山東省濟南市中級人民法院課題組

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，房屋租賃市場得到了極大的發(fā)展。不斷發(fā)展的房屋租賃市場一定程度上緩解了因房價較高而無力買房居住的現(xiàn)實難題，然而在房屋租賃管理過程中也出現(xiàn)了各種各樣的新問題和新情況。近年來，公寓集中托管租賃糾紛增加、新冠肺炎疫情突發(fā)、義務(wù)教育“雙減”政策的出臺等，均不同程度地影響房屋租賃市場的穩(wěn)定性，與此相關(guān)的房屋租賃合同糾紛日益增多。這類糾紛化解難度大，易成為社會關(guān)注的熱點，同時也是審判實踐中的難點。

課題組對2021—2023 年濟南市兩級法院涉房屋租賃合同糾紛案件的審理情況進(jìn)行調(diào)研，匯總了該類糾紛案件審判實踐中有爭議的10 類共19 個疑難問題，組織兩級法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭分析討論。本文根據(jù)調(diào)研情況，歸納此類案件的審理現(xiàn)狀及特點，在立足審判實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的破解思路，旨在規(guī)范房屋租賃市場秩序，促進(jìn)社會穩(wěn)定。

一、涉房屋租賃合同糾紛案件的審理現(xiàn)狀及特點

（一）基本情況

1.總體收結(jié)案情況。2021—2023 年，全市法院房屋租賃合同糾紛案件累計收案10914 件，一審收案9814 件，二審收案1100 件。累計結(jié)案10504 件，一審結(jié)案9330 件，二審結(jié)案1174 件，上訴率為11.8%。二審結(jié)案案件中，維持原判841 件，占71.6%；調(diào)撤218 件，占18.6%；改判（含變更原判決）108 件，占9.2%；發(fā)回重審1 件，占0.09%；其他6 件，約占0.5%。

2.各基層法院案件受理情況。2021 年新收房屋租賃合同糾紛案件2604 件、2022年2707 件、2023 年4487 件。分別占當(dāng)年民事案件收案總數(shù)量的2.35%、2.47%和2.98%。總體而言，涉房屋租賃合同糾紛案件數(shù)量呈現(xiàn)增長態(tài)勢，且在民事案件中占比逐年升高。歷下、槐蔭、歷城、高新、濟陽等基層法院2023 年收案數(shù)量更是呈大幅上升趨勢（見表1）。涉房屋租賃合同糾紛案件的審理工作日益復(fù)雜，亟需出臺相應(yīng)指導(dǎo)意見，以妥善化解該類矛盾糾紛。

表1 濟南市各基層法院房屋租賃合同糾紛案件收案數(shù)量（單位：件）

3.經(jīng)營性用房出租占比情況。發(fā)生在自然人之間的房屋租賃合同糾紛案件3676 件，占37%；租賃雙方有一方系非自然人或均系非自然人的案件6138 件，占63%。由此可以看出，近年來發(fā)生于生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的房屋租賃合同糾紛案件占比較大，需重點關(guān)注。

4.涉托管房屋出租情況。房屋托管租賃是房屋產(chǎn)權(quán)所有者將房屋使用權(quán)以契約形式讓渡給房屋經(jīng)營單位，房屋經(jīng)營單位統(tǒng)一招租經(jīng)營的一種租賃方式。實踐中，往往以數(shù)十戶甚至數(shù)百戶業(yè)主統(tǒng)一委托一家托管公司進(jìn)行租賃經(jīng)營，托管公司一旦出現(xiàn)運營困難，極易導(dǎo)致群體性訴訟。2021—2023 年，房屋租賃合同糾紛收案中，涉公寓集中托管租賃案件940 件，占總收案的9.6%。其中，2021 年83 件、2022 年288 件、2023 年569 件，總體呈上升趨勢。

（二）主要特點

1.案件事實多點散發(fā)，查明認(rèn)定難度大。租賃合同大多涉及日常生活或各類經(jīng)營的具體方面，當(dāng)事人對相關(guān)事實證據(jù)保留意識弱，客觀證據(jù)少，雙方各執(zhí)一詞，難以認(rèn)定。如交房時間、租金交納期限和數(shù)額、承租人何時搬離房屋、是否騰空涉案房屋、房屋交接時間、鑰匙是否交還、出租人是否存在拒收情形、承租人裝修情況等。有的涉案房屋歷史較為久遠(yuǎn)，可能缺乏規(guī)劃許可手續(xù)或者僅有當(dāng)?shù)卣块T的批復(fù)，致使對涉案房屋租賃合同效力問題的認(rèn)定存在較大爭議。

2.雙方矛盾累積已久，調(diào)解撤訴比例偏低。近年來，二審案件中調(diào)撤結(jié)案218 件，僅占總結(jié)案數(shù)的18.6%。主要原因在于，房屋租賃合同糾紛案件當(dāng)事人的矛盾涉及日常生活和經(jīng)營中合同履行的細(xì)節(jié)，往往由來已久。經(jīng)營性用房的當(dāng)事人一般具備一定的訴訟能力，對通過訴訟解決糾紛持審慎態(tài)度。因此，他們訴至法院多因自行協(xié)商未果。在雙方分歧明顯、針鋒相對的情況下，通常難以達(dá)成一致意見。

3.鑒定評估多，案件審理周期較長。因租賃合同糾紛起訴至法院的當(dāng)事人之間，一般都無法再繼續(xù)合作。一旦當(dāng)事人提出解除租賃合同的訴請，就涉及對裝修損失、房屋添附物等評估作價的問題。對此類問題，雙方爭議較大，往往需要申請法院委托專業(yè)評估機構(gòu)進(jìn)行評估。在評估的過程中，法院及評估鑒定機構(gòu)需進(jìn)行現(xiàn)場查勘，確定評估范圍，導(dǎo)致該類糾紛審理周期長于其他普通民事案件。

4.政策調(diào)控影響較大，利益平衡難。一是在經(jīng)營性房屋租賃糾紛中，合同多為出租方提供的格式合同，違約金或損失計算標(biāo)準(zhǔn)往往約定過高，承租方簽訂合同時通常系被動同意，一般也不講求細(xì)節(jié)。因此，若嚴(yán)格按照合同約定進(jìn)行裁判，往往會出現(xiàn)利益失衡的情況，故法院需謹(jǐn)慎進(jìn)行利益平衡。二是租賃行業(yè)受疫情防控政策沖擊較大，涉及商業(yè)用房的租賃市場呈“井噴式”增長，許多因素都可能影響到中小微企業(yè)的生存，因此需要法院著重審查疫情是否對合同履行產(chǎn)生實質(zhì)影響，以及影響程度是否會導(dǎo)致合同無法履行或顯失公平等。

5.存在層層轉(zhuǎn)租情形，矛盾主體群體性明顯。當(dāng)前，出現(xiàn)大量委托投資經(jīng)營、委托出租管理等一系列特殊房屋租賃方式，眾業(yè)主的商鋪投資收益取決于經(jīng)營公司的運營能力和返租方式，經(jīng)營不善將會產(chǎn)生租金兌付困難、商鋪收回成本巨大等后果。同時，存在涉案商鋪、公寓層層轉(zhuǎn)租問題。該類訴訟中，“投石問路”的不在少數(shù)，背后往往還有大量訴訟，并且眾多主體利益等待解決，訴訟呈現(xiàn)群體性特征。

二、審理涉房屋租賃合同糾紛的難點問題及裁判思路

房屋租賃合同是傳統(tǒng)常見的有名合同，其糾紛具有商事合同糾紛的所有特征，也有區(qū)別于其他商事合同的獨特性質(zhì)。一是合同主體多元，既涉及普通生活居住的個人，也涉及從事生產(chǎn)經(jīng)營的個體工商戶、企業(yè)法人或非法人組織及其他性質(zhì)的單位；二是情形繁雜，合同履行與合同當(dāng)事人的生活、生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)，涉及民生和營商環(huán)境。因此，審理該類案件需要綜合考量的因素不斷增加，民事糾紛和商事糾紛的審理規(guī)則需相宜適用。有時，傳統(tǒng)法律規(guī)則的適用在新情況下需要出臺新的解釋。以新冠肺炎疫情為例，政府由此采取的防控措施可能會使承租人無法使用房屋開展經(jīng)營，是否屬于租賃合同履行中的不可抗力？無論從合同效力的審查、違約責(zé)任的認(rèn)定，還是合同解除等方面都不同程度地存在審判難點。

