任宇，吳春岐

摘要：在管理重心下移和給予基層更多權(quán)力的背景下，北京市實(shí)施了將執(zhí)法權(quán)力下沉基層的綜合行政執(zhí)法改革，取得成績(jī)的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。本文以J街道為研究對(duì)象，對(duì)其在改革中出現(xiàn)的職權(quán)使用率較低、缺乏強(qiáng)制性手段和人員積極性有限等問(wèn)題，提出健全職權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提升基層業(yè)務(wù)能力，完善相關(guān)工作機(jī)制和建立保障激勵(lì)機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法；執(zhí)法改革；職權(quán)下放；基層治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C939文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673－4513（2024）－01－107－06

引言

街道辦事處是我國(guó)行政體系中直接接觸人民群眾的最基層。2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》明確了街道可以行使省級(jí)單位下放的行政處罰權(quán)后[1]，北京也先后下放452項(xiàng)執(zhí)法職權(quán)來(lái)整合基層執(zhí)法力量[2-3]，推動(dòng)治理重心和執(zhí)法力量下移。街道對(duì)于下放執(zhí)法權(quán)的行使成效如何，能否實(shí)現(xiàn)接得住又管得好，妥善處理城市執(zhí)法重心下移后各種關(guān)系，則關(guān)系到人民群眾的生活和各市場(chǎng)主體的發(fā)展，也將決定本次機(jī)構(gòu)改革的成功與否[4]。對(duì)北京市在基層綜合行政執(zhí)法改革中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對(duì)策，可以為北京更好推進(jìn)執(zhí)法改革提供幫助，并進(jìn)一步為全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革掃清障礙。

一、問(wèn)題提出

2019年，北京市開(kāi)展了新一輪機(jī)構(gòu)改革，明確了街道大部制改革方向的同時(shí)[5]，提出將賦予街道行政處罰權(quán)。2020年街道成立綜合執(zhí)法隊(duì)，并于當(dāng)年開(kāi)始行使下放的行政處罰權(quán)[6]，改變了以往基層“看得見(jiàn)，管不了”的弊端。然而筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，J街道在改革中出現(xiàn)了非城管職權(quán)使用率較低、工作中缺乏強(qiáng)制性手段、執(zhí)法人員積極性有限等問(wèn)題。

（一）非城管職權(quán)使用率較低

2020年7月至2022年12月，J街道通過(guò)一般程序作出行政處罰691件，其中612件為城管職權(quán)，占比近九成且呈逐年上升趨勢(shì)。由于J街道執(zhí)法隊(duì)員都是原區(qū)城管局基層執(zhí)法隊(duì)員，城管職權(quán)的履行相對(duì)順利，但非城管職權(quán)使用率依然有限。

（二）缺乏強(qiáng)制性手段

執(zhí)法改革后街道執(zhí)法隊(duì)獲得了執(zhí)法權(quán)限，可以對(duì)個(gè)人和企業(yè)處以萬(wàn)元以上罰款的行政處罰，但是在受到執(zhí)法規(guī)范限制的同時(shí)，由于缺乏信息查詢、強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行等手段，案件處置中會(huì)在一定程度需要當(dāng)事人的配合才能較為順利地完成執(zhí)法工作。具體表現(xiàn)為執(zhí)法改革后J街道沒(méi)有做出過(guò)罰款的當(dāng)場(chǎng)處罰，沒(méi)有需要進(jìn)行重大法制審核的案卷，也沒(méi)有需要法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政處罰決定。

（三）執(zhí)法人員工作積極性有限

目前執(zhí)法隊(duì)內(nèi)對(duì)職務(wù)和職級(jí)晉升的期待已經(jīng)降至較低水平，大部分執(zhí)法隊(duì)員均認(rèn)為自己前途暗淡希望渺茫，執(zhí)法檢查與行政處罰也是按照考核標(biāo)準(zhǔn)的下限完成，并未體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)空置帶來(lái)的正向激勵(lì)作用。執(zhí)法輔助人員一般以保安的形式進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)，經(jīng)常因離職而更換，新人大都明言來(lái)京還不足一個(gè)月，適應(yīng)環(huán)境之后就走。新入職人員不熟悉周邊環(huán)境和工作流程，高效工作也無(wú)從談起。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究對(duì)象

