張家峰 孫凱成 陶吉 杜蕓 劉碧云

（南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京 211816）

1 引言

城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展造成土壤污染嚴(yán)重，帶來了環(huán)境與健康風(fēng)險，阻礙城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引起社會的廣泛關(guān)注［1］。2016 年5 月，國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”），是我國土壤環(huán)境管理的綱領(lǐng)性文件。2019 年1 月《中華人民共和國土壤污染防治法》頒布實(shí)施，土壤污染防治工作最終上升到法律層面。

我國沒有出臺專門針對土壤修復(fù)投融資的法律法規(guī)，但中央政府出臺的土壤污染防治相關(guān)法規(guī)文件中明確在該領(lǐng)域建立投融資機(jī)制的重要性?！巴潦畻l”明確提出加強(qiáng)投融資模式創(chuàng)新，通過政府與社會資本合作，利用財政資金的撬動功能，積極發(fā)展綠色金融，鼓勵符合條件的土壤治理修復(fù)企業(yè)發(fā)行股票?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法》提出加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金。鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)項(xiàng)目的信貸投放。土壤修復(fù)投融資相關(guān)的政策為土壤修復(fù)投融資提供了法律保障，我國已初步形成了污染場地修復(fù)投融資政策體系［2］。

目前，我國土壤修復(fù)資金匱乏，主要資金來源中央以及地方政府［3］。我國土壤修復(fù)工作的順利開展需要政府大力扶持以及社會資本的參與。為此，政府需要營造良好的融資環(huán)境，吸引社會資本參與土壤修復(fù)。我國土壤修復(fù)投融資政策將來的制定傾向，很大程度上影響土壤修復(fù)行業(yè)的走向以及污染防治工作的開展。因此，對我國近年來土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策進(jìn)行文本分析，準(zhǔn)確認(rèn)識現(xiàn)有土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策存在的問題，為后期投融資政策的調(diào)整與制定提供客觀依據(jù)，對于完善我國土壤修復(fù)投融資的政策設(shè)計，吸引更多社會資本參與土壤修復(fù)行業(yè)，提高政策效果，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 文獻(xiàn)綜述

國外對于土壤修復(fù)的投融資研究較早，對于我國開展土壤修復(fù)有一定的借鑒作用。

對于土壤修復(fù)投融資的主體研究，Whitney H［4］認(rèn)為美國土壤污染嚴(yán)重，污染者難以承擔(dān)場地修復(fù)的資金。而Craig R K［5］表示，《超級基金法》旨在處理有毒物質(zhì)的排放或可能造成的危害，對于場地的管理和修復(fù)要按照“污染者付費(fèi)”的原則。對于土壤修復(fù)投融資相關(guān)的政策研究，Yount K R 等［6］指出，小型污染場地難以滿足政府的政策以及計劃的要求，難以獲得政府補(bǔ)貼以及私人投融資；大型污染場地受益者是開發(fā)商，小型污染場地的受益者為公眾，有效的政策與計劃需要根據(jù)不同污染場地的需求而制定。Percival R V 等［7］認(rèn)為《超級基金法》的管理與追責(zé)機(jī)制等相對完善，在處理歷史遺留的污染場地修復(fù)問題上有一定的參考價值，在制定土壤污染防治基金和立法方面有借鑒作用。Annemarie P van Wezel 等［8］對土壤修復(fù)資金進(jìn)行了研究，并提出相應(yīng)的替代方案，對完善荷蘭土壤修復(fù)治理的資金保障體系具有重大意義。

隨著我國土壤修復(fù)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，國內(nèi)學(xué)者也逐漸開展對土壤修復(fù)投融資的研究。