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)出租國有劃撥土地上的房屋，租賃合同是否有效

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）第44條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！钡?5 條第1 款規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人；（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金?！彼痉▽嵺`中，對于如何適用上述規(guī)定認(rèn)定租賃合同的效力爭議較大。第一種意見認(rèn)為，因國有劃撥土地的使用權(quán)系無償取得，土地使用者只享有使用權(quán)，不享有收益權(quán)，因此，“市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)”屬于出租合同的特別生效條件，在其未滿足情況下，相關(guān)合同不發(fā)生法律效力。第二種意見認(rèn)為，《暫行條例》并未規(guī)定在未經(jīng)審批情況下出租劃撥性質(zhì)土地上的房屋會導(dǎo)致合同無效的法律效果，第45 條關(guān)于劃撥土地上建筑物未經(jīng)批準(zhǔn)不得出租的規(guī)定應(yīng)屬于管理性強制性規(guī)定，不是效力性強制性規(guī)定。因此，不能因為未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，而認(rèn)定房屋租賃合同無效。當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將劃撥土地使用權(quán)連同地上建筑物出租的，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。第三種意見認(rèn)為，該規(guī)定中使用了“不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”的用語，應(yīng)屬于效力性強制性規(guī)定，合同因違反行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定而無效；且國有劃撥土地使用權(quán)的管理涉及國家宏觀政策、國家利益和市場秩序，司法審判與行政政策一致才更符合國家利益和社會公共利益。第四種意見認(rèn)為，對未經(jīng)批準(zhǔn)而就國有劃撥土地上房屋所簽租賃合同的效力進(jìn)行認(rèn)定時，可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第3 條的規(guī)定，對一審法庭辯論終結(jié)前，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)的合同認(rèn)定為有效；否則，應(yīng)認(rèn)定租賃合同無效。

調(diào)研中，多數(shù)法院傾向第二種處理意見。對于劃撥土地上的房屋出租是否要經(jīng)過批準(zhǔn)，出租人與承租人之間往往存在信息不對稱，為保障市場秩序的穩(wěn)定性以及尊重當(dāng)事人意思自治，應(yīng)避免合同一方利用上述程序惡意逃避合同責(zé)任，故對于租賃合同無效的認(rèn)定，應(yīng)持審慎態(tài)度。關(guān)于強制性規(guī)定的識別問題，《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》（以下簡稱“《九民紀(jì)要》”）第30 條進(jìn)行了說明，對該問題要在考量強制性規(guī)定所保護的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全保護等因素的基礎(chǔ)上認(rèn)定其性質(zhì)。若強制性規(guī)定涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的，交易標(biāo)的禁止買賣的，違反特許經(jīng)營規(guī)定的，以及交易方式嚴(yán)重違法的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“效力性強制性規(guī)定”。而關(guān)于經(jīng)營范圍、交易時間、交易數(shù)量等行政管理性質(zhì)的強制性規(guī)定，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“管理性強制性規(guī)定”?！稌盒袟l例》系為了改革城鎮(zhèn)國有土地使用制度，合理開發(fā)、利用、經(jīng)營土地，加強土地管理，促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展而制定的條例。該規(guī)定中的第44 條、45 條未明確規(guī)定違反該條文的行為無效，且結(jié)合《暫行條例》第46 條關(guān)于“對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款”的規(guī)定能夠看出，第44 條和45 條規(guī)定是政府基于對劃撥土地進(jìn)行有效管理的需要而設(shè)定的一種管理性強制性規(guī)范，而非效力性強制性規(guī)范，違反上述規(guī)定產(chǎn)生的后果屬于行政部門的處理范圍，并非認(rèn)定租賃合同無效的法定事由。

同時，《暫行條例》規(guī)定對國有劃撥土地及地上物進(jìn)行出租或轉(zhuǎn)讓需經(jīng)批準(zhǔn)，目的是保障劃撥土地的特定用途，防止獲地單位濫用國家優(yōu)待政策。未經(jīng)批準(zhǔn)對國有劃撥土地上的房屋進(jìn)行租賃，與未經(jīng)批準(zhǔn)對其進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，性質(zhì)和后果明顯不同，必要時可通過解除租賃合同，恢復(fù)特定單位對劃撥土地的實際控制。因此，未經(jīng)批準(zhǔn)出租劃撥土地上的房屋，其后果可逆的，并非只能通過認(rèn)定合同無效才能恢復(fù)土地原始狀態(tài)。因此，根據(jù)《九民紀(jì)要》的認(rèn)定原則，不宜認(rèn)定該規(guī)范為效力性強制性規(guī)范。

（二）合同履行中違約行為的認(rèn)定及違約責(zé)任的承擔(dān)

1.出租人多次催告承租人交納租金未果的情況下，采取斷電、鎖門等方式進(jìn)行救濟，是否構(gòu)成違約。出租人采取斷水、斷電措施是否適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)出租人的不同主張，對以下情形區(qū)別認(rèn)定：第一種情形，承租人拒付租金已達(dá)到約定的合同解除條件，出租人采取斷電、鎖門的同時一并提出解除合同的，應(yīng)認(rèn)定出租人行使的先履行抗辯權(quán)成立，出租人對此不承擔(dān)違約責(zé)任。第二種情形，出租人僅將斷電、鎖門作為一種催要租金的手段，審判實踐中存在兩種處理意見。一種意見認(rèn)為，采取斷水、斷電的行為系以暴制暴性質(zhì)，不宜倡導(dǎo)和支持，出租人可向承租人主張履行合同義務(wù)并承擔(dān)因逾期支付租金產(chǎn)生的違約責(zé)任。因斷電、鎖門造成承租人無法使用租賃房屋的，相應(yīng)期間的租金應(yīng)予扣除，由此給承租人造成的經(jīng)營損失根據(jù)雙方過錯情況分配相應(yīng)責(zé)任。另一種意見認(rèn)為，承租人在經(jīng)出租人催告并事先告知將采取斷水、斷電等行為的情況下，仍未在合理期限內(nèi)依約支付租金的，出租人采取前述行為構(gòu)成對欠付租金部分的抗辯。但出租人采取斷水、斷電等行為應(yīng)與承租人的違約行為具有對等性，超過必要限度給承租人造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。多數(shù)法官傾向于第一種處理意見。

2.出租人不履行新冠肺炎疫情期間的租金減免政策，承租人在支付租金時按照政策規(guī)定自行減少支付租金數(shù)額的行為，是否構(gòu)成違約。第一種意見認(rèn)為，承租人應(yīng)當(dāng)按照租賃合同的約定履行支付租金義務(wù)，其未經(jīng)出租人同意，擅自減少房屋租金，屬于未足額支付租金的情形，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成違約，但是可以在違約責(zé)任承擔(dān)上予以酌情調(diào)整。第二種意見認(rèn)為，鑒于新冠肺炎疫情屬于不能預(yù)見、不能避免且不能克服的不可抗力情形，國家出臺租金減免政策系鼓勵市場主體共克時艱，保障租賃市場平穩(wěn)運行，承租人自行適用減免政策不宜被認(rèn)定為違約。第三種意見認(rèn)為，如果經(jīng)法院審查認(rèn)為案涉房屋的租賃符合租金減免政策，且承租人減少支付租金的數(shù)額計算亦符合相關(guān)規(guī)定，則不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違約。第四種意見認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)房屋性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別處理。國有性質(zhì)房屋的承租人按照政策規(guī)定自行減少支付資金的，不宜認(rèn)定為違約；非國有性質(zhì)房屋的承租人未與出租人協(xié)商一致的情況下自行減少支付資金的，需分情況進(jìn)行處理。

對于該問題，實踐中爭議較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，傾向性意見為，對于國有性質(zhì)的房屋，根據(jù)相應(yīng)政策，出租人應(yīng)當(dāng)履行減免租金的政策，承租人根據(jù)政策自行減免租金不宜認(rèn)定為違約，因為租金減免政策本身就應(yīng)惠及承租人，并未賦予出租人選擇的權(quán)利；對于非國有性質(zhì)的房屋，除非當(dāng)事人協(xié)商一致達(dá)成租金減免的合意，否則承租人自行減免租金的行為應(yīng)認(rèn)定為違約，但可以在違約責(zé)任上視情調(diào)整。

