張雪

[摘要]? 土地儲(chǔ)備是土地資源管理中極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，對(duì)于調(diào)控土地市場、盤活城市存量土地資源等方面均具有非常重要的影響，因此采取措施提高土地儲(chǔ)備成本管控效能是極為重要的。目前，我國雖然已經(jīng)出臺(tái)了大量的政策法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備工作給予了支持，但依舊存在缺少資金補(bǔ)充、成本管理體系不完善、財(cái)務(wù)成本高、土地儲(chǔ)備周期長、成本資金難以回籠等方面的問題?；诖耍晟仆恋貎?chǔ)備資金結(jié)構(gòu)，構(gòu)建土地補(bǔ)償定價(jià)體系，建立完善的全過程成本控制體系，擴(kuò)寬融資渠道，減少土地儲(chǔ)備成本支出，壓縮土地儲(chǔ)備周期，提高土地出讓速度。

[關(guān)鍵詞]? 土地儲(chǔ)備；成本管控；土地管理；征地補(bǔ)償

[作者單位]? 北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)延慶分局

各級(jí)人民政府在相關(guān)法律法規(guī)所批準(zhǔn)的權(quán)限范圍內(nèi)，通過收回、收購、征用等方式取得土地使用權(quán)，并對(duì)其進(jìn)行儲(chǔ)存或開發(fā)，同時(shí)向社會(huì)提供各類建筑用地的行為稱為土地儲(chǔ)備。在對(duì)土地儲(chǔ)備的過程中，所涉及的成本不僅包括前期費(fèi)用、征地補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)、收購補(bǔ)償費(fèi)、房屋征收（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用，還涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、利潤或管理費(fèi)、兩稅兩費(fèi)、審計(jì)費(fèi)、清算費(fèi)用等。從開發(fā)角度看，總體上土地儲(chǔ)備成本包括土地使用權(quán)取得成本、土地前期開發(fā)成本及土地持有成本。

土地儲(chǔ)備成本管理過程中存在的問題

資金補(bǔ)充體系不健全。我國土地儲(chǔ)備資金的來源主要包括四個(gè)方面：政府預(yù)算資金、土地出讓收入、發(fā)行債券和其他金融機(jī)構(gòu)貸款。目前，我國用于土地儲(chǔ)備的資金大部分來源于政府預(yù)算資金，財(cái)政撥款是政府部門為保證土地儲(chǔ)備體系順利運(yùn)行，而對(duì)土地市場進(jìn)行的宏觀調(diào)控手段。但由于土地儲(chǔ)備需要投入的資金量大、資金應(yīng)用周期長等原因，致使財(cái)政撥款不能滿足土地儲(chǔ)備對(duì)資金的需求，導(dǎo)致其在土地儲(chǔ)備方面發(fā)揮的作用較小。同時(shí)，國家財(cái)政部門對(duì)于資金的撥付通常有固定的投資計(jì)劃，會(huì)根據(jù)所制定計(jì)劃進(jìn)行資金撥付，所以財(cái)政撥款具有一定的不確定性和不穩(wěn)定性，在一定程度上影響著土地儲(chǔ)備的運(yùn)行。

此外，政府資金撥款的數(shù)量、資金占用量相對(duì)較大，加之土地儲(chǔ)備運(yùn)作周期較長，地方政府財(cái)政的實(shí)際收入遠(yuǎn)低于其支出，這使得政府財(cái)政部門撥款的土地儲(chǔ)備資金來源難以滿足實(shí)際需求。如果政府的支出和收入不夠均衡，那么土地儲(chǔ)備成本管理也會(huì)變得更加困難。而按照土地儲(chǔ)備階段來看，土地儲(chǔ)備成本又可以劃分為購置成本、開發(fā)成本、持有成本。土地購置成本是獲取土地的費(fèi)用，包括征地、安置補(bǔ)償和稅費(fèi)等；土地開發(fā)成本包含了土地建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用；土地持有成本主要包括融資風(fēng)險(xiǎn)。而目前北京市地方政府財(cái)政收入與其支出之間嚴(yán)重失衡，土地出讓收益又具有滯后性且受市場波動(dòng)影響較大，這也在一定程度上導(dǎo)致了土地儲(chǔ)備成本管理的落差。

