馬德浩

志愿服務(wù)是指一種能夠激勵(lì)人們不為報(bào)酬自愿把自己的時(shí)間、精力、知識(shí)貢獻(xiàn)給他人的活動(dòng)[1]。黨的十八大以來,我國(guó)強(qiáng)化了志愿服務(wù)在公共服務(wù)供給與社會(huì)治理中的作用發(fā)揮,鼓勵(lì)、支持志愿服務(wù)發(fā)展。例如,黨的十八屆三中全會(huì)指出,支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),完善志愿服務(wù)制度和工作體系。全民健身作為國(guó)家公共服務(wù)的組成部分,也應(yīng)重視志愿服務(wù)建設(shè)。對(duì)此,《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出“建立健全全民健身志愿服務(wù)組織體系”的要求,專門把“體育志愿服務(wù)工程”列為體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重大工程,顯示出對(duì)全民健身志愿服務(wù)建設(shè)的高度重視。《全民健身計(jì)劃(2021-2025 年)》也要求弘揚(yáng)全民健身志愿服務(wù)精神,開展線上線下志愿服務(wù),推出具有地方特色的全民健身志愿服務(wù)項(xiàng)目。我國(guó)全民健身志愿服務(wù)的建設(shè)成效如何? 制約其廣泛開展的因素有哪些?如何更好地促進(jìn)全民健身志愿服務(wù)廣泛開展? 這些是本研究著重探討的問題。

1 我國(guó)全民健身志愿服務(wù)的建設(shè)成效

1.1 制度與法治建設(shè)漸趨完善

目前,參與全民健身志愿服務(wù)的人群主要有兩大類:一類是由體育部門主管的公益社會(huì)體育指導(dǎo)員;另一類是由中央文明委、民政部、共青團(tuán)中央等部門主管的普通志愿者。在公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的制度與法治建設(shè)方面,1993 年國(guó)家體委印發(fā)《社會(huì)體育指導(dǎo)員技術(shù)等級(jí)制度》,把社會(huì)體育指導(dǎo)員等級(jí)劃分為3 級(jí)、2 級(jí)、1 級(jí)以及國(guó)家級(jí),并明確了每個(gè)等級(jí)的考核要求。1999 年社會(huì)體育指導(dǎo)員納入國(guó)家《職業(yè)分類大典》,由此形成了公益與職業(yè)2 類社會(huì)體育指導(dǎo)員制度和隊(duì)伍并存的局面。2009 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全民健身?xiàng)l例》,對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員進(jìn)行了明確分類:一類是不以收取報(bào)酬為目的向公眾提供傳授健身技能、組織健身活動(dòng)、宣傳科學(xué)健身知識(shí)等服務(wù)的社會(huì)體育指導(dǎo)員,國(guó)家對(duì)其實(shí)行技術(shù)等級(jí)制度管理;另一類是以健身指導(dǎo)為職業(yè)的社會(huì)體育指導(dǎo)員,國(guó)家對(duì)其實(shí)行職業(yè)資格證書制度管理[2]。隨后,國(guó)家體育總局、中央文明辦、民政部等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于廣泛開展全民健身志愿服務(wù)活動(dòng)的通知》指出,公益社會(huì)體育指導(dǎo)員是中國(guó)特色的全民健身志愿者,是開展全民健身志愿服務(wù)活動(dòng)的主力軍。2011 年國(guó)家體育總局專門印發(fā)面向公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的《社會(huì)體育指導(dǎo)員管理辦法》。同年,國(guó)家體育總局還印發(fā)《社會(huì)體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃(2011-2015 年)》。2019 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》,要求組織社會(huì)體育指導(dǎo)員廣泛開展全民健身指導(dǎo)服務(wù)。2021 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全民健身計(jì)劃(2021-2025 年)》提出,深化社會(huì)體育指導(dǎo)員管理制度改革,適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻,擴(kuò)大隊(duì)伍規(guī)模,提高指導(dǎo)服務(wù)率和科學(xué)健身指導(dǎo)服務(wù)水平。以上制度與法治層面的建設(shè),明確了公益社會(huì)體育指導(dǎo)員屬于全民健身志愿服務(wù)主要力量的定位,有效地促進(jìn)了公益社會(huì)體育指導(dǎo)員在全民健身志愿服務(wù)中的作用發(fā)揮。

