張超 段煒鈺 陳凱華 楊曉光 隆云滔,

1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

3 中國科學院數(shù)學與系統(tǒng)科學研究院 北京 100190

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國進入新征程面臨的時代任務，也是完善中國特色社會主義制度的必然要求。為深入推進國家治理現(xiàn)代化，必須利用先進的技術手段加以保障，從而提升治理效能。當前，以通用人工智能為代表的信息技術革命正在引領新一輪科技發(fā)展浪潮，信息技術的快速發(fā)展和應用滲透，對經濟與社會生活產生重大影響，重塑了國家治理的理念、制度、方式與手段等。以信息技術推動國家治理體系完善和治理能力提升，是抓住時代機遇、適應社會生產生活方式和治理方式變革的必然選擇，受到世界各國的關注。因此，為確保我國在未來世界格局中掌握戰(zhàn)略主動，迫切需要從國家戰(zhàn)略出發(fā)，堅持好、運用好系統(tǒng)觀念，推動信息技術與國家治理深度融合的頂層設計，更好地提升國家治理效能。

在此背景下，為凝聚學界和實際部門的共識、指導科技工作者協(xié)同攻關，2023 年12月4—5日，以“信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究”為主題的第S70 次香山科學會議在北京召開，40 余位來自法學、信息技術、應急管理與公共政策等多學科領域的專家學者，以及司法部門、應急管理部門的頂級專家應邀參會。本次會議聚焦智慧法治、網絡治理、數(shù)據(jù)治理、應急管理4 個典型領域，從中提煉先進經驗以探索信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，進而引領信息技術支撐國家治理其他領域的發(fā)展。會議旨在提出信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的思路和框架，描繪以信息技術賦能典型領域治理現(xiàn)代化的技術發(fā)展路徑，提出強化信息技術推進國家治理現(xiàn)代化能力提升的戰(zhàn)略布局和發(fā)展路線。與會專家圍繞“信息技術推進司法與數(shù)據(jù)治理”“信息技術推進應急管理與網絡安全”“信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的關鍵技術”3個中心議題，就信息技術推進國家治理現(xiàn)代化4個典型領域的主要進展和成就、問題與挑戰(zhàn)進行深入討論，并凝練相關政策建議。

1 信息技術推進國家治理現(xiàn)代化典型領域的主要進展和成就

1.1 智慧法治

智慧法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和全面依法治國的必然要求[1]。通過將信息技術運用于司法活動的全流程之中并對之優(yōu)化改造，顯著提升辦案質量與效率以及案件解決能力[2]。

（1）信息技術通過強化司法流程管控，提升辦案質量。當前我國檢察機關堅持“一張網”信息化發(fā)展模式①檢察機關“質量建設年”怎么看、怎么抓. (2022-09-08)[2023-12-15]. https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202209/t20220908_576846.shtml，使全國四級檢察機關、3662 個檢察院能夠在同一個應用系統(tǒng)中，按照一套標準、一套流程、一套數(shù)據(jù)辦理所有檢察案件。這一做法將辦案規(guī)則有效嵌入辦案流程，確保檢察案件辦理嚴格依法依規(guī)，促進實現(xiàn)程序公正。

（2）信息技術通過助力智慧法院建設，提升辦案效率。各地司法機關在智慧法院建設中通過將大數(shù)據(jù)和人工智能（AI）技術應用于類案檢索、類案推薦、圖譜構建、偏離程度測算等場景，使得辦案效率顯著提升[3]，法官事務性工作減輕了30%以上，庭審效率提升20%以上[4]。

（3）信息技術通過構建天空地一體化線索發(fā)現(xiàn)模式，提升案件解決能力。例如，在2020年南四湖流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案辦理過程中，最高人民檢察院探索利用中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院的衛(wèi)星遙感技術，輔助發(fā)現(xiàn)案件線索237 條，助力實地勘驗取證的調查任務順利完成[5]。

1.2 網絡治理

伴隨信息技術的快速發(fā)展，互聯(lián)網世界與現(xiàn)實世界不斷深度融合，加強網絡空間治理對維護國家與社會安全的戰(zhàn)略意義日益凸顯[6,7]。信息技術在提升網絡安全治理的精準檢測與溯源分析能力、提升網絡輿情治理能力與推動我國網絡安全產業(yè)增長方面取得顯著進展。