J街道辦事處位于北京市四環(huán)內(nèi)，新老居住社區(qū)兼具，有水域也有公園，不乏公共停車(chē)場(chǎng)和大型在建工地，各類(lèi)執(zhí)法場(chǎng)景齊全，在城區(qū)街鄉(xiāng)中具有較強(qiáng)的代表性，因此本文以J街道為研究對(duì)象，對(duì)北京市街道綜合行政執(zhí)法改革情況進(jìn)行調(diào)研。

北京市街道綜合執(zhí)法改革存在的問(wèn)題與對(duì)策研究：以J街道為例（二）研究方法本文主要使用訪談研究法和調(diào)查問(wèn)卷法進(jìn)行了研究。先調(diào)取了J街道2022年7月至2022年12月期間的案卷，分析職權(quán)使用情況作為基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。再通過(guò)訪談提綱了解職權(quán)下放后的影響和困難，在大的方向上確定已觀察到問(wèn)題的成因。最后再發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷收集執(zhí)法人員的情況、本次執(zhí)法改革對(duì)工作的具體影響和自身看法。

了解職權(quán)下放產(chǎn)生的影響、問(wèn)題和原因。

問(wèn)卷調(diào)查為線上調(diào)查，問(wèn)卷結(jié)構(gòu)分為基本信息、工作現(xiàn)狀、職權(quán)下放相關(guān)變化三部分內(nèi)容，共收回問(wèn)卷51份。

三、J街道在執(zhí)法改革中存在問(wèn)題的原因

（一）下放職權(quán)選擇不盡合理

1.行政處罰權(quán)下放過(guò)多且復(fù)雜。 執(zhí)法改革以來(lái)，北京共下放452項(xiàng)職權(quán)，細(xì)分領(lǐng)域也較多，僅城管就包括市容環(huán)境、園林綠化等13個(gè)方面，還有其他四部門(mén)職權(quán)。雖然沒(méi)有職權(quán)細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，但市城管局制作了各領(lǐng)域案由數(shù)，在比例構(gòu)成上可以參考。

2.部分下放處罰權(quán)并非基層所需。 以職權(quán)下放數(shù)量較多的水務(wù)部門(mén)和衛(wèi)健部門(mén)為例，水務(wù)職權(quán)分散在河湖管理、防洪水利等方面，而J街道轄區(qū)內(nèi)并無(wú)湖泊和水利設(shè)施，其他職權(quán)可操作性也未觀察到應(yīng)用場(chǎng)景。衛(wèi)健職權(quán)集中在“除四害”和“控制吸煙”兩大類(lèi)，控?zé)熉殭?quán)雖使用較多，但除四害職權(quán)需求也相對(duì)較低。

3.職權(quán)和人員專(zhuān)業(yè)度不匹配。 一方面基層人員專(zhuān)業(yè)性有限，街鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)是由原城管的基層執(zhí)法隊(duì)改編而來(lái)，原本是以負(fù)責(zé)市容環(huán)境等基礎(chǔ)性綜合執(zhí)法工作為主，人員選拔時(shí)要求也相對(duì)不高。另一方面業(yè)務(wù)涉及細(xì)分領(lǐng)域較廣，專(zhuān)業(yè)知識(shí)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)展也越來(lái)越多，還增加了對(duì)噪聲測(cè)量等專(zhuān)業(yè)設(shè)備和行業(yè)單位的協(xié)作需求。

（二）基層人力資源有限

1.編外人員數(shù)量質(zhì)量難兼顧。 編內(nèi)人員無(wú)法滿足工作需求的情況下，街道安排了協(xié)管員和執(zhí)法輔助人員協(xié)助執(zhí)法隊(duì)開(kāi)展工作。編外人員數(shù)量與質(zhì)量由于經(jīng)費(fèi)所限難以兼顧，只能犧牲一定的質(zhì)量換來(lái)數(shù)量上的提高，也間接導(dǎo)致了協(xié)管員工作積極性下降和執(zhí)法輔助人員流動(dòng)性增加。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，執(zhí)法輔助人員中超過(guò)三成在本單位工作不足一年，連續(xù)工作十年以上的僅占約15%。

