易航宇

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院,南京 210023)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)下,“內(nèi)卷”是一個(gè)被廣泛使用的名詞,學(xué)習(xí)內(nèi)卷、工作內(nèi)卷、學(xué)科內(nèi)卷……內(nèi)卷仿佛無(wú)處不在。學(xué)界多把內(nèi)卷歸因于資源有限、競(jìng)爭(zhēng)激烈而導(dǎo)致無(wú)效增長(zhǎng)。美國(guó)人類(lèi)學(xué)家戈登威澤最早用“內(nèi)卷化”來(lái)描述一種文化模式,即“當(dāng)達(dá)到了某種最終的形態(tài)以后,既沒(méi)有辦法穩(wěn)定下來(lái),也沒(méi)有辦法使自己轉(zhuǎn)變到新的形態(tài),取而代之的是不斷地在內(nèi)部變得更加復(fù)雜”[1]。黃宗智將“內(nèi)卷化”引入對(duì)華北小農(nóng)生產(chǎn)過(guò)程的分析中,他認(rèn)為,華北的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是以勞動(dòng)力邊際報(bào)酬遞減的代價(jià)換取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)密集化,可以說(shuō)是“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”[2]。而杜贊奇則將“內(nèi)卷化”運(yùn)用到對(duì)中國(guó)政權(quán)建設(shè)的分析中,在研究中國(guó)近代“行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)張而效益沒(méi)有提升”現(xiàn)象的基礎(chǔ)上提出了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”[3]。這些研究都揭示了,“內(nèi)卷化”的本質(zhì)是資源的投入與回報(bào)不成正比,甚至投入越多、回報(bào)越少。

我國(guó)對(duì)基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下范圍)的治理一直面臨著諸多挑戰(zhàn)。一方面,由于基層需求復(fù)雜多樣,國(guó)家的資源投入和公共服務(wù)供給難以完全覆蓋;另一方面,因?yàn)槎愘M(fèi)改革后基層存在“政權(quán)懸浮”[4]的困境,國(guó)家對(duì)基層的治理缺乏直接的抓手。黨的十八大以后,國(guó)家相繼出臺(tái)了精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,大量財(cái)政資源向基層傾斜。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)報(bào)告,僅2016—2019年,全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算累計(jì)安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)支出就有6.07萬(wàn)億元。與此同時(shí),在治理重心下移的背景下,國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)基層自治組織的行政控制,推動(dòng)基層干部職業(yè)化、基層工作方式和內(nèi)容行政化[5],從而使國(guó)家的意志和決策能夠深入基層。但這些財(cái)政和管理上的巨大投入并不意味著國(guó)家對(duì)基層的治理就能得到同比例的回報(bào)?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn),基層治理已經(jīng)陷入“內(nèi)卷化”困境之中,出現(xiàn)了諸如基層負(fù)擔(dān)“越減越負(fù)”[6]和基層形式主義“屢禁不止”等現(xiàn)象。

對(duì)于基層治理內(nèi)卷化的解釋,學(xué)界目前尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),現(xiàn)有的討論主要集中在兩個(gè)視角。一是從資源使用過(guò)程角度來(lái)分析基層治理內(nèi)卷化,認(rèn)為基層之所以出現(xiàn)治理內(nèi)卷化,是因?yàn)榛鶎哟嬖凇胺掷刃颉?國(guó)家投入的資源被“吞噬”。有學(xué)者認(rèn)為,國(guó)家試圖通過(guò)資源下鄉(xiāng)來(lái)提升基層治理能力、滿足農(nóng)民需求,以增加政治合法性,但此過(guò)程中“分利秩序”的形成卻導(dǎo)致了國(guó)家資源投入不斷增多但治理能力反而不斷弱化、政治合法性不斷降低的基層治理內(nèi)卷化[7]。也有學(xué)者認(rèn)為,“在資源不斷輸送的利益鏈條中,權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑社會(huì)勢(shì)力、謀利型的機(jī)會(huì)主義農(nóng)民等幾個(gè)行動(dòng)主體相賴相生,形成分利秩序,普通民眾被排除在外,鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)內(nèi)卷化”[8]。還有學(xué)者認(rèn)為,基層政府間“條塊共謀”而形成的“分利秩序”削弱了后稅費(fèi)時(shí)期“資源下鄉(xiāng)”和“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的政治效益和社會(huì)效益[9]。二是從資源輸入方式角度來(lái)分析基層治理內(nèi)卷化,認(rèn)為基層治理內(nèi)卷化是由于國(guó)家資源輸入方式本身存在缺陷,也就是資源管理制度在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)消解治理成效。資源輸入過(guò)程中伴隨著強(qiáng)大的問(wèn)責(zé)壓力和嚴(yán)格的過(guò)程管控,“問(wèn)責(zé)失去精準(zhǔn)化、科學(xué)性,又會(huì)導(dǎo)致基層不敢為、被動(dòng)應(yīng)對(duì)等避責(zé)形式主義執(zhí)行,反而又加重了基層負(fù)擔(dān),導(dǎo)致基層治理低效”[10]。另外,“一系列技術(shù)規(guī)范逐步進(jìn)入廣大城鄉(xiāng)基層,原有‘非正式’的、靈活的、鄉(xiāng)土化的治理技術(shù)開(kāi)始讓位于標(biāo)準(zhǔn)的、規(guī)范的、理性的治理技術(shù)”[11]21,這會(huì)降低基層治理主體的自主性,加重基層工作負(fù)擔(dān)。有學(xué)者指出,伴隨資源下鄉(xiāng)的還有國(guó)家的監(jiān)督下鄉(xiāng),國(guó)家強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村資源使用的過(guò)程控制,而這會(huì)導(dǎo)致村干部“失去進(jìn)行治理的主體性和主動(dòng)性”,基層治理“陷于空轉(zhuǎn)與內(nèi)卷化”[12]。

以上解釋雖然從不同視角分析基層治理內(nèi)卷化,但都是圍繞國(guó)家在基層投入資源的使用過(guò)程和輸入方式,也就是圍繞政策執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行討論,屬于“一個(gè)硬幣的兩面”。另外,國(guó)家向基層投入資源主要采取“項(xiàng)目制”形式,而項(xiàng)目制涉及的總體結(jié)構(gòu)關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制錯(cuò)綜復(fù)雜[13],本身就會(huì)帶來(lái)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此,只討論政策的執(zhí)行并不能從源頭上分析基層治理內(nèi)卷化的成因。