缺乏有效的內(nèi)部成本控制機(jī)制。首先，土地儲(chǔ)備內(nèi)部成本管理機(jī)制不完善。土地補(bǔ)償缺少明確標(biāo)準(zhǔn)。雖然國家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)集體土地使用權(quán)的獲取以及國有土地上房屋的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了明確的規(guī)定，但是缺少超轉(zhuǎn)人員安置費(fèi)用的規(guī)定，只是概括性地規(guī)定“確保超轉(zhuǎn)人員待遇不降低的同時(shí)降低土地成本”，為政府與安置房都留下了較大的議價(jià)空間。在進(jìn)行棚戶區(qū)拆遷時(shí)，超轉(zhuǎn)人員的基數(shù)是較為龐大的，部分區(qū)政府（管委會(huì)）的安置難以滿足當(dāng)前的超轉(zhuǎn)人員基數(shù)。這就增加了超轉(zhuǎn)人員安置費(fèi)用的不確定性，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)同類型土地的儲(chǔ)備成本相差較大，而這不僅會(huì)影響土地儲(chǔ)備成本，還會(huì)使國家財(cái)政面臨一定的壓力。

其次，土地儲(chǔ)備工作不是某一個(gè)部門就能夠單獨(dú)進(jìn)行的工作，其需要不同職能部門的員工共同配合參與，這就使整個(gè)土地儲(chǔ)備工作中需要進(jìn)行成本控制的部分增多。由于各部門之間缺少有效的溝通，導(dǎo)致各部門工作不協(xié)同，在成本管控過程中，無法有效地將各部門的成本進(jìn)行統(tǒng)一控制，從而影響了實(shí)際管控工作的效率。

土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)成本擴(kuò)大。土地儲(chǔ)備是各級(jí)人民政府按照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)依法取得土地使用權(quán)的土地進(jìn)行儲(chǔ)備或前期開發(fā)整理，并提供建設(shè)用地的行為。這需要大量的資金注入，而國家的財(cái)政撥款難以滿足土地儲(chǔ)備工作的資金需求，因此土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就會(huì)積極尋求各方資金的支持，這就會(huì)導(dǎo)致實(shí)際工作中地方債務(wù)資金利息成本增加。地方發(fā)放債務(wù)資金雖然有一定的限額，但是由于土地的出讓周期較長，不能及時(shí)獲得土地出讓利益償還地方債務(wù)資金。隨著時(shí)間的增加，地方債務(wù)資金的財(cái)務(wù)利息也在不斷地?cái)U(kuò)大，最終導(dǎo)致土地出讓利益難以完全償還地方債務(wù)資金，從而增加了土地儲(chǔ)備成本，還為土地儲(chǔ)備工作帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，金融機(jī)構(gòu)的過度參與也會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)成本擴(kuò)大。向地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款是最常見的資金尋求方式，然而在這個(gè)過程中，各金融機(jī)構(gòu)希望在土地儲(chǔ)備工作中為自身謀取利益，通過不斷收緊信貸投放來增加話語權(quán)，使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)難以根據(jù)政府的宏觀調(diào)控來進(jìn)行土地儲(chǔ)備。這就導(dǎo)致在資金注入方面，政府部門處于劣勢地位，而金融機(jī)構(gòu)掌握土地儲(chǔ)備工作的主動(dòng)權(quán)，政府不僅無法對(duì)市場中的土地資源進(jìn)行有效的調(diào)控，還會(huì)增加自身的土地儲(chǔ)備成本。