3.合同未約定租金按照房屋面積大小確定的情況下，承租人主張租賃房屋的實際面積與約定面積差距較大，能否以租賃房屋面積不符合約定為由，主張減付租金。對于該問題的處理，要區(qū)分承租人是否在合理期限內(nèi)提出異議：第一，通常情況下，房屋租賃合同的標(biāo)的物都屬于特定物，在租賃合同簽訂前，承租人一般也要了解租賃房屋的狀況?；诖?，如果承租人在合理期限內(nèi)（如裝修期內(nèi)或簽訂合同后一個月內(nèi)）未就房屋面積提出異議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為承租人以約定的固定租金承租房屋系真實意思表示，即使合同中載明的房屋面積與實際面積有較大差距，亦應(yīng)認(rèn)定不違背承租人的真實意思，對其要求減免租金的請求不應(yīng)支持。第二，如果承租人在合理期限內(nèi)提出異議，存在兩種不同處理意見。一種意見認(rèn)為，可以參照商品房買賣的處理方式，房屋面積與約定不符的，法院可按比例判定承租人減付租金；另一種意見認(rèn)為，變更合同應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意思自治，不宜以判決的方式變更。如果出租人不同意減少租金，且雙方亦不同意解除合同，可告知承租人根據(jù)《民法典》第147 條的規(guī)定，以重大誤解為由，請求人民法院撤銷合同。課題組認(rèn)為，后一種處理方式更符合當(dāng)事人自治原則。

4.違約金的調(diào)整幅度以及違約金能否與損失同時賠償?shù)膯栴}。關(guān)于違約金的調(diào)整問題，《民法典》第585 條規(guī)定，當(dāng)事人可以約定一方違約時應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計算方法。約定的違約金低于造成的損失的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機構(gòu)予以增加；約定的違約金過分高于造成的損失的，人民法院或者仲裁機構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)事人的請求予以適當(dāng)減少。根據(jù)該規(guī)定，違約金的調(diào)整應(yīng)當(dāng)以損失作為參考依據(jù)，主張違約金過高或過低的一方，應(yīng)當(dāng)就損失部分承擔(dān)舉證責(zé)任，法院依據(jù)舉證情況予以判斷。對于約定的違約金明顯過高，而當(dāng)事人無法舉證證實損失具體數(shù)額的情況，分以下情形處理：

對于延期支付租金的違約金，實踐中按照LPR（中國人民銀行授權(quán)全國銀行間同業(yè)拆借中心公布的一年期貸款市場報價利率）的4 倍或1.3 倍予以調(diào)整。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于延期支付租金的違約金，多數(shù)意見認(rèn)同按LPR 的1.95 倍標(biāo)準(zhǔn)計算，理由是：《最高人民法院關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第18 條第2 款規(guī)定，買賣合同沒有約定逾期付款違約金或者該違約金的計算方法，出賣人以買受人違約為由主張賠償逾期付款損失，違約行為發(fā)生在2019 年8 月20 日之后的，人民法院可以違約行為發(fā)生時LPR 標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，加計30%～50%計算逾期付款損失。對房屋租賃合同糾紛延期支付租金的違約金調(diào)整，可參照適用上述規(guī)定的調(diào)整范圍，即對于違約行為發(fā)生在2019 年8 月20 日之后的違約損失，按LPR 的1.5 倍為標(biāo)準(zhǔn)計算的利息作為守約方的實際損失，以上述損失為基數(shù)上調(diào)30%作為違約方支付違約金的標(biāo)準(zhǔn)，即LPR 的1.95 倍。這樣的處理方式與商事審判一致。

對于提前解除合同的違約金，在違約方無法舉證證明具體損失數(shù)額的情況下，可由違約方參照租金數(shù)額支付給守約方相當(dāng)于一至六個月租金的違約金，作為給予守約方房屋空置期內(nèi)的損失補償。

關(guān)于違約金與損失能否同時賠償?shù)膯栴}，多數(shù)意見認(rèn)為，需看違約金是否能夠彌補守約方因違約行為而受到的損失，如果約定的違約金不足以彌補守約方的損失，不足部分還應(yīng)當(dāng)由違約方承擔(dān)，否則法院可僅支持當(dāng)事人有關(guān)支付違約金的請求。

5.違約金能否與履約保證金同時適用的問題。部分房屋租賃合同糾紛案件中，合同雙方既總體約定交納一定的履約保證金，后又針對不同違約行為具體約定了需承擔(dān)的違約金。在此情況下，涉及支付違約金后，履約保證金是否還應(yīng)當(dāng)退還的問題。多數(shù)意見認(rèn)為，違約金是指合同一方違約時承擔(dān)的一種責(zé)任，履約保證金是指合同當(dāng)事人一方為擔(dān)保合同的履行，而給付另一方當(dāng)事人一定的金錢作為債權(quán)的一種擔(dān)保方式，兩者在性質(zhì)上具有一定重合。在合同未明確約定違約金和履約保證金同時適用的情況下，就具體行為支付違約金后，履約保證金應(yīng)當(dāng)退還。如果違約金和履約保證金同時適用，要具體衡量兩項同時適用是否造成過分高于因違約行為給守約方造成的損失，如果明顯過高，可根據(jù)當(dāng)事人申請予以調(diào)減。

（三）非正常情況下房屋租賃合同終止的認(rèn)定及處理

1.承租人提前搬離并交付鑰匙，出租人怠于收房，能否適用《民法典》第580 條，認(rèn)定為合同存在“法律上或者事實上不能履行”的情形，確定合同權(quán)利義務(wù)終止。該問題涉及違約方能否解除合同及如何解除合同的問題，實踐中對此存在較大爭議。

關(guān)于違約方能否解除合同的問題，觀點一認(rèn)為，合同解除有兩種方式，一是《民法典》第562 條規(guī)定的約定解除，二是《民法典》第563 條規(guī)定的法定解除。出租方不同意解除合同，承租方提前退租并搬離是違約行為，不符合上述法律規(guī)定的約定解除情形和法定解除情形，不能認(rèn)定合同解除。觀點二認(rèn)為，如果雙方就提前退租問題無法協(xié)商一致，承租方自行搬離并將鑰匙郵寄、交給物業(yè)或放置某處等，可認(rèn)定雙方形成合同僵局，若不允許其解除合同，會產(chǎn)生明顯不公。為平衡雙方利益，應(yīng)允許違約方解除合同。

關(guān)于違約方主張合同解除的問題，《九民紀(jì)要》第48 條規(guī)定，違約方?jīng)]有解除權(quán)，但在違約方不存在惡意違約、違約方繼續(xù)履行合同對其顯失公平、違約方拒絕解除合同違反誠實信用原則三種情形下，可以起訴請求解除合同。存在《民法典》第580 條規(guī)定的三種情形之一、致使不能實現(xiàn)合同目的的，人民法院或仲裁機構(gòu)可根據(jù)當(dāng)事人的請求，終止合同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但不影響違約責(zé)任的承擔(dān)。這三種情形為：非金錢債務(wù)在法律上或事實上不能履行、債務(wù)標(biāo)的不適于強制執(zhí)行或者履行費用過高、債權(quán)人在合理期限內(nèi)未請求履行。這實際上吸收了《九民紀(jì)要》的合理因素，賦予了違約方一定條件下的合同解除權(quán)。

對租賃合同的承租方提前退租并搬離的問題，可根據(jù)上述規(guī)定統(tǒng)一認(rèn)識和裁判尺度。在租賃合同中，承租方的基本義務(wù)是支付租金，此外，根據(jù)《民法典》第714 條“承租人應(yīng)妥善保管租賃物，因保管不善，造成租賃物毀損滅失的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任”的規(guī)定，其對房屋及屋內(nèi)物品還負(fù)有妥善保管義務(wù)，因此承租人義務(wù)不屬于純金錢義務(wù)。承租人提前退租并搬離房屋，對房屋及屋內(nèi)物品的妥善保管義務(wù)事實上已不能履行，也不適用強制執(zhí)行。因此，應(yīng)認(rèn)定承租人可根據(jù)《民法典》第580 條規(guī)定，請求終止租賃合同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

在認(rèn)為違約方可以解除合同的觀點中，關(guān)于解除合同的方式及解除權(quán)歸屬的問題，又存在兩種觀點。觀點一認(rèn)為，承租方提前解除合同，應(yīng)通過訴訟或仲裁的方式，提出解除合同請求；觀點二認(rèn)為，承租方提前要求解除合同，并非一定要其通過訴訟或仲裁方式，任何一方提起訴訟或仲裁均可，法院或仲裁機構(gòu)可根據(jù)個案具體情況，酌情確定合同解除的時間。

