作者簡(jiǎn)介： 李玉濤，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所政策管理室主任、研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事綜合運(yùn)輸與交通財(cái)政研究。E-mail：liyutao66@aliyun.com。

引用格式： 李玉濤.中國(guó)式現(xiàn)代化征程中城市軌道交通TOD政策的量化、評(píng)價(jià)與研判——《中國(guó)城市軌道交通TOD政策指數(shù)報(bào)告（2023）》書評(píng)［J］.西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024，（2）：25-28.

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化內(nèi)涵與特征的全面系統(tǒng)闡釋，成為指引我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的重要理論基石。中國(guó)式現(xiàn)代化離不開城市高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)以及公共政策措施的強(qiáng)力推動(dòng)，城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。面對(duì)城市耕地資源不斷銳減、自然生態(tài)超負(fù)荷運(yùn)行、開發(fā)建設(shè)粗放低效益以及以城市交通擁堵為代表的“大城市病”等現(xiàn)實(shí)問題，推進(jìn)中國(guó)城市現(xiàn)代化發(fā)展越來越需要選擇集約緊湊的城市空間發(fā)展模式，形成更為合理的城市土地利用方式。在此背景下，依托公共交通尤其是城市軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展的TOD模式成為地方政府實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。

在實(shí)踐中，TOD綜合開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在現(xiàn)行制度體系中面臨諸多政策堵點(diǎn)甚至空白，一些先行城市如早期的深圳、廣州、上海和近年來的成都、東莞等進(jìn)行了不懈的政策探索。遺憾的是，現(xiàn)有研究缺乏系統(tǒng)性的梳理與總結(jié)。對(duì)于后發(fā)城市，如何開展TOD模式的政策準(zhǔn)備、拓展與創(chuàng)新工作，仍亟需更為科學(xué)、全面、直觀的政策評(píng)價(jià)體系作為參考。在此背景下，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院李東坤、謝宇航、馮會(huì)會(huì)、何德文、雷斌、王永杰編著完成的《中國(guó)城市軌道交通TOD政策指數(shù)報(bào)告（2023）——聚焦中國(guó)式現(xiàn)代化征程中的城軌發(fā)展之路》（后簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）的出版可謂恰逢其時(shí)。

《報(bào)告》充分結(jié)合TOD模式自身特點(diǎn)及其政策需求，從政策工具的視角出發(fā)構(gòu)建了中國(guó)城市軌道交通TOD政策體系，囊括“用地保障”“綜合開發(fā)”“理念規(guī)劃”“審批協(xié)調(diào)”“市場(chǎng)運(yùn)用”等共計(jì)5大類12項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上借助專家打分法和政策文本分析法對(duì)已開通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通（主要為地鐵）的46個(gè)城市的TOD政策發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)估、排名與解讀，為我們?nèi)笆秸宫F(xiàn)了中國(guó)式現(xiàn)代化征程中城市軌道交通TOD發(fā)展的現(xiàn)狀、特征及趨勢(shì)，更為城市之間基于自身稟賦展開政策學(xué)習(xí)與政策優(yōu)化、進(jìn)一步推動(dòng)城市軌道交通TOD綜合開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的政策創(chuàng)新與實(shí)踐發(fā)展提供了重要參考。

《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，46個(gè)樣本城市的TOD政策指數(shù)分布并不均衡，成都市和東莞市的TOD政策指數(shù)遙遙領(lǐng)先，新興城市之間的TOD政策指數(shù)表現(xiàn)存在明顯分化。指數(shù)高低差異反映出不同城市政府在軌道交通TOD政策上的完備程度。在超大型一線城市中，廣州市、上海市的政策表現(xiàn)相對(duì)較好。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)相對(duì)成熟的超大型城市，廣州市、上海市更為鼓勵(lì)引入市場(chǎng)主體及其多主體合作模式開展TOD實(shí)踐，同時(shí)在踐行TOD理念方面也更為精細(xì)化。反觀大多數(shù)二、三線城市在TOD政策出臺(tái)上仍處于觀望、探索、嘗試階段，推進(jìn)態(tài)度相對(duì)比較慎重。《報(bào)告》還從“成網(wǎng)城市與未成網(wǎng)城市”“軌道交通線網(wǎng)運(yùn)行時(shí)間”和“分項(xiàng)指標(biāo)”等層面對(duì)46個(gè)樣本城市的TOD政策指數(shù)進(jìn)行分類排名與深入解讀，以考察不同類型城市TOD政策的要點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)與不足。