政策的執(zhí)行可以追溯到政策最開(kāi)始的決策,而國(guó)家的決策構(gòu)筑于國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)識(shí)之上。如果國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)識(shí)存在偏差,那么制定的政策目標(biāo)與最終的政策執(zhí)行效果之間的差距可想而知。因此,國(guó)家如何認(rèn)識(shí)基層社會(huì)?這種認(rèn)識(shí)方式是否會(huì)對(duì)基層治理內(nèi)卷化產(chǎn)生影響?這些問(wèn)題構(gòu)成了本文思考的起點(diǎn)。本文引入國(guó)家認(rèn)證理論,借用國(guó)家認(rèn)證中事實(shí)、規(guī)范兩個(gè)變量之間的關(guān)系來(lái)分析基層治理內(nèi)卷化的成因,并提出相應(yīng)的化解路徑。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料源自筆者及團(tuán)隊(duì)在浙江、湖北等地農(nóng)村的田野調(diào)研,每次調(diào)研20天左右,調(diào)研的主要方式是參與觀察和深度訪談。調(diào)研對(duì)象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村(社區(qū))群眾自治組織等,調(diào)研期間訪談了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村(社區(qū))工作人員和村民群眾等。

二、國(guó)家認(rèn)證與基層治理

國(guó)家治理能力即國(guó)家能力(state capacity),是指國(guó)家將自己的意志(preferences)和目標(biāo)(goals)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力[14]?；鶎又卫硎菄?guó)家把意志和目標(biāo)在基層轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程,主要通過(guò)向基層輸入各種財(cái)政資金和管理制度等治理資源的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)?；鶎又卫沓尚Ь褪菄?guó)家對(duì)基層的治理能力的體現(xiàn)。國(guó)家治理能力越強(qiáng),國(guó)家的意志和目標(biāo)越容易在基層轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),國(guó)家對(duì)基層的投入和治理也越有效。

邁克爾·曼將國(guó)家能力分為專(zhuān)斷性國(guó)家能力和基礎(chǔ)性國(guó)家能力[15]。王紹光提出,基礎(chǔ)性國(guó)家能力是國(guó)家建設(shè)的“基礎(chǔ)設(shè)施”,它包括八項(xiàng)基礎(chǔ)能力,即強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分配以及吸納整合,其中認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分配等四項(xiàng)能力是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)能力[16]。其中,認(rèn)證是國(guó)家行動(dòng)最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié),認(rèn)證能力是國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)[17]2?！罢J(rèn)證是指以中央政府為代表的國(guó)家,收集、確認(rèn)、識(shí)別境內(nèi)有關(guān)人、財(cái)、物、行、事的名稱(chēng)、位置、數(shù)量、流動(dòng)方向和真假優(yōu)劣等基本事實(shí),進(jìn)而建立相應(yīng)分類(lèi)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的整個(gè)過(guò)程?！盵18]也就是說(shuō),國(guó)家認(rèn)證體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行認(rèn)識(shí)的過(guò)程,是國(guó)家進(jìn)行政策議程設(shè)置和對(duì)社會(huì)開(kāi)展治理行動(dòng)的前提。國(guó)家認(rèn)證能力的強(qiáng)弱不僅關(guān)系到國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的了解程度,也將影響到國(guó)家對(duì)基層的治理行動(dòng)的成效。

國(guó)家認(rèn)證能力受到事實(shí)、規(guī)范兩個(gè)變量的影響。沒(méi)有事實(shí)的支撐,認(rèn)證很可能滑向失控的一端;沒(méi)有規(guī)范的指引,認(rèn)證很可能迷失在紛繁復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)當(dāng)中。[17]17也就是說(shuō),國(guó)家要想認(rèn)識(shí)基層社會(huì),必須收集真實(shí)可靠的事實(shí)信息,而收集事實(shí)信息的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范。事實(shí)和規(guī)范是衡量國(guó)家認(rèn)證能力的重要維度,有效的國(guó)家認(rèn)證建立在事實(shí)可靠和規(guī)范統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上。由于基層治理本質(zhì)上是國(guó)家治理能力的體現(xiàn),而國(guó)家認(rèn)證事關(guān)國(guó)家治理能力,所以事實(shí)可靠也是基層治理的基礎(chǔ),規(guī)范統(tǒng)一也是基層治理的保障。一方面,國(guó)家越是收集到真實(shí)可靠的事實(shí)信息,就越能夠制定出符合基層實(shí)際情況的政策;另一方面,國(guó)家收集事實(shí)信息的規(guī)范越是嚴(yán)格統(tǒng)一,就越能夠保障基層治理的行動(dòng)符合國(guó)家治理目標(biāo)。

(一)事實(shí)可靠——基層治理的信度基礎(chǔ)

基層治理的信度是指國(guó)家對(duì)基層的治理行動(dòng)符合基層實(shí)際情況的程度,信度越高說(shuō)明國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)識(shí)越全面真實(shí)。自古以來(lái),大量包含基層事實(shí)信息的文件和圖像就一直是國(guó)家治理行動(dòng)的依據(jù)和載體[19]。從過(guò)去的“編戶齊民”到如今的人口普查,從過(guò)去的魚(yú)鱗冊(cè)登記到如今的土地確權(quán),國(guó)家履行職能都需要掌握詳細(xì)的人口和土地等基本信息。[20]這種信息當(dāng)然也是國(guó)家在基層開(kāi)展治理的前提。掌握可靠的事實(shí)信息之后,國(guó)家才能討論制定什么樣的政策以及設(shè)置什么樣的治理目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前,國(guó)家同基層的關(guān)系是“汲取型”的,國(guó)家通過(guò)汲取社會(huì)資源來(lái)支持國(guó)家建設(shè)。在這個(gè)階段,國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的事實(shí)信息掌握得并不全面,因?yàn)閲?guó)家在基層的治理主要依靠“準(zhǔn)官員半正式行政”的“簡(jiǎn)約治理”[21]10-29,以及國(guó)家正式權(quán)力在基層的非正式運(yùn)作[22]。國(guó)家側(cè)重于全面地掌握人口、土地和農(nóng)商業(yè)產(chǎn)值等涉及國(guó)家稅收的基礎(chǔ)信息,而對(duì)民眾的需求等信息則較少涉及,且地方治理主體在基層治理中擁有很高的自由度。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后,國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化,中央與地方的關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變,國(guó)家通過(guò)取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)政的公共管理和公共服務(wù)職能,力圖將國(guó)家先前對(duì)農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系。這種轉(zhuǎn)變意味著國(guó)家向基層輸入大量資源,而資源的輸入需要國(guó)家更加全面地了解基層社會(huì)。

