水平有利于提升綜合治理能力，進(jìn)一步提升人民群眾社會(huì)生活水平。對公共政策的分析和研究有利于促進(jìn)政策形成過程更加科學(xué)合理，從而產(chǎn)生更加科學(xué)化民主化的公共政策。在政策研究過程中，政策擴(kuò)散過程的研究是一個(gè)重要的方面，能夠加深對公共政策的把握，從而進(jìn)一步提升決策水平。學(xué)習(xí)型政策擴(kuò)散機(jī)制是政策擴(kuò)散機(jī)制中的典型，也是應(yīng)用較多的一種。社區(qū) “紅細(xì)胞”工程政策的擴(kuò)散過程在一定程度上契合了學(xué)習(xí)型政策擴(kuò)散機(jī)制，對此進(jìn)行研究有利于深化對政策的分析研究。

關(guān)鍵詞：學(xué)習(xí)型政策擴(kuò)散機(jī)制；社區(qū) “紅細(xì)胞”工程

一、政策擴(kuò)散及學(xué)習(xí)型擴(kuò)散機(jī)制

政策擴(kuò)散是一種常見的現(xiàn)象，被各國學(xué)者廣泛研究。對于公共政策擴(kuò)散過程和機(jī)制進(jìn)行研究在理論和實(shí)踐上都有必要性。在理論上，有利于進(jìn)一步深化對政策擴(kuò)散的原因、路徑等方面的認(rèn)識，從而更深入理解政策過程。在實(shí)踐上，對政策擴(kuò)散進(jìn)行研究能影響決策成本，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策過程。政策擴(kuò)散在通常意義上指的是一種政策從一個(gè)空間轉(zhuǎn)移到另一個(gè)空間，被某個(gè)其他系統(tǒng)內(nèi)的成員所采納的過程。與其相近的概念包括政策轉(zhuǎn)移、政策學(xué)習(xí)等，但政策擴(kuò)散具有其自身特征，主要包括：第一，政策擴(kuò)散不僅是有主觀意愿、主觀選擇的擴(kuò)散，還包括某一政策自然地產(chǎn)生傳播和擴(kuò)散的現(xiàn)象；第二，政策擴(kuò)散不僅包含公共政策的單向度傳播，也包括公共政策主體對政策的采納及推行過程；第三，公共政策擴(kuò)散涉及微觀的公共政策過程，也涉及公共政策的整體性；第四，公共轉(zhuǎn)移與政策系統(tǒng)內(nèi)的主體高度相關(guān)，與其他相關(guān)度一般，但公共政策擴(kuò)散與政策系統(tǒng)內(nèi)部的整體結(jié)構(gòu)都有重要關(guān)聯(lián)。

政策擴(kuò)散機(jī)制是政策擴(kuò)散研究中的重要模塊，為理解決策的擴(kuò)散原因、擴(kuò)散過程、實(shí)際應(yīng)用及其在此過程中政府的選擇等方面提供了有效的分析視角。從西方研究來看，目前公認(rèn)的主要政策擴(kuò)散機(jī)制包括五種：學(xué)習(xí)型機(jī)制、模仿型機(jī)制、社會(huì)化機(jī)制、競爭機(jī)制和強(qiáng)制型機(jī)制。相較于西方，我國在傳統(tǒng)文化、社會(huì)環(huán)境等多方面都存在差異性，結(jié)合我國發(fā)展實(shí)際情況，我國學(xué)者也進(jìn)行了多方面研究，提出了依據(jù)我國研究得出的政策擴(kuò)散機(jī)制主要種類。例如，我國學(xué)者王浦劬、賴先進(jìn)在已有研究的基礎(chǔ)上，提出中國公共政策擴(kuò)散的五種主要機(jī)制包括：學(xué)習(xí)機(jī)制、競爭機(jī)制、模仿機(jī)制、行政指令機(jī)制、社會(huì)構(gòu)建機(jī)制。[1]學(xué)者楊代福將我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制總結(jié)為強(qiáng)制、誘致、學(xué)習(xí)、競爭、模仿以及社會(huì)化等六種。[2]可以看出學(xué)習(xí)、模仿和競爭都是主要的擴(kuò)散機(jī)制類型。