（1）信息技術提升網絡安全治理的精準檢測與溯源分析能力。隨著跨模態(tài)多維語義分析、多模態(tài)事理圖譜構建等算法模型的發(fā)展，相關技術已能夠完成對安全事件進行檢索溯源、實現(xiàn)對特定事件的監(jiān)測，從而提升網絡安全治理效能。例如，阿里巴巴推出的“AI謠言粉碎機”，其依靠神經網絡和識別技術，最快能夠在1 秒內判定新聞的真實性，大大提升從源頭截斷謠言傳播的可能性[8]。

（2）信息技術提升網絡輿情治理能力。AI技術與大數(shù)據(jù)技術可以對文本類信息進行深度的自然語言處理。同時，在數(shù)據(jù)可視化和分析方面，也出現(xiàn)了越來越多的高效工具和平臺，能夠幫助用戶更加直觀地理解輿情數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了網絡輿情治理的全面化、自動化、科學化、精準化和個性化[9,10]。

（3）信息技術的發(fā)展引領我國網絡安全產業(yè)規(guī)模高速增長。工業(yè)和信息化部數(shù)據(jù)顯示，2021年我國網絡安全產業(yè)規(guī)模突破2000 億元，“十三五”期間年均增長率達15%②工信部：2021 年我國網絡安全產業(yè)規(guī)模突破2000 億元. (2022-08-19）[2023-12-15]. http://m.cena.com.cn/industrynews/20220819/117269.html.。

1.3 數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)已成為我國經濟發(fā)展的核心生產要素和基礎戰(zhàn)略資源，充分挖掘數(shù)據(jù)價值，加快推動數(shù)據(jù)治理領域的發(fā)展已成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇和重要任務[11]。伴隨著新型數(shù)據(jù)基礎設施建設趨向成熟，信息技術賦能數(shù)據(jù)要素市場建設持續(xù)完善，在促進數(shù)據(jù)要素合規(guī)使用與高效流通中發(fā)揮了重要作用。

（1）技術領先的新型數(shù)據(jù)基礎設施建設趨向成熟，數(shù)據(jù)資源供給能力進一步提升。① 技術領先的網絡基礎設施建設不斷推進。我國持續(xù)推進以第5 代移動通信技術（5G）、第6 代移動通信技術（6G）為代表的通信技術發(fā)展，并加快全光網絡和互聯(lián)網協(xié)議第6 版（IPv6）等新型基礎設施的建設與部署。截至2023年9月底，累計建成5G基站318.9萬個，移動網絡IPv6流量占比達58.4%[12]。② 信息技術發(fā)展賦能政府數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)量顯著增加，數(shù)據(jù)供給能力明顯提升。例如，從2012—2022年的僅11年間，我國已實現(xiàn)208個省、市級地方政府上線政府數(shù)據(jù)開放平臺③國家互聯(lián)網信息辦公室發(fā)布《數(shù)字中國發(fā)展報告（2022 年）》. (2023-05-23)[2023-12-15]. http://www.cac.gov.cn/2023-05/22/c_1686402318492248.htm?eqid=e964285800089bd4000.。

（2）信息技術推動數(shù)據(jù)要素市場建設持續(xù)完善。① 信息技術持續(xù)賦能數(shù)據(jù)交易平臺高質量服務與效率提升。例如，北京國際大數(shù)據(jù)交易所的IDex數(shù)據(jù)交易系統(tǒng)通過利用隱私計算和區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)對數(shù)據(jù)內容的加密處理，將數(shù)據(jù)要素的計算價值進行了有效地釋放和流動[13]。② 信息技術的發(fā)展推進數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模持續(xù)擴大。截至2023年8月，我國已成立48家數(shù)據(jù)交易機構④讓數(shù)據(jù)可確權、可流通、可交易 構筑數(shù)字經濟發(fā)展新優(yōu)勢. (2023-08-08)[2023-12-15]. http://www.cac.gov.cn/2023-08/08/c_1693145260283464.htm.，2022 年數(shù)據(jù)交易機構的數(shù)據(jù)交易額已占累計交易額71.7%⑤一周數(shù)據(jù)觀點：數(shù)據(jù)要素權益配置的思維路徑與價值考量；數(shù)據(jù)要素流通市場進入全新增長階段（11.13-11.19）. (2023-11-22)[2023-12-15]. https://www.peopledata.com.cn/html/NEWS/Dynamics/3901.html.。