在普通志愿者的制度與法治建設(shè)層面,2006 年共青團(tuán)中央印發(fā)《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》,要求每名注冊(cè)志愿者每年參加志愿服務(wù)時(shí)間累計(jì)不少于20 小時(shí),并主要根據(jù)志愿服務(wù)時(shí)間實(shí)行星級(jí)(5個(gè)級(jí)別)認(rèn)證制度。2010 年民政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)志愿者注冊(cè)工作的通知》,要求以城鄉(xiāng)社區(qū)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托,大力推進(jìn)志愿者注冊(cè)工作,推廣“時(shí)間銀行”“互助服務(wù)”等志愿者服務(wù)有效轉(zhuǎn)換形式。2012 年民政部專門印發(fā)《志愿服務(wù)記錄辦法》,以更好地規(guī)范志愿服務(wù)管理,維護(hù)志愿者的合法權(quán)益。2014 年中央文明委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》,從規(guī)范志愿者招募、注冊(cè)與培訓(xùn)管理制度、志愿服務(wù)記錄和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)等方面做了統(tǒng)籌安排。2016 年中宣部、中央文明辦以及民政部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織的意見》,提出“適當(dāng)放寬成立志愿服務(wù)組織所需條件”“社會(huì)組織孵化基地要吸納志愿服務(wù)組織進(jìn)駐”“推廣社會(huì)工作者+志愿者協(xié)作機(jī)制”[3]等舉措。同年,第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)慈善法》,對(duì)志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)活動(dòng)的慈善性質(zhì)、志愿者的權(quán)利進(jìn)行了明確。2017 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《志愿服務(wù)條例》,其是我國(guó)首部專門針對(duì)志愿服務(wù)的行政法規(guī),標(biāo)志著志愿服務(wù)進(jìn)入法治化運(yùn)行的新階段。在一系列制度與法治建設(shè)支持下,我國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展取得了良好成效。志愿服務(wù)也為我國(guó)全民健身以及奧運(yùn)爭(zhēng)光戰(zhàn)略做出了顯著貢獻(xiàn)。例如,2008 年北京奧運(yùn)會(huì)期間,共有10 萬名賽會(huì)志愿者參與其中,進(jìn)行志愿服務(wù)[4];2022 年北京冬奧會(huì)期間,共有1.8 萬余名賽會(huì)志愿者在不同崗位上提供志愿服務(wù)[5]。

1.2 多口管理的組織體系基本形成

《全民健身?xiàng)l例》第5 條指出,國(guó)務(wù)院體育主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的全民健身工作,國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的全民健身工作[2]?？梢?全民健身屬于國(guó)家整體的事權(quán),需要多部門的協(xié)調(diào)合作,而不僅僅是體育部門的“單兵作戰(zhàn)”。對(duì)于全民健身志愿服務(wù)組織管理體系的分析,也應(yīng)基于這樣的定位。對(duì)于公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的管理,《社會(huì)體育指導(dǎo)員管理辦法》第5 條指出,國(guó)家體育總局主管全國(guó)的社會(huì)體育指導(dǎo)員工作,縣級(jí)以上地方體育主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)體育指導(dǎo)員工作[6]。對(duì)于普通志愿者的管理,《志愿服務(wù)條例》第5 條指出,國(guó)家和地方精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立志愿服務(wù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制;國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國(guó)志愿服務(wù)行政管理工作,縣級(jí)以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)志愿服務(wù)行政管理工作;工會(huì)、共青團(tuán)以及婦聯(lián)等群團(tuán)組織在各自工作范圍內(nèi)做好志愿服務(wù)工作[7]。從整體上講,我國(guó)全民健身志愿服務(wù)已基本形成了橫向?qū)用嬗芍醒胛拿魑?、民政部以及?guó)家體育總局等部門進(jìn)行多口管理,縱向?qū)用鎻闹醒氲降胤竭M(jìn)行層級(jí)管理的組織體系。

1.3 行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)逐步健全

2010 年國(guó)家體育總局牽頭成立中國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì),以進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在公益社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)中的自治作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)已有27 個(gè)省份成立了省級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì),地市級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)數(shù)量已達(dá)199 個(gè),區(qū)縣級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)數(shù)量已達(dá)766 個(gè),社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)的組織體系日益健全[8]。1994 年在共青團(tuán)中央的指導(dǎo)下,中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)成立。2011 年在民政部、教育部、全國(guó)婦聯(lián)等部門的統(tǒng)籌下,中華志愿者協(xié)會(huì)成立。2013 年在中央文明委的指導(dǎo)下,中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)成立,其是我國(guó)志愿服務(wù)領(lǐng)域的全國(guó)性、聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會(huì),以“聯(lián)合、服務(wù)、促進(jìn)、交流”為職能定位,目前已覆蓋各級(jí)各類志愿服務(wù)組織15 萬個(gè),實(shí)現(xiàn)了全國(guó)31 個(gè)省份組織區(qū)域的全覆蓋[9]。截至2016 年底,我國(guó)已擁有中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)、中華志愿者協(xié)會(huì)、中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)、中國(guó)助殘志愿者協(xié)會(huì)等全國(guó)性志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì),23個(gè)省份成立了省級(jí)志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì),多數(shù)較大的地市也成立了地區(qū)性的志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)[9]。2020 年我國(guó)志愿服務(wù)組織已達(dá)到79.46 萬個(gè)[10]。