對于土壤修復(fù)投融資的主體研究，王?。?］將土壤修復(fù)責(zé)任主體按性質(zhì)劃分為一般責(zé)任主體和特殊責(zé)任主體，其認(rèn)為一般責(zé)任主體即污染者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先承擔(dān)污染場地的治理修復(fù)工作，當(dāng)其不能承擔(dān)或不能完全承擔(dān)責(zé)任時，由特殊責(zé)任主體即政府通過污染場地治理修復(fù)基金承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。王歡歡［10］認(rèn)為，污染場地修復(fù)的責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)場地修復(fù)責(zé)任、后續(xù)管控責(zé)任和潛在責(zé)任，行政主管部門承擔(dān)定期或不定期的監(jiān)管責(zé)任。李義松與楊子欣［11］根據(jù)國外的有關(guān)法規(guī)將責(zé)任主體劃分為污染者、土地使用權(quán)人和政府，其中污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)首要的修復(fù)責(zé)任。對于土壤修復(fù)投融資相關(guān)的政策研究，董戰(zhàn)峰等［12］通過評估我國土壤污染修復(fù)與治理投融資政策現(xiàn)狀，提出“十三五”時期我國土壤修復(fù)與治理的投融資機(jī)制建設(shè)的政策建議，為“十三五”時期我國土壤修復(fù)投融資模式創(chuàng)新提供管理技術(shù)支撐。隋易橦與王育才［13］通過對國外土壤修復(fù)資金保障的分析，提出關(guān)于健全土壤污染修復(fù)資金的法律制度的建議。歐長娥［14］認(rèn)為，雖然《中華人民共和國土壤污染防治法》已正式頒布，但其責(zé)任主體類型尚不清楚，污染場地修復(fù)的責(zé)任主體不明確，參與者或利益相關(guān)者之間存在推諉責(zé)任的問題，不利于土壤修復(fù)投融資工作的開展。

綜上所述，關(guān)于土壤修復(fù)投融資主體以及相關(guān)政策的研究比較豐富，為本文奠定了基礎(chǔ)。本文運(yùn)用政策工具對我國2013—2022 年土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策進(jìn)行文本分析，并基于已有研究提出制定我國土壤修復(fù)投融資政策的對策建議。

3 數(shù)據(jù)來源與研究方法

3.1 數(shù)據(jù)來源

本文在文本收集與篩選的過程中以“土壤治理”“農(nóng)用地治理”“礦山治理”“建設(shè)用地治理”“投融資”等為關(guān)鍵詞檢索了國務(wù)院、國家相關(guān)部委和機(jī)構(gòu)等網(wǎng)站，選取已頒布實(shí)施的法律法規(guī)、決定、辦法等。具體檢索要求如下：（1）篩選自2012 以后發(fā)布的政策文件。2012 年召開黨的十八大標(biāo)志著我國土壤污染治理開啟新階段，從此土壤修復(fù)政策文件出臺密集，因此2012 年之后的政策具有研究價值。（2）為了保證政策的針對性與規(guī)范性，剔除不同時具備土壤修復(fù)投融資內(nèi)容的文件。（3）剔除已不具備法律效力的文件，由于部分政策文件已有所更新，已廢止的政策不在本文研究范圍之內(nèi)。共篩選出2013—2022 年土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策文件20 份，見表1。

3.2 研究方法

政策工具分類源于德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kirsechen，其將政策工具分為64 類，此后其他學(xué)者基于不同學(xué)科也形成較為經(jīng)典的政策工具分類。Schneider，Ingram等根據(jù)政策執(zhí)行的方式，將政策工具分為學(xué)習(xí)型、勸說型、能力型、誘因型和權(quán)威型5 類［15］。Rothwell，Zegveld 等根據(jù)政策執(zhí)行力的影響因素，將政策工具劃分為環(huán)境型、需求型和供給型3類［16］。Howlett，Ramesh 根據(jù)干預(yù)程度強(qiáng)弱，將政策工具劃分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型3 類［17］。本文借鑒Howlett，Ramesh 等的政策工具分類思想，將土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型。我國土壤修復(fù)需要巨大資金，同時，我國土壤污染治理起步晚，污染地塊的責(zé)任主體難以確定，并且土壤修復(fù)投資回報率低，僅有少數(shù)發(fā)達(dá)城市的地塊修復(fù)因具有很高的價值而對社會資本具有吸引力，因此需要政府干預(yù)推進(jìn)土壤修復(fù)投融資以及治理工作。這與這種政策工具分類方法強(qiáng)調(diào)政府作為干預(yù)者以及推動者的角色一致，所以采用這種政策工具分類方法具有理論的適用性以及現(xiàn)實(shí)的操作性。

