許艷 潘婷 崔玲玉 蔡文馨

摘要：湖南省農(nóng)村地區(qū)存在人口老齡化日漸凸顯、城鄉(xiāng)發(fā)展不斷失衡、農(nóng)村社會化養(yǎng)老扶持較弱、養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)主體權(quán)責(zé)不明晰、供需不均衡和服務(wù)質(zhì)量較低等問題，且在縱向?qū)蛹壣习l(fā)展不均衡，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)薄弱。雖然國家相關(guān)政策強調(diào)應(yīng)健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)模式、推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，但農(nóng)村老人特別是留守老人的養(yǎng)老公共服務(wù)因缺乏暢通的進(jìn)入渠道、清晰的權(quán)責(zé)分工而導(dǎo)致多元化的供給受到阻礙，服務(wù)單一，缺乏 “自下而上”的決策與反饋，難以滿足農(nóng)村老人對養(yǎng)老的多樣化需求，管理矛盾突出，嚴(yán)重影響?zhàn)B老公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量，為此，迫切需要研究縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)的機制構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：湖南；農(nóng)村老齡化；縣鄉(xiāng)村；養(yǎng)老公共服務(wù)機制

習(xí)近平總書記強調(diào)：“讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年?！秉h的二十大報告提出：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)?！蹦壳埃噍^城市而言，農(nóng)村呈現(xiàn)老齡化快、空巢化重、失能率高等特征。湖南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)條件薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級養(yǎng)老服務(wù)存在較多薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)村老人老無所依、老無所樂是一個重大民生問題，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題勢在必行，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是解決 “三農(nóng)”領(lǐng)域有關(guān)突出問題、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。[1]

一、縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)機制的基本內(nèi)涵

農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)是指國家為了保障農(nóng)村老年人晚年的養(yǎng)老需求，在政府的主導(dǎo)下，通過政府供給或者授權(quán)其他組織，在養(yǎng)老公共服務(wù)的提供中涉及農(nóng)村養(yǎng)老的服務(wù)類型，如提供資金幫助、生活照料、精神慰藉的服務(wù)?？h鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)是指通過建立縣級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級老年服務(wù)中心和村級互助養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等服務(wù)模式，以點帶面實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋?？h鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)機制構(gòu)建是基于解決我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問題而提出的，以公共服務(wù)、多方參與的角度提供養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同化的策略，為解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老失衡的問題提供參考。

二、湖南省農(nóng)村人口老齡化及養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，湖南省農(nóng)村人口老齡化問題尤為突出。[2]第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全省60歲及以上人口占總?cè)丝诘?9.88%，比第六次人口普查增加5.34個百分點。其中，農(nóng)村老年人680萬，占老年人總數(shù)的65%，比全國高1.18個百分點。從湖南省村級養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)置情況來看，76個有效樣本中，僅有19.72%的村莊有養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構(gòu)，80.28%的村莊沒有養(yǎng)老機構(gòu)，而農(nóng)村養(yǎng)老日常照護(hù)的供給情況也不容樂觀 （相關(guān)數(shù)據(jù)詳見表1、表2）。

可見，湖南省養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構(gòu)未普及、推廣程度不高。

為應(yīng)對我省農(nóng)村人口老齡化問題，2021年11月30日，湖南省民政廳聯(lián)合省委組織部、省發(fā)改委等9部門印發(fā)了 《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的若干措施》，重點對完善兜底養(yǎng)老服務(wù)、加強基本養(yǎng)老服務(wù)、發(fā)展互助養(yǎng)老服務(wù)提出了要求，通過建立縣 （區(qū)）有 “院”、鎮(zhèn) （街）有 “中心”、村 （組）有 “點”的縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以切實解決廣大農(nóng)村老人的后顧之憂，守的是農(nóng)村老人的心。

目前，我國各地開始根據(jù)國家 “十四五”養(yǎng)老規(guī)劃的相關(guān)要求展開行動，探索縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級養(yǎng)老服務(wù)模式，但大部分省市尚處于起步階段。從全國來看，發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、上海、廣州等地陸續(xù)出臺關(guān)于構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)機制的政策，積極打造縣域養(yǎng)老服務(wù)平臺，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心全覆蓋，推廣農(nóng)村家庭互助式養(yǎng)老，嘗試摸索建立與本地相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，但真正意義上的農(nóng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未形成。近年來，湘潭市建立了 “三級四有”農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，郴州市汝城縣探索了 “黨建引領(lǐng)+養(yǎng)老服務(wù)”新模式，這些試點對于破解農(nóng)村養(yǎng)老難題有著積極的意義。但是，完善兜底養(yǎng)老服務(wù)、加強基本養(yǎng)老服務(wù)、發(fā)展互助養(yǎng)老服務(wù)依然困難。因為，在農(nóng)村養(yǎng)老沒有納入政府公共服務(wù)范疇的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級政府調(diào)動公共資源的能力極為有限，社會公益組織往往力不從心，而絕大多數(shù)農(nóng)村家庭又無力購買市場化養(yǎng)老服務(wù)。因此，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)機制，乃是破解湖南省農(nóng)村人口老齡化難題的重要舉措。

