馮曉飛　陳琴　王浙明　黃燕

摘要：美麗海灣保護與建設(shè)是中國“十四五”期間海洋生態(tài)環(huán)境保護工作的主線。以浙江省作為典型案例，探討和梳理了美麗海灣保護與建設(shè)政策設(shè)計的整體思路和理念。政策目標上，分析了相對已有政策的目標變化，包括因地制宜實現(xiàn)“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”、陸海統(tǒng)籌深化全域美麗建設(shè)、部門協(xié)同推進海洋強省建設(shè)。政策手段上，從目標要求的辨析和陸海要素的空間表達出發(fā)，以環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美、治理美作為政策方向，以美麗廊道、美麗岸線、美麗海域作為空間表征，構(gòu)建了政策框架，確立了重點政策任務(wù)，并從梯次探索推進、分級編制方案、開展評價管理等方面提出了政策實施機制。

關(guān)鍵詞：美麗海灣；政策設(shè)計；浙江省

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

自2020年7月，生態(tài)環(huán)境部在全國海洋生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃編制工作推進會上首次提出“美麗海灣”的概念以來，美麗海灣保護與建設(shè)逐漸成為了中國海洋生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的關(guān)注重點?！丁笆奈濉焙Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確提出要聚焦建設(shè)美麗海灣的主線。地方層面，浙江、海南、廣東、福建、江蘇、山東、河北等多個沿海省份都提出了美麗海灣的保護與建設(shè)目標任務(wù)。但美麗海灣本身作為一個新生概念，暫時還缺乏足夠的理論研究和實踐經(jīng)驗。一些專家學者以美麗海灣為主題，對其內(nèi)涵、保護與建設(shè)方向以及相關(guān)制度等開展理論探討，提出了各自觀點。總體上，已有研究聚焦于美麗海灣思路方向的宏觀構(gòu)想，或是地方經(jīng)驗?zāi)Ｊ降目偨Y(jié)分享，但鮮有文獻涉及美麗海灣的具體政策設(shè)計這一領(lǐng)域。

2022年5月，浙江省人民政府印發(fā)《浙江省美麗海灣保護與建設(shè)行動方案》，為全省美麗海灣保護與建設(shè)提供了基本政策框架和統(tǒng)籌規(guī)劃指引。文章以《浙江省美麗海灣保護與建設(shè)行動方案》的政策設(shè)計作為研究案例和實踐基礎(chǔ)，力圖梳理出浙江省美麗海灣保護與建設(shè)政策設(shè)計的整體思路和理念，明晰政策設(shè)計要點，以期為全國進一步完善美麗海灣保護與建設(shè)政策體系提供借鑒。

1 政策目標設(shè)計

美麗海灣保護與建設(shè)的政策目標，指的是通過政策實施所希望達到的效果。這里主要討論的是與已有海洋生態(tài)環(huán)境保護政策相比，在政策目標上的增量和變化，即如何更好地實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，以及如何更好地在相關(guān)宏觀戰(zhàn)略部署下發(fā)揮作用。具體地，包括以下幾個方面。

1.1 因地制宜實現(xiàn)“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”

《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》在“目標指標”部分中，將美麗海灣的建成狀態(tài)描述為“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”。與“十三五”時期《海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案（2015-2020年）》所提出的“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”相比，增加了對生物和生態(tài)狀況的描述，也更加強調(diào)了人與自然的和諧狀態(tài)。與此同時，生態(tài)環(huán)境部在規(guī)劃編制過程中，組織了沿海省市開展海灣（灣區(qū)）的選劃，作為美麗海灣保護與建設(shè)的基本單元（如表1所示）。浙江省的美麗海灣保護與建設(shè)政策，首先應(yīng)當延續(xù)和強化國家層面的基本思路，圍繞劃定的各個海灣（灣區(qū)），因地制宜地推動實現(xiàn)“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”。

1.2 陸海統(tǒng)籌深化全域美麗建設(shè)