關(guān)于解除合同的方式，根據(jù)《九民紀(jì)要》第48 條和《民法典》第580 條規(guī)定，承租方提前解除合同，應(yīng)當(dāng)通過訴訟或仲裁方式提出申請。但是，實踐中，許多當(dāng)事人的法律意識和法律行為水平并不高，很少通過訴訟或仲裁的方式申請終止權(quán)利義務(wù)關(guān)系，基本都是在與出租方協(xié)商不成的情況下，自行搬離房屋、交付鑰匙、拒付租金。在該社會現(xiàn)實下，如果一味機械執(zhí)行上述規(guī)定，認(rèn)定承租方不通過訴訟或仲裁終止合同關(guān)系的，則即使其已搬離房屋、交付鑰匙，租金應(yīng)當(dāng)繼續(xù)支付至合同期滿，使得承租方在因無法經(jīng)營或無力交付租金時仍須交納租金的同時，出租方可以不用收房和再行出租，進(jìn)而出現(xiàn)雙方利益明顯失衡，出租方及時減損義務(wù)落空的狀況?；诖耍{(diào)研中絕大多數(shù)法院認(rèn)同上述觀點二，即承租方提前解除合同，并不一定非要由其通過訴訟或仲裁方式提出請求。任何一方提起訴訟或仲裁，法院或仲裁機構(gòu)可根據(jù)個案具體情況，綜合考慮承租方提前退租的原因、守約方的及時止損義務(wù)等因素，酌情確定解除時間，這既考慮到守約方的利益，又考慮到了合同已無法履行的實際情況。在確定的解除時間之后，出租方因拒絕收房而產(chǎn)生的損失，應(yīng)由其自行承擔(dān)。

2.出租人基于糾正自身違法行為主張依據(jù)《民法典》第724 條規(guī)定解除租賃合同能否支持?！睹穹ǖ洹返?24 條規(guī)定：“有下列情形之一，非因承租人原因致使租賃物無法使用的，承租人可以解除合同：（一）租賃物被司法機關(guān)或者行政機關(guān)依法查封、扣押；（二）租賃物權(quán)屬有爭議；（三）租賃物具有違反法律、行政法規(guī)關(guān)于適用條件的強制性規(guī)定情形?！睂τ谠摋l是否能夠適用于出租人，第一種觀點認(rèn)為，承租人與出租人不同，《民法典》第724 條規(guī)定屬承租人解除合同的條件，不能延伸到出租人，不可以將承租人的解除權(quán)當(dāng)成是承租人的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)保護承租人的自由處分的權(quán)利。第二種觀點認(rèn)為，《民法典》第724 條之所以作此規(guī)定，是因為租賃物本身出現(xiàn)了導(dǎo)致合同目的不能實現(xiàn)的情形，系基于合同目的不能實現(xiàn)而賦予當(dāng)事人以合同解除權(quán)。訂立租賃合同的目的在于對租賃物進(jìn)行使用、收益，如果不能實現(xiàn)使用、收益的目的，則訂立合同的目的不能實現(xiàn)，故出租人基于糾正自身違法行為而主張解除租賃合同，應(yīng)予以準(zhǔn)許。課題組傾向于第二種觀點，但是對出租人主張解除合同的支持，系人民法院基于合同標(biāo)的物客觀情況作出的處理，并非出租人享有合同解除權(quán)。因此，出租人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)履行不能的違約責(zé)任，根據(jù)過錯的不同情況來決定出租人是否承擔(dān)違約責(zé)任以及違約責(zé)任的大小。

3.因政府拆遷致使房屋租賃合同終止，合同未就拆遷補償問題作出約定的情況下，拆遷補償費用的處理。拆遷補償費用是指拆建單位依照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)向房屋的所有權(quán)人或使用權(quán)人支付的各種補償金，主要包括房屋補償費、過渡安置費以及提前搬離獎勵費等獎勵性費用。司法實踐中，對于該問題的處理，有以下兩種不同意見：第一種意見認(rèn)為，應(yīng)依據(jù)拆遷補償費用的性質(zhì)和設(shè)定目的的不同分情況處理。提前搬離獎勵費一般應(yīng)向?qū)嶋H居住人、使用人即承租人支付。過渡安置費屬于過渡期內(nèi)對租賃房屋使用價值的一種補償，一般應(yīng)歸房屋所有權(quán)人或出租人所有。具體分配上，要根據(jù)具體案情判斷出租人和承租人的貢獻(xiàn)率，如拎包入住型房屋的租賃，出租人提供大型家具家電，提前搬離獎勵費用全部支付給承租人，顯然不符合公平原則。第二種意見認(rèn)為，被拆遷人一般是指房屋所有權(quán)人、公房承租人或在所有權(quán)不明確的情形下，相關(guān)部門認(rèn)定的房屋實際使用人。承租人基于租賃合同僅獲得了房屋的使用權(quán)，在雙方并未對拆遷補償問題作出約定的情況下，不應(yīng)支持承租人享有主張相關(guān)拆遷補償費用的權(quán)利。課題組傾向第二種意見。拆遷法律關(guān)系與房屋租賃關(guān)系是兩個不同的法律關(guān)系，拆遷法律關(guān)系的相對方是房屋所有權(quán)人而非承租人。如果拆遷協(xié)議明確規(guī)定相關(guān)費用給承擔(dān)人，按協(xié)議處理；如果沒有明確規(guī)定則拆遷補償費用給被拆遷人，即房屋所有權(quán)人。承租人可基于租賃合同主張出租人承擔(dān)合同解除的違約責(zé)任。

4.合同約定的租期及免租期較長，承租人在租賃合同僅履行較短時間的情況下提前解除合同，免租期是否應(yīng)予以適當(dāng)調(diào)整。實踐中免租期的給予，往往是出租人預(yù)期承租人會按照合同約定的租賃期限及租金標(biāo)準(zhǔn)履行合同義務(wù)，實質(zhì)上是在假設(shè)承租人能完全履行合同義務(wù)的前提下，出租人給予承租人的一種租賃優(yōu)惠。關(guān)于提前解除合同，免租期租金應(yīng)否予以補足，如合同中未約定該問題，實踐中應(yīng)如何處理存在一定爭議。第一種觀點認(rèn)為，免租期系附義務(wù)的贈與行為，當(dāng)承租人提前解除合同時，出租人基于租賃合同本應(yīng)得到的利益將落空，承租人未履行完上述所附義務(wù)，出租人可撤銷贈與，要求承租人支付免租期內(nèi)的租金。根據(jù)公平原則，可根據(jù)免租期、合同約定的租賃期限和承租人實際履行的期限，按比例對免租期予以調(diào)減。第二種觀點認(rèn)為，免租期系合同約定，不應(yīng)根據(jù)實際租期的長短予以調(diào)整，但是可將免租期免收的房租作為出租人的履約損失，由違約提前解除合同的承租人進(jìn)行賠償。如合同約定的違約金較高，能夠彌補出租人包含免租期損失在內(nèi)的所有損失的，也可以支付違約金的方式解決。課題組傾向于第二種觀點，免租期的約定系雙方當(dāng)事人的真實意思表示，不宜再通過司法權(quán)力予以變更，對于免租期的損失，可以綜合全案予以考慮，當(dāng)合同中已經(jīng)約定有因承租人違約導(dǎo)致合同提前解除的違約金標(biāo)準(zhǔn)時，此時可以通過支持違約金來填平損失，如違約金約定過低，出租人可以申請法院予以適當(dāng)調(diào)整。