國(guó)家認(rèn)證中的“事實(shí)”變量強(qiáng)調(diào)事實(shí)信息的可靠程度,即國(guó)家收集到的事實(shí)信息越真實(shí)可靠越好。這是因?yàn)?真實(shí)可靠的事實(shí)信息有利于提升國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)識(shí)水平,而虛假的事實(shí)信息則會(huì)誤導(dǎo)國(guó)家的判斷?！皬?qiáng)事實(shí)可靠度”的國(guó)家認(rèn)證將為國(guó)家對(duì)基層的治理活動(dòng)提供準(zhǔn)確的信息指引,從而提高基層治理的信度。比如在實(shí)施基層精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,國(guó)家需要精確統(tǒng)計(jì)扶貧對(duì)象家庭的人口、勞動(dòng)力狀況、經(jīng)濟(jì)收入和支出信息,評(píng)判其家庭經(jīng)濟(jì)狀況好壞,為因戶施策、定點(diǎn)定量定時(shí)消除貧困奠定基礎(chǔ)[23]?！叭跏聦?shí)可靠度”的國(guó)家認(rèn)證會(huì)使國(guó)家對(duì)基層社會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí),最終誤導(dǎo)政府政策的制定和執(zhí)行,浪費(fèi)國(guó)家資源,降低基層治理的信度。比如,有些地方的下鄉(xiāng)資本利用國(guó)家政策的漏洞,通過(guò)虛假的宣傳和經(jīng)營(yíng)規(guī)模騙取國(guó)家補(bǔ)貼,同時(shí)誘導(dǎo)政府持續(xù)投入,結(jié)果既沒(méi)有發(fā)揮國(guó)家資源的作用,也沒(méi)有帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

(二)規(guī)范統(tǒng)一——基層治理的效度保障

基層治理的效度是指國(guó)家對(duì)基層的治理行動(dòng)符合治理目標(biāo)要求的程度,效度越高則越符合治理目標(biāo)要求。而要保障基層治理的效度,就需要國(guó)家制定和執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)范,以減少“各種地方習(xí)性和利益的逃逸性抗衡”[24],確保國(guó)家對(duì)基層的投入能夠平等惠及民眾。有學(xué)者認(rèn)為,認(rèn)證規(guī)范越能以全體國(guó)民為對(duì)象統(tǒng)一設(shè)定,認(rèn)證權(quán)力就越有可能不受地方分割阻撓而在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一行使,國(guó)家就越有可能實(shí)現(xiàn)“認(rèn)證面前人人平等”,國(guó)家提供的服務(wù)也就更均等[17]23。

國(guó)家認(rèn)證規(guī)范的設(shè)定權(quán)自然歸中央政府所有,但在國(guó)家認(rèn)證規(guī)范向下執(zhí)行的過(guò)程中需要處理好中央同地方的關(guān)系。從黃宗智提出的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[21]10-29來(lái)看,國(guó)家在基層社會(huì)的實(shí)際運(yùn)作多采用“半正式行政”的治理方式。另一位學(xué)者發(fā)表的“行政發(fā)包制”之說(shuō)也認(rèn)為,行政體系內(nèi)下級(jí)政府作為承包方,“以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)”[25]。也就是說(shuō),國(guó)家的規(guī)范越往下執(zhí)行,就越容易受到地方和基層自主性的影響,存在著規(guī)范執(zhí)行的偏差。為了減少這種規(guī)范執(zhí)行偏差,維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一權(quán)威,國(guó)家近來(lái)強(qiáng)化了對(duì)基層的控制。除了推動(dòng)基層行政化以加強(qiáng)對(duì)基層自治組織的行政控制之外,國(guó)家還強(qiáng)化了對(duì)基層的監(jiān)督和考核,注重檢查基層治理的程序和規(guī)范落實(shí)情況,并加大了對(duì)各級(jí)政府和基層自治組織的問(wèn)責(zé)壓力。通過(guò)這些舉措,國(guó)家實(shí)現(xiàn)了“監(jiān)督下鄉(xiāng)”,并在基層構(gòu)建了“合規(guī)化”的規(guī)范執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制[26]。

國(guó)家認(rèn)證中的“規(guī)范”變量強(qiáng)調(diào)信息收集規(guī)范的統(tǒng)一程度,即國(guó)家對(duì)社會(huì)事實(shí)信息的收集規(guī)范越統(tǒng)一,就越有利于國(guó)家權(quán)威和意志的實(shí)現(xiàn),也越能夠防范地方執(zhí)行偏差的產(chǎn)生?！皬?qiáng)規(guī)范統(tǒng)一度”的國(guó)家認(rèn)證能夠在基層有效落實(shí)國(guó)家意志,并為基層民眾提供普惠的公共服務(wù),保障基層治理效度。以失業(yè)登記為例,以往,失業(yè)登記只能到地方政府的有關(guān)部門(mén)線下辦理,可能會(huì)受到地方政府和辦事人員的干擾;2020年,國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部開(kāi)通了失業(yè)登記全國(guó)統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái),失業(yè)人員可以直接在平臺(tái)上進(jìn)行失業(yè)登記申請(qǐng),并可查詢辦理進(jìn)度?！叭跻?guī)范統(tǒng)一度”的國(guó)家認(rèn)證則不僅使得國(guó)家難以掌握真實(shí)可靠的事實(shí)信息,而且會(huì)給國(guó)家權(quán)威帶來(lái)負(fù)面影響,降低基層治理的效度。比如有研究通過(guò)分析全國(guó)婦女小額貸款項(xiàng)目發(fā)現(xiàn),一旦放寬貸款的限制條件,各地區(qū)都會(huì)出現(xiàn)過(guò)度執(zhí)行的現(xiàn)象,一些不具備貸款資格的人也借到了錢(qián),最終給中央財(cái)政造成巨大壓力[11]10-11。

(三)事實(shí)與規(guī)范的相互制約

事實(shí)和規(guī)范作為影響國(guó)家認(rèn)證能力強(qiáng)弱的重要變量,構(gòu)成了分析國(guó)家認(rèn)證成效的重要維度。不過(guò),國(guó)家認(rèn)證中的事實(shí)和規(guī)范并不總是保持一致。有學(xué)者從“事實(shí)可靠度”和“規(guī)范統(tǒng)一度”的強(qiáng)弱出發(fā),提出了四種認(rèn)證能力類(lèi)型,即“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”“強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”“弱規(guī)范、弱事實(shí)”和“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”[17]25。其中,“弱規(guī)范、弱事實(shí)”是國(guó)家認(rèn)證的初始狀態(tài),而“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”和“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”的國(guó)家認(rèn)證成效都不顯著,只有“強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”才屬于“國(guó)家認(rèn)證有效”,即國(guó)家對(duì)基層社會(huì)事實(shí)的掌握程度和規(guī)范的統(tǒng)一程度同時(shí)保持在較高水平。在有效的國(guó)家認(rèn)證中,事實(shí)和規(guī)范不僅相互匹配,而且同向強(qiáng)化,呈現(xiàn)出強(qiáng)事實(shí)和強(qiáng)規(guī)范的特征。一旦國(guó)家對(duì)基層社會(huì)事實(shí)的把握有限,或者國(guó)家推行的規(guī)范發(fā)展不足,就會(huì)出現(xiàn)事實(shí)與規(guī)范不適配的情況,這個(gè)時(shí)候的國(guó)家認(rèn)證是失效的。