2.法律專(zhuān)業(yè)招錄人員少。 北京市執(zhí)法人員大都為公務(wù)員，基本能夠保證具備本科以上學(xué)歷，但法律相關(guān)專(zhuān)業(yè)的依然極少。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，J街道現(xiàn)有26名執(zhí)法隊(duì)員中僅有一人所學(xué)專(zhuān)業(yè)為法律，占比不足5%。而編外人員情況更為嚴(yán)重，大多只有高中及以下的水平，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

（三）行政執(zhí)法協(xié)作不完善

1.信息共享機(jī)制還不成熟。 職權(quán)下放后，市城管局建立了大數(shù)據(jù)平臺(tái)作為信息共享機(jī)制，可以查詢到餐飲、公園等信息，但仍有一些基層所需的基礎(chǔ)信息并未進(jìn)入其中，包括建筑規(guī)劃、竣工驗(yàn)收、工地管理、夜間施工、停車(chē)管理、燃?xì)庥脩?、物業(yè)管理、電力保護(hù)等方面。身份信息查詢也是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。自然人身份信息較為敏感，只能由公安部門(mén)查詢?；鶎釉诠ぷ鳜F(xiàn)場(chǎng)遇到需要處罰的相對(duì)人時(shí)，若當(dāng)事人沒(méi)帶身份證件，執(zhí)法隊(duì)員也會(huì)因?yàn)闊o(wú)法核實(shí)信息而無(wú)法使用簡(jiǎn)易程序作出當(dāng)場(chǎng)處罰決定。非固定點(diǎn)辦公的單位也存在類(lèi)似問(wèn)題，對(duì)于從事物品運(yùn)輸、異地經(jīng)營(yíng)、房屋裝修裝飾等具有流動(dòng)性的場(chǎng)景，通過(guò)車(chē)輛牌照、房屋租賃合同備案、施工備案等信息進(jìn)行查詢還存在一定障礙。

2.協(xié)作機(jī)制不完善。 首先表現(xiàn)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)有限，職能部門(mén)并未對(duì)職權(quán)間相互關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)介紹，也沒(méi)有將原有案件的內(nèi)部討論、典型案卷向基層公開(kāi)，基層執(zhí)法隊(duì)員很難分清部門(mén)間分工和合作模式。此外還缺少協(xié)助執(zhí)法制度，缺乏允許職能部門(mén)在處理過(guò)程中依基層申請(qǐng)以指導(dǎo)員、獨(dú)立意見(jiàn)提供者等身份，通過(guò)提出獨(dú)立裁量意見(jiàn)或參與內(nèi)部法制審核等方式參與案件處理的機(jī)制。

3.審管分離模式下基層缺乏強(qiáng)制性措施。 執(zhí)法屬于末端管理，如夜間施工等高發(fā)違法行為的認(rèn)定和處置都依賴(lài)于前端管理，然而基層卻無(wú)對(duì)應(yīng)的審批權(quán)，甚至對(duì)審批情況并不掌握?；鶎訄?zhí)法隊(duì)也缺乏強(qiáng)制性手段，對(duì)于企業(yè)缺乏審批權(quán)作為制約，對(duì)于個(gè)人也不擁有人身權(quán)利。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，76%的受訪者認(rèn)為強(qiáng)制手段匱乏是工作中最難處理的問(wèn)題。

（四）保障和激勵(lì)措施不足

1.保障制度建設(shè)不夠全面。 首先對(duì)執(zhí)法人員自身權(quán)益保障不全面。J街道要求所有執(zhí)法隊(duì)員都要輪值夜班和周末班，重大活動(dòng)也要加班保障，但過(guò)后不會(huì)安排足額輪休，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示超過(guò)一半的執(zhí)法隊(duì)員每周需要加班10小時(shí)。其次對(duì)執(zhí)法工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障也有欠缺，主要體現(xiàn)在協(xié)助執(zhí)法和處罰后工作等方面上。由于協(xié)助執(zhí)法制度不健全，J街道執(zhí)法隊(duì)很難得到其他職能部門(mén)的支持和幫助。在處罰后工作方面，承辦人員出于上級(jí)考核和內(nèi)部管理壓力負(fù)有推進(jìn)案卷結(jié)案的責(zé)任，而其前提則是相對(duì)人愿意配合程序并繳款，這也給承辦人增加了額外負(fù)擔(dān)。