（四）出租人侵害承租人優(yōu)先承租權(quán)、優(yōu)先購買權(quán)的處理

1.關(guān)于侵害優(yōu)先承租權(quán)的認(rèn)定?！睹穹ǖ洹吩鲈O(shè)了房屋承租人的優(yōu)先承租權(quán)，即租賃期限屆滿，房屋承租人享有以同等條件優(yōu)先承租的權(quán)利。優(yōu)先承租權(quán)系附條件形成權(quán)，即在法律規(guī)定條件成就時，承租人單方作出締約意思表示即可在出租人和承租人之間成立租賃合同。但是《民法典》對于優(yōu)先承租權(quán)的規(guī)定為概括性的原則性規(guī)定，缺乏具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，司法實踐中如何把握優(yōu)先承租權(quán)存在一定爭議。課題組認(rèn)為，對侵害承租人優(yōu)先承租權(quán)行為的認(rèn)定至少需要滿足以下三個條件：一是租賃期限屆滿時，原承租人向出租人作出過明確的希望繼續(xù)承租的意思表示；二是出租人在租賃期限屆滿后的一定期限內(nèi)（一般認(rèn)定在二個月以內(nèi)），將房屋直接出租給了原承租人以外的第三人，而未將出租意愿和租賃條件以合理方式同通知原承租人；三是出租人無證據(jù)證明系因承租人自身原因沒有繼續(xù)承租或者再次承租其原出租房屋。

出租人侵害承租人的優(yōu)先承租權(quán)，應(yīng)當(dāng)賠償由此給承租人造成的相應(yīng)損失，具體范圍包括：承租人因喪失繼續(xù)承租房屋機會而搬離原租賃房屋支出的搬遷費、交通費、勞務(wù)費等；承租人因喪失優(yōu)先承租權(quán)而承租同類房屋（地理位置、房屋性質(zhì)、人流量等）因房屋市場價格上漲產(chǎn)生的租金差價損失；因喪失優(yōu)先承租權(quán)承租人另行選址，未能正常經(jīng)營而產(chǎn)生的合理期間的停業(yè)損失，如果合理期間內(nèi)的經(jīng)營損失數(shù)額不易確定，可以參照出租人在合理期間內(nèi)收取的第三人的租金數(shù)額予以酌定。合理期間根據(jù)案件具體情況而定，一般以一至二個月為宜。

2.關(guān)于侵害優(yōu)先購買權(quán)的認(rèn)定。認(rèn)定出租人侵害承租人優(yōu)先購買權(quán)的條件，至少包括：其一，出租人已向按份共有人和近親屬以外的無優(yōu)先購買權(quán)的第三人實際出賣了租賃房屋（前提條件）；其二，出租人在向上述人員出賣租賃房屋之前，未在合理期限內(nèi)通知承租人，或者雖已通知，但并未告知出賣價格、價款支付方式等條件；其三，出租人通知承租人出賣租賃房屋的，承租人已在十五日內(nèi)明確表示購買；其四，出租人不能提供證據(jù)證明系因承租人自身原因沒有購買承租房屋。

關(guān)于損失賠償范圍的確定，主流觀點認(rèn)為應(yīng)以爭議發(fā)生時房屋市場價格與房屋實際售價間的差額作為賠償基準(zhǔn)。認(rèn)定房屋價差損失還應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：第一，認(rèn)定損失的時間點應(yīng)從保護承租人的利益出發(fā)，以承租人的請求為基礎(chǔ)，根據(jù)租賃合同終止之日、房屋過戶登記之日以及審理中房屋的漲跌情況等合理確定；第二，承租人的損失賠償額應(yīng)扣除必要的交易稅費，房屋轉(zhuǎn)讓和登記過程中，必然會產(chǎn)生各種稅金和登記費用，這些費用均應(yīng)從價差損失中予以扣除；第三，真實交易價格與在房地產(chǎn)登記部門備案的合同的交易價格不一致的，應(yīng)根據(jù)真實交易價格來確定價差，而不能依據(jù)備案合同的交易價格計算價差損失。

（五）若合同無效，占有使用費和裝修損失應(yīng)如何分擔(dān)

許多租賃合同糾紛案件中，因房屋沒有規(guī)劃手續(xù)，法院會根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律的若干問題的解釋》（以下簡稱“《租賃合同解釋》”）第2 條的規(guī)定，將雙方租賃合同認(rèn)定為無效。該類案件中，當(dāng)事人往往對支付房屋占有使用費和賠償裝修損失的判決不服，二審中，對二者如何裁判也有很大爭議。

關(guān)于房屋占有使用費。法院一般會根據(jù)當(dāng)事人的請求，依據(jù)《租賃合同解釋》第4 條的規(guī)定，按租金標(biāo)準(zhǔn)判決承租方支付占有使用費。關(guān)于裝修損失。許多承租方在承租后開展大規(guī)模的裝修，等到了辦理相關(guān)經(jīng)營手續(xù)時才發(fā)現(xiàn)房屋沒有規(guī)劃或產(chǎn)權(quán)手續(xù)。訴訟中，法院一般會判決承租人主張的裝修損失由承租人與出租人各按50%分擔(dān)。綜上，在通常情況下，出租方要支付承租方約50%的裝修損失，承租方要支付出租方100%的占用費。這樣，有時會出現(xiàn)讓一方當(dāng)事人難以接受的兩種情況：一種是出租方抵扣占有使用費后，還需賠償承租方大額裝修損失，即出租方實際未收到租金，還倒找承租方裝修費的情況；另一種情況是，房屋沒能使用，但承租人要支付巨額占有使用費，還需承擔(dān)巨額的裝修損失。

實踐中，針對上述情況，有的觀點認(rèn)為法院應(yīng)平衡雙方利益，判決由承租方支付的占有使用費數(shù)額與出租方賠償?shù)难b修損失數(shù)額基本相當(dāng)，達(dá)到“兩不找”，以此調(diào)整雙方的過錯比例。調(diào)研中，傾向性意見認(rèn)為，上述根據(jù)支付款項數(shù)額結(jié)果倒推過錯比例，不符合過錯與責(zé)任相適應(yīng)的法理。但是，在合同無效而承租方未實際使用房屋的情況下，承租方支付的占有使用費實質(zhì)是其損失，可納入賠償損失的范圍，按過錯比例由雙方分擔(dān)。因為對于合同無效，雙方均有相應(yīng)的過錯，若出租方收取租金利益實質(zhì)并未因合同無效受到影響，而承租方的裝修利益（損失）卻要自擔(dān)一半，有失公平。

（六）關(guān)于小區(qū)開發(fā)商與普惠制幼兒園之間的房屋租賃問題

大多小區(qū)開發(fā)商會按照規(guī)劃要求，建設(shè)小區(qū)配套幼兒園，出租給相關(guān)單位或個人開辦并收取租金。2019 年9 月27 日，教育部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、國家發(fā)改委、民政部、財政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《教育部等七部門關(guān)于做好城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園整改工作的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”）。之后，濟南市也出臺了相關(guān)的落實規(guī)定。上述政策要求符合要求的幼兒園應(yīng)盡快移交給地方教育行政主管部門，普惠幼兒園原則上不收租金。許多開發(fā)商響應(yīng)政府的政策要求移交了幼兒園，但仍有部分開發(fā)商并未移交。未移交的幼兒園所涉房屋的產(chǎn)權(quán)仍登記在開發(fā)商名下，而承租方將幼兒園申請為普惠幼兒園后，繼續(xù)使用房屋但以上述政策為由不再按合同交納租金，于是引發(fā)糾紛。開發(fā)商起訴，主張承租方拖欠房租達(dá)到合同約定的解除條件，請求法院判決解除合同、承租方交納租金。

該類案件的審理涉及法律規(guī)定、合同約定和政策要求之間的關(guān)系，實踐中分歧很大。有的法院考慮到合同解除會影響小區(qū)眾多幼兒入園、上述政策規(guī)定普惠幼兒園原則上不收租金等情形，判決駁回開發(fā)商的訴訟請求。有的法院認(rèn)為糾紛涉及政府關(guān)于幼兒園移交政策，不屬于法院民事案件受理范圍，裁定駁回開發(fā)商的起訴。這些裁判沒有立足于租賃合同的法律關(guān)系，也未準(zhǔn)確理解移交政策的核心要義，引發(fā)當(dāng)事人的申訴，有的案件已進(jìn)入審判監(jiān)督程序。課題組認(rèn)為，審理該類案件應(yīng)掌握好以下幾項原則：

1.開發(fā)商的物權(quán)應(yīng)予保護。對爭議房屋，開發(fā)商支付了土地出讓金，也獲得了規(guī)劃、施工許可等，并通過建造行為原始取得房屋的所有權(quán)。幼兒園未移交的，房屋產(chǎn)權(quán)登記在開發(fā)商名下，其物權(quán)合法正當(dāng)，應(yīng)受到保護；其出租房屋獲得租金收益，是行使物權(quán)的具體體現(xiàn)，同樣應(yīng)受到保護。