1.4 應急管理

新一代信息技術的應用和發(fā)展改變了應急資源布局的管理思維和決策模式[14]，已在自然災害應急管理等多樣化的應急場景中得到應用。同時，我國應急管理信息化大數(shù)據(jù)平臺建設不斷完善，顯著提升了應急管理的效能。

（1）信息技術賦能多樣化的應急管理場景應用，應急管理信息化工程的實施取得了顯著成效。在自然災害應急管理中，實現(xiàn)在關鍵區(qū)域的預警網絡廣泛覆蓋，同時地震預警系統(tǒng)可以通過手機端應用程序（APP）發(fā)布預警信息；衛(wèi)星通信等新一代信息技術在自然災害應急治理中體現(xiàn)了重要的支撐作用[15]。例如，在2021年“7·20”河南鄭州特大暴雨災害事件的應急管理中，“北斗”衛(wèi)星為救災人員提供87 萬余份數(shù)據(jù)，極大地支持了救災工作開展[16]。在救援實戰(zhàn)上，實現(xiàn)了信息技術賦能無人機在真實場景中解決通信中斷問題的現(xiàn)實應用[15]。在社會動員上，信息技術賦能災害預警信息的精準觸達。例如，國家預警信息發(fā)布中心已在大約3000 個賬號上應用AI 技術，成功制作和分發(fā)了預警短視頻⑥打好預警“提前量”發(fā)揮氣象防災減災防線作用. (2022-05-20)[2023-12-15]. http://finance.people.com.cn/n1/2022/0520/c1004-32426333.html.。

（3）應急管理信息化大數(shù)據(jù)平臺建設不斷完善，實現(xiàn)了跨層級、跨地域、跨行業(yè)、跨場景的多源異構海量數(shù)據(jù)協(xié)同共享。我國實現(xiàn)利用云計算、大數(shù)據(jù)、地理信息等技術，基本建成了集合1 個國家綜合庫、10個國家行業(yè)庫、32個省級庫互聯(lián)互通的國家自然災害綜合風險普查數(shù)據(jù)庫體系。該數(shù)據(jù)庫體系突破了多模態(tài)數(shù)據(jù)接入、海量數(shù)據(jù)的空間質檢、大數(shù)據(jù)存儲與管理、空間數(shù)據(jù)共享與服務、海量數(shù)據(jù)快速展示等關鍵技術，能夠支持全國20 TB數(shù)據(jù)量、近10億條數(shù)據(jù)快速展示。推進完成了國、省、市、縣4 級，以及10個行業(yè)風險普查調查類、評估類、協(xié)調類數(shù)據(jù)的匯交和共享分發(fā)工作。

2 信息技術推進國家治理現(xiàn)代化面臨的問題與挑戰(zhàn)

2.1 信息技術供給大大落后于應用場景需求

推進信息技術賦能國家治理的場景亟待拓展，同時面向場景驅動的信息技術供給不足。① 數(shù)字化場景是連接信息技術與數(shù)字化社會發(fā)展的紐帶，但其賦能國家治理現(xiàn)代化方面的運用還需進一步深入和擴展[17]。我國具有海量數(shù)據(jù)和豐富應用場景優(yōu)勢[18]，亟須聚焦司法、數(shù)據(jù)、網絡社會、應急管理等領域梳理場景需求以推動相應信息技術發(fā)展，從而進一步推進國家治理現(xiàn)代化。② 由于現(xiàn)行科研體系與治理主體之間的信息不對稱，同時推進治理現(xiàn)代化的信息技術研發(fā)具有較大的外部性和非經濟性，導致當前我國國家治理各領域的信息技術供給滯后，不能匹配國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求[19,20]。亟須在破解現(xiàn)實需求的基礎上加大政策支持力度，強化以需求為導向、面向場景驅動的信息技術供給，以推動相關信息技術的研究與發(fā)展。

2.2 數(shù)據(jù)安全問題持續(xù)涌現(xiàn)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，需要鼓勵數(shù)據(jù)開放與流動以打破數(shù)據(jù)孤島、實現(xiàn)信息技術在治理過程中的賦能應用，而這勢必將帶來數(shù)據(jù)泄露、跨境傳輸威脅等數(shù)據(jù)安全問題[20,21]。因此，面對這一發(fā)展和安全之間的沖突，亟須建設兼顧公平與效率的數(shù)據(jù)治理體系來對指數(shù)級增長的數(shù)據(jù)流進行收集、集成、挖掘、共享與管理，在保障數(shù)據(jù)安全的基礎上對數(shù)據(jù)要素的價值進行挖掘與合理使用。與此同時，信息技術在賦能如智慧法治、應急管理等涉及眾多部門數(shù)據(jù)的領域治理現(xiàn)代化過程中，將使數(shù)字安全問題具備一種動態(tài)的復雜性和深度的耦合性[17]，為信息技術賦能國家治理現(xiàn)代化帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.3 數(shù)據(jù)要素價值尚未得到充分挖掘