2.硬件設(shè)施有待完善。 目前J街道執(zhí)法隊(duì)的防護(hù)裝備的種類(lèi)和數(shù)量還有所不足，車(chē)輛和電腦等工作設(shè)備也與執(zhí)法需求存在差距。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示超過(guò)七成的執(zhí)法隊(duì)員認(rèn)為辦公設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)是目前最需要改善的。

3.激勵(lì)制度不完善。 J街道已連續(xù)三年在本區(qū)街道系統(tǒng)的千分制考核位居前列，但在評(píng)優(yōu)、職級(jí)等方面也沒(méi)有對(duì)一線執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行相應(yīng)傾斜，職務(wù)也在空缺兩名副隊(duì)長(zhǎng)的情況下至少五年無(wú)人晉升。執(zhí)法隊(duì)與其他科室和單位的業(yè)務(wù)交流也較少，人員交流幾乎沒(méi)有，五年內(nèi)僅三人調(diào)出，無(wú)人調(diào)入，平時(shí)很少見(jiàn)到街道處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，交流時(shí)多有被邊緣化的感想。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，雖然在職業(yè)滿意度上基本維持在中立位置，但是沒(méi)有執(zhí)法隊(duì)員認(rèn)為有職業(yè)發(fā)展空間。

四、完善街道綜合行政執(zhí)法改革中的對(duì)策建議

（一）建立基層行政處罰權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

1.構(gòu)建科學(xué)民主的行政處罰權(quán)下放機(jī)制。 一方面應(yīng)當(dāng)通過(guò)專(zhuān)家論證科學(xué)下放職權(quán)。為保證基層對(duì)下放職權(quán)能“接得住，管得好”，首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)專(zhuān)家論證等方式，評(píng)估當(dāng)?shù)鼗鶎釉趯?zhuān)業(yè)性和硬件條件上的承接能力和需求情況，對(duì)有一定需求，且承接能力滿足條件的職權(quán)才能夠予以下放。另一方面對(duì)下放職權(quán)工作還應(yīng)當(dāng)了解基層意見(jiàn)，在構(gòu)建備選下放職權(quán)庫(kù)時(shí)了解基層迫切需求和實(shí)際需要，以及在確定下放職權(quán)清單前征求基層進(jìn)行意見(jiàn)，可以讓決策層更為精確地了解基層實(shí)際困難，能夠精確地將基層更需要的職權(quán)優(yōu)先下放。

2.建立基層行政處罰權(quán)評(píng)估和回收機(jī)制。 行政處罰權(quán)下放后，難免會(huì)存在基層接不住、用不好的職權(quán)。為避免基層無(wú)法有效行使職權(quán)而導(dǎo)致監(jiān)管真空，應(yīng)當(dāng)設(shè)置基層行政處罰權(quán)的評(píng)估和回收機(jī)制，以職權(quán)行使情況和基層主動(dòng)反饋為依據(jù)，根據(jù)基層社會(huì)治理的最新態(tài)勢(shì)和需求動(dòng)態(tài)調(diào)整，讓職權(quán)的下放和回收成為常態(tài)。職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)與基層建立常態(tài)化的信息溝通和共享機(jī)制，在平時(shí)即進(jìn)行基礎(chǔ)信息和執(zhí)法數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)共享，打造職權(quán)無(wú)障礙交接體制。