1.4 人才隊(duì)伍規(guī)模日益擴(kuò)大

根據(jù)《體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示,2014—2020 年,我國(guó)獲得技術(shù)等級(jí)稱號(hào)的公益社會(huì)體育指導(dǎo)員總數(shù)從1 742 361 人增長(zhǎng)到4 808 899 人;其中,獲得國(guó)家級(jí)稱號(hào)的公益社會(huì)體育指導(dǎo)員總數(shù)從8 970人增長(zhǎng)到17 313 人,獲得一級(jí)稱號(hào)的公益社會(huì)體育指導(dǎo)員總數(shù)從112 946 人增長(zhǎng)到345 873 人,獲得二級(jí)稱號(hào)的公益社會(huì)體育指導(dǎo)員總數(shù)從421 745人增長(zhǎng)到1 436 167 人,獲得三級(jí)稱號(hào)的公益社會(huì)體育指導(dǎo)員總數(shù)從1 198 700 人增長(zhǎng)到3 009 546人[11-12]。從以上數(shù)據(jù)可看出,我國(guó)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員規(guī)模不斷擴(kuò)大,且呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。普通志愿者的規(guī)模也呈現(xiàn)出規(guī)模不斷擴(kuò)大且增速較快的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2017 年我國(guó)注冊(cè)志愿者總數(shù)為8 544.78 萬人,到2020 年注冊(cè)志愿者總數(shù)已達(dá)到19 200 萬人[10]。總之,公益社會(huì)體育指導(dǎo)員與普通志愿者規(guī)模的不斷擴(kuò)大,為全民健身志愿服務(wù)的開展奠定了扎實(shí)的人力資源基礎(chǔ)。