具體而言,國(guó)家認(rèn)證失效是指事實(shí)和規(guī)范在認(rèn)證過(guò)程中發(fā)生了偏差,不僅事實(shí)和規(guī)范本身有強(qiáng)弱的偏差,事實(shí)與規(guī)范之間的關(guān)系方面也會(huì)發(fā)生相互制約的情況。事實(shí)與規(guī)范相互制約意味著國(guó)家認(rèn)證過(guò)程中事實(shí)收集與規(guī)范建設(shè)不同步,事實(shí)或者規(guī)范的能量超過(guò)了另一方。這樣就會(huì)降低國(guó)家認(rèn)證的效力,從而影響國(guó)家對(duì)基層的治理行動(dòng)。當(dāng)出現(xiàn)“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”的時(shí)候,國(guó)家對(duì)基層社會(huì)事實(shí)的掌握程度超過(guò)了規(guī)范執(zhí)行的統(tǒng)一程度,即國(guó)家規(guī)范的約束落后于現(xiàn)實(shí)的需要,未被納入規(guī)范約束的部分事實(shí)可能會(huì)制約國(guó)家投入的整體成效。當(dāng)出現(xiàn)“強(qiáng)規(guī)范、弱事實(shí)”的時(shí)候,國(guó)家執(zhí)行規(guī)范的統(tǒng)一程度超過(guò)了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)事實(shí)的掌握程度,國(guó)家執(zhí)行的規(guī)范不僅超過(guò)了基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要,還會(huì)造成“事實(shí)反向適配規(guī)范”的后果。

三、國(guó)家認(rèn)證失效——基層治理內(nèi)卷化的成因分析

當(dāng)國(guó)家認(rèn)證有效時(shí),在事實(shí)與規(guī)范相互適配的基礎(chǔ)上,國(guó)家可以準(zhǔn)確掌握基層社會(huì)人和事物的信息,并且有針對(duì)性地輸入各種資源,為基層的有效治理提供支持。如果事實(shí)與規(guī)范之間的關(guān)系并非同向強(qiáng)化,而是相互制約,那么失效的國(guó)家認(rèn)證會(huì)誤導(dǎo)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)識(shí),并影響國(guó)家對(duì)基層的治理行動(dòng),使得國(guó)家對(duì)基層的投入不僅難以產(chǎn)生應(yīng)有的回報(bào),還會(huì)陷入內(nèi)卷化的困境當(dāng)中。

(一)事實(shí)制約規(guī)范——特殊主義的基層治理內(nèi)卷化

事實(shí)制約規(guī)范,就是“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”的國(guó)家認(rèn)證。在這種國(guó)家認(rèn)證狀態(tài)中,國(guó)家掌握了真實(shí)可靠的基層社會(huì)事實(shí)信息,但相應(yīng)的規(guī)范約束并未同步建設(shè)到位,規(guī)范統(tǒng)一度停留在表面而失去了內(nèi)涵。這是因?yàn)槿跻?guī)范的精細(xì)化程度不足,國(guó)家對(duì)收集來(lái)的事實(shí)信息缺乏有效的識(shí)別和篩選,一些不合理的民眾訴求進(jìn)入國(guó)家認(rèn)證環(huán)節(jié),不僅與國(guó)家認(rèn)證追求公共利益的規(guī)范統(tǒng)一要求相違背,還出現(xiàn)了規(guī)范執(zhí)行過(guò)程中的“特殊群體”。以國(guó)家對(duì)基層信訪的認(rèn)證和治理為例,可以發(fā)現(xiàn),如果國(guó)家不加強(qiáng)對(duì)少部分人特殊訴求的識(shí)別和管理,那么對(duì)特殊訴求的認(rèn)證將轉(zhuǎn)化成基層的額外工作任務(wù),少部分人的特殊主義行為邏輯將會(huì)影響整個(gè)基層治理的成效?！叭跻?guī)范、強(qiáng)事實(shí)”的國(guó)家認(rèn)證雖然有事實(shí)可靠的信度基礎(chǔ),但引發(fā)的基層治理活動(dòng)缺乏效度保障。

1.弱規(guī)范提供了基層特殊訴求的表達(dá)空間

由于公共服務(wù)追求普惠性,所以國(guó)家認(rèn)證中對(duì)基層社會(huì)事實(shí)的認(rèn)證也強(qiáng)調(diào)全面性,力求掌握更多基層事實(shí),以便國(guó)家決策參考。信訪作為我國(guó)“輔助政制”的一個(gè)重要組成部分[27],既是國(guó)家了解社情民意的重要來(lái)源,也是公民向國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)和建議的重要渠道。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和完善,信訪體制不斷規(guī)范化、制度化,國(guó)家對(duì)越級(jí)上訪和重復(fù)信訪的行為進(jìn)行了明確的界定和約束,但依然“無(wú)法對(duì)上訪者進(jìn)行定性,信訪治理沒(méi)有原則”[28]。也就是說(shuō),無(wú)論上訪者是“維權(quán)”還是“謀利”[29],都會(huì)被納入國(guó)家認(rèn)證過(guò)程,相關(guān)事實(shí)信息被行政體系收集和流轉(zhuǎn),具體經(jīng)辦的政府和有關(guān)部門(mén)需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給出處理意見(jiàn)。這種寬口徑的認(rèn)證規(guī)范雖然有利于國(guó)家掌握更多事實(shí)信息,但也方便了少部分人表達(dá)其特殊訴求。

以浙江省C縣Z村的基層信訪治理為例,以前Z村的信訪治理重心主要集中在一些越級(jí)上訪的老上訪戶身上,雖然存在一些越級(jí)上訪的現(xiàn)象,但只要在特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)加以注意即可。平時(shí)最讓基層干部頭疼的還是網(wǎng)上信訪平臺(tái)流轉(zhuǎn)下來(lái)的信訪件,因?yàn)榫W(wǎng)上信訪不受線下客觀條件限制,只要民眾自己錄入訴求信息,就會(huì)在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)生成相應(yīng)的信訪件,基層政府就須在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)。Z村一戶農(nóng)民因與村干部發(fā)生私人糾紛,為了向政府和村干部施壓,便連續(xù)好幾個(gè)月在網(wǎng)絡(luò)信訪平臺(tái)上反映鄉(xiāng)政府和村委工作“有問(wèn)題”。由于網(wǎng)上信訪規(guī)定信訪人不能就同一事件重復(fù)信訪,所以其每個(gè)月反映的訴求都不一樣,有時(shí)投訴“土地流轉(zhuǎn)地塊的位置和面積不明確”,有時(shí)反映“林權(quán)流轉(zhuǎn)違規(guī)操作”等問(wèn)題?？梢?jiàn),弱規(guī)范的信訪約束加上網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信訪形式雖然便利了民眾的意見(jiàn)表達(dá),但也使得一些有違公共利益的特殊訴求容易摻雜其中。

2.強(qiáng)事實(shí)加重了基層工作人員的行政負(fù)擔(dān)