（二）提升執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力

1.優(yōu)先引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才。 提升隊(duì)伍能力首先要從人才引進(jìn)環(huán)節(jié)抓起。在公務(wù)員招錄環(huán)節(jié)，對(duì)于報(bào)考基層的法律專(zhuān)業(yè)人員可以放寬年齡限制，也可以考慮采取單設(shè)編制、統(tǒng)招統(tǒng)分的招錄模式。對(duì)法律專(zhuān)業(yè)報(bào)考人員還可以采用多層錄用制，未通過(guò)面試的，可以優(yōu)先聘用為協(xié)管員等編外人員，讓基層急需的專(zhuān)業(yè)人才有機(jī)會(huì)先扎根基層開(kāi)展工作，后續(xù)再參與基層工作的報(bào)考。除公務(wù)員外，報(bào)名城市協(xié)管員、執(zhí)法輔助人員等基層崗位人員也可以實(shí)施類(lèi)似政策，并適當(dāng)提高工資福利和社保級(jí)別，以提升工作連續(xù)性和穩(wěn)定性。若法律專(zhuān)業(yè)報(bào)考數(shù)量不能滿足基層需求，公共管理專(zhuān)業(yè)考生、取得法學(xué)學(xué)位但最高學(xué)歷非法學(xué)專(zhuān)業(yè)的考生、持有法律職業(yè)資格證書(shū)的考生，以及從事法律相關(guān)工作一定年限以上的考生，也可以視為法律專(zhuān)業(yè)放寬報(bào)考條件或優(yōu)先錄用。

2.加強(qiáng)內(nèi)部業(yè)務(wù)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)。 要充分開(kāi)發(fā)現(xiàn)有的人力資源，首先要充分開(kāi)展內(nèi)部培訓(xùn)。培訓(xùn)時(shí)要充分利用基層自身資源，教材和案例可以協(xié)調(diào)職能部門(mén)，講師則由基層執(zhí)法隊(duì)的法制員、執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)、司法所工作人員等專(zhuān)業(yè)人員擔(dān)任，內(nèi)容應(yīng)以實(shí)際案例為核心講解相關(guān)理論和實(shí)操方式。此外還要加強(qiáng)基層學(xué)歷教育和職業(yè)教育，給予基層人員提升自身學(xué)歷水平和職業(yè)技能水平的機(jī)會(huì)?；鶎庸珓?wù)員學(xué)歷水平以本科為主，編外人員則相對(duì)更低，均有很大提升空間，可以創(chuàng)設(shè)執(zhí)法人員學(xué)歷提升計(jì)劃，對(duì)接本地高校資源提供法律、公共管理等專(zhuān)業(yè)進(jìn)修機(jī)會(huì)，提升工作人員的學(xué)歷水平。職業(yè)教育由市場(chǎng)教育機(jī)構(gòu)提供，不受高等教育學(xué)校數(shù)量及其教育資源數(shù)量的限制，遠(yuǎn)程教育資源豐富，學(xué)習(xí)時(shí)間、方式和年限都更加自由，便于執(zhí)法人員通過(guò)業(yè)余時(shí)間、碎片化時(shí)間來(lái)完成學(xué)習(xí)。

3.完善績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制。 引進(jìn)人才和培養(yǎng)人才后，還要進(jìn)一步完善績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制。在績(jī)效考核方面，進(jìn)一步完善個(gè)人考核加小組修正的績(jī)效考核方式來(lái)加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)協(xié)作。個(gè)人考核時(shí)，既要考慮內(nèi)訓(xùn)、學(xué)歷、職教等教培情況，也要考慮加班時(shí)間、案卷數(shù)量等履職因素，小組修正時(shí)則要將小組和全隊(duì)平均分的差值按照一定比例進(jìn)行修正。在激勵(lì)機(jī)制方面要實(shí)現(xiàn)晉升和評(píng)優(yōu)時(shí)公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)正向的人才激勵(lì)，對(duì)于優(yōu)秀人才還應(yīng)安排到其他科室以及其他部門(mén)執(zhí)法隊(duì)交流學(xué)習(xí)，編外人員則可以安排物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和調(diào)休獎(jiǎng)勵(lì)供其選擇。最后還應(yīng)建立容錯(cuò)機(jī)制，明確執(zhí)法人員正常開(kāi)展工作或是探索性工作時(shí)出現(xiàn)的有一定合理性的問(wèn)題和錯(cuò)誤不予追責(zé)，避免過(guò)度考核產(chǎn)生反向激勵(lì)作用。