土地儲(chǔ)備周期過長。目前北京市的土地交易市場中，土地資源主要用于房地產(chǎn)的開發(fā)，因此房地產(chǎn)市場的波動(dòng)在很大程度上影響土地儲(chǔ)備工作的進(jìn)行。首先，房地產(chǎn)市場存在固有的變化周期，在各階段進(jìn)行變化的拐點(diǎn)是無法精準(zhǔn)抓取的。這會(huì)直接影響土地儲(chǔ)備工作的資金周轉(zhuǎn)。在房地產(chǎn)市場處于繁榮階段，就會(huì)增加土地出讓收益，使土地儲(chǔ)備工作的資金能夠高速流轉(zhuǎn)；在房地產(chǎn)市場處于低迷階段，大量土地流拍，使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)難以及時(shí)變現(xiàn)土地，成本不能及時(shí)收回，還需要持續(xù)投入持有成本，增加土地儲(chǔ)備成本，使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)面臨一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，房地產(chǎn)市場的土地購入比例較低。對(duì)于房地產(chǎn)市場而言，土地資源是其能夠維持發(fā)展的根本，但是目前大部分房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)于拿地的積極性不高。國家統(tǒng)計(jì)局近期發(fā)布的一組數(shù)據(jù)顯示，2022年1—9月，商品房銷售面積較上年下降22.2%，商品房銷售額同比下降26.3%。這反映出銷售業(yè)績不佳，房地產(chǎn)企業(yè)的流動(dòng)資金不充足，繼而影響其土地購入的意向。此外，從2021年各大房地產(chǎn)企業(yè)新增土地儲(chǔ)備來看，大部分的房企都擁有足夠的土地儲(chǔ)備，足夠其進(jìn)行2—5年的開發(fā)。房地產(chǎn)市場不再購入土地資源，就會(huì)使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所囤積的土地?zé)o法脫手變現(xiàn)，這不僅會(huì)增加土地儲(chǔ)備成本，還會(huì)因土地收購成本資金來源的多樣化，給企業(yè)帶來一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

提高土地儲(chǔ)備成本管控效能的對(duì)策

完善土地儲(chǔ)備資金結(jié)構(gòu)，構(gòu)建土地補(bǔ)償定價(jià)體系。土地儲(chǔ)備工作最為關(guān)鍵的就是資金的支撐，在國家財(cái)政撥款不能完全滿足土地儲(chǔ)備工作成本支出的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就需要不斷地完善其資金結(jié)構(gòu)，使其能夠正常運(yùn)行。首先，設(shè)立土地儲(chǔ)備專用資金。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以將土地出讓收益進(jìn)行整合，成立土地儲(chǔ)備專用資金，再由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌管理，通過對(duì)政府宏觀政策的把控與成本的有效控制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資金的有效利用。同時(shí)在進(jìn)行融資時(shí)，合理分析出資比例，保證土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備工作的主動(dòng)權(quán)。其次，土地儲(chǔ)備是一個(gè)周期較長的工作，在實(shí)際的工作中，由于土地出讓需要一定的時(shí)間，以至于其收購成本難以快速收回，甚至還會(huì)產(chǎn)生一定的持有成本。在這種情況下，部分已完成項(xiàng)目的土地儲(chǔ)備工作，對(duì)還未出讓或未計(jì)劃開發(fā)的土地可以臨時(shí)利用。這不僅可以避免這部分土地資源閑置浪費(fèi)問題，還能產(chǎn)生一定的收益，在一定程度上也緩解了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成本資金不足的壓力。除此之外，政府相關(guān)部門要充分考慮評(píng)估定價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，建立完善可行的土地補(bǔ)償定價(jià)體系，以保證土地定價(jià)合理開展。

目前，北京市征地區(qū)片綜合地價(jià)按區(qū)片范圍從7.5萬元/畝到90萬元/畝不等，其中海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)價(jià)格排在首位，達(dá)到了 90 萬元/畝。近兩年以來 ，北京市征地范圍涉及各個(gè)區(qū)，通過對(duì)比可直觀地了解到其不同的土地補(bǔ)償定價(jià)，以及差異化的補(bǔ)償方式。