三、湖南省縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建形式

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，提升農(nóng)民的生活保障水平

要先把農(nóng)村的資源和要素激活起來。[3]一要推動城鄉(xiāng)要素的雙向流動，推動城市資金、技術(shù)和人才下鄉(xiāng)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、農(nóng)村土地 “三權(quán)”分置改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革等；二要將社會資源下沉，將各類資本要素下放到鄉(xiāng)村，建立多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的方式；三要促進(jìn)資金和技術(shù)在城鄉(xiāng)之間的雙向流通?？偠灾P活和優(yōu)化農(nóng)村自身的各種資源，不僅可以提升農(nóng)民的生活品質(zhì)和水平，還可以為他們的養(yǎng)老提供一種自我保障，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）各級政府制定農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確立正確發(fā)展方向

由各縣級民政局制定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺農(nóng)村養(yǎng)老救助制度、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)補貼政策清單，明確縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任，協(xié)調(diào)政府各部門之間關(guān)系，整合農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源，籌集農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資金，制定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)實施辦法，建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)督查機制，強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)考核，為農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供重要保障。[4]以各鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）政府為主導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，成立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作機構(gòu)，建立農(nóng)村老人家庭基本情況、健康狀況、服務(wù)需求等數(shù)據(jù)庫，搭建農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)咨詢信息平臺，制定鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）各部門服務(wù)責(zé)任清單，壓實多方主體服務(wù)責(zé)任，加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)宣傳力度，大力營造敬老、愛老、尊老、孝老的強烈社會氛圍，讓黨和政府對廣大農(nóng)村老年人的關(guān)愛深入人心，加強村級養(yǎng)老工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、維護(hù)老年人合法權(quán)益等服務(wù)。

（三）推進(jìn)資源整合與優(yōu)化配置

以各行政村為基本單元，充分發(fā)揮村支兩會干部、鄉(xiāng)村 “五老”的主心骨作用，利用村級集體資源建立 “黨建引領(lǐng)+互幫互助”的村級養(yǎng)老服務(wù)常態(tài)化組織機構(gòu)，配備一定數(shù)量的志愿者，為全村老年人及時提供全方位的多樣化精準(zhǔn)服務(wù)。比如，餐飲、洗滌、家務(wù)、日間照料、夜間陪伴、看病護(hù)送、居家就醫(yī)護(hù)理等服務(wù)，讓農(nóng)村老人真正享受 “老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”的幸福晚年，同時也讓他們的子女在異地他鄉(xiāng)安心工作，為黨和國家事業(yè)興旺、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)更多力量。

四、湖南省縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)的資金籌措

（一）充分發(fā)揮財政“兜底”作用，保障人民群眾基本生活

政府應(yīng)提供充足的預(yù)算，專項用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和運營，確保有足夠資金用于鄉(xiāng)村養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)老人才的培養(yǎng)和服務(wù)質(zhì)量的提升。同時，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式支持民間資本投入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，搭建政府與社會資本合作的平臺，激勵社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮財政“兜底”作用，保障特困人群養(yǎng)老需求

縣級部門根據(jù)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)情況，撥款用于提質(zhì)改造鄉(xiāng)級特困老年人集中供養(yǎng)機構(gòu)，發(fā)揮鄉(xiāng)級養(yǎng)老機構(gòu)在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性作用。在村一級，推動村級老年服務(wù)中心、活動中心的建設(shè)工作，特別關(guān)注失能、失智老人的日常生活服務(wù)，發(fā)揮村支兩委、五老、鄉(xiāng)賢、家庭成員的力量，以 “政府撥一點、村里籌一點”的方式，保障特困老人的養(yǎng)老。

（三）充分發(fā)揮財政“兜底”作用，保障老服人員基本待遇

政府部門撥付?？睿糜谔嵘r(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)比例，按照相關(guān)規(guī)定落實培訓(xùn)補貼，同時，合理確定和落實農(nóng)村地區(qū)老服工作人員薪酬待遇，鼓勵通過在績效工資分配中予以適當(dāng)傾斜等方式，建立與崗位績效、職業(yè)技能水平掛鉤的考核激勵機制，提升農(nóng)村地區(qū)老服人員的職業(yè)認(rèn)同感和幸福感。[5]