（三）完善綜合行政執(zhí)法工作機(jī)制

1.明確多元主體責(zé)任分工。 部分地區(qū)曾出現(xiàn)將行業(yè)管理責(zé)任以職權(quán)下放和屬地管理為由一并下放基層，產(chǎn)生以罰代管、監(jiān)管空白等亂象，因此要進(jìn)一步明確職能部門(mén)和基層對(duì)于行業(yè)管理和執(zhí)法檢查之間的業(yè)務(wù)關(guān)系，包括構(gòu)建執(zhí)法權(quán)限清單和全權(quán)限結(jié)構(gòu)圖實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限可視化，建立職能部門(mén)管理責(zé)任清單，明確職能部門(mén)對(duì)已下放職權(quán)的相關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)、評(píng)估和回收責(zé)任等方面。

2.建立典型案例公開(kāi)和審批信息共享機(jī)制。 職能部門(mén)下放行政處罰權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備成熟的行政處罰經(jīng)驗(yàn)和處理模式，且具備將相應(yīng)工作經(jīng)驗(yàn)和模式傳授給基層的能力，職權(quán)下放后應(yīng)每年審查本部門(mén)下放職權(quán)的履職情況并編寫(xiě)當(dāng)年的履職典型案例進(jìn)行公開(kāi)以提升基層行政效能。同時(shí)還應(yīng)建立審批信息共享機(jī)制，所有審批信息都應(yīng)當(dāng)建立電子數(shù)據(jù)庫(kù)并賦予基層主動(dòng)查詢的權(quán)限，情況較為復(fù)雜的應(yīng)當(dāng)允許查詢到基本情況和關(guān)鍵信息，并簡(jiǎn)化基層查詢具體信息的相關(guān)手續(xù)。

3.建立街、區(qū)兩級(jí)協(xié)作機(jī)制。 一是要健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，簡(jiǎn)化基層發(fā)起聯(lián)合執(zhí)法的流程和手續(xù)，給予基層領(lǐng)導(dǎo)更多可用權(quán)限。二是建立協(xié)助執(zhí)法機(jī)制，繼續(xù)完善行政協(xié)助執(zhí)法制度的細(xì)節(jié)，對(duì)協(xié)助程序、協(xié)助機(jī)關(guān)、協(xié)助職責(zé)、工作時(shí)限、責(zé)任追究等制度進(jìn)行細(xì)化，靈活應(yīng)用個(gè)案指導(dǎo)的協(xié)助形式，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法協(xié)助制度的可操作性。三是完善案卷移送機(jī)制，打通自下而上的案件移送機(jī)制，讓疑難險(xiǎn)重案卷可以有機(jī)會(huì)重新由級(jí)別更高和資源更豐富的原職權(quán)部門(mén)進(jìn)行處理。

4.繼續(xù)下放執(zhí)法相關(guān)管理權(quán)限。 北京市現(xiàn)已將行政處罰權(quán)下放基層，可以考慮將和基層密切相關(guān)的夜間施工證明、占用道路許可等有關(guān)行政許可權(quán)一并下放基層，進(jìn)一步提高執(zhí)法效率和行政效能。

（四）加強(qiáng)基層執(zhí)法保障和激勵(lì)措施

1.完善權(quán)益保護(hù)和職業(yè)激勵(lì)制度。 首先，要保護(hù)執(zhí)法人員人身權(quán)益，給一線執(zhí)法人員配備防護(hù)衣、防刺手套乃至防暴叉、防暴盾等防護(hù)性裝備來(lái)防止傷害。其次，應(yīng)當(dāng)建立制度性的輪崗和晉升制度，為基層人員提供更多職業(yè)發(fā)展可能。晉升制度則可以通過(guò)制度化的公開(kāi)選拔和考核方式，來(lái)營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)晉升的氛圍，鼓勵(lì)通過(guò)工作實(shí)績(jī)和個(gè)人能力相結(jié)合的方式競(jìng)爭(zhēng)晉升名額，發(fā)揮激勵(lì)作用。