建立完善的全過程成本控制體系。在土地收購方面，國家已經(jīng)出臺(tái)了大量的文件，對(duì)土地的收購補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，但是對(duì)部分國有土地的收購補(bǔ)償依舊存在一定的不確定性。因此，在實(shí)際土地儲(chǔ)備工作中，要不斷健全土地儲(chǔ)備成本管理體系。政府要發(fā)揮其宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理的職能。土地儲(chǔ)備是政府進(jìn)行土地宏觀調(diào)控的重要手段，因此土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要將土地價(jià)值發(fā)揮到最大，合理分配土地的使用，優(yōu)化土地資源配置。政府除了具有對(duì)土地的宏觀調(diào)控職能外，其監(jiān)督管理職能也不容忽略，因此應(yīng)積極調(diào)配各方效益。在土地儲(chǔ)備的價(jià)值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個(gè)人利益與社會(huì)利益相互影響的情況，政府應(yīng)首先考慮社會(huì)利益，保證土地儲(chǔ)備的利民性、公開性與科學(xué)性。

北京市于2018年實(shí)施新的土地資源整理儲(chǔ)備辦法，新辦法將土地收儲(chǔ)對(duì)象由宗地改為規(guī)劃實(shí)施單元，通過整體統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施單元的土地資源、開發(fā)建設(shè)、成本控制等實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)同。在新政策的指導(dǎo)下，建立健全完善的項(xiàng)目事前、事中、事后全過程成本控制制度勢在必行。項(xiàng)目啟動(dòng)前，需開展好相關(guān)前期研究工作并預(yù)估成本。如各地方政府應(yīng)在國有土地上非住宅房屋征收前，對(duì)其進(jìn)行明確的評(píng)估和制定完善的補(bǔ)償機(jī)制。國有土地上非住宅房屋的征收是當(dāng)前土地儲(chǔ)備工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，我國用于儲(chǔ)備的土地多屬于國有土地。以北京市延慶區(qū)為例，其在對(duì)大榆樹鎮(zhèn)下屯村的國有土地上非住宅房屋（地號(hào)A-21-05-0016-1）進(jìn)行征收時(shí)，不僅針對(duì)該地區(qū)的非住宅房屋做出了有效的評(píng)估，還出臺(tái)了《延慶區(qū)大榆樹鎮(zhèn)下屯村棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治項(xiàng)目（回遷安置房建設(shè)項(xiàng)目）非住宅房屋征收補(bǔ)償安置方案》和規(guī)定了已辦理登記房屋與未經(jīng)登記房屋的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并提出了貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式。除此之外，還明確了停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償由房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)《北京市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償暫行辦法》（京建法〔2011〕18號(hào)）給予補(bǔ)償。產(chǎn)權(quán)調(diào)換則是評(píng)估公司對(duì)被征收房屋、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋分別評(píng)估后進(jìn)行差價(jià)結(jié)算的行為，多退少補(bǔ)。政府明確了征收評(píng)估與補(bǔ)償辦法，并在相關(guān)網(wǎng)站上進(jìn)行公布，能夠有效地減少在土地儲(chǔ)備工作中產(chǎn)生的糾紛，使國有土地上非住宅房屋征收工作擁有明確的成本預(yù)算。項(xiàng)目實(shí)施中，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，縮短征收時(shí)間。如在土地取得和土地開發(fā)階段，成本主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、必要的前期開發(fā)費(fèi)用（七通一平）等，此類成本需及時(shí)辦理項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算和結(jié)算，使得項(xiàng)目預(yù)算、決算有機(jī)銜接，形成相互制約的成本管理機(jī)制。項(xiàng)目供應(yīng)后，對(duì)投入的儲(chǔ)備資金實(shí)行績效考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為事業(yè)單位績效工資分配的重要依據(jù)，并組織實(shí)施改進(jìn)工作的相關(guān)措施。

