馮熙 馮舸

[摘 要]在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制下，國有資產(chǎn)的合理利用和有效管理對于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義。國有資產(chǎn)包括土地、房產(chǎn)、設(shè)備、股權(quán)等多種形式，其中，工業(yè)用地作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，其利用效率直接關(guān)系到國家資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場變化、企業(yè)管理不善等多種原因，部分工業(yè)用地存在閑置或低效利用的現(xiàn)象，不僅浪費了寶貴的土地資源，而且影響了國有資產(chǎn)的保值增值。文章以五糧液集團(tuán)工業(yè)用地盤活路徑為例，分析了五糧液集團(tuán)工業(yè)用地盤活的背景和過程，從實證角度探討盤活國有資產(chǎn)的現(xiàn)實意義，提出了相關(guān)建議，以供參考。

[關(guān)鍵詞]五糧液集團(tuán)；工業(yè)用地；國有資產(chǎn)；盤活；現(xiàn)實意義

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）08-0028-03

一、盤活國有閑置資產(chǎn)的現(xiàn)實意義

第一，為盤活國有企業(yè)類似閑置資產(chǎn)提供參考。

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的深入推進(jìn)，國有存量資產(chǎn)經(jīng)營管理面臨著資產(chǎn)閑置、經(jīng)營低效、流動性差、盈利能力弱等新的問題和挑戰(zhàn)，影響了國有經(jīng)濟(jì)的活力和競爭力。

第二，為緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力提供方向。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)運行面臨地方財政困難窗口期、地方一般公共預(yù)算支出高增長窗口期、地方債務(wù)償還高峰窗口期這三個窗口期相互疊加的復(fù)雜局面。三個窗口期相互疊加帶來的最大問題是政府預(yù)算收入增幅下降，尤其是地方政府，2016—2021年地方土地出讓收入數(shù)額從3.7547萬億元增長到8.7051萬億元，2022年回落到6.6854萬億元[ 1 ]，如果將全國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債總額218.6萬億元盤活5個百分點，就有10.93萬億收入，超過地方土地出讓收入最高峰8.7051萬億，土地財政向“國資財政”轉(zhuǎn)型迫在眉睫，更不必說全國金融和行政事業(yè)性國有負(fù)債總額370.6萬億元盤活后釋放的潛力。

第三，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力。

一個地方轄區(qū)既有中央、地方國有企業(yè)，又有高校、軍隊等國有資產(chǎn)，將閑置資產(chǎn)盤活，無疑有助于增加地方財政收入，帶動就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

二、五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置現(xiàn)狀與盤活歷程

五糧液集團(tuán)是四川宜賓市國資委管理的地方國有企業(yè)，其下屬安吉物流集團(tuán)全資子公司四川安吉精密管業(yè)制造有限公司，2008年3月在成都市溫江區(qū)投資的精密冷拔管項目，總投資15億元，占地514畝，實際凈用地約為410畝，其中有65畝簽訂了《國有土地使用權(quán)出讓合同》但未辦理產(chǎn)權(quán)證，目前土地性質(zhì)為集體所有權(quán)土地。項目一期于2008年5月底開工建設(shè)，目前廠房（285105平方米）及宿舍（26777平方米）主體工程已基本完工，臨新華路的行政技術(shù)大樓規(guī)劃為14層（15718平方米），整個項目于2009年底停工至今歷時15年，尚未驗收。

該宗工業(yè)用地閑置資產(chǎn)呈現(xiàn)以下幾個特點：大部分用地?zé)o合法手續(xù)；除成都海峽兩岸科技園管理委員會規(guī)劃建設(shè)局批準(zhǔn)的總平圖外，無完整規(guī)劃、建設(shè)審批手續(xù)；工程體量大、占地面積廣，時間跨度長，主體明確，無訴訟。

2009年該項目停工以來，溫江區(qū)歷屆政府與五糧液集團(tuán)雙方多次溝通，尤其從2019年起至今，雙方高層互訪、座談不息，往來不斷，磋商頻繁。2021年6月，五糧液集團(tuán)與溫江區(qū)政府簽訂《深化合作協(xié)議》，提出追加投資50億元，打造醫(yī)療器械、生物科技、智能制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，目前該項目由于某種原因擱淺。

三、五糧液集團(tuán)工業(yè)用地盤活路徑

針對五糧液集團(tuán)工業(yè)用地資產(chǎn)閑置的特點，用地手續(xù)合法化和地面建筑資產(chǎn)合法化，是閑置資產(chǎn)釋放活力的突破口。處理這樣復(fù)雜的閑置資產(chǎn)問題，既不能簡單以現(xiàn)行的法律法規(guī)看待，也不能脫離現(xiàn)行法律法規(guī)的約束。因此，堅持尊重歷史，利用現(xiàn)行政策靈活處置原則，是盤活閑置資產(chǎn)的基本思路和檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)體系下的盤活路徑