學(xué)習(xí)型機(jī)制是政策擴(kuò)散的主要機(jī)制之一，也是在實(shí)踐中比較多的一種。在學(xué)習(xí)機(jī)制之下，其他地區(qū)通常會(huì)向政策取得一定成效的地區(qū)學(xué)習(xí)，將該政策整體或者部分學(xué)習(xí)并應(yīng)用在當(dāng)?shù)?。本文重點(diǎn)以克拉瑪依社區(qū) “紅細(xì)胞”工程政策的擴(kuò)散過程為例，分析其擴(kuò)散過程中體現(xiàn)的學(xué)習(xí)型擴(kuò)散機(jī)制并分析促進(jìn)學(xué)習(xí)擴(kuò)散的內(nèi)在機(jī)理。

二、社區(qū)“紅細(xì)胞”工程擴(kuò)散過程

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“社區(qū)雖小，卻連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”，“社區(qū)治理得好不好，關(guān)鍵在基層黨組織、在廣大黨員”。習(xí)近平總書記的重要論述進(jìn)一步凸顯了社區(qū)的重要作用，也指明了基層黨組織、廣大黨員的重要責(zé)任。如何進(jìn)一步發(fā)揮廣大黨員的旗幟作用，加強(qiáng)基層黨組織力量，有效引領(lǐng)基層治理，是我們需要不斷研究和探索的。近年來，各地為深化城市基層黨建工作，充實(shí)社區(qū)力量，發(fā)揮黨員作用，進(jìn)行了一系列探索和創(chuàng)新，其中新疆克拉瑪依市實(shí)踐較早的以黨員到社區(qū)報(bào)到為核心要義的社區(qū) “紅細(xì)胞”工程就是政策創(chuàng)新實(shí)踐之一。社區(qū) “紅細(xì)胞”工程的目標(biāo)在于更進(jìn)一步發(fā)揮黨員在社區(qū)的作用，建強(qiáng)社區(qū)黨組織，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力，多方面滿足居民需求，取得了一定的成效，并且在許多地區(qū)得以發(fā)揮作用。其突出優(yōu)勢在于能夠切實(shí)把 “居民所需”與 “黨員所長”結(jié)合起來，豐富社區(qū)黨員參與社區(qū)治理的路徑，加快突出黨員隊(duì)伍不僅在工作單位，還能在社區(qū)為民服務(wù)的旗幟作用，真正使社區(qū)有更充實(shí)的服務(wù)理論，群眾有更多元化的服務(wù)實(shí)惠。

克拉瑪依社區(qū) “紅細(xì)胞”工程，即由社區(qū)黨組織將所有居住在社區(qū)的黨員以樓棟或單元為單位，組織成立片區(qū)黨員活動(dòng)黨支部和黨員活動(dòng)小組，在社區(qū)中亮明身份，管好自己和家庭，帶好鄰居和樓道，有能力的幫聯(lián)一戶困難家庭，延伸8個(gè)小時(shí)以外黨員先鋒模范作用，努力做到讓黨、單位、群眾及自己多方滿意，使社區(qū)居民黨員如同血液中的紅細(xì)胞，源源不斷送來新鮮 “氧氣”，共同為社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)增添力量、注入活力。社區(qū) “紅細(xì)胞”工程起源于克拉瑪依區(qū)南泉社區(qū)的 “鐵老漢”便民服務(wù)隊(duì)。2002年在南泉小區(qū)建成之后，居民陸續(xù)入住，但由于地理位置相對偏遠(yuǎn)，當(dāng)時(shí)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和交通都不夠發(fā)達(dá)，居民很多日常生活中的需求得不到及時(shí)滿足，這時(shí)，7名退休黨員、退役老兵，秉持 “工作崗位退休，黨員黨性不退休，理想信念不退休”的理念，根據(jù)社區(qū)居民的需求，結(jié)合克拉瑪依城市特點(diǎn)，傳承 “鐵人精神”，成立了 “鐵老漢”便民服務(wù)隊(duì)，有計(jì)劃地開展志愿服務(wù)活動(dòng)，這就是社區(qū) “紅細(xì)胞”工程的起源。在社區(qū)實(shí)踐取得成效的基礎(chǔ)上，志愿服務(wù)的精神和形式逐步在克拉瑪依區(qū)內(nèi)、克拉瑪依市內(nèi)發(fā)展，形成 “紅細(xì)胞”工程，又在基層實(shí)踐中不斷拓展完善?？死斠朗?、新疆油田公司基層黨建實(shí)踐創(chuàng)新項(xiàng)目—《強(qiáng)化社區(qū) “紅細(xì)胞”工程—發(fā)揮黨員先鋒模范作用》曾榮獲 “第三屆全國基層黨建創(chuàng)新案例最佳案例”獎(jiǎng)。