黨的十八大提出了大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署。2015年，原國家海洋局印發(fā)的《海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案（2015-2020年）》指出要建設(shè)和打造美麗海洋。此時，由于行政管理體制上的陸、海分離，陸地和海洋的美麗建設(shè)很大程度上仍是各自推進、缺少統(tǒng)籌。2018年機構(gòu)改革將海洋環(huán)境保護的職責劃入了生態(tài)環(huán)境部門，由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使陸海的環(huán)境保護職責。在隨后的“十四五”當中，生態(tài)環(huán)境部門提出了開展美麗海灣保護和建設(shè)。從美麗海洋到美麗海灣，范圍上更加聚焦于人類活動密集、污染相對嚴重的沿岸地區(qū)，陸海統(tǒng)籌治理的必要性更加凸顯，目標和工作指向也更加明確。值得注意的是，《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》的“目標指標”部分首先對2035年進行了展望，同樣要求“美麗海洋建設(shè)目標基本實現(xiàn)”，在此之上提出了80%以上的大中型海灣基本建成美麗海灣的目標?？梢?，美麗海灣和美麗海洋有著緊密的傳承關(guān)系，美麗海灣建設(shè)是在強調(diào)陸海統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，在近岸區(qū)域推進美麗海洋建設(shè)的抓手和具體體現(xiàn)，兩者都屬于美麗中國的建設(shè)內(nèi)容。

在浙江省級層面，省委、省政府在2020年印發(fā)了《深化生態(tài)文明示范創(chuàng)建高水平建設(shè)新時代美麗浙江規(guī)劃綱要（2020-2035）》，十分明確地將海洋生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)內(nèi)容納入了美麗浙江建設(shè)當中，但由于發(fā)布時間相對較早，并沒有在其中直接提出美麗海灣保護與建設(shè)。因此，以美麗海灣的政策制定為契機，有必要進一步明確在美麗浙江建設(shè)中的地位，推動相關(guān)工作深度融入美麗浙江建設(shè)當中，進一步提升美麗浙江建設(shè)的陸海一體、全域統(tǒng)籌水平。

1.3 部門協(xié)同推進海洋強省建設(shè)

黨的十八大、十九大、二十大報告均提出要建設(shè)海洋強國。浙江省實施海洋強省戰(zhàn)略多年，圍繞海洋強省建設(shè)在省級層面出臺了一系列政策文件，海洋生態(tài)環(huán)境保護均作為主要內(nèi)容之一被納入其中（如表2所示）。美麗海灣保護與建設(shè)作為今后一段時期海洋生態(tài)環(huán)境工作的主線，從其內(nèi)容和性質(zhì)上來看，本身就是海洋強省建設(shè)的重要組成部分。另一方面，海洋生態(tài)環(huán)境保護由于其復(fù)雜性和綜合性，往往涉及多個部門的職能和工作。從浙江省級層面來看，除生態(tài)環(huán)境部門以外，發(fā)展與改革、自然資源、水利、文化與旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運輸、海事等部門都有海洋生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作，將這些相關(guān)工作通過美麗海灣保護與建設(shè)進行統(tǒng)籌，并以此作為生態(tài)環(huán)境保護方面的主線和載體納入海洋強省建設(shè)，有助于提升海洋強省建設(shè)在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的跨部門協(xié)同效率，反過來，建設(shè)海洋強省的戰(zhàn)略背景也能夠帶動美麗海灣保護與建設(shè)的多部門參與積極性。

2 政策手段設(shè)計

2.1 政策框架

政策框架是在政策目標下，設(shè)計和安排具體政策任務(wù)的基本架構(gòu)。浙江省美麗海灣保護與建設(shè)的政策框架重點從以下兩個方面來構(gòu)建。

2.1.1 以環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美、治理美作為政策方向

“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”是美麗海灣保護與建設(shè)的目標要求，但本身是一種景象和狀態(tài)的描述，需要轉(zhuǎn)化為更明確的工作方向。有文獻對該描述進行了研究和解讀，總體上對于“水清灘凈”和“魚鷗翔集”的認識是較為一致的，即分別指代的是海灣（灣區(qū)）的環(huán)境質(zhì)量良好和生態(tài)系統(tǒng)健康，但對于“人海和諧”的看法并不完全一致，有學者認為其指代的是親海環(huán)境品質(zhì)優(yōu)良，也有認為其指代的是更廣泛意義上的、保護與利用之間一種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的狀態(tài)。綜合來看，“人海和諧”應(yīng)當指代的是以優(yōu)良親海品質(zhì)為階段性重點，海灣（灣區(qū)）保護和發(fā)展的協(xié)調(diào)、可持續(xù)的狀態(tài)。在理解上述概念的基礎(chǔ)上，結(jié)合美麗海灣名稱中對于“美麗”的強調(diào)，可以構(gòu)建起政策制定的三個方向：環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美，分別對應(yīng)“水清灘凈”、“魚鷗翔集”、“人海和諧”的指代內(nèi)容。此外，考慮到當前對生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的重視、海洋生態(tài)環(huán)境治理機制的不完善，同時也是為了更好地實現(xiàn)環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美，有必要將海洋生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也作為政策方向之一，即增加一項治理美，形成“四美”政策方向。