《報(bào)告》認(rèn)為，中國(guó)城市軌道交通TOD政策呈現(xiàn)出“TOD發(fā)展理念得到更廣泛的認(rèn)同”“TOD政策內(nèi)容不斷深化、差異性增強(qiáng)”“TOD模式與城市更新融合發(fā)展”等新趨勢(shì)。同時(shí)，中國(guó)城市軌道交通政策還存在明顯的擴(kuò)散過程，經(jīng)歷了“以北京、上海、廣州、深圳等超大型一線城市引領(lǐng)的先行政策探索階段——以部分新興一線城市與二線城市驅(qū)動(dòng)的城市軌道交通TOD政策擴(kuò)散速度加快、質(zhì)量提高、多點(diǎn)擴(kuò)散引領(lǐng)階段——從一線城市以及新一線、二線示范城市向周圍城市和其他新興城市、經(jīng)濟(jì)水平較低城市全面擴(kuò)散階段”。在發(fā)展水平較高的地區(qū)向發(fā)展水平較低的地區(qū)擴(kuò)散過程中，后發(fā)城市向先進(jìn)城市主動(dòng)學(xué)習(xí)吸收先進(jìn)政策經(jīng)驗(yàn)。

總體上看來，《報(bào)告》具有以下五方面特征：

第一，國(guó)際視野與中國(guó)實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。TOD意為以公共交通導(dǎo)向的城市開發(fā)，源于美國(guó)，大約在20世紀(jì)90年代末引入中國(guó)內(nèi)地。此后20余年，在各級(jí)政府政策支持下，TOD在我國(guó)迅速發(fā)展、演變，逐漸成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要工具?！秷?bào)告》把作為“舶來品”的TOD開發(fā)置于中國(guó)式現(xiàn)代化的新歷史方位中，通過城市軌道交通TOD政策指數(shù)，勾勒出我國(guó)地方城市如何利用各種政策工具助推軌道交通發(fā)展和土地利用綜合開發(fā)的整體圖景。在國(guó)際理念的本土化實(shí)踐方面，《報(bào)告》并未簡(jiǎn)單的照搬復(fù)制，而是在扎實(shí)的研究工作基礎(chǔ)上進(jìn)行了充分的消化再吸收，做到了洋為中用、中西融合?！秷?bào)告》通篇不乏體現(xiàn)中國(guó)特色的指標(biāo)設(shè)計(jì)和內(nèi)容編排，如對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和民間資本的重視，契合了我國(guó)當(dāng)前鼓勵(lì)民間資本的政策導(dǎo)向；再如TOD模式同我國(guó)城市更新政策的結(jié)合，大大拓展了其適用范圍，為城市空間優(yōu)化利用和集約化發(fā)展提供了新思路。

第二，軟硬結(jié)合的指標(biāo)設(shè)計(jì)。以往反映我國(guó)TOD發(fā)展的報(bào)告文獻(xiàn)，基本上是從機(jī)動(dòng)性和場(chǎng)所功能整合的層面上展開的，充分體現(xiàn)了交通與土地利用的一體化，這確實(shí)是巨大的進(jìn)步。但是細(xì)思不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)報(bào)告局限在了物質(zhì)形態(tài)和物理空間上，體現(xiàn)的是一種絕對(duì)時(shí)空觀。此《報(bào)告》則注重物理空間與社會(huì)空間、工具理性與價(jià)值理性的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互轉(zhuǎn)化。如《報(bào)告》所言，在功能層面，TOD的核心是交通發(fā)展與土地利用的一體化。這就決定了TOD開發(fā)模式具有天然的跨部門、跨主體特征，進(jìn)而對(duì)規(guī)劃的融合協(xié)同和市場(chǎng)激勵(lì)產(chǎn)生了明確的制度需求。換言之，注重挖掘功能問題背后的制度因素，把科學(xué)性問題轉(zhuǎn)化成政策設(shè)計(jì)，最終使得各指標(biāo)在邏輯上相互支撐，構(gòu)成了《報(bào)告》的一大亮點(diǎn)。