在可行基礎(chǔ)上，克拉瑪依市通過制定多份相關(guān)文件不斷規(guī)范和推廣社區(qū) “紅細(xì)胞”工程，其中涉及社區(qū) “紅細(xì)胞”工程的積分管理辦法、社區(qū) “紅細(xì)胞”工程發(fā)動(dòng)群眾參與的機(jī)制研究等方面。在以政策文件推動(dòng)工作的同時(shí)，基層也根據(jù)自身實(shí)際和實(shí)踐情況不斷完善調(diào)整適合本地區(qū)的方式方法，如克拉瑪依區(qū)制定了關(guān)于社區(qū) “紅細(xì)胞”工程的創(chuàng)新管理辦法，對積分管理進(jìn)行了創(chuàng)新細(xì)化的管理?？死斠绤^(qū)多個(gè)社區(qū)也根據(jù)本社區(qū)實(shí)踐創(chuàng)設(shè)了符合本社區(qū)的工作方法，例如，西月潭社區(qū)制定 《“紅細(xì)胞”黨員積分管理辦法》和 《“紅細(xì)胞”黨員教育管理辦法》；南泉社區(qū)啟動(dòng) “鐵老漢”再出發(fā)項(xiàng)目，以 “紅細(xì)胞”黨員為骨干組建7支志愿服務(wù)隊(duì)伍，以社區(qū)黨群服務(wù)中心和4個(gè)片區(qū)網(wǎng)格為依托，落實(shí) “一站四點(diǎn)”服務(wù)模式等。“紅細(xì)胞”工程在克拉瑪依范圍內(nèi)的擴(kuò)散過程主要呈現(xiàn)出 “基層探索實(shí)踐—政策推動(dòng)—基層實(shí)踐完善”的政策推動(dòng)和基層實(shí)踐相結(jié)合的路徑。正是將政策推動(dòng)與基層實(shí)踐相結(jié)合，得以在有效推廣相關(guān)措施的同時(shí)也激發(fā)了基層的創(chuàng)造力，不斷促進(jìn)政策措施更加行之有效。

社區(qū) “紅細(xì)胞”工程在克拉瑪依取得一定成效后就逐步走出克拉瑪依，向其他地區(qū)延伸，成為其他地區(qū)可以借鑒復(fù)制的治理經(jīng)驗(yàn)。社區(qū) “紅細(xì)胞”工程取得實(shí)效后，多地借鑒克拉瑪依經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本地實(shí)際探索實(shí)施了社區(qū) “紅細(xì)胞”工程。較先在新疆范圍內(nèi)臨近相關(guān)城市及地區(qū)進(jìn)行了擴(kuò)散，例如，新疆石河子市向陽街道辦事處組建的 “黨援服務(wù)團(tuán)”，是一支以在職和離退休黨員為主、具有一定技術(shù)含量的專業(yè)志愿服務(wù)團(tuán)體，面向社區(qū)各類弱勢群體常年開展醫(yī)療服務(wù)、便民維修、親情陪護(hù)、助學(xué)、人民調(diào)解等志愿服務(wù)。重慶市創(chuàng)新實(shí)施 “紅細(xì)胞·微治理”工程，各鎮(zhèn)街、部門堅(jiān)持將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿社會(huì)治理全過程，把黨組織、黨員打造成能為社會(huì)治理 “供養(yǎng)賦能”的 “紅細(xì)胞”，引領(lǐng)社會(huì)治理向正確方向前進(jìn)。吉林省通化市通過實(shí)施 “紅細(xì)胞”工程，以基層普通黨員為主體，通過不斷強(qiáng)化黨員隊(duì)伍管理，加強(qiáng)黨支部建設(shè)，充分釋放黨員生機(jī)活力。