擴(kuò)寬融資渠道，減少土地儲(chǔ)備成本支出。土地儲(chǔ)備所需的資金較為龐大，不能僅依賴于國家財(cái)政與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自有資金，還需要通過社會(huì)融資來獲取資金，例如與金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作等，所以擴(kuò)寬融資渠道是十分必要的。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在與金融機(jī)構(gòu)的合作過程中，可以通過資源置換、聯(lián)合露出、聯(lián)合活動(dòng)以及聯(lián)合產(chǎn)品開發(fā)等合作方式，使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲取足夠的資金，金融機(jī)構(gòu)也能有一定的利益可圖，同時(shí)還保證了政府對(duì)于土地儲(chǔ)備工作的主導(dǎo)性地位。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還可以成立投資理財(cái)中心，開發(fā)證券以及土地開發(fā)信托等產(chǎn)品，這樣不僅使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能夠提前獲取一定的成本資金，還可以將土地出讓的不確定性平均分?jǐn)傆谕顿Y者身上，進(jìn)而降低土地儲(chǔ)備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，使用PPP融資模式。PPP融資模式是指“公共私營合作制”，也就是說政府與私人組織合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以充分引入社會(huì)資本的力量，通過PPP模式來進(jìn)行融資，成立相應(yīng)的土地儲(chǔ)備公司，同時(shí)由政府作為主導(dǎo)力量，從而吸引社會(huì)資本的融入。社會(huì)資本僅進(jìn)行資金的投入和獲取后期土地出讓利益的分成。這樣的模式不僅能夠?qū)崿F(xiàn)土地儲(chǔ)備成本的最小化，而且保證了政府對(duì)土地儲(chǔ)備工作的主導(dǎo)性地位。

縮短土地儲(chǔ)備周期，提高土地出讓速度。為解決房地產(chǎn)領(lǐng)域規(guī)范化管理不足、開發(fā)項(xiàng)目周期長、歷史遺留項(xiàng)目清理乏力等問題，北京市規(guī)劃自然資源委于2021年制定了土地儲(chǔ)備開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施模式分類處理工作方案，并在全市范圍開展分類處理工作。截至2022年4月，北京市有14個(gè)區(qū)共145個(gè)項(xiàng)目（約5750公頃）通過主體變更、資金保障模式或范圍調(diào)整、撤項(xiàng)等方式進(jìn)行分類處理。這使政府對(duì)土地儲(chǔ)備資源的管控能力得到強(qiáng)化，并為縮短土地儲(chǔ)備周期，提高土地出讓速度提供了抓手。

同時(shí)，北京市通過加強(qiáng)存量建設(shè)用地利用潛力的調(diào)查，對(duì)“批而未供”項(xiàng)目用地建立臺(tái)賬，每年按照批而未供基數(shù)的25%定期定量按指標(biāo)消化歷史遺留項(xiàng)目，以提高土地出讓速度。

此外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步做到明確項(xiàng)目競拍標(biāo)準(zhǔn)，促使有拿地意向的開發(fā)商在滿足標(biāo)準(zhǔn)的前提下能夠快速精準(zhǔn)地購入意向土地資源，使土地儲(chǔ)備周期大大縮短。例如北京市朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)前葦溝組團(tuán)棚戶區(qū)改造土地開發(fā)項(xiàng)目002、003R2類居住用地地塊，競買保證金為81000萬元。該項(xiàng)目的競拍標(biāo)準(zhǔn)為參加競買的企業(yè)須具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，可以獨(dú)立競買也可以聯(lián)合競買，聯(lián)合競買的聯(lián)合體各方須同時(shí)具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，同一企業(yè)及其控股的各個(gè)公司不得參加同一宗地的競買。這就發(fā)揮出了篩選和門檻的作用，避免一些資質(zhì)不過關(guān)的企業(yè)渾水摸魚。該項(xiàng)目還要求競得人和競買人不得在宗地競買期限內(nèi)要求撤回其競買報(bào)價(jià)，不得提供虛假證明文件或隱瞞事實(shí)，以上這些都可以讓開發(fā)商的項(xiàng)目落地變得更加規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。