2 制約我國(guó)全民健身志愿服務(wù)廣泛開展的因素

2.1 制度與法治建設(shè)滯后于發(fā)展需要,保障性不足

黨的十八大以來,我國(guó)雖然加強(qiáng)了全民健身志愿服務(wù)的制度與法治建設(shè),并構(gòu)建了相對(duì)完善的制度與法治保障體系。然而,與一些體育志愿服務(wù)開展廣泛的發(fā)達(dá)國(guó)家相比,仍存在一定不足,具體表現(xiàn)包括:一是全民健身志愿服務(wù)方面的發(fā)展規(guī)劃制定相對(duì)滯后。英國(guó)為了鼓勵(lì)更多居民參與體育志愿服務(wù),推出了《志愿者參與計(jì)劃》和《經(jīng)營(yíng)體育計(jì)劃》。其中,前者旨在支持社區(qū)體育發(fā)展,重點(diǎn)是培訓(xùn)志愿工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人員;后者旨在幫助體育俱樂部和志愿者高效地經(jīng)營(yíng)和運(yùn)轉(zhuǎn)俱樂部[13]。據(jù)統(tǒng)計(jì),如果按1 年至少參與1 次體育志愿活動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn),僅英格蘭地區(qū)就有20.9% 的人屬于體育志愿者[14]。我國(guó)尚未專門制定針對(duì)全民健身志愿服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃,更多的是在體育發(fā)展五年規(guī)劃、全民健身五年規(guī)劃以及體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃中進(jìn)行宏觀性要求,缺乏針對(duì)性。雖然,國(guó)家體育總局曾印發(fā)《社會(huì)體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃(2011-2015 年)》,但后續(xù)的專門性發(fā)展規(guī)劃目前尚未跟進(jìn)。二是全民健身志愿服務(wù)方面的配套性、專門性法律法規(guī)相對(duì)欠缺。美國(guó)為了鼓勵(lì)志愿者參與包括體育在內(nèi)的各類志愿服務(wù),頒布了《志愿服務(wù)法》《志愿者保護(hù)法》《服務(wù)美國(guó)法》等與志愿服務(wù)相關(guān)的多層次、多領(lǐng)域法律法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì),美國(guó)每年從事社區(qū)志愿服務(wù)的人數(shù)多達(dá)3 800 萬人,其中從事社區(qū)體育志愿服務(wù)的人數(shù)至少有1 700 萬人,約占其人口總數(shù)的5.5%[15]。我國(guó)目前雖有《中華人民共和國(guó)慈善法》和《志愿服務(wù)條例》兩部法律法規(guī),在《中華人民共和國(guó)體育法》和《全民健身?xiàng)l例》中也有涉及公益社會(huì)體育指導(dǎo)員相關(guān)權(quán)益的描述,但整體而言,立法較為寬泛,條款規(guī)定也多為宣示性內(nèi)容,缺乏可操作性。三是全民健身志愿服務(wù)方面的保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后。體育活動(dòng)的組織與開展存在發(fā)生運(yùn)動(dòng)傷害的危險(xiǎn),為了保障志愿者的合法權(quán)益,美國(guó)以《社會(huì)保障法》《業(yè)余體育法》,日本以《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》《日本體育、學(xué)校健康中心法》為基礎(chǔ),構(gòu)建了以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、商業(yè)保險(xiǎn)為支柱的體育保險(xiǎn)制度體系,保險(xiǎn)覆蓋范圍也從意外傷害擴(kuò)展到第三者責(zé)任、設(shè)備損壞、賽事取消風(fēng)險(xiǎn)等多種內(nèi)容[16]。健全的體育保險(xiǎn)制度消除了志愿者的后顧之憂,使其能夠積極地投入到體育志愿服務(wù)中。由于我國(guó)尚未形成完善的體育保險(xiǎn)制度,地方政府或組織也較少為公益社會(huì)體育指導(dǎo)員和普通志愿者購(gòu)買體育保險(xiǎn),使得其在參與體育志愿服務(wù)上心存顧慮,弱化了其參與體育志愿服務(wù)的主動(dòng)性。四是全民健身志愿服務(wù)方面的激勵(lì)制度建設(shè)滯后。英國(guó)為了激發(fā)居民參與體育志愿服務(wù)的熱情,不僅為志愿者提供免費(fèi)的公共交通、賽事門票、博物館門票等,還給予一定的補(bǔ)償費(fèi)用;對(duì)于每年參加志愿服務(wù)達(dá)到100 小時(shí)以上的志愿者,由政府頒發(fā)證書,可作為青年就業(yè)的憑證;達(dá)到200 小時(shí)以上的志愿者將得到教育和就業(yè)部長(zhǎng)的親筆簽名證書,可作為上大學(xué)的憑證[17]。中國(guó)有關(guān)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員和普通志愿者的激勵(lì)制度多側(cè)重于精神激勵(lì),相對(duì)忽視物質(zhì)激勵(lì)。五是與美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍把公益社會(huì)體育指導(dǎo)員納入志愿者隊(duì)伍相比,中國(guó)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員提供的志愿服務(wù)尚沒有與《志愿服務(wù)條例》所言的志愿服務(wù)很好地對(duì)接起來。事實(shí)上,公益社會(huì)體育指導(dǎo)員所提供的服務(wù)符合了生產(chǎn)性、集體性、道德性3 個(gè)方面的志愿服務(wù)內(nèi)涵?！蛾P(guān)于廣泛開展全民健身志愿服務(wù)活動(dòng)的通知》也指出,公益社會(huì)體育指導(dǎo)員是中國(guó)特色的全民健身志愿者。然而,公益社會(huì)體育指導(dǎo)員提供的志愿服務(wù)并沒有在國(guó)家志愿服務(wù)工作體系中得到明確體現(xiàn)。例如,中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)出版的《中國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展報(bào)告(2017)》列出了11 類主要志愿服務(wù)領(lǐng)域或內(nèi)容,并未把全民健身服務(wù)明確統(tǒng)計(jì)進(jìn)來。公益社會(huì)體育指導(dǎo)員不能明確地納入志愿者隊(duì)伍,一方面弱化了公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的榮譽(yù)感和被認(rèn)同感,使其原本應(yīng)該享受的志愿者權(quán)益得不到較好保障;另一方面也制約著全民健身志愿服務(wù)深度融入我國(guó)志愿服務(wù)體系,使其難以獲得國(guó)家有關(guān)志愿服務(wù)的政策紅利。

2.2 多口管理的組織體系協(xié)調(diào)度不高,容易形成掣肘

目前,我國(guó)已基本形成由中央文明委、民政部以及國(guó)家體育總局等部門進(jìn)行多口管理的全民健身志愿服務(wù)組織體系。然而,多口管理也容易導(dǎo)致部門主義的傾向,即各部門往往基于自身利益在部門體系內(nèi)自上而下地進(jìn)行垂直型、閉環(huán)式管理,而對(duì)于全民健身志愿服務(wù)管理中需要多部門進(jìn)行合作的領(lǐng)域則容易出現(xiàn)相互扯皮的“懶政”心態(tài)。雖然,《志愿服務(wù)條例》規(guī)定:國(guó)家和地方精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立志愿服務(wù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制[7]。然而,在實(shí)際運(yùn)行中,尤其在地方管理實(shí)踐中,精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)更多地扮演著“指導(dǎo)者”角色,難以真正地對(duì)民政、體育等部門形成有效協(xié)調(diào)。公益社會(huì)體育指導(dǎo)員不能明確地納入志愿者隊(duì)伍,全民健身志愿服務(wù)不能明確地納入由民政部主管的全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)以及受中央文明委指導(dǎo)的中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)的主要志愿服務(wù)領(lǐng)域,便是全民健身志愿服務(wù)多口管理組織體系協(xié)調(diào)度不高,甚至形成掣肘的現(xiàn)實(shí)寫照。事實(shí)上,體育志愿服務(wù)廣泛開展的發(fā)達(dá)國(guó)家大都設(shè)置了一個(gè)樞紐型機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)志愿服務(wù)的發(fā)展。例如,美國(guó)政府設(shè)立了自由服務(wù)軍團(tuán),英國(guó)政府設(shè)立了志愿服務(wù)部,西班牙政府則由內(nèi)閣統(tǒng)籌勞動(dòng)、衛(wèi)生以及體育等部門的聯(lián)合志愿服務(wù)工作[4]。