三、社區(qū)“紅細(xì)胞”工程擴(kuò)散機(jī)理分析

社區(qū) “紅細(xì)胞”工程的擴(kuò)散過程在一定程度上體現(xiàn)出了學(xué)習(xí)型擴(kuò)散模型的基本特點(diǎn)。第一，政策初期是少數(shù)地區(qū)采取了某一政策，當(dāng)政策效果越來越明顯時(shí)，其他地區(qū)也相繼學(xué)習(xí)效仿；第二，政策擴(kuò)散呈現(xiàn)區(qū)域性特征。最早學(xué)習(xí)的是在地理上相近的地區(qū)，逐步向其他地區(qū)擴(kuò)散；第三，通過學(xué)習(xí)型擴(kuò)散，政策的核心內(nèi)容得到了學(xué)習(xí)和復(fù)制，不是機(jī)械性照搬，而是結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)行應(yīng)用。不同地區(qū)的具體實(shí)踐名稱及形式有所差異，但其內(nèi)核具有一定同質(zhì)性：一方面是注重基層黨組織建設(shè)，積極發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理的作用；另一方面是多方動(dòng)員，以動(dòng)員黨員隊(duì)伍為先導(dǎo)，進(jìn)一步動(dòng)員全社會(huì)力量加入基層治理過程中。

政策擴(kuò)散的一個(gè)重要原因是不同地區(qū)存在相似的客觀問題。不同地區(qū)在基層治理過程中存在的共性問題促進(jìn) “紅細(xì)胞”工程具有可復(fù)制性?；鶎又卫硎窃S多地區(qū)都需要關(guān)注的問題，目前通過不斷探索創(chuàng)新，基層治理取得一定成效，但仍然處于發(fā)展層面，存在較多問題。其中較多地區(qū)基層治理面臨的問題具有一定同質(zhì)性，因此使得 “紅細(xì)胞”工程能在不同地區(qū)應(yīng)用并取得一定成效。主要面臨的問題包括以下幾個(gè)方面。

第一，社區(qū)黨組織缺乏社區(qū)治理的權(quán)威性，組織力需要加強(qiáng)。社區(qū)是群眾自治性組織，在社會(huì)發(fā)展過程中社區(qū)也在不斷發(fā)展完善，滿足社區(qū)居民的各種需求，但長期以來社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織等組織發(fā)揮作用較多，社區(qū)黨組織反而處在不顯眼的位置。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對社會(huì)治理創(chuàng)新提出了新的要求，只有在黨組織的引領(lǐng)下才能更好滿足社區(qū)居民更加多元化的需求，因此必須進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)黨組織的引領(lǐng)作用，發(fā)揮社區(qū)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。通過社區(qū) “紅細(xì)胞”工程可以強(qiáng)化黨組織建設(shè)，有助于發(fā)揮社區(qū)黨組織的凝聚力，符合了強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，提升基層治理能力的現(xiàn)實(shí)需求。

第二，社區(qū)黨建理念需要更新。隨著時(shí)代不斷發(fā)展，部分社區(qū)黨建理念出現(xiàn)跟不上社區(qū)治理要求的現(xiàn)象。社區(qū)已經(jīng)成為城市基層治理的重要單元，但部分社區(qū)的治理理念仍然停留在過去，需要在理念上進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的更新。例如，第一，需要樹立大黨建理念，將社區(qū)服務(wù)與黨建工作有機(jī)融合；第二，需要加強(qiáng)服務(wù)意識，切實(shí)為社區(qū)群眾服務(wù)；第三，更新治理理念，加強(qiáng)群眾工作能力，用更 “接地氣”、更靈活的方式引導(dǎo)群眾參與社區(qū)治理過程。