弱規(guī)范的國(guó)家認(rèn)證放寬了事實(shí)信息的收集要求,使得大量的社會(huì)事實(shí)信息由此進(jìn)入國(guó)家認(rèn)證過(guò)程,并被行政體系流轉(zhuǎn)下派到基層進(jìn)行識(shí)別和處理,加重了基層工作人員的行政負(fù)擔(dān)。在信訪案件處理過(guò)程中,上級(jí)往往按照信訪人的戶籍地來(lái)給地方下達(dá)信訪治理任務(wù)。也就是說(shuō),在“屬地管理”背景下,不論是合理訴求的信訪案件,還是不合理訴求的信訪案件,只要被信訪體系受理,就都會(huì)轉(zhuǎn)化成基層的工作任務(wù)。國(guó)家認(rèn)證是中央政府的職權(quán),地方政府無(wú)從干涉,只能按照上級(jí)政府的要求執(zhí)行。換句話說(shuō),國(guó)家只負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)事實(shí)信息進(jìn)行認(rèn)證,而具體的核查和治理工作最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)等基層執(zhí)行者的頭上。這無(wú)疑會(huì)增加基層工作人員的額外負(fù)擔(dān)?；鶎庸ぷ魅藛T除了要處理日常行政事務(wù),還需要按時(shí)完成上級(jí)移交的各種民眾訴求的核查處置及反饋工作,即便其中有些是不合理的訴求。

仍以浙江省C縣Z村為例,上級(jí)對(duì)信訪件的處理往往按照“屬地管理”原則進(jìn)行下派,只要有投訴的信訪件,無(wú)論真假,都會(huì)下派到基層執(zhí)行者手中。這些信訪件不僅有處理期限的要求,上級(jí)還會(huì)對(duì)處理結(jié)果滿意度進(jìn)行考核,所以基層干部在完成日常工作任務(wù)的同時(shí),還需要花費(fèi)大量精力對(duì)信訪投訴的問(wèn)題進(jìn)行核查和回應(yīng)。有些工作已經(jīng)做了,卻依然要“自證清白”。比如Z村的土地流轉(zhuǎn),雖然有關(guān)信息在決策之初就已經(jīng)按程序要求進(jìn)行了公示,但依然會(huì)被投訴。還有一些工作,做了也“有苦說(shuō)不出”。比如,鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)工作人員上門(mén)與當(dāng)事人進(jìn)行溝通交流,事后卻被舉報(bào)“領(lǐng)導(dǎo)入戶威脅村民”?？梢?jiàn),網(wǎng)上信訪為村民提供了可以隨時(shí)投訴的渠道,但難以預(yù)料的個(gè)人訴求增加了基層工作的不確定性,弱規(guī)范導(dǎo)致的復(fù)雜事實(shí)信息最終還是轉(zhuǎn)化為基層的工作壓力和任務(wù)。

(二)規(guī)范制約事實(shí)——形式主義的基層治理內(nèi)卷化

規(guī)范制約事實(shí),就是“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”的國(guó)家認(rèn)證。在這種國(guó)家認(rèn)證狀態(tài)中,國(guó)家推行的規(guī)范統(tǒng)一度處于較高水平,但與此對(duì)應(yīng)的事實(shí)信息卻缺乏真實(shí)可靠度。在對(duì)基層社會(huì)事實(shí)信息識(shí)別不夠準(zhǔn)確的情況下,國(guó)家認(rèn)證如果強(qiáng)行推動(dòng)規(guī)范的執(zhí)行,就會(huì)導(dǎo)致基層操作中“事實(shí)反向適配規(guī)范”,出現(xiàn)“形式裁剪事實(shí)”[30]的形式主義。所以說(shuō),基層形式主義“屢禁不止”的一個(gè)重要原因,便在于失效的國(guó)家認(rèn)證刻意追求基層事實(shí)與規(guī)范的形式統(tǒng)一。以國(guó)家對(duì)基層土地的認(rèn)證和治理為例,可以發(fā)現(xiàn),如果國(guó)家對(duì)基層的投入不建立在“事實(shí)可靠”的基礎(chǔ)上,那么再好的政策在執(zhí)行過(guò)程中都會(huì)違背政策設(shè)計(jì)的初衷,造成形式與實(shí)質(zhì)內(nèi)容不一致的情況。“名實(shí)不符”與國(guó)家認(rèn)證對(duì)事實(shí)的可靠度要求相違背,“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”的國(guó)家認(rèn)證雖然有規(guī)范統(tǒng)一的效度基礎(chǔ),但引發(fā)的基層治理活動(dòng)缺乏信度支撐。

1.弱事實(shí)限制了國(guó)家對(duì)基層事實(shí)的掌握能力

事實(shí)真實(shí)可靠是國(guó)家認(rèn)證的基礎(chǔ),也是國(guó)家對(duì)基層的治理能夠有效的基礎(chǔ)。而國(guó)家與基層社會(huì)之間的距離可能會(huì)造成信息失真。中央與基層社會(huì)之間隔著省、市、縣、鄉(xiāng)等好幾個(gè)層級(jí),國(guó)家在認(rèn)證過(guò)程中需要避免地方政府的“共謀”[31]行為,所以國(guó)家認(rèn)證傾向于采用更為直接的方式收集認(rèn)證對(duì)象的信息,比如通過(guò)遙感衛(wèi)星進(jìn)行國(guó)土資源普查等。此類(lèi)信息技術(shù)的運(yùn)用雖然便利了國(guó)家直接掌握基層事實(shí)信息,避免了官僚科層的干擾,但工具理性的技術(shù)手段難以應(yīng)對(duì)基層復(fù)雜多變的治理對(duì)象。也就是說(shuō),基層事實(shí)在信息技術(shù)的幫助下得以更加清晰地呈現(xiàn)在國(guó)家面前,但同時(shí),信息技術(shù)也限定了事實(shí)信息的收集范圍,只有符合技術(shù)識(shí)別要求的事實(shí)才能進(jìn)入國(guó)家認(rèn)證過(guò)程。可見(jiàn),技術(shù)主導(dǎo)的國(guó)家認(rèn)證方式實(shí)際上也限制了國(guó)家對(duì)基層事實(shí)進(jìn)行全面掌握的能力,國(guó)家只能識(shí)別和掌握基層事實(shí)的一部分信息,獲得的信息難以達(dá)到完全真實(shí)。

以湖北省Z縣W村的土地整治為例,按照國(guó)家對(duì)耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的整治要求,W村需要將800多畝茶園恢復(fù)成耕地,不僅要把茶樹(shù)拔掉,還需要保證地里種上糧食作物。土地整治的具體范圍主要依靠衛(wèi)星拍照確定,從照片上看是由幾條直線連起來(lái)的一塊圖斑,但在實(shí)際操作過(guò)程中暴露出來(lái)的事實(shí)信息更為復(fù)雜。W村的村干部表示,衛(wèi)星照片上顯示的看起來(lái)是一小塊地方,但實(shí)際上涉及四戶人家的土地,不好協(xié)商。而且,如果只把圖斑范圍內(nèi)的茶園改成耕地,圖斑范圍之外種的還是茶樹(shù),沒(méi)有水源,沒(méi)有路,不具備恢復(fù)成耕地的現(xiàn)實(shí)條件。村民也反映說(shuō):“這里是沙土土質(zhì),不適合種糧食?！笨梢?jiàn),國(guó)家對(duì)基層土地的認(rèn)證更多的只涉及社會(huì)事實(shí)的物理屬性,即對(duì)土地的形狀、面積等信息有較為準(zhǔn)確的掌握,但對(duì)土地的肥力以及附著在土地上的社會(huì)關(guān)系等更為復(fù)雜的信息卻無(wú)法識(shí)別。