2.3 行業(yè)協(xié)會(huì)行政化色彩濃厚,自主性偏低

在我國(guó),志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體的范疇,在登記管理上需要按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的要求進(jìn)行,導(dǎo)致志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)要接受業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)的雙重管理。我國(guó)社會(huì)團(tuán)體的雙重管理制度對(duì)于規(guī)范志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的活動(dòng)開展有一定督促作用,但也賦予了業(yè)務(wù)主管部門較大的權(quán)力,使業(yè)務(wù)主管部門對(duì)志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)經(jīng)常存在越界干預(yù)的現(xiàn)象,較大程度上弱化了志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性,導(dǎo)致其行政化色彩濃厚。調(diào)查顯示,我國(guó)大部分省份仍把社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)視為政府體育部門的附屬機(jī)構(gòu),協(xié)會(huì)秘書處既無人也無權(quán),甚至一些協(xié)會(huì)也沒有固定的辦公地點(diǎn)以及經(jīng)費(fèi)支持,協(xié)會(huì)被政府體育部門同構(gòu)化的現(xiàn)象較為嚴(yán)重,難以自主地開展工作[8]。此外,截至2014 年10 月底,雖然省級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)覆蓋率已達(dá)到80%,但地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)覆蓋率分別為59.8%和19.2%,并未完成《社會(huì)體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃(2011-2015 年)》提出的“70%以上的地市和50%以上的區(qū)縣成立社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)”目標(biāo)[8]?？梢?我國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)的基層組織體系尚未形成。

普通志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)也存在行政化色彩濃厚、自主性偏低的問題。調(diào)查顯示,在全國(guó)志愿服務(wù)組織的結(jié)構(gòu)類型上,以政府主導(dǎo)的志愿服務(wù)組織為主,民間自發(fā)形成的志愿組織占比較低;在志愿服務(wù)組織的活躍度上,一年內(nèi)開展10 次以下活動(dòng)的志愿服務(wù)組織占比為35.8%,活躍度有待提升;在志愿服務(wù)組織的內(nèi)部管理上,66.8%的志愿服務(wù)組織沒有成立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì),34.6%的志愿服務(wù)組織缺少明確的使命表述,31.6%的志愿服務(wù)組織沒有制定例會(huì)制度,40.6%的志愿服務(wù)組織沒有自己的網(wǎng)站或微信公眾號(hào),47.7%的志愿服務(wù)組織沒有社工專業(yè)或考取社工資格證的工作者,54.6%的志愿服務(wù)組織面臨“資金入不敷出、缺乏穩(wěn)定資金來源”的困難[9]。

2.4 人才隊(duì)伍的組成結(jié)構(gòu)不平衡,志愿服務(wù)率不理想

我國(guó)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍規(guī)模雖然呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),但也存在區(qū)域、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不平衡的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)東部、中部、西部、東北4 大區(qū)域平均每個(gè)社會(huì)體育指導(dǎo)員的指導(dǎo)人數(shù)分別為435 人、599 人、627 人以及399 人[18]?？梢?東部與東北地區(qū)的人均社會(huì)體育指導(dǎo)員擁有率整體高于中部與西部地區(qū)。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)城市共有社會(huì)體育指導(dǎo)員1 616 296 人,農(nóng)村僅有社會(huì)體育指導(dǎo)員126 065 人,總體相差10 倍多[8]。由于我國(guó)尚未建立完善的公益社會(huì)體育指導(dǎo)員分類機(jī)制,在對(duì)其考核上主要是根據(jù)指導(dǎo)時(shí)間與次數(shù)進(jìn)行,缺乏對(duì)其服務(wù)質(zhì)量、類別的科學(xué)劃分,較大程度上弱化了其參與全民健身志愿服務(wù)的積極性。反觀日本,其在社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)上除注重分級(jí)外,還將社會(huì)體育指導(dǎo)員進(jìn)一步劃分為社區(qū)體育指導(dǎo)員、競(jìng)技體育指導(dǎo)員、商業(yè)體育指導(dǎo)員、體育活動(dòng)計(jì)劃指導(dǎo)員、少年體育指導(dǎo)員和休閑體育指導(dǎo)員等類別[19]。德國(guó)也將社會(huì)體育指導(dǎo)員劃分為體育指導(dǎo)員(普通性)、特定項(xiàng)目指導(dǎo)員、青少年指導(dǎo)員、體育經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)者等類別[20]。而且,兩個(gè)國(guó)家針對(duì)不同類別的社會(huì)體育指導(dǎo)員也設(shè)置了相應(yīng)的考核與升級(jí)要求。此外,雖然國(guó)家體育總局建立了社會(huì)體育指導(dǎo)員信息系統(tǒng),以加強(qiáng)對(duì)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的管理,但該系統(tǒng)目前主要是作為體育部門采集公益社會(huì)體育指導(dǎo)員數(shù)據(jù)信息的工具,并沒有為居民提供公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的動(dòng)態(tài)分布以及服務(wù)信息,尚未成為聯(lián)接公益社會(huì)體育指導(dǎo)員與居民的供需互動(dòng)平臺(tái)。調(diào)查顯示,在參加體育鍛煉的受訪者中沒有接受過指導(dǎo)的比例高達(dá)75%,在接受過指導(dǎo)的受訪者中曾經(jīng)接受社會(huì)體育指導(dǎo)員指導(dǎo)的比例僅占5.28%[21]。這從側(cè)面反映出我國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員的志愿服務(wù)率并不理想。