（1）X 維度：政策工具維度。本文參考Howlett 等將政策工具分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型3 類，見圖1。

圖1 我國土壤修復(fù)投融資政策工具分類

強(qiáng)制型政策工具主要依靠政府采取強(qiáng)制型的手段措施，直接將政策措施作用于目標(biāo)主體，土壤修復(fù)投融資具體包括公共事業(yè)、資金支持和命令性與權(quán)威性工具等方式。自愿型政策工具基于目標(biāo)主體的自愿，政府干預(yù)程度較低，土壤修復(fù)投融資具體包括公眾參與、市場等方式。混合型政策工具處于強(qiáng)制型政策工具和自愿型政策工具之間，兼具強(qiáng)制型與自愿型政策工具的雙重特性，政府雖然有權(quán)進(jìn)行干預(yù)，但最終決策權(quán)仍在目標(biāo)主體一方，土壤修復(fù)投融資具體包括補(bǔ)償機(jī)制、環(huán)境創(chuàng)造和引導(dǎo)等方式。

（2）Y 維度：目標(biāo)主體維度。目前，土壤修復(fù)投融資的模式分別是政府付費(fèi)、污染者付費(fèi)以及受益者付費(fèi)?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯烦雠_后，明確責(zé)任由造成土壤污染的單位或個人承擔(dān)。責(zé)任主體發(fā)生改變的，由改變后的責(zé)任主體承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；而對于責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由土地使用權(quán)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。政府部門修復(fù)與治理污染場地的資金來源主要分為中央土壤污染防治專項(xiàng)資金、地方土壤污染防治專項(xiàng)基金、財政資金與社會資本的融合以及一些地方政府的創(chuàng)新型投融資模式。受益者付費(fèi)主要是由社會資本出資修復(fù)。因此，本文將政策作用主體分為中央政府、地方政府、污染人、土地使用權(quán)人以及社會資本5 類。

本文對作用這5 類目標(biāo)主體的政策工具進(jìn)行統(tǒng)計歸納，再結(jié)合Howlett 和Ramesh 的政策分類方法，構(gòu)建二維分析框架，見圖2。

圖2 我國土壤修復(fù)投融資政策工具二維分析框架

3.3 政策文本編碼

我國目前沒有專門出臺土壤修復(fù)投融資的法律法規(guī)，自土壤修復(fù)治理以來，涉及土壤修復(fù)投融資的政策內(nèi)容相對較少，為了充分利用已有政策文件，本文對涉及土壤修復(fù)投融資內(nèi)容的20 份政策文本進(jìn)行逐句分析，依據(jù)政策序號—項(xiàng)目章節(jié)—項(xiàng)目小節(jié)—第幾句話的形式逐一編碼，如1－3－2－1 代表第1 份政策文件中第3 章節(jié)的第2 小節(jié)的第1 句話。若政策文件為條款形式，則依據(jù)政策序號—條款序號—第幾句話的形式逐一編碼，如12－2－1 代表第12 份政策文件中第2 條的第1 句話。將政策文本中與土壤修復(fù)投融資無關(guān)的內(nèi)容排除，共得到有效編碼131 條，見表2。

表2 我國土壤修復(fù)投融資政策文本編碼示例

4 編碼結(jié)果分析

4.1 政策工具維度分析

按照政策工具分類統(tǒng)計，我國土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策在自愿型、混合型和強(qiáng)制型政策工具中有不同比例的分布。強(qiáng)制型工具使用最頻繁，占比73%，共96 條；其次是混合型工具，占比約15%，共20 條；自愿型工具使用比例最低，占比12%，共15條。我國土壤修復(fù)投融資工作主要依靠強(qiáng)制型工具，反映出中央政府對于依法治國的重視。同時，強(qiáng)制型工具效率高，約束性強(qiáng)，可以避免不確定的因素，減少政策推行的分歧問題?；旌闲团c自愿型工具則作為輔助工具，地方政府落實(shí)中央政策時，給予地方政府一定的發(fā)揮空間，因地制宜，營造合適的融資環(huán)境，引導(dǎo)社會資本參與土壤修復(fù)。對于公眾在土壤修復(fù)投融資問題的認(rèn)識上仍然有很大的發(fā)揮空間。