2.強(qiáng)規(guī)范約束了基層自主行動(dòng)的活動(dòng)范圍

弱事實(shí)限制了國(guó)家對(duì)基層事實(shí)的掌握能力,但并未阻礙國(guó)家認(rèn)證的規(guī)范執(zhí)行,國(guó)家依然可以憑借自己的權(quán)威將規(guī)范貫徹執(zhí)行到底。在國(guó)家認(rèn)證中,規(guī)范是自上而下推動(dòng)的,規(guī)范代表著來(lái)自上級(jí)的意志,規(guī)范的執(zhí)行過(guò)程還伴隨著上級(jí)的壓力。當(dāng)認(rèn)證規(guī)范在行政體系內(nèi)部自上而下推動(dòng)的時(shí)候,下級(jí)必須服從上級(jí)的意志和權(quán)威。如果上級(jí)在推動(dòng)規(guī)范的過(guò)程中還強(qiáng)化了過(guò)程的監(jiān)督和考核,那么下級(jí)的自主行動(dòng)空間將被縮減,不得不嚴(yán)格按照上級(jí)的規(guī)范要求來(lái)執(zhí)行。另外,行政體系內(nèi)部本身也存在著“層層加碼”[32]強(qiáng)化上級(jí)任務(wù)要求的傾向,這會(huì)進(jìn)一步放大規(guī)范與事實(shí)之間的偏差。因此,面對(duì)來(lái)自上級(jí)的強(qiáng)大權(quán)威和考核壓力,缺乏自主性的基層執(zhí)行者就需要按照上級(jí)那些存在偏差的規(guī)范來(lái)進(jìn)行落實(shí),而這往往意味著改變事實(shí)來(lái)適應(yīng)規(guī)范要求。

仍以湖北省Z縣W村為例,在接到上級(jí)下派的任務(wù)后,盡管衛(wèi)星圖斑不符合實(shí)際情況,甚至每一畝地從平整土地、修建水渠到種上糧食可能需要花費(fèi)上萬(wàn)元的整治成本,基層執(zhí)行者依然需要落實(shí)上級(jí)的土地整治要求。W村選擇先從容易整治的土地入手,而對(duì)于接下來(lái)的土地整治可能會(huì)涉及村民高產(chǎn)茶園的問(wèn)題,村干部也直言,這是得罪人的事情,如果真要做,那也得做,沒(méi)辦法。但土地整治后,“誰(shuí)來(lái)種地”又成為一個(gè)困擾村干部的問(wèn)題。土地恢復(fù)成耕地后,按規(guī)定要種上糧食作物,但水稻種不活,種田大戶也不愿意接手,最后還是由村干部出面撒上一些油菜籽應(yīng)付了事。

在上述土地認(rèn)證和管理方面,雖然國(guó)家推行了強(qiáng)規(guī)范要求,并且通過(guò)利用遙感技術(shù)和強(qiáng)化監(jiān)督考核保障了規(guī)范的執(zhí)行,但其規(guī)范畢竟建立在弱事實(shí)的基礎(chǔ)上,基層執(zhí)行者主要是在形式上執(zhí)行規(guī)范,往往采取應(yīng)付的策略來(lái)應(yīng)對(duì)規(guī)范要求。

四、重構(gòu)國(guó)家認(rèn)證——基層治理內(nèi)卷化的化解路徑

基層治理內(nèi)卷化的本質(zhì)是國(guó)家對(duì)基層的投入沒(méi)有得到相應(yīng)的回報(bào),這與政策設(shè)計(jì)之初國(guó)家對(duì)基層社會(huì)認(rèn)識(shí)不到位息息相關(guān),而國(guó)家認(rèn)證就關(guān)乎國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)識(shí)。在國(guó)家認(rèn)證過(guò)程中,“事實(shí)”變量與“規(guī)范”變量有時(shí)并未同向強(qiáng)化,而是互相制約,帶來(lái)了無(wú)效的國(guó)家認(rèn)證,進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家對(duì)基層的治理中出現(xiàn)負(fù)擔(dān)加重、形式主義增多等內(nèi)卷化現(xiàn)象?；诖?本文認(rèn)為,可以重新構(gòu)建更加協(xié)調(diào)的國(guó)家認(rèn)證,進(jìn)而理順事實(shí)與規(guī)范之間的關(guān)系,并由此化解基層治理內(nèi)卷化的困境。

(一)加強(qiáng)央地互動(dòng)

雖然國(guó)家認(rèn)證是中央政府的職權(quán),但很多時(shí)候,中央政府無(wú)法直接對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)證,需要借助地方政府的力量。一方面,中央政府力量有限,只能通過(guò)動(dòng)員整個(gè)行政體系的力量來(lái)收集事實(shí)信息。比如,人口普查就是由中央政府成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的人口普查工作。另一方面,中央政府與基層社會(huì)之間存在距離,從中央到基層社會(huì)要經(jīng)過(guò)多個(gè)政府層級(jí)。而越靠近基層,掌握的事實(shí)信息越真實(shí)可靠,所以國(guó)家認(rèn)證需要地方政府參與事實(shí)信息的收集和核查。換言之,國(guó)家認(rèn)證并不是中央政府的“獨(dú)角戲”,在實(shí)際操作過(guò)程中需要地方政府的參與。通常情況下,國(guó)家認(rèn)證的規(guī)范由中央政府制定,認(rèn)證的具體過(guò)程則由地方政府按照規(guī)范要求收集相關(guān)事實(shí)信息。國(guó)家認(rèn)證過(guò)程的這種分散安排有利于發(fā)揮中央和地方的作用,但也埋下了規(guī)范與事實(shí)不適配的隱患,因?yàn)樽陨隙碌囊?guī)范始終比自下而上的事實(shí)更具權(quán)威性,地方政府本身也可能出于自利性的需求而對(duì)事實(shí)進(jìn)行隱瞞和夸大。因此,我們需要重新考慮中央政府與地方政府在國(guó)家認(rèn)證中的關(guān)系,不斷加強(qiáng)央地之間的互動(dòng)。