普通志愿者隊(duì)伍組成結(jié)構(gòu)也存在區(qū)域、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不平衡以及志愿服務(wù)率偏低的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)東部、中部、西部以及東北4 大區(qū)域在全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)注冊(cè)登記的志愿者人數(shù)分別為19 485 817人、1 654 056人、10 456 605人以及3 661 552 人,東部地區(qū)的志愿者人數(shù)遠(yuǎn)高于中部、西部以及東北地區(qū);農(nóng)村的志愿者人數(shù)也遠(yuǎn)低于城市;“每天都參加志愿服務(wù)”“每周至少參加一次志愿服務(wù)”“每月至少參加一次志愿服務(wù)”的志愿者比重總計(jì)為36.6%,整體的志愿服務(wù)率有待提高[9]。由于目前很多經(jīng)常參與全民健身志愿服務(wù)的普通志愿者達(dá)不到公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的基本標(biāo)準(zhǔn),“名分上的不足”也影響了其參與全民健身志愿服務(wù)的主動(dòng)性。而且,部分地方體育部門往往通過集中培訓(xùn)大學(xué)生的形式來擴(kuò)大公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的規(guī)模,并沒有充分地將在社區(qū)或農(nóng)村參與居民健身指導(dǎo)與活動(dòng)組織的普通志愿者納入培訓(xùn)對(duì)象,不能有效地提高其健身指導(dǎo)與活動(dòng)組織能力。此外,在全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)所列的社區(qū)、青年、消防志愿者等9個(gè)方面的志愿服務(wù)領(lǐng)域或行業(yè)中[22],也沒有把全民健身志愿服務(wù)明確納入進(jìn)來,難以為普通志愿者參與全民健身志愿服務(wù)提供信息平臺(tái),進(jìn)一步弱化了普通志愿者參與全民健身志愿服務(wù)的積極性。

3 促進(jìn)我國(guó)全民健身志愿服務(wù)廣泛開展的策略

3.1 重視發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì),健全配套性法律法規(guī)

為完善全民健身志愿服務(wù)的制度與法治建設(shè),建議:一是在《全民健身計(jì)劃》的基礎(chǔ)上積極制定針對(duì)全民健身志愿服務(wù)的專門性發(fā)展規(guī)劃,如制定《全民健身志愿者發(fā)展計(jì)劃》或《全民健身志愿服務(wù)計(jì)劃》等,從宏觀層面加強(qiáng)對(duì)全民健身志愿服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì),明確發(fā)展目標(biāo)與實(shí)施舉措。二是在《志愿服務(wù)條例》的基礎(chǔ)上完善相關(guān)領(lǐng)域的配套性法律法規(guī),如制定《志愿者保護(hù)條例》《社區(qū)志愿服務(wù)條例》《體育志愿服務(wù)條例》等,構(gòu)建系統(tǒng)完備且專業(yè)化的志愿服務(wù)法律法規(guī)體系,為全民健身志愿服務(wù)的廣泛開展提供更充分的法治保障。三是健全全民健身志愿服務(wù)的保險(xiǎn)制度,如制定《全民健身志愿服務(wù)保障條例》,利用中央、地方的體育彩票公益金為參與全民健身活動(dòng)開展的志愿者購(gòu)買意外傷害保險(xiǎn)和第三方責(zé)任險(xiǎn),或者要求體育活動(dòng)與賽事組織方為志愿者購(gòu)買意外傷害保險(xiǎn)和第三方責(zé)任險(xiǎn),保障公益社會(huì)體育指導(dǎo)員和普通志愿者的合法權(quán)益,消除其后顧之憂。四是完善全民健身志愿服務(wù)的激勵(lì)制度,如將志愿者參與全民健身志愿服務(wù)認(rèn)定為工作經(jīng)歷,與其升學(xué)、就業(yè)、社會(huì)信譽(yù)等掛鉤,鼓勵(lì)地方政府、企事業(yè)單位在人員招聘上給予優(yōu)先考慮;為參與全民健身志愿服務(wù)的志愿者提供交通食宿補(bǔ)貼以及免費(fèi)門票、紀(jì)念品、健身券等獎(jiǎng)勵(lì)。五是政府體育部門要積極與中央文明委、民政部等部門進(jìn)行協(xié)商,將公益社會(huì)體育指導(dǎo)員納入到志愿者隊(duì)伍,并將全民健身志愿服務(wù)納入到全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)所列的志愿服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí),根據(jù)《志愿服務(wù)條例》的總體原則與要求對(duì)《社會(huì)體育指導(dǎo)員管理辦法》進(jìn)行針對(duì)性修訂。