在強(qiáng)制型工具中，命令性與權(quán)威性工具使用最多，占比44.8%，資金支持與公共事業(yè)分別占比38.5%，16.7%。我國土壤立法逐漸完善，明確“誰污染，誰治理”的原則，明確責(zé)任由造成土壤污染的單位或個人承擔(dān)，為我國土壤修復(fù)投融資工作提供了保障。由于土壤污染嚴(yán)重，污染地塊數(shù)量多，許多污染企業(yè)僅靠自有資金無法滿足修復(fù)要求，同時，仍有較多污染地塊責(zé)任主體滅失，從而由地方政府承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。因此中央設(shè)立專項(xiàng)資金支持，地方政府出資或采取融資手段進(jìn)行修復(fù)。

在混合型工具中，環(huán)境創(chuàng)造使用次數(shù)最多，占比45%，補(bǔ)償機(jī)制與引導(dǎo)分別占比35%，20%。政府為了吸引社會資本參與土壤修復(fù)，通過PPP 模式、設(shè)立基金以及綠色金融等營造良好的融資環(huán)境，減輕社會資本的融資壓力，同時建立完善補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行退稅減稅等政策手段，引導(dǎo)社會資本參與土壤修復(fù)工作。

自愿型工具總體使用偏少，僅依靠市場和公眾參與。發(fā)達(dá)城市的污染地塊具有潛在的市場價值，按照“誰受益，誰治理”的模式，充分利用市場機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與土壤修復(fù)。同時鼓勵公眾捐贈財產(chǎn)，支持土壤修復(fù)工作。由于價值較高的污染地塊數(shù)量較少，且土壤修復(fù)資金缺口巨大，造成自愿型工具使用有限。政策工具中工具內(nèi)容分布見表3。

表3 政策工具中工具內(nèi)容分布條

4.2 作用主體維度分析

按照作用主體分類統(tǒng)計，我國土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策在中央政府、地方政府、污染人、土地使用權(quán)人和社會資本投融資主體中有不同比例的分布（見圖3）。地方政府為目標(biāo)主體的頻次最高，為39次，其余依次是中央政府32 次、污染人31 次、社會資本19 次、土地使用權(quán)人10 次。地方政府作為目標(biāo)主體頻次最高，主要是因?yàn)榈胤秸枰鋵?shí)中央政策；其次，我國存在大量責(zé)任滅失的污染地塊，由地方政府承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。然而，地方政府資金受限，需要通過政策手段吸引社會資本參與土壤修復(fù)。中央政府作為目標(biāo)主體頻次僅次于地方政府，因?yàn)橹醒胝紫刃枰鋵?shí)政策，同時要向各地方提供一定的資金、政策支持?！罢l污染，誰治理”是我國土壤修復(fù)投融資的主要模式之一，污染人成為土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策的目標(biāo)主體次數(shù)較多。當(dāng)污染人丟失時，土地使用權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。對于社會資本，由于土壤修復(fù)的投資回報率低，投資周期長，對于社會資本政府多采用鼓勵、吸引的手段。因此，社會資本作為目標(biāo)主體的頻次較少。

圖3 目標(biāo)主體編碼次數(shù)

4.3 X－Y 交叉分析

中央政府與地方政府主要使用強(qiáng)制型與混合型政策工具，且政府使用工具內(nèi)容主要為資金投入與公共事業(yè)。中央以及地方政府對于土壤修復(fù)高度重視，先后成立中央土壤污染防治基金、國家綠色發(fā)展基金以及省級土壤污染防治基金，為土壤修復(fù)投融資工作提供資金保障。同時，政府為了吸引社會資本參與土壤修復(fù)工作，也在運(yùn)用混合型政策工具，建立和完善補(bǔ)償機(jī)制、利用PPP 模式（Public-Private-Partnership，公共私營合作制）、減稅免稅、提供貸款等減輕社會資本的融資壓力，營造良好的融資環(huán)境。污染人作為土壤修復(fù)的主要責(zé)任人，僅采用強(qiáng)制型工具，依照法律要求其應(yīng)承擔(dān)土壤修復(fù)的責(zé)任，責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由土地使用權(quán)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。社會資本主要使用混合型與自愿型的政策工具?；旌闲凸ぞ咧饕揽空龑?dǎo)，在政府的激勵措施下，以政府主導(dǎo)的方式來進(jìn)行土壤修復(fù)投融資工作。自愿型政策工具多為社會資本因污染地塊治理之后有一定的收益，采取受益者付費(fèi)模式，同時按照法律法規(guī)的規(guī)定給予稅收優(yōu)惠。政府鼓勵社會各界積極參與土壤修復(fù)工作。我國土壤修復(fù)投融資二維分析見圖4。