首先,需要適當(dāng)劃分中央政府和地方政府在國(guó)家認(rèn)證中的權(quán)責(zé)。國(guó)家認(rèn)證中,適宜由中央政府直接識(shí)別認(rèn)證的,比如醫(yī)保和社保等全國(guó)統(tǒng)一的公共服務(wù)認(rèn)證,可以交由國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé);而適宜由地方政府主導(dǎo)的認(rèn)證環(huán)節(jié),比如涉及地域性和個(gè)性化訴求的特殊公共服務(wù)的識(shí)別,則可以交給地方有關(guān)部門(mén)承接,以發(fā)揮地方政府“靠近事實(shí)”的優(yōu)勢(shì)。其次,國(guó)家認(rèn)證中,規(guī)范的制定和執(zhí)行可以征求地方政府的意見(jiàn),更應(yīng)該在一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)后再推廣,以加強(qiáng)規(guī)范與事實(shí)之間的適配性?；鶎幼钆碌木褪巧霞?jí)“拍腦袋決策”。許多時(shí)候,上級(jí)制定的認(rèn)證規(guī)范要么執(zhí)行難度過(guò)大,要么不符合基層實(shí)際情況。所以,在國(guó)家認(rèn)證開(kāi)展前,先試驗(yàn)規(guī)范與事實(shí)的結(jié)合,有利于國(guó)家認(rèn)證的有效運(yùn)行。最后,中央政府在向地方政府賦予認(rèn)證權(quán)力的同時(shí),也要促進(jìn)多元社會(huì)主體參與國(guó)家認(rèn)證活動(dòng),包括動(dòng)員社會(huì)公眾力量參與到國(guó)家認(rèn)證過(guò)程當(dāng)中。這樣,既能提升社會(huì)公眾的主體意識(shí),又能對(duì)地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)督,防止地方政府的自利性傾向侵害國(guó)家認(rèn)證的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。

(二)減少剛性考核

通過(guò)對(duì)國(guó)家認(rèn)證失效的分析,可以發(fā)現(xiàn),無(wú)論是在“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”的國(guó)家認(rèn)證導(dǎo)致的基層治理內(nèi)卷化中,還是在“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”的國(guó)家認(rèn)證導(dǎo)致的基層治理內(nèi)卷化中,基層執(zhí)行者都處于被動(dòng)適應(yīng)上級(jí)要求的位置。在“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”的國(guó)家認(rèn)證中,國(guó)家寬口徑的認(rèn)證規(guī)范無(wú)法有效區(qū)分基層民眾的合理訴求與不合理訴求,而相應(yīng)的治理任務(wù)被轉(zhuǎn)嫁給基層執(zhí)行者承擔(dān)。在“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”的國(guó)家認(rèn)證中,自上而下的規(guī)范執(zhí)行壓力又迫使基層執(zhí)行者采取形式主義的應(yīng)對(duì)策略。這既體現(xiàn)了作為下位者的基層執(zhí)行者與上級(jí)之間的不對(duì)等關(guān)系,也凸顯出上級(jí)向基層執(zhí)行者施加了強(qiáng)大的壓力。而剛性考核正是這種壓力的直觀體現(xiàn),基層執(zhí)行者需要嚴(yán)格按照上級(jí)的要求完成工作任務(wù),否則就會(huì)受到考核的懲罰。剛性考核固化且放大了上級(jí)與基層執(zhí)行者之間不對(duì)等的權(quán)責(zé)關(guān)系,同時(shí)也放大了國(guó)家認(rèn)證中事實(shí)與規(guī)范的偏差。在剛性考核的束縛下,基層執(zhí)行者即使意識(shí)到事實(shí)與規(guī)范之間存在偏差,也不得不完成“強(qiáng)事實(shí)”的任務(wù)和“強(qiáng)規(guī)范”的要求。

鑒于剛性考核會(huì)強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)證中事實(shí)與規(guī)范的偏差,對(duì)國(guó)家認(rèn)證產(chǎn)生破壞性的作用,有必要采取措施,減少對(duì)基層的剛性考核。首先,可以通過(guò)制定考核清單的形式,防止基層剛性考核的隨意性和擴(kuò)大化。所謂“上面千條線,下面一根針”,幾乎所有上級(jí)政府和職能部門(mén)都可以向基層執(zhí)行者下派工作任務(wù),并制定考核標(biāo)準(zhǔn)。這加重了基層執(zhí)行者的工作負(fù)擔(dān),也使得基層執(zhí)行者的注意力無(wú)法放在提供公共服務(wù)上,應(yīng)付策略成為他們的普遍選擇。其次,可以對(duì)基層考核任務(wù)進(jìn)行常態(tài)化評(píng)估和動(dòng)態(tài)化調(diào)整,及時(shí)清理基層執(zhí)行者難以承擔(dān)的考核任務(wù)。對(duì)于上級(jí)下派的行政任務(wù)和考核,基層執(zhí)行者往往無(wú)權(quán)拒絕,所以地方政府應(yīng)該定期評(píng)估基層執(zhí)行者的考核壓力,對(duì)一些不合理的考核任務(wù)進(jìn)行糾正和調(diào)整,從而釋放基層活力。最后,應(yīng)該注重提升考核的精準(zhǔn)性,有針對(duì)性地對(duì)影響國(guó)家認(rèn)證成效的行為進(jìn)行監(jiān)督和考核,而不是機(jī)械地以上級(jí)的意志或規(guī)范要求為考核標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家認(rèn)證應(yīng)當(dāng)始終建立在事實(shí)可靠的基礎(chǔ)上,刻意追求“符合上級(jí)規(guī)范”的考核會(huì)造成本末倒置的結(jié)果。

(三)改善技術(shù)治理

當(dāng)前,中央政府越來(lái)越依靠先進(jìn)的技術(shù)來(lái)完成國(guó)家認(rèn)證,比如利用互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái),以及利用遙感技術(shù)收集國(guó)土資源信息。這些治理技術(shù)的廣泛運(yùn)用,一方面有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)事實(shí)的直接認(rèn)證,便于國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理;另一方面也為中央政府提供了實(shí)時(shí)監(jiān)督地方各級(jí)政府行動(dòng)的工具,可以為認(rèn)證規(guī)范的統(tǒng)一執(zhí)行和國(guó)家治理活動(dòng)提供保障。不過(guò),技術(shù)治理在國(guó)家認(rèn)證中的缺陷也是非常明顯的。一方面,技術(shù)治理在某種程度上也限制了國(guó)家認(rèn)證的范圍,只有被技術(shù)識(shí)別到的事實(shí)信息才能進(jìn)入國(guó)家認(rèn)證過(guò)程而成為國(guó)家治理的依據(jù)。但還有很多事實(shí)信息,尤其一些有關(guān)社會(huì)和民眾的復(fù)雜行動(dòng),卻是無(wú)法通過(guò)技術(shù)方式呈現(xiàn)出來(lái)的。另一方面,技術(shù)治理雖然提高了國(guó)家對(duì)基層的治理的清晰度,使國(guó)家能夠借助技術(shù)手段感知基層社會(huì)的細(xì)節(jié),但也影響了基層執(zhí)行者的自主行動(dòng)?？偟膩?lái)看,技術(shù)治理是一把“雙刃劍”,有可能放大事實(shí)與規(guī)范之間的偏差,所以應(yīng)該改善技術(shù)治理,確保技術(shù)治理有助于國(guó)家認(rèn)證,而不是起到相反的作用。