五、湖南省縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)的政策保障

（一）將鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)列入政府公共服務(wù)的范疇

將鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)的履職要求納入法律法規(guī)，納入各級地方政府民生工程，作為考核評價縣、鄉(xiāng)、村三級 “一把手”政績的重要指標(biāo)，并通過設(shè)立專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、推行在職培訓(xùn)、提供學(xué)歷教育機會等多種途徑，強化養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能培養(yǎng)。

（二）逐步完善農(nóng)村社保、醫(yī)保、農(nóng)村老人權(quán)益維護(hù)等制度

設(shè)立農(nóng)村老年人養(yǎng)老專項基金，強化農(nóng)村兜底養(yǎng)老服務(wù)，加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度；要將農(nóng)村社會保險納入法治化軌道，以 “公平”為中心，通過 “分段計算”的方式，健全 “分階段”的社保糾紛解決機制，強化 “三農(nóng)”的法制保障體系；要完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險檔案管理工作，完善其融資機制；加速推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌，要切實防范基金的收支風(fēng)險，保證養(yǎng)老保險基金的投入，確保養(yǎng)老基金的監(jiān)管，使其達(dá)到保值增值的目的。

（三）弘揚孝善文化，營造養(yǎng)老文化氛圍

鄉(xiāng)村文化治理是推動我國農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。要在社會上提倡積極的養(yǎng)老觀念，破除 “消極養(yǎng)老”思想，打破將老年人視為一種負(fù)擔(dān)的傳統(tǒng)觀，家庭、學(xué)校、社會合力進(jìn)行孝文化宣傳，將助老行為納入學(xué)校、社區(qū)、企事業(yè)單位的績效考核，營造出孝老敬老、人人有責(zé)的氛圍。

六、湖南省縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)的質(zhì)量評價

（一）健全多元化評價機制，充分反映農(nóng)民養(yǎng)老需求

要建立一個綜合性的評價指標(biāo)體系，應(yīng)涵蓋服務(wù)可達(dá)性、服務(wù)多樣性、服務(wù)質(zhì)量、用戶滿意度等方面。評價指標(biāo)體系包括服務(wù)機構(gòu)的運營效率、財務(wù)透明度、人員配置等方面。通過綜合考量這些因素，評價指標(biāo)體系能夠全方位地衡量養(yǎng)老服務(wù)的水平。

（二）推動多主體參與評價，充分體現(xiàn)評價客觀性

家庭成員了解老年人的具體需求和服務(wù)使用情況，能提供第一手的反饋；社區(qū)工作者了解社區(qū)服務(wù)的實際運行情況，可以提供更為詳細(xì)的實踐數(shù)據(jù)；獨立第三方機構(gòu)可以從專業(yè)角度對服務(wù)效果做出評估。

（三）建立反饋和改進(jìn)機制，充分提升服務(wù)工作水平

社會監(jiān)督能夠大大提高養(yǎng)老服務(wù)評價體系的公正性和有效性，政府機關(guān)和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該鼓勵第三方組織、媒體及村民參與到養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督和評價過程中來，增強評價體系的透明度，并適時召開通氣會，為后續(xù)的養(yǎng)老工作提供重要的依據(jù)。

七、結(jié)束語

“讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年”，是中國社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，關(guān)系農(nóng)村社會穩(wěn)定大局，因而各級黨委和政府應(yīng)將實現(xiàn)農(nóng)村 “老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”作為義不容辭的責(zé)任，列入重要議事日程予以高度重視。市場化運作不能從根本上解決絕大多數(shù)農(nóng)村老年人的后顧之憂，因此應(yīng)將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)納入政府公共服務(wù)范疇，從法律法規(guī)、資源配置、資金安排等方面給予支持。將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)納入政府公共服務(wù)范疇后，由縣級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極作為、村委組織實施構(gòu)建三級聯(lián)動服務(wù)機制，織牢互助養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)，兜住老有所養(yǎng)底線，實現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)機制，并非將農(nóng)村老人贍養(yǎng)義務(wù)全部轉(zhuǎn)嫁給政府，而是構(gòu)建一種 “政府服務(wù)+家庭資助”的互助模式，通過建立健全縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老公共服務(wù)責(zé)任中心，明確各責(zé)任中心與家庭的責(zé)任，從而有效解決湖南農(nóng)村養(yǎng)老難題。

參考文獻(xiàn)：

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