2.1.2 以美麗廊道、美麗岸線、美麗海域作為空間表征

空間維度在以往的海洋生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策文件中一般不予以重點考慮，政策文件主要根據(jù)已確立的政策方向，例如綠色發(fā)展、污染防治、生態(tài)修復(fù)、能力建設(shè)等，適當優(yōu)化調(diào)整后作為政策任務(wù)的大綱（如表3所示）。美麗海灣保護與建設(shè)與以往的海洋生態(tài)環(huán)境保護工作相比，在空間維度上有了明顯的強化，將近岸海域劃分成了若干海灣（灣區(qū)）作為基本的空間單元。在此背景下，可以提取海灣（灣區(qū)）的共通空間要素，面向這些空間要素確立重點任務(wù)。從劃定范圍來看，海灣（灣區(qū)）的空間要素包含了海域海島和相鄰岸線，但從陸海統(tǒng)籌的角度來說，無論是加強人海污染的源頭控制還是深化水生態(tài)系統(tǒng)的一體化保護修復(fù)，將人海河流納入美麗海灣的工作范圍都是非常重要和關(guān)鍵的。從人海河流、沿海岸線、海域海島三方面空間要素出發(fā)，可以將美麗海灣的空間表征分解為美麗廊道、美麗岸線和美麗海域。結(jié)合“三美”空間表征和“四美”政策方向，實現(xiàn)美麗海灣保護與建設(shè)的政策框架構(gòu)建。

2.2 重點任務(wù)

以政策框架為基礎(chǔ)，對重點的政策任務(wù)進行設(shè)計和安排（如表4所示）。美麗廊道方面，由于人海河流承載著來自陸上工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活源等多個來源的各項污染物，而浙江近岸海域的水質(zhì)超標因子主要是無機氮和活性磷酸鹽，所以任務(wù)主要是以氮、磷為主的污染物控制，同時強化陸海水系聯(lián)通，改善水生生境。美麗岸線方面，由于沿岸區(qū)域往往是人類居住密度高、社會經(jīng)濟活動強度大的區(qū)域，所以任務(wù)主要關(guān)注于臨海親海品質(zhì)的提升、沿岸產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展、海洋文化的培育建設(shè)，同時加強人海排污口的整治提升和海岸線的保護修復(fù)。美麗海域方面，由于大量的海洋生物和海鳥在這里棲息繁衍，所以任務(wù)主要是海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)特別是濱海濕地的保護，同時開展海水養(yǎng)殖、船舶港口的污染防治，并因地制宜開發(fā)風能、潮流能等海上新能源，加快海洋漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。以上的任務(wù)基本覆蓋了環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美的政策方向，但治理美這一方向上體現(xiàn)較少，主要是因為治理能力建設(shè)更多時候是從生態(tài)環(huán)境治理的全局出發(fā)來設(shè)計任務(wù)，因此和單個空間要素的關(guān)聯(lián)感不強。為此，在上述任務(wù)之外，單獨安排治理能力建設(shè)相關(guān)任務(wù)，包括海洋監(jiān)測監(jiān)控能力、風險防控能力、數(shù)字化監(jiān)管能力的建設(shè)等?？傮w上可以看出，美麗廊道的環(huán)境美、美麗岸線的和諧美、美麗海域的生態(tài)美是各自的側(cè)重點。需要注意的是，重點任務(wù)會涉及到除生態(tài)環(huán)境部門外的多個部門工作，特別是一些正在推進中的相關(guān)工程項目，例如發(fā)展與改革部門的生態(tài)海岸帶建設(shè)、水利部門的海塘安瀾千億工程、文化與旅游部門的海島大花園建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的美麗漁港建設(shè)等，在重點任務(wù)的布置中，需要以美麗海灣作為載體因勢利導，以海洋生態(tài)環(huán)境保護為切口，強化任務(wù)間協(xié)同聯(lián)動。