2.《實施意見》并非效力性強制性規(guī)范。依據(jù)《民法典》第143 條和第153 條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事行為無效?！秾嵤┮庖姟凡⑽匆?guī)定開發(fā)商建設(shè)的小區(qū)配套幼兒園用房地都必須且無償移交，有的地方政府在落實過程中將之解讀為必須且無償移交，不符合《實施意見》精神；同時，《實施意見》屬于部門規(guī)章，不屬于行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不能據(jù)此認(rèn)定開發(fā)商必須無償移交其產(chǎn)權(quán)房屋。

3.充分考量情勢變更和小區(qū)幼兒入園問題。承租方因高價幼兒園向普惠幼兒園的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致其收費大幅減少，出現(xiàn)了在簽訂租賃合同時難以預(yù)料的風(fēng)險，如此時承租方繼續(xù)按合同約定支付高額租金，其合同目的必然無法實現(xiàn)。此種情況下，承租方對開發(fā)商提出的解除合同和支付租金的訴訟請求，可適用《民法典》或《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉合同編通則若干問題的解釋》中關(guān)于情勢變更的規(guī)定進(jìn)行抗辯。法院可據(jù)此法律規(guī)定，根據(jù)收費減少的比例，對租金標(biāo)準(zhǔn)或數(shù)額予以調(diào)整。對于開發(fā)商提出的解除合同的訴訟請求，法院應(yīng)考慮承租方雖然拖欠租金時間或數(shù)額達(dá)到合同約定的解除條件，但拖欠行為系基于政策影響發(fā)生，合同約定的前提和基礎(chǔ)已發(fā)生了變化，不能僵化機械的完全依照合同約定進(jìn)行審理。同時，房屋系小區(qū)幼兒園配套用房，即使法院支持開發(fā)商解除合同的訴訟請求，房屋仍需為辦理幼兒園使用，不能他用，因此，判決承租方支付相應(yīng)租金即可實現(xiàn)出租方的合同目的，解除合同的實質(zhì)意義不大。此外，解除合同涉及小區(qū)幼兒入園，影響大，容易引發(fā)群體性質(zhì)、事件。因此，法院應(yīng)對開發(fā)商提出的解除合同的訴訟請求慎重支持。

（七）疫情期間租金減免政策的適用規(guī)則

最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導(dǎo)意見（二）》規(guī)定，承租國有企業(yè)房屋以及政府部門、高校、研究院所等行政事業(yè)單位房屋用于經(jīng)營，受疫情或者疫情防控措施影響出現(xiàn)經(jīng)營困難的服務(wù)業(yè)小微企業(yè)、個體工商戶等承租人，請求出租人按照國家有關(guān)政策免除一定期限內(nèi)的租金的，人民法院應(yīng)予支持。承租非國有房屋用于經(jīng)營，疫情或者疫情防控措施導(dǎo)致承租人沒有營業(yè)收入或者營業(yè)收入明顯減少，繼續(xù)按照原租賃合同支付租金對其明顯不公平，承租人請求減免租金、延長租期或者延期支付租金的，人民法院可以引導(dǎo)當(dāng)事人參照有關(guān)租金減免的政策進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的實際情況，根據(jù)公平原則變更合同。關(guān)于具體的租金減免數(shù)額爭議，課題組認(rèn)為，濟南兩級法院應(yīng)參照濟南市出臺的針對新冠肺炎疫情期間房屋租金減免政策確定。對于非國有性質(zhì)的房屋租金減免一般參照政策及受疫情影響實際情況酌情減免。對于租賃房屋用于居住的，通常疫情及防控措施不影響房屋的使用，一般不予減免，但確有證據(jù)證明租賃房屋因此不具備居住條件的除外；對于用于人員較為密集的餐飲、商場、賓館、教育培訓(xùn)等經(jīng)營性用房的，對租金減免、違約責(zé)任、合同解除等問題充分考慮疫情因素，依法作出相應(yīng)處理。非法占有或者占有房屋的合法依據(jù)已經(jīng)喪失的，占有人以疫情影響為由主張減免疫情期間占有使用費的，一般不予支持。在疫情發(fā)生前未足額支付租金的，一般不予支持。對于租金減免的主張，一般要依照當(dāng)事人的訴訟請求或者答辯意見來確定，如當(dāng)事人未主張，法院一般不宜主動進(jìn)行調(diào)整。

國有性質(zhì)房屋層層轉(zhuǎn)租，前一手承租人并未實際獲得租金減免的情況下，最后一手承租人能否依照政策請求前一手轉(zhuǎn)租人減免租金。一種意見認(rèn)為，依據(jù)合同相對性原則，前一手承租人并未實際獲得租金減免的情況下，最后一手承租人不能依照政策請求前一手轉(zhuǎn)租人減免租金。另一種意見認(rèn)為，最后一手承租人可以依照政策請求前一手轉(zhuǎn)租人減免租金。課題組傾向于后一種意見，最后的承租人關(guān)于減免租金的請求符合規(guī)定的，即使前一手承租人實際未獲其上一手出租人減免租金的，法院也可判決支持該訴訟請求。被判決減免租金的承租人，可繼續(xù)要求其前一手出租人減免租金。因為國家出臺的租金減免的相關(guān)文件，其本意就是惠及最后的房屋使用權(quán)人，這是因為新冠肺炎疫情帶來的不可預(yù)見的風(fēng)險最終由承租房租的最后一手當(dāng)事人承擔(dān)，減免政策的優(yōu)惠也應(yīng)當(dāng)由其享有。

（八）涉“雙減”政策房屋租賃合同糾紛的處理

1.“雙減”是否構(gòu)成情勢變更。根據(jù)《民法典》第533 條的規(guī)定，情勢變更是指，合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時無法預(yù)見、不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化，繼續(xù)履行合同對一方當(dāng)事人明顯不公平的情形。2021 年7 月24 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，規(guī)定現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機構(gòu)，嚴(yán)禁在休息日、節(jié)假日和寒暑假組織學(xué)科類培訓(xùn)等。2021 年8 月11 日，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室專門印發(fā)通知，對各省“雙減”工作落實進(jìn)度每半月通報一次。上述政策措施促使“雙減”要求嚴(yán)格落實，“新東方”“學(xué)而思”等培訓(xùn)機構(gòu)面向義務(wù)教育階段的學(xué)科類培訓(xùn)業(yè)務(wù)也被禁止，培訓(xùn)業(yè)務(wù)全面大幅減少。這種情況是雙方簽訂合同時無法預(yù)見的，如果繼續(xù)履行租賃合同，將出現(xiàn)培訓(xùn)機構(gòu)沒有培訓(xùn)業(yè)務(wù)、不需要租賃房屋但還得交租金的情況，明顯對培訓(xùn)機構(gòu)不公平，符合上述法律規(guī)定的情勢變更要件。在“新東方”“學(xué)而思”等校外培訓(xùn)機構(gòu)因“雙減”退租引起的房屋租賃合同糾紛中，各地法院也基本認(rèn)定“雙減”政策構(gòu)成雙方房屋租賃合同履行中的情勢變更情形，裁判尺度基本統(tǒng)一。

但是，在該類租賃合同糾紛中，出租方大多主張“雙減”政策不構(gòu)成情勢變更，因為國家早就提出過該類政策，承租方作為專業(yè)的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)，在簽訂合同時就應(yīng)當(dāng)預(yù)料到由此引發(fā)的風(fēng)險。對此，在裁判說理或與當(dāng)事人溝通中應(yīng)對出租人明確：“減負(fù)”的要求由來已久，國家曾出臺過一系列的政策措施，如1955 年教育部就下發(fā)了《關(guān)于減輕中小學(xué)過重負(fù)擔(dān)的指示》，但明確禁止校外培訓(xùn)機構(gòu)提供面向義務(wù)教育階段的學(xué)科類培訓(xùn)并獲全面嚴(yán)格執(zhí)行是在2021 年“雙減”政策之后，這直接影響了培訓(xùn)機構(gòu)的基本業(yè)務(wù)，是其簽訂合同時無法預(yù)見的。因此，不能因國家早有減負(fù)政策要求，就認(rèn)定培訓(xùn)機構(gòu)在簽訂合同時就認(rèn)識到其義務(wù)階段的學(xué)科培訓(xùn)會被禁止，出租人的上述主張理由不充分。