首先,應(yīng)當(dāng)明確技術(shù)的中立地位,即技術(shù)只是國(guó)家認(rèn)證的工具,而不是國(guó)家認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn),更不是考核的依據(jù)。在國(guó)家認(rèn)證過(guò)程中,技術(shù)治理代表了工具理性,而工具理性難以適應(yīng)復(fù)雜多變的基層社會(huì)。如果按照技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量國(guó)家認(rèn)證的成效,就會(huì)造成“事實(shí)反向適配規(guī)范”的結(jié)果。其次,應(yīng)該意識(shí)到技術(shù)治理的局限性,不僅要利用技術(shù)來(lái)收集社會(huì)事實(shí)信息,也要注重采取非技術(shù)的手段來(lái)識(shí)別社會(huì)事實(shí)。技術(shù)的發(fā)展日新月異,尤其是人工智能的出現(xiàn)增強(qiáng)了利用技術(shù)來(lái)治理社會(huì)的可能性,但是,技術(shù)治理終究不能替代人與人之間的互動(dòng),有很多社會(huì)關(guān)系無(wú)法通過(guò)技術(shù)手段來(lái)呈現(xiàn)。最后,在國(guó)家認(rèn)證過(guò)程中,可以利用技術(shù)來(lái)向基層執(zhí)行者賦權(quán)。技術(shù)不僅可以協(xié)助中央政府“看清”基層社會(huì),同時(shí)也可以用于搭建行政體系內(nèi)部上下互動(dòng)交流的平臺(tái)。國(guó)家認(rèn)證失效的原因在于事實(shí)與規(guī)范不適配,歸根結(jié)底在于中央政府與基層執(zhí)行者之間缺乏直接交流。在國(guó)家認(rèn)證過(guò)程中,可以利用技術(shù)在信息傳遞方面的優(yōu)勢(shì),構(gòu)建中央政府與基層執(zhí)行者直接聯(lián)系的平臺(tái),從而減少國(guó)家對(duì)基層情況發(fā)生誤判的風(fēng)險(xiǎn)。

五、總結(jié)與討論

基層治理內(nèi)卷化本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)基層的巨大投入沒(méi)有得到相應(yīng)的回報(bào),而國(guó)家認(rèn)證是國(guó)家行動(dòng)的前提條件。國(guó)家通過(guò)認(rèn)證的方式認(rèn)識(shí)基層社會(huì),認(rèn)證是基層現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)入政府政策議程設(shè)置的必經(jīng)環(huán)節(jié)。沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)證的社會(huì)事實(shí)不會(huì)進(jìn)入國(guó)家決策的視野,也不會(huì)成為國(guó)家行動(dòng)的依據(jù)。有效的國(guó)家認(rèn)證能夠?yàn)閲?guó)家對(duì)基層的治理提供信度基礎(chǔ)和效度保障,使國(guó)家對(duì)基層的投入能夠符合基層實(shí)際情況,從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo);無(wú)效的國(guó)家認(rèn)證則會(huì)使國(guó)家對(duì)基層實(shí)際情況產(chǎn)生誤判,最終導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)加重,引發(fā)基層形式主義,使國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理陷入內(nèi)卷化的困境當(dāng)中。

具體來(lái)看,國(guó)家認(rèn)證建立在事實(shí)可靠和規(guī)范統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上,也就是說(shuō),國(guó)家認(rèn)證的實(shí)現(xiàn)方式是識(shí)別社會(huì)事實(shí)是否真實(shí)可靠,并執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在有效的國(guó)家認(rèn)證中,事實(shí)與規(guī)范之間是相互適配、同向強(qiáng)化的關(guān)系,“強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”是國(guó)家認(rèn)證的理想狀態(tài)。而研究發(fā)現(xiàn),國(guó)家認(rèn)證并不總是處于有效狀態(tài),國(guó)家認(rèn)證中的事實(shí)與規(guī)范之間會(huì)出現(xiàn)相互制約的現(xiàn)象,影響國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理。當(dāng)出現(xiàn)“事實(shí)制約規(guī)范”即“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”的國(guó)家認(rèn)證失效情況時(shí),基層社會(huì)一些不合理的特殊訴求會(huì)乘機(jī)進(jìn)入國(guó)家認(rèn)證環(huán)節(jié),形成額外的工作任務(wù)并轉(zhuǎn)嫁到基層,使基層面臨負(fù)擔(dān)加重的困擾;而當(dāng)出現(xiàn)“規(guī)范制約事實(shí)”即“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”的國(guó)家認(rèn)證失效情況時(shí),盡管基層的實(shí)際情況與認(rèn)證規(guī)范要求不符,基層執(zhí)行者在巨大的規(guī)范壓力面前卻不得不采取形式主義的應(yīng)對(duì)策略?？傊?國(guó)家認(rèn)證失效意味著國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了事實(shí)或規(guī)范上的偏差,最終影響了基層治理的信度和效度。

中央政府掌握著國(guó)家認(rèn)證規(guī)范的制定權(quán),而基層執(zhí)行者具有貼近社會(huì)事實(shí)的優(yōu)勢(shì)。所以,要想化解基層治理內(nèi)卷化的困境,可通過(guò)加強(qiáng)央地互動(dòng)、減少剛性考核、改善技術(shù)治理等方式,構(gòu)建更加協(xié)調(diào)的國(guó)家認(rèn)證。關(guān)于國(guó)家認(rèn)證失效引發(fā)基層治理內(nèi)卷化的問(wèn)題,我們還可進(jìn)一步深思。首先,國(guó)家向基層投入了大量資源,成效卻不顯著,其中既有政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題,也有政策制定環(huán)節(jié)的偏差。國(guó)家對(duì)基層的治理應(yīng)該有充足的信度基礎(chǔ)和效度保障,脫離基層實(shí)際情況的投入很難產(chǎn)生預(yù)期的效果。其次,國(guó)家認(rèn)證最重要的功能應(yīng)該是幫助國(guó)家掌握更清晰和真實(shí)的社會(huì)事實(shí),這就需要在認(rèn)證過(guò)程中注重保持認(rèn)證規(guī)范與事實(shí)之間的協(xié)調(diào)適配,并且對(duì)認(rèn)證所用的技術(shù)手段保持警惕。最后,國(guó)家對(duì)基層的投入只能暫時(shí)解決基層治理資源不足的問(wèn)題,要想長(zhǎng)遠(yuǎn)地緩解基層治理資源不足的問(wèn)題,還是需要積極培育基層的內(nèi)生力量。國(guó)家加大對(duì)基層的投入只是基層治理改變的開(kāi)始,基層要想“治理有效”,還有很長(zhǎng)的路要走。