3.2 強(qiáng)化多部門協(xié)調(diào),創(chuàng)新合作形式

為健全全民健身志愿服務(wù)的組織管理體系,建議:一是針對(duì)多口管理容易導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)度不高、推諉扯皮的問題,要積極建立全民健身志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)此,有2 個(gè)可以嘗試的路徑,第1個(gè)路徑是由國(guó)家體育總局牽頭,聯(lián)合中央文明委、民政部、共青團(tuán)中央等部門,建立國(guó)家層面的全民健身志愿服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制,然后再依次在省、地市、區(qū)縣進(jìn)行縱向布局。第2 個(gè)路徑是基于2016 年國(guó)務(wù)院成立的全民健身工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,將全民健身志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)工作納入到部際聯(lián)席會(huì)議制度的議題中來。相較而言,第1 個(gè)路徑更具有針對(duì)性,協(xié)調(diào)效率可能更高,但其實(shí)施難度較大,畢竟涉及到從中央到地方的一系列組織與機(jī)制建設(shè),且與全民健身工作部際聯(lián)席會(huì)議制度存在重復(fù)之嫌。第2 種路徑可能相對(duì)缺乏針對(duì)性,但其更具可實(shí)施性。而且,我國(guó)已有90%的省、78%的地市、61%的區(qū)縣建立了全民健身工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制[23]。從現(xiàn)實(shí)操作上看,將全民健身志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)工作納入全民健身工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的議題更為可行。二是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家為加強(qiáng)多部門合作經(jīng)常采用的行政締約制度,可以借助全民健身工作部際聯(lián)席會(huì)議制度提供的合作平臺(tái),聯(lián)合中央文明委、民政部、共青團(tuán)中央等部門商議全民健身志愿服務(wù)合作計(jì)劃,并以行政契約的形式簽訂全民健身志愿服務(wù)合作協(xié)議,明晰各自的分工與責(zé)任。三是信息技術(shù)、電子政務(wù)的快速發(fā)展為多部門合作提供了新渠道。對(duì)此,可以積極推動(dòng)國(guó)家體育總局主管的社會(huì)體育指導(dǎo)員管理系統(tǒng)與民政部主管的全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)深度融合、互聯(lián)互通,以更好促進(jìn)全民健身志愿服務(wù)的信息共享。

3.3 推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化改革,增強(qiáng)其自主性

為發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在全民健身志愿服務(wù)上的自治作用,建議:一是根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織,成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記”的精神,基于體育社會(huì)團(tuán)體、志愿服務(wù)組織主要為公益慈善類或城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織的特質(zhì),研究制定體育社會(huì)團(tuán)體、志愿服務(wù)組織直接依法申請(qǐng)登記的方案,以弱化主管部門對(duì)體育社會(huì)團(tuán)隊(duì)、志愿服務(wù)組織過多的行政干預(yù),增強(qiáng)其自主性。二是國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、中央組織部等部門于2019 年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》,將中國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)列入了脫鉤名單。根據(jù)該文件有關(guān)機(jī)構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離、人員管理分離、黨建外事等事項(xiàng)分離的要求,推動(dòng)中國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)與國(guó)家體育總局脫鉤,在此基礎(chǔ)上做好省、地市、區(qū)縣社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)與相應(yīng)政府體育部門的脫鉤工作,以更好地轉(zhuǎn)變政府管理方式,提升社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)的自治能力與服務(wù)水平。需要指出的是,中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)、中華志愿者協(xié)會(huì)、中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)等志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)雖未納入此次脫鉤名單,但根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》關(guān)于納入脫鉤范圍行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的特征界定,即“名稱以行業(yè)協(xié)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、同業(yè)公會(huì)、聯(lián)合會(huì)、促進(jìn)會(huì)等字樣為后綴,在民政部門登記為社會(huì)團(tuán)體法人”[24]。中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)、中華志愿者協(xié)會(huì)、中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)等志愿服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)事實(shí)上已具備了以上特征,可能是下一輪脫鉤的對(duì)象。三是在推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門脫鉤的基礎(chǔ)上規(guī)范政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的職能分工,如在公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的管理上,政府體育部門主要負(fù)責(zé)制定發(fā)展規(guī)劃、完善法律法規(guī)、健全保障與激勵(lì)措施、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)的監(jiān)督等;社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)則主要負(fù)責(zé)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的招募、培訓(xùn)、資格認(rèn)定、績(jī)效評(píng)估以及相關(guān)活動(dòng)的策劃與運(yùn)作等。四是受制于公益社會(huì)體育指導(dǎo)員尚未明確納入志愿者隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)制約,中國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)并未加入中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì),較大程度上影響了兩者的交流與合作。對(duì)此,政府體育部門要積極與中央文明委進(jìn)行協(xié)調(diào),使中國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)盡快加入中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)。