1.土地合法化

從法律法規(guī)執(zhí)行層面講，行政執(zhí)法部門認(rèn)為五糧液集團(tuán)這宗工業(yè)用地屬于違法用地，因未辦理土地證、規(guī)劃許可證、建設(shè)施工許可證，就應(yīng)當(dāng)走“退還、拆除、沒收、罰款、追責(zé)、收回”行政處罰程序。

從項目歷史成因來看，五糧液集團(tuán)有投資協(xié)議、不成系統(tǒng)的報規(guī)手續(xù)、用電用氣報告、市區(qū)政府部門的批復(fù)等，筆者認(rèn)為五糧液集團(tuán)工業(yè)用地不屬“未經(jīng)批準(zhǔn)”類法律范疇，但現(xiàn)實表現(xiàn)為無用地、規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)。面臨法律法規(guī)的剛性約束，面臨政府、企業(yè)困惑的尷尬境地。如何破解這道難題？筆者認(rèn)為，首要任務(wù)是，政府應(yīng)支持認(rèn)可的五糧液集團(tuán)植入符合屬地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向且達(dá)到投資強(qiáng)度等要求下的新項目。

2.資產(chǎn)合法化

雙方共同推演論證了四種資產(chǎn)合法化方案，四種方案均由雙方律師團(tuán)隊參與，均存在風(fēng)險。

一是協(xié)商+司法方案，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，由屬地國有公司按照法院裁決收回資源。通過訴訟渠道解決，屬地政府以各級人民法院的判決審定金額支付，全部收回土地及資產(chǎn)，導(dǎo)致決策風(fēng)險和問責(zé)啟動，五糧液集團(tuán)賬面資產(chǎn)是6.7億元，為保證國有資產(chǎn)保值增值，訴訟標(biāo)的可達(dá)10億元以上（含設(shè)備投入、多年財務(wù)成本等），雙方差距甚大，出現(xiàn)起訴、上訴、再審、再訴“拉鋸戰(zhàn)”，形成耗時耗力耗神、雙方對立的局面。

二是股權(quán)兼并方案，將罰沒構(gòu)筑物按1億元名義金入賬或按照評估價入賬（預(yù)估評估價為2億元）注入屬地國企平臺公司，通過成立合資公司實施股權(quán)收購。屬地政府國有公司通過財政部門劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法部門沒收資產(chǎn)過戶到公司名下，無疑是“天降餡餅”。國有公司以評估價值（假設(shè)為2億元）的“偏財”資產(chǎn)重新注冊全資子公司與五糧液集團(tuán)三級以下的子公司成立不同比例股份的合資公司，合資公司取得合法土地手續(xù)后，屬地國有子公司以1億元名義金或評估價為2億元退出，意味著五糧液集團(tuán)子公司另行出資1億元名義金或評估價為2億元收回本資產(chǎn)，還不計股份公司出資的資本金，對此五糧液集團(tuán)董事會是難以決策的，同時公司因土地爭議而原價退出，有審計和紀(jì)委監(jiān)委追責(zé)風(fēng)險。

三是低價拍賣方案。屬地政府對罰沒資產(chǎn)通過設(shè)定條件公開拍賣，促使資產(chǎn)降價保證由五糧液集團(tuán)項目公司拍得，也是令五糧液集團(tuán)十分頭痛的選項。

前三種方案無疑都涉及屬地政府，企業(yè)出資且金額比較大，資產(chǎn)無償劃撥，現(xiàn)行有效的法規(guī)主要是《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》和《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》，前者適用于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，后者適用于上市公司國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程、土地使用權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)都可以無償劃轉(zhuǎn)。債權(quán)的轉(zhuǎn)讓要符合《中華人民共和國民法典》的相關(guān)要求。對五糧液集團(tuán)而言，在建工程未竣工，土地使用權(quán)未辦理，國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)客體不明晰。

四是資產(chǎn)劃撥方案，主要包括無償劃撥或按《罰沒財務(wù)管理辦法》通過多次流拍，根據(jù)“轉(zhuǎn)為其他處置方式”劃撥給屬地國有公司，由五糧液集團(tuán)收購該公司實現(xiàn)資產(chǎn)回歸。無償劃轉(zhuǎn)的主體在縱向間實施可以理解，但橫向劃轉(zhuǎn)即不同管轄關(guān)系比如成都市、宜賓市政府機(jī)構(gòu)間，地方小國有企業(yè)與大國有企業(yè)間等需要進(jìn)一步探索。

總之，在現(xiàn)行法律法規(guī)體系下，盤活五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)困難重重，難以推動，雙方殫精竭慮卻收效甚微。

（二）現(xiàn)行政策體系下的盤活路徑

2022年11月24日，自然資源部、國務(wù)院國資委聯(lián)合出臺《關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》，為國有閑置資產(chǎn)盤活指明了方向。