第三，社區(qū)黨員隊(duì)伍作用需要進(jìn)一步發(fā)揮。黨員隊(duì)伍是具有先鋒模范作用的一支隊(duì)伍，不僅要將先進(jìn)性體現(xiàn)在單位、工作中，還需要進(jìn)一步延伸至社區(qū)、生活中。如果每一名黨員都能切實(shí)成為一面旗幟，積極主動(dòng)投入到基層治理過程中來，那基層治理的難度就會(huì)更小，成效也會(huì)更顯著。新時(shí)代需要構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，而每一個(gè)黨員都是我們可以動(dòng)員的先鋒力量，如果讓黨員隊(duì)伍先 “動(dòng)起來”，就能在社會(huì)中形成一定示范效應(yīng)，有利于帶動(dòng)普通群眾加入治理過程，提升社區(qū)居民自治能力?！凹t細(xì)胞”工程能夠有效促進(jìn)發(fā)揮黨員先鋒模范作用，助力形成全社會(huì)共同參與治理的格局。

社區(qū) “紅細(xì)胞”工程雖然在實(shí)踐中取得了一定的成果，并且在政策地周邊及其他地區(qū)產(chǎn)生了一定的擴(kuò)散，但是在推廣過程中仍然面臨部分客觀問題，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)解決。第一，如何保證黨員在工作之余能參與到社區(qū)工作中。隨著城市生活節(jié)奏加快，加班對于工作族來說毫不陌生，甚至可能是 “家常便飯”。在調(diào)研中了解到，一定群體黨員即使有熱情參與到社區(qū)工作中、參與到社區(qū)服務(wù)隊(duì)中盡自己的一份力，但礙于忙碌的工作及家庭事務(wù)，很難有時(shí)間真正能保證參與到社區(qū)服務(wù)中。第二，如何切實(shí)調(diào)動(dòng)黨員參與到社區(qū)志愿服務(wù)中。雖然不同地區(qū)進(jìn)行了多種形式的嘗試，例如，設(shè)立 “積分超市”，完成相應(yīng)志愿服務(wù)可以積分，積分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)可以憑積分換取一定日用品等方式。但是對于日常工作較為忙碌的工作族來說，這樣的激勵(lì)能起到一定作用，但激勵(lì)效果仍然有限。第三，如何進(jìn)一步規(guī)范和提升志愿活動(dòng)的完成質(zhì)量及效果。筆者在調(diào)研中了解到，部分社區(qū)建立了社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)，但是志愿服務(wù)覆蓋范圍、進(jìn)行時(shí)間等仍然有限，可能只有部分居民能應(yīng)用到，而很多居民仍然不了解或者沒有接觸到志愿服務(wù)活動(dòng)。因此，進(jìn)一步加大社區(qū)志愿服務(wù)力度、提升社區(qū)志愿服務(wù)質(zhì)量仍然是需要努力的方向。

四、結(jié)束語

實(shí)踐證明，黨員是能夠凝聚和發(fā)動(dòng)起來的重要力量，社區(qū)要加快轉(zhuǎn)變思維，將這樣一支重要的隊(duì)伍的作用發(fā)揮好，進(jìn)一步豐富多種的實(shí)踐創(chuàng)新形式。在此過程中，要進(jìn)一步提升黨員參與率，強(qiáng)化服務(wù)針對性，結(jié)合不同社區(qū)、黨員的自身實(shí)際情況，設(shè)置可實(shí)施的服務(wù)清單。廣大黨員也應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)社區(qū)號召，發(fā)揮自己的力量，在社區(qū)范圍內(nèi)繼續(xù)走好群眾路線，在服務(wù)過程中做到問計(jì)于民、問需于民、服務(wù)于民，在實(shí)踐中提升自身能力。

在創(chuàng)新基層治理過程中，有時(shí)基層在實(shí)踐中能創(chuàng)造出 “接地氣”且有效的方式方法，需要及時(shí)通過調(diào)查研究等方式納入考察范圍，在符合推廣要求的情況下可以考慮及時(shí)納入地方頂層設(shè)計(jì)范疇中進(jìn)行高位推動(dòng)。同時(shí)，需要給予基層一定自主權(quán)，促進(jìn)基層在實(shí)踐中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不斷完善相關(guān)政策措施，使各項(xiàng)政策措施真正符合人民群眾的需求。在政策擴(kuò)散過程中，一項(xiàng)政策是否能順利應(yīng)用于不同地區(qū)、不同地區(qū)在應(yīng)用該政策過程中應(yīng)當(dāng)如何結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行 “嫁接”，是需要進(jìn)一步研究的問題。

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