圖4 我國土壤修復(fù)投融資二維分析

5 結(jié)論和政策建議

5.1 結(jié)論

政策工具既是達(dá)成政策目標(biāo)的手段，也是對政策信息的反饋。本文依據(jù)2013—2022 年我國土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策，運(yùn)用Howlett，Ramesh 政策分類工具思想，構(gòu)建以政策工具為橫軸、目標(biāo)主體為豎軸的二維分析框架，揭示我國土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策的政策工具使用情況以及政策作用目標(biāo)主體情況，主要結(jié)論如下：第一，我國土壤修復(fù)投融資政策匱乏，政策中關(guān)于投融資的內(nèi)容相對較少，投融資政策體系有待完善；第二，我國土壤修復(fù)投融資依靠政府主導(dǎo)，強(qiáng)制型工具使用過多，混合型與自愿型工具使用較少，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不平衡；第三，政府為土壤修復(fù)投融資相關(guān)政策中作用最多的政策目標(biāo)主體，社會資本嚴(yán)重參與不足。

5.2 政策建議

綜合上述結(jié)論以及我國土壤修復(fù)投融資現(xiàn)狀，提出以下政策建議：

（1）完善土壤修復(fù)投融資政策體系。目前中央及地方政府出臺的相關(guān)法規(guī)文件初步形成了我國污染場地修復(fù)投融資政策體系，政策指導(dǎo)下的投融資機(jī)制有利于我國土壤修復(fù)市場的快速發(fā)展。為了保障土壤修復(fù)投融資工作的開展，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，政府應(yīng)針對土壤修復(fù)出臺專門的投融資政策，完善土壤修復(fù)投融資政策體系，保障投融資工作順利進(jìn)行，幫助企業(yè)以及投資機(jī)構(gòu)合理開展土壤修復(fù)投融資活動。

（2）均衡使用政策工具。做好土壤修復(fù)工作離不開強(qiáng)制型、混合型與自愿型政策工具的合理協(xié)調(diào)應(yīng)用。土壤修復(fù)前期，由于污染地塊數(shù)目大，強(qiáng)制型工具效率高，約束性強(qiáng)，利于推動土壤修復(fù)工作的開展。但土壤修復(fù)中后期，需要依靠混合型與自愿型工具統(tǒng)籌資金，開拓土壤修復(fù)市場，利用市場機(jī)制吸引社會資本參與，以促進(jìn)土壤修復(fù)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。為保障污染防治工作的順利推進(jìn)，在未來制定政策時應(yīng)持續(xù)利用強(qiáng)制型工具提供資金投入，同時加大混合型與自愿型政策工具的使用力度，營造良好的融資環(huán)境。

（3）充分發(fā)揮社會資本的作用。土壤修復(fù)工作開展以來，中央以及地方采取設(shè)立專項(xiàng)資金等措施，為土壤修復(fù)提供了大量的資金。由于我國土壤修復(fù)資金缺口大，中央土壤污染防治專項(xiàng)資金的總體規(guī)模縮小，增長趨勢較慢，無法保證將來持續(xù)且穩(wěn)定的資金供給，從而難以滿足土壤污染實(shí)際防治過程中的大量資金需求。因此要吸引社會資本參與土壤修復(fù)。在未來政策制定時應(yīng)考慮社會資本的作用，加大對其進(jìn)行政策傾斜。通過政策引導(dǎo)形成以政府為主導(dǎo)、社會資本協(xié)同合作的局面。