國有資產(chǎn)是全體人民共同的寶貴財富，是保障黨和國家事業(yè)發(fā)展、保障人民利益的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。2017年12月，《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》出臺，賦予全國人大常委會一項新職責(zé)，即加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2023年10月，十四屆全國人大常委會第六次會議審議了國務(wù)院關(guān)于2022年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告。全國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債總額218.6萬億元，占GDP約1/5，其中不乏大量的閑置資產(chǎn)。

國有企業(yè)閑置資產(chǎn)的形成由于多種元素長期疊加，成為屬地政府和企業(yè)的歷史遺留問題?！蛾P(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》提出，本著依法依規(guī)、尊重歷史的原則，分類處理各類涉地歷史遺留問題。

用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，對于無權(quán)屬來源材料或權(quán)屬材料不全，但無權(quán)屬爭議的土地，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等政策確權(quán)登記。

用地行為發(fā)生在1987年1月1日至2009年12月31日之間的，在符合用地行為時的土地利用整體規(guī)劃的、已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并落實到位、未因征地補(bǔ)償安置等問題引發(fā)糾紛，迄今被征地農(nóng)民無不同意見的前提下，依法依規(guī)落實處理（處罰）措施后，按照用地行為發(fā)生時的法律法規(guī)補(bǔ)辦土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)，通過劃撥或協(xié)議出讓等方式完善土地供應(yīng)手續(xù)[ 2 ]。

筆者認(rèn)為，《關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》重點強(qiáng)調(diào)“用地行為發(fā)生時”即堅持尊重歷史原則，所形成的歷史遺留問題的解決都應(yīng)回歸用地發(fā)生時的角度考量，用用地發(fā)生時的法律法規(guī)規(guī)定處理。

因此，五糧液集團(tuán)閑置資產(chǎn)的盤活理應(yīng)返回用地發(fā)生時的原點通盤考慮。但在具體執(zhí)行過程中仍存在不清晰的地方：征地農(nóng)民安置標(biāo)準(zhǔn)前后不一致會引發(fā)社會群體事件；依法依規(guī)落實處理（處罰）措施存在異議；協(xié)議出讓未完善手續(xù)，未明確是指用地行為發(fā)生時土地價格，還是現(xiàn)行土地價格。

根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》，五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)符合文件范圍，從用地行為發(fā)生時歷史邏輯，以下路徑具有操作性。

在征地環(huán)節(jié)，對涉及五糧液集團(tuán)工業(yè)用地宗地未安置農(nóng)民，屬地政府安排資金納入所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)年度預(yù)算逐年解決，國土部門、涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)采取技術(shù)措施組卷報征，采取違法批地追究相關(guān)責(zé)任人的處理措施，確保宗地指標(biāo)批復(fù)。

在供地環(huán)節(jié)，五糧液集團(tuán)加大投入植入符合屬地政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地整體規(guī)劃等且滿足投資強(qiáng)度要求的新項目，按原協(xié)議約定的土地價格供給，屬地政府相關(guān)部門按新項目報規(guī)報建。

在資產(chǎn)環(huán)節(jié)，五糧液集團(tuán)工業(yè)用地宗地視為“凈地”供應(yīng)，原地面建筑資產(chǎn)模糊化，待項目五方驗收合格后統(tǒng)一辦理不動產(chǎn)權(quán)證。

在監(jiān)督環(huán)節(jié)，五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)盤活已納入四川省紀(jì)委監(jiān)委巡視整改事項，限期辦理完結(jié)。

目前，屬地政府相關(guān)部門和企業(yè)正按此路徑推進(jìn)。五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)盤活后，竣工達(dá)產(chǎn)可實現(xiàn)年50億元銷售收入，地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)達(dá)1億元以上，帶動當(dāng)?shù)?500人就業(yè)，培育智能裝備鏈主體企業(yè)1家和多家配套企業(yè)，使閑置資產(chǎn)重放榮光。

四、結(jié)語

文章以五糧液集團(tuán)工業(yè)用地盤活為例展開研究，得出以下幾點結(jié)論：政企高度契合是國有閑置資產(chǎn)盤活的首要基礎(chǔ)；形成合力是國有閑置資產(chǎn)盤活的重要抓手；上級監(jiān)督是國有企業(yè)閑置資產(chǎn)盤活的推進(jìn)動力；貫徹意見是國有企業(yè)閑置資產(chǎn)盤活的操作方向。

在分析盤活國有資產(chǎn)的現(xiàn)實意義的基礎(chǔ)上，文章希望通過五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)在現(xiàn)行政策體系下盤活路徑的研究，為我國中央、地方國有企業(yè)乃至其他企業(yè)的閑置資產(chǎn)充分盤活提供有益借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1]文宗瑜.以國有資產(chǎn)盤活與國資流量管理支持高質(zhì)量發(fā)展[EB/OL].人民智庫，2023-12-18.

[2]自然資源部 國務(wù)院國資委關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知[EB/OL].國資數(shù)據(jù)中心，2022-11-24.