3.4 優(yōu)化人才隊(duì)伍組成結(jié)構(gòu),提升其志愿服務(wù)率

為加強(qiáng)全民健身志愿服務(wù)的人才隊(duì)伍建設(shè),建議:一是通過財(cái)政支付轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)建設(shè)、對(duì)口幫扶等,加大對(duì)中西部地區(qū)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員和普通志愿者隊(duì)伍建設(shè)的扶持力度,優(yōu)化全民健身志愿服務(wù)人才隊(duì)伍組成的區(qū)域結(jié)構(gòu)。二是通過增加農(nóng)村全民健身志愿服務(wù)補(bǔ)貼、設(shè)置農(nóng)村全民健身志愿服務(wù)公益項(xiàng)目、實(shí)施農(nóng)村全民健身志愿服務(wù)積分獎(jiǎng)勵(lì)等,加強(qiáng)農(nóng)村全民健身志愿服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè),引導(dǎo)城市公益社會(huì)體育指導(dǎo)員和普通志愿者進(jìn)入農(nóng)村開展全民健身志愿服務(wù),優(yōu)化全民健身志愿服務(wù)人才隊(duì)伍組成的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。三是加強(qiáng)對(duì)人才隊(duì)伍的分類指導(dǎo)與資格認(rèn)定,一方面在完善公益社會(huì)體育指導(dǎo)員分級(jí)機(jī)制的基礎(chǔ)上,推進(jìn)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員分類機(jī)制的建立,提升公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的服務(wù)積極性;另一方面針對(duì)很多經(jīng)常參與全民健身志愿服務(wù)的普通志愿者達(dá)不到公益社會(huì)體育指導(dǎo)員基本標(biāo)準(zhǔn)的情況,可適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的一個(gè)初級(jí)稱號(hào),逐步使這些普通志愿者獲得公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的認(rèn)證資格。四是提高人才隊(duì)伍的志愿服務(wù)能力,一方面充分發(fā)揮社會(huì)體育指導(dǎo)員培訓(xùn)基地、專業(yè)社會(huì)組織等多元主體作用,強(qiáng)化對(duì)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的再培訓(xùn),使其能夠及時(shí)了解和掌握健身指導(dǎo)與活動(dòng)組織的新方法、新技術(shù);另一方面加強(qiáng)對(duì)普通志愿者的培訓(xùn),幫助其了解全民健身政策,增強(qiáng)參與全民健身志愿服務(wù)的意識(shí),掌握多種運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的相關(guān)技能,提高健身指導(dǎo)與活動(dòng)組織能力。五是注重信息技術(shù)對(duì)全民健身志愿服務(wù)的支撐,一方面優(yōu)化社會(huì)體育指導(dǎo)員信息系統(tǒng),面向社會(huì)開放,增設(shè)公益社會(huì)體育指導(dǎo)員的動(dòng)態(tài)分布、服務(wù)信息以及居民需求板塊,將其打造成聯(lián)接公益社會(huì)體育指導(dǎo)員與居民的供需互動(dòng)平臺(tái);另一方面完善全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng),將全民健身志愿服務(wù)納入進(jìn)來,為普通志愿者參與全民健身志愿服務(wù)提供信息平臺(tái)。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于全民健身公共服務(wù)而言,志愿服務(wù)的廣泛開展有著多方面的積極作用,如提升全社會(huì)對(duì)全民健身公共服務(wù)的認(rèn)同感、參與度與凝聚力,緩解政府標(biāo)準(zhǔn)化全民健身公共服務(wù)供給與居民多樣化全民健身公共服務(wù)需求之間的矛盾,延伸政府全民健身公共服務(wù)供給的廣度和深度等。中國(guó)在全民健身志愿服務(wù)的建設(shè)上取得了一定成效,但也存在著一些制約全民健身志愿服務(wù)廣泛開展的因素。為了促進(jìn)全民健身志愿服務(wù)廣泛開展,一是要重視發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì),健全配套性法律法規(guī);二是要強(qiáng)化多部門協(xié)調(diào),創(chuàng)新合作形式;三是要推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化改革,增強(qiáng)其自主性;四是要優(yōu)化人才隊(duì)伍組成結(jié)構(gòu),提升其志愿服務(wù)率。