第三，科學(xué)得當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法?！秷?bào)告》的落腳點(diǎn)在公共政策，并非對(duì)TOD發(fā)展效果的一般性評(píng)估。實(shí)際上，城市軌道交通TOD政策涉及方方面面，各城市地理環(huán)境、人文條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等亦存在較大差異。如何制定出一套科學(xué)合理的城市軌道交通TOD政策評(píng)價(jià)框架體系，并在統(tǒng)一框架下借助合適的方法進(jìn)行量化評(píng)估，并非易事?！秷?bào)告》無(wú)論是指數(shù)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，還是比對(duì)結(jié)果的分析，都充分體現(xiàn)了政策自身的科學(xué)完備水平和發(fā)展效果之間的因果關(guān)系及反饋機(jī)制。《報(bào)告》主要采用了政策文本分析法和專家評(píng)分法來對(duì)46個(gè)樣本城市的TOD政策文本進(jìn)行量化評(píng)估。借助于規(guī)范的工具方法，使得《報(bào)告》脫離了定性的泛泛而談。從這個(gè)角度看，《報(bào)告》對(duì)我國(guó)TOD政策評(píng)估的科學(xué)化、規(guī)范化具有重要的推動(dòng)作用和積極影響。

第四，多維度多視角的分析解讀?！秷?bào)告》基于總體情況、軌道交通是否成網(wǎng)、軌道交通線網(wǎng)運(yùn)行時(shí)間幾個(gè)維度和分項(xiàng)指標(biāo)的排名，進(jìn)行深入的分析解讀，發(fā)現(xiàn)趨勢(shì)規(guī)律，挖掘政策價(jià)值。通過總體情況排名分析，《報(bào)告》清晰地展示出TOD政策在空間上的顯著集聚特征；通過對(duì)軌道交通是否成網(wǎng)和運(yùn)營(yíng)時(shí)間排名的解讀，《報(bào)告》指出了可開發(fā)用地、市場(chǎng)運(yùn)作空間是決定TOD政策有效性的關(guān)鍵因素。這種多重視角揭示規(guī)律趨勢(shì)的方式豐富了我國(guó)城市軌道交通TOD政策的內(nèi)涵，可為軌道交通后發(fā)城市明確發(fā)展TOD的政策空間。

第五，深入透徹的案例分析。為了進(jìn)一步展現(xiàn)特定區(qū)域城市軌道交通TOD政策發(fā)展的特點(diǎn)及其主要考量因素，《報(bào)告》依托中國(guó)城市軌道交通TOD政策指數(shù)框架與得分，立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高、土地資源緊缺、進(jìn)入存量土地開發(fā)階段的粵港澳大灣區(qū)，選取了廣州市、深圳市、東莞市和佛山市為樣本進(jìn)行深入探討，從中展現(xiàn)出這些城市在TOD模式與城市更新相結(jié)合方面的一些政策探索。案例分析把抽象的理念和枯燥的數(shù)據(jù)指標(biāo)轉(zhuǎn)換到具體生動(dòng)的案例故事中，有助于對(duì)政策目標(biāo)、工具和效果之間關(guān)系形成情景化的認(rèn)識(shí)。

截至 2022 年底，中國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程（不含港澳臺(tái)）已突破 1 萬(wàn)公里。隨著城市軌道交通在城市交通體系中的重要性日益凸顯，城市軌道交通 TOD 模式在城市現(xiàn)代化發(fā)展中的重要性亦將隨之增強(qiáng)。目前《報(bào)告》中樣本城市的 TOD 政策指數(shù)得分對(duì)各級(jí)政府總結(jié)城市軌道交通 TOD 的政策經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、明確目標(biāo)方向具有重要參考價(jià)值，并成為《中國(guó)城軌TOD指數(shù)報(bào)告》的重要組成部分，用于綜合評(píng)估城市軌道交通開通運(yùn)營(yíng)城市的TOD 未來發(fā)展?jié)摿Α?/p>

可以預(yù)見，《報(bào)告》及后續(xù)版本對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化征程中城市軌道交通TOD政策變遷和發(fā)展的持續(xù)觀察和解讀，必將得到行業(yè)內(nèi)人士的更廣泛關(guān)注。期待指數(shù)能夠發(fā)揮測(cè)量?jī)x、風(fēng)向標(biāo)、指示器的作用，激勵(lì)引導(dǎo)地方政府更加重視利用軌道TOD政策推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

（責(zé)任編輯：武麗霞）