2.因情勢變更提前退租是否適用違約評價。實務(wù)中，對此有兩種觀點：觀點一，不適用違約評價，從而不需要承擔(dān)違約責(zé)任。因為過錯是違約的構(gòu)成要件，因情勢變更不履行合同不可歸責(zé)于合同主體，所以不構(gòu)成違約，自然也就無需承擔(dān)違約責(zé)任，但應(yīng)適當(dāng)補償給對方造成的損失。觀點二，適用違約評價，但因當(dāng)事人在簽訂合同時無法預(yù)料到情勢變更，法院在認(rèn)定其違約責(zé)任時應(yīng)適當(dāng)減輕。

課題組認(rèn)為，對因情勢變更提前退租的情況適用違約評價，當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，但承擔(dān)違約責(zé)任的形式、支付違約的數(shù)額、賠償損失的多少等，可考慮情勢變更的不可歸責(zé)性予以適當(dāng)減輕。理由如下：

第一，從民事法理角度分析，民事行為與民事責(zé)任是兩個不同的概念。前者更強調(diào)一種法律事實，具體到違約，則是合同未得到履行或履行不符合約定的客觀結(jié)果，故當(dāng)事人的主觀過錯對結(jié)果是否形成無實際作用；而后者系責(zé)任承擔(dān)，更側(cè)重當(dāng)事人不履行合同行為的意志因素，責(zé)任的大小與當(dāng)事人的主觀過錯直接相關(guān)，故需關(guān)注其故意、過失等主觀心理過錯。因此，當(dāng)事人是否有過錯不是違約的構(gòu)成要件，只要當(dāng)事人未履行合同或履行合同不符合約定，包括能履行而不履行和客觀上不能履行而未履行，都構(gòu)成違約。

第二，從法律規(guī)定角度分析，適用違約評價更符合法律規(guī)定。在《民法典》合同編“違約責(zé)任”一章中，第590 條規(guī)定：“當(dāng)事人一方因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但是法律另有規(guī)定的除外?！痹撘?guī)定表明因不可抗力不能履行合同的，當(dāng)事人可能部分承擔(dān)違約責(zé)任，從而說明因不可抗力不能履行合同構(gòu)成違約，只是可減輕或免除違約責(zé)任的承擔(dān)。

（九）房屋租賃合同糾紛中如何保障“恢復(fù)原狀”判項的可執(zhí)行性問題

租賃結(jié)束后承租人恢復(fù)租賃房屋原狀是承租人的法定義務(wù)，對于恢復(fù)原狀的具體內(nèi)容，租賃雙方往往各執(zhí)一詞，原狀具體是什么樣的，難以認(rèn)定。調(diào)研中，普遍認(rèn)為，主張恢復(fù)原狀的當(dāng)事人對“原狀”具體情形負(fù)有舉證責(zé)任。法官應(yīng)綜合案情引導(dǎo)當(dāng)事人舉證，避免恢復(fù)原狀的判項難以執(zhí)行。也有的觀點認(rèn)為，不在判項中表述“恢復(fù)原狀”，而是以替代性經(jīng)濟賠償?shù)姆绞阶鞒雠袥Q。課題組認(rèn)為，審判應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)事人的訴訟請求是否成立進(jìn)行，一概以經(jīng)濟賠償?shù)姆绞教鎿Q恢復(fù)原狀的訴請，不符合法律規(guī)定。審理中，對恢復(fù)原狀的訴訟請求，法官應(yīng)重視對當(dāng)事人在舉證責(zé)任承擔(dān)、是否變更訴訟請求等方面進(jìn)行釋明和引導(dǎo)。

一是引導(dǎo)當(dāng)事人明確訴訟請求。提出恢復(fù)原狀訴訟請求的一方應(yīng)當(dāng)舉證證明房屋原狀，提交租賃合同所附交接單、租賃房屋狀況的對比照片、房屋不動產(chǎn)權(quán)證書附件的房產(chǎn)分戶平面圖、房屋登記表等，或者與物業(yè)公司溝通，獲取房屋的原狀，或承租人就租賃房屋進(jìn)行裝飾裝修、改擴建的證明材料等。

二是引導(dǎo)當(dāng)事人固定證據(jù)。在審理過程中，如雙方對房屋現(xiàn)狀存有較大爭議，法院可以引導(dǎo)當(dāng)事人采用拍照、錄像、制作移交清單等方式固定有關(guān)房屋現(xiàn)狀的證據(jù)，法院可以通過現(xiàn)場勘驗，避免判決生效到執(zhí)行期間房屋狀況發(fā)生改變，引發(fā)次生矛盾。

三是引導(dǎo)當(dāng)事人變更訴訟請求。在審理過程中，如果根據(jù)案情綜合判斷原狀難以恢復(fù)或難以執(zhí)行，可向當(dāng)事人釋明執(zhí)行風(fēng)險，引導(dǎo)當(dāng)事人將訴訟請求變更為賠償損失。在改造事實已經(jīng)發(fā)生時，可要求當(dāng)事人舉證證明恢復(fù)原狀所需費用，或通過司法鑒定確定費用。

（十）房屋租賃合同糾紛中法官的釋明問題

《九民紀(jì)要》對于合同無效時的釋明問題進(jìn)行了闡述。雙務(wù)合同中，原告起訴請求確認(rèn)合同有效并請求繼續(xù)履行合同，被告主張合同無效的，或者原告起訴請求確認(rèn)合同無效并返還財產(chǎn)而被告主張合同有效的，都要防止機械適用“不告不理”原則，僅就當(dāng)事人的訴訟請求進(jìn)行審理，而應(yīng)向原告釋明變更或者增加訴訟請求，或者向被告釋明其可提出同時履行抗辯，盡可能一次性解決糾紛。比如，原告基于合同的給付行為請求確認(rèn)合同無效，但并未提出返還原物或者折價補償、賠償損失等請求的，法院應(yīng)當(dāng)向其釋明，告知其一并提出相應(yīng)訴訟請求；原告請求確認(rèn)合同無效并要求被告返還原物或者賠償損失，被告基于合同也有給付行為的，法院同樣應(yīng)當(dāng)向被告釋明，告知其也可以提出返還請求；法院經(jīng)審理認(rèn)定合同無效的，除了要在判決書“本院認(rèn)為”部分對同時返還作出認(rèn)定外，還應(yīng)當(dāng)在判項中作出明確表述，避免因判令單方返還而出現(xiàn)不公平的結(jié)果。一審法院未予釋明，二審法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對合同不成立、無效或者被撤銷的法律后果作出判決的，可以直接釋明并改判。當(dāng)然，如果返還財產(chǎn)或者賠償損失的范圍確實難以確定或者雙方爭議較大的，也可以告知當(dāng)事人通過另行起訴等方式解決，并在裁判文書中予以明確。當(dāng)事人按照釋明變更訴訟請求或者提出抗辯的，法院應(yīng)當(dāng)將其歸納為案件爭議焦點，組織當(dāng)事人充分舉證、質(zhì)證、辯論。

在房屋租賃合同糾紛案件中，容易產(chǎn)生二次糾紛。比如，當(dāng)事人在起訴時往往僅訴請解除合同，對于合同解除后的后果則不予主張，一般在判決結(jié)束后再次主張后續(xù)事宜，不利于糾紛一次性解決。實踐中，對于法官的釋明權(quán)以及釋明到何種程度，不同法院不同法官在案件審理的時候掌握的尺度是不同的。部分法官基于案件信訪的壓力或者當(dāng)事人的態(tài)度，不愿釋明，擔(dān)心釋明后產(chǎn)生其他的問題或釋明有誤，也為了避免當(dāng)事人誤以為案件尚未審理完畢而法官已經(jīng)作出判決的風(fēng)險，對行使釋明權(quán)處于消極態(tài)度。

課題組認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況行使釋明權(quán)：一是涉及合同解除的，需要當(dāng)事人明確合同解除的日期，也需要當(dāng)事人明確合同解除的后果是否在本案中一并處理。二是非承租人的過錯導(dǎo)致租賃合同解除或者合同無效的，需要向承租人釋明是否就己方對于房屋的裝修等添附，要求出租人進(jìn)行賠償，是否申請司法鑒定。對于承租人堅持不主張或者僅僅提出抗辯的，則應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人法律后果，其可另行起訴解決。三是在審理過程中發(fā)現(xiàn)合同可能存在無效情形的，應(yīng)向當(dāng)事人釋明，引導(dǎo)其變更訴訟請求并就合同無效的后果一并處理。如果當(dāng)事人堅持不變更訴訟請求，則應(yīng)告知如經(jīng)審理認(rèn)為合同無效，合同無效的后果可以另行主張。四是在固定訴訟請求的過程中，如果當(dāng)事人的訴訟請求發(fā)生變更，應(yīng)注意給對方當(dāng)事人新的答辯期。