2.完善工作制度保障執(zhí)法工作順利開(kāi)展。 在現(xiàn)有的協(xié)助執(zhí)法、法制審核、考核制度等方面，可以通過(guò)推進(jìn)身份驗(yàn)證制度、調(diào)整法制審核要求、完善內(nèi)部考核制度的方式，進(jìn)一步完善工作機(jī)制。身份驗(yàn)證，尤其是通過(guò)身份證號(hào)現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定身份，決定了能否使用簡(jiǎn)易程序來(lái)提高執(zhí)法效率。方法上可以通過(guò)民警入駐和開(kāi)放查詢系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，公安警力入駐基層可以最大化保證公民隱私安全，但會(huì)增加公安基層負(fù)擔(dān)，且不能同時(shí)多地現(xiàn)場(chǎng)查詢。開(kāi)發(fā)簡(jiǎn)化版查詢系統(tǒng)則更方便基層查詢，缺點(diǎn)則是有隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)，需要限制功能為僅能通過(guò)身份證號(hào)查詢姓名、年齡和照片三項(xiàng)信息，且每日限制查詢數(shù)量。法制審核對(duì)于打造法治政府至關(guān)重要，但對(duì)于不配合執(zhí)法工作的相對(duì)人，應(yīng)該在法制審核階段有條件地放寬審核要求。當(dāng)事人不配合簽字的案卷難以滿足法制審核要求，而依賴(lài)當(dāng)事人配合的執(zhí)法模式嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法威信，因此應(yīng)當(dāng)在法制審核中明確當(dāng)事人不配合時(shí)推進(jìn)案卷的流程和標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部績(jī)效考核和文書(shū)歸檔應(yīng)當(dāng)改為以“做出處理決定”為辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，更好地維護(hù)執(zhí)法權(quán)威，后續(xù)執(zhí)行則可以安排專(zhuān)人跟進(jìn)。

3.加大財(cái)政投入更新執(zhí)法設(shè)備。 在基層單位方面要確保設(shè)備可用、數(shù)量充足，包括車(chē)輛、個(gè)人移動(dòng)裝備、辦公設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等。目前基層執(zhí)法隊(duì)面臨設(shè)備較為陳舊，新設(shè)備較少，總數(shù)不足等多重困境。在車(chē)輛上應(yīng)當(dāng)保證人車(chē)比在4以下，確保執(zhí)法隊(duì)員以2人為一小組行動(dòng)時(shí)，可以承擔(dān)一半以上人員的執(zhí)法任務(wù)。電腦設(shè)備應(yīng)當(dāng)將十年以上的設(shè)備及時(shí)更換，網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)可以在機(jī)關(guān)網(wǎng)站順利上傳和查詢執(zhí)法信息。在市區(qū)層面要確保共享設(shè)備賦能基層，包括遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)備和執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺(tái)等。向基層開(kāi)放北京已有的基層轄區(qū)內(nèi)設(shè)備查看權(quán)限可以極大提升發(fā)現(xiàn)和追溯違法行為的效率，執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺(tái)目前也只增加了基層額外填報(bào)負(fù)擔(dān)，將來(lái)還可以在電子文書(shū)制作、電子簽名確認(rèn)和電子繳款證明上發(fā)揮更大作用。

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The Existing Problems and Countermeasures of Comprehensive Administrative Law Enforcement Reform in BeijingStreet

——Taking J Street as an Example

REN Yu， WU Chunqi

（1.Beijing City University， Beijing 101399， China;2.Jianwai Sub-district Office of the Peoples Government of Chaoyang District， Beijing 100022， China）

Abstract： As a grassroots organ in urban management， the governance ability of streets is directly related to the operation of society. In the context of shifting the focus of management and giving more power to the grassroots level， Beijing Municipality has implemented a comprehensive administrative law enforcement reform that has brought law enforcement power to the grassroots level. Taking J Street as the research object， this paper investigates the problems of low utilization rate of authority， lack of coercive means and limited personnel enthusiasm in the reform， and investigates law enforcement data， interviews and surveys， and questionnaires， and believes that the reasons are mainly concentrated in four aspects： improper sinking of authority， limited human resources， low administrative efficiency， and insufficient personnel incentives， and then puts forward countermeasures and suggestions for improving the dynamic adjustment mechanism， improving grassroots business capabilities， improving relevant working mechanisms and establishing guarantee and incentive mechanisms.

Keywords：Beijing;Street Office;comprehensive administrative law enforcement reform

（責(zé)任編輯：宋在金）