2.3 實施機制

構(gòu)建良好的政策實施機制，有助于推動各項任務(wù)的落實。除了常規(guī)性舉措以外，可以從以下幾方面構(gòu)建美麗海灣保護與建設(shè)的針對性實施機制。

2.3.1 梯次探索推進

梯次推進海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理是《“十‘四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》在美麗海灣專章中提出的工作思路。浙江省按照現(xiàn)狀基礎(chǔ)和發(fā)展預(yù)期，將全省34個海灣（灣區(qū)）建成時間進行了初步劃分，分為“十四五”時期12個、“十五五”時期6個、“十六五”時期16個。在此基礎(chǔ)之上，考慮到美麗海灣保護與建設(shè)目前仍然是一項探索性質(zhì)較強的工作，進一步篩選了梅山灣、洞頭諸灣、普陀諸灣、臺州灣等4個海洋生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)條件較好的海灣（灣區(qū)）作為試點，以2023年先行建成美麗海灣為目標，開展保護與建設(shè)具體路徑與機制的探索，為全省積累經(jīng)驗。

2.3.2 分級編制方案

為了推動各海灣（灣區(qū)）能針對自身問題細化任務(wù)舉措，要求沿海設(shè)區(qū)市作為美麗海灣保護與建設(shè)的責任主體，對各海灣（灣區(qū)）組織編制“一灣一策”美麗海灣保護與建設(shè)實施方案。同時，鼓勵設(shè)區(qū)市統(tǒng)籌全市美麗海灣保護與建設(shè)工作，編制市級層面的相關(guān)規(guī)劃或方案。通過構(gòu)建省一市一海灣的多層級規(guī)劃體系，使得目標任務(wù)能夠?qū)訉蛹毣?、易于落地，地方的針對性和特色也能夠在底層?guī)劃中得以突出。

2.3.3 開展評價管理

由于各個海灣（灣區(qū)）的自然本底條件存在較大的差異，預(yù)期的建成時間也各不相同，對所有海灣（灣區(qū)）進行統(tǒng)一評價難度較大。為增強評價的公平性，重點考慮從以下幾個方面建立評價體系：一是根據(jù)各海灣（灣區(qū)）海洋功能定位的差異，分類設(shè)置差異化的評價指標；二是部分指標以自身生態(tài)環(huán)境保護水平的逐步改善為日標，而不是制定統(tǒng)一基準；三是將各海灣（灣區(qū)）“一灣一策”保護與建設(shè)實施方案的推進和實現(xiàn)程度納入評價范圍，開展個性目標任務(wù)的針對性評價。

3 政策內(nèi)容要點

通過組合政策框架、重點任務(wù)和實施機制，結(jié)合相關(guān)政策目標，形成《浙江省美麗海灣保護與建設(shè)行動方案》內(nèi)容要點（見表5）。

4 結(jié)束語

美麗海灣保護與建設(shè)政策目標的設(shè)計，既要考慮海洋生態(tài)環(huán)境治理自身的精細化、科學化發(fā)展，也要有機銜接美麗中國和美麗浙江、海洋強國和海洋強省等宏觀戰(zhàn)略需求；政策手段的設(shè)計，要重點圍繞“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”，厘清政策方向，統(tǒng)籌河流、岸線、海域等空間要素，適當強化空問表達，讓政策任務(wù)更為立體、更易實施，并制定相應(yīng)的政策實施機制推動任務(wù)落實。同時，海洋生態(tài)環(huán)境保護是一項逐漸演進的工作，其政策制度也在不斷變化當中，例如目前生態(tài)環(huán)境部正牽頭推進的重點海域綜合治理攻堅戰(zhàn)，對海洋生態(tài)環(huán)境保護提出了新的政策要求。美麗海灣保護與建設(shè)也應(yīng)該與時俱進，不斷豐富和完善自身的政策體系，更好地發(fā)揮作用。