三、妥善化解房屋租賃合同糾紛的對策建議

房屋租賃涉及個人居住和企業(yè)經(jīng)營，事關(guān)生活穩(wěn)定和生產(chǎn)發(fā)展，有效化解房屋租賃合同糾紛是營造良好營商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障?；夥课葑赓U合同糾紛，應(yīng)重點做好三方面工作。

（一）妥善審理涉房租賃糾紛案件

1.完善審判流程管理，規(guī)范自由裁量權(quán)行使。對重大復(fù)雜疑難案件、發(fā)回改判案件及涉及裁判規(guī)則等案件，依規(guī)分別提交庭室專業(yè)法官會議、條線法官會議或?qū)徟形瘑T會，集中集體研究，確保質(zhì)量。合議庭全體對案件質(zhì)量負(fù)責(zé)，研究案件全程記入筆錄，入卷歸檔。落實院庭長審判管理職能，在案件研究、文書簽發(fā)等方面審核把關(guān)。審判流程的細(xì)化規(guī)范，為審判權(quán)高質(zhì)高效運行提供保障。

2.加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)一裁判尺度。完善對下審判指導(dǎo)工作機制，遇到基層法院溝通咨詢業(yè)務(wù)工作的，由專業(yè)法官會議研究，屬于特別疑難復(fù)雜問題的，層報提請至審委會研究解決。優(yōu)化法律適用指導(dǎo)工作機制，由中院、基層法院共同抽調(diào)骨干審判力量組成調(diào)研小組，重點針對房屋租賃合同糾紛審判領(lǐng)域中遇到的疑難復(fù)雜、爭議較大、空白模糊等法律適用問題進(jìn)行充分調(diào)研和深入討論，形成統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，并精選一批具有法律適用指導(dǎo)意義的典型案例，及時向社會發(fā)布。

3.保持審判隊伍基本穩(wěn)定。部分基層法院由于人員相對不固定，隊伍建設(shè)面臨新情況新問題，導(dǎo)致類似案件前后、橫向存在不一致甚至矛盾的地方。一方面，要注重審判隊伍建設(shè)，總體保持審判人員的穩(wěn)定性，注重發(fā)揮傳幫帶作用，確保在人員變動時不影響審判工作的前后一致性；另一方面，審判團隊要正確看待跨專業(yè)審理案件的問題，避免將自身限于一個領(lǐng)域，正確看待不同案由的案件，要把不同案件審判的思路融合創(chuàng)新，把問題考慮得更周全、更深入。

（二）優(yōu)化社會治理功能

1.優(yōu)化法治營商環(huán)境。在審理涉疫情房屋租賃合同案件中，在保障個體合法權(quán)益的同時，也需重視企業(yè)法人的利益保護。在堅持合同意思自治優(yōu)先、風(fēng)險共擔(dān)、利益平衡等原則的前提下，條件成熟的法院可建立涉民營企業(yè)糾紛“綠色通道”，確保涉民營企業(yè)案件快立、快審、快執(zhí)，及時有效維護涉訴企業(yè)合法權(quán)益。針對房屋租賃合同糾紛梳理出成因、爭議焦點、典型案例、法律提示，開展“房屋租賃合同糾紛常見風(fēng)險規(guī)避”專場活動，為企業(yè)家與法官提供面對面交流平臺，由法官對企業(yè)存在的問題進(jìn)行深入交流。建立常態(tài)聯(lián)絡(luò)機制，動態(tài)掌握企業(yè)經(jīng)營法律風(fēng)險漏洞和優(yōu)化法治營商環(huán)境的意見建議，為企業(yè)提供常態(tài)化、精準(zhǔn)化司法服務(wù)。

2.積極開展法治宣傳教育，營造學(xué)法用法的良善氛圍。組織開展房屋租賃合同系列普法活動，嚴(yán)格落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，把普法融入執(zhí)法的全過程、各環(huán)節(jié)。在審理房屋租賃合同糾紛案件中，把對當(dāng)事人的普法教育貫穿于矛盾糾紛排查化解的事前、事中、事后全過程，讓民眾在解決問題中學(xué)習(xí)法律知識，增強法治觀念，實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的法治宣傳教育效果。法官和法官助理積極主動結(jié)合“法治六進(jìn)”普法宣傳，采取專題講座、座談交流、現(xiàn)場咨詢的方式，通過懸掛宣傳標(biāo)語、發(fā)放宣傳手冊、宣講典型案例、開展法律咨詢等多種形式，重點普及房屋租賃合同的應(yīng)知應(yīng)會內(nèi)容及有關(guān)房屋租賃合同糾紛的相關(guān)案例。依托濟南中院官方抖音、微博、微信公眾號、今日頭條客戶端，適時發(fā)布房屋租賃合同糾紛典型案例、房屋租賃合同注意事項，開設(shè)房屋租賃合同糾紛法官談直播欄目，更大范圍地提供司法服務(wù)。

3.做好房屋租賃合同糾紛的涉訴信訪工作。房屋租賃合同糾紛中，承租雙方均是自然人的案件容易引發(fā)涉訴信訪，院庭長要扛牢主體責(zé)任，妥善化解涉訴信訪，認(rèn)真傾聽群眾訴求，圍繞當(dāng)事人矛盾癥結(jié)與訴求和當(dāng)事人充分溝通交流，對當(dāng)事人法律認(rèn)識上的偏差進(jìn)行耐心細(xì)致的普法疏導(dǎo)，真正讓當(dāng)事人明白法律、信服裁判。

（三）構(gòu)建多元糾紛化解平臺

1.主動融入基層社會治理體系。主動對接村級調(diào)解組織、社區(qū)，聯(lián)合黨建、綜治、信訪、司法、綜合執(zhí)法、律師等相關(guān)部門在街道辦事處組建聯(lián)合工作小組，實施接訴即辦，一站式調(diào)處基層矛盾糾紛，將矛盾糾紛化解在平時和村鎮(zhèn)。強化“無訟村居”“無訟社區(qū)”建設(shè)，邀請村支兩委、鄉(xiāng)賢、特邀調(diào)解員參與糾紛訴前、訴中調(diào)解，著力培育基層調(diào)解力量，提高基層調(diào)解能力，實現(xiàn)案件就地辦、矛盾糾紛就地解。聯(lián)合當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、司法所等力量，合力化解矛盾。進(jìn)一步暢通民意表達(dá)渠道，打造線上調(diào)解平臺，進(jìn)一步強化矛盾糾紛的源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，真正融入基層社會治理大格局。

2.推動府院聯(lián)動機制落實落地。建立與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)改委、公安、市場監(jiān)管、銀保監(jiān)會、網(wǎng)信辦等部門的聯(lián)席機制，加大執(zhí)法力度，強化房屋租賃合同格式條款監(jiān)管，依法查處住房領(lǐng)域經(jīng)營者利用合同格式條款免除自身責(zé)任、加重消費者責(zé)任、排除消費者權(quán)利等違法違規(guī)行為。暢通舉報渠道，設(shè)立舉報專線，快速、高效、及時處理涉房屋租賃糾紛的投訴舉報，規(guī)范房屋租賃中介機構(gòu)及企業(yè)的經(jīng)營活動，切實維護當(dāng)事人在房屋租賃期間的合法權(quán)益。

結(jié) 語

住房租賃市場的良性運行直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。不論是出租人還是承租人，一旦涉及住房租賃合同糾紛，都可能面臨經(jīng)濟損失，甚至導(dǎo)致市場秩序混亂，影響租賃雙方的正常交易活動。在司法實踐中，面對錯綜復(fù)雜、矛盾交織的涉房屋租賃糾紛，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)置于首要位置，并在公平公正的原則下審慎處理。若處理不當(dāng)，案件糾紛得不到及時、公正的解決，可能會引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，損害司法公信力。因此，妥善審理房屋租賃糾紛案件，并積極融入基層社會治理體系，能夠有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感；有利于增強房屋租賃市場的透明度和公信力，增進(jìn)市場主體的信任和信心，優(yōu)化營商環(huán)境，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供服務(wù)。