數(shù)據(jù)要素是信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的核心戰(zhàn)略資源，海量數(shù)據(jù)在給經濟發(fā)展注入新活力的同時也給數(shù)據(jù)治理提出了新挑戰(zhàn)，即數(shù)據(jù)要素的價值尚未得到充分發(fā)掘。數(shù)據(jù)要素作為生產要素，具有商品屬性；數(shù)據(jù)要素交易流通又賦予數(shù)據(jù)超過其商品屬性的價值溢價，出現(xiàn)金融屬性[22]。因此，在市場經濟的作用下，數(shù)據(jù)不再是人們網絡行為的“遺跡”，而是與人身、財產有著緊密聯(lián)系的資源。然而，數(shù)據(jù)在定價、使用、流通等各個環(huán)節(jié)的價值尚未得到充分挖掘[23]。具體地，市場定價機制不健全、市場化進程緩慢、傳統(tǒng)會計學定價法不完全適用，致使數(shù)據(jù)的資產估值和定價機制不完善，限制了數(shù)據(jù)資產交易體系發(fā)展；數(shù)據(jù)權屬及其分配規(guī)則不完善，成為掣肘數(shù)據(jù)市場高質量發(fā)展的障礙[24]；數(shù)據(jù)多樣性與異構性、跨區(qū)域與跨層次數(shù)據(jù)協(xié)同機制不健全等原因，制約了數(shù)據(jù)要素價值的全面激發(fā)與充分利用。

2.4 法律保障體系不健全

信息技術既是法治的工具也是法治的對象，它不僅能夠改進或提供新的治理技術、治理手段和治理模式[17]，同時也會衍生出新的治理問題并重塑治理秩序，需要進一步完善制度來解決這一秩序困境[19]。面對飛速更迭的新技術與復雜多樣的國家治理現(xiàn)代化應用場景，信息技術推進國家治理現(xiàn)代化相應法律與制度規(guī)則的建立表現(xiàn)出明顯的滯后。亟須增強制度建設的及時性，建立健全運行信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的制度體系，將政策上升為法律。從立法角度對公共數(shù)據(jù)與私人數(shù)據(jù)的邊界進行劃分，并對其隱私權屬進行明確的法律界定，加快標準體系建設，統(tǒng)一各類業(yè)務場景的技術標準和業(yè)務標準，發(fā)揮法律的剛性約束作用。

3 促進信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的政策建議

3.1 夯實數(shù)字技術作為信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的技術底座作用

（1）加強面向場景驅動的數(shù)字技術攻關與場景適配。收集數(shù)字技術推進國家治理現(xiàn)代化的多場景數(shù)據(jù)并進行解析，全面梳理數(shù)字技術推進國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展現(xiàn)狀，明確重點領域的數(shù)字技術需求，加強關鍵核心技術攻關。建立試點機制提升數(shù)字技術的場景適配度，基于試點經驗優(yōu)化調整數(shù)字技術的場景賦能效果，總結可復制可推廣的數(shù)字技術推進國家治理現(xiàn)代化的經驗。

（2）完善軟硬件載體的開發(fā)利用，夯實數(shù)字技術推進國家治理現(xiàn)代化的基礎環(huán)境。加強推進數(shù)字技術發(fā)展的操作系統(tǒng)、軟件、芯片、平臺等軟硬件載體的開發(fā)利用，對標GitHub 軟件項目托管平臺和Hugging Face開源模型庫公司等，完善有利于模型開發(fā)、測試和訓練的開源全平臺，將各類模型的訓練環(huán)境和應用場景留在國內，為企業(yè)技術開發(fā)降低成本。

（3）強化數(shù)字技術人才培養(yǎng)與發(fā)展體系。面向國家治理現(xiàn)代化需求，培養(yǎng)兼具數(shù)字技術能力與重點領域專業(yè)知識的復合型研發(fā)人才，加強滿足智慧法治、網絡治理、數(shù)據(jù)治理、應急管理等國家治理現(xiàn)代化重點領域現(xiàn)實需求的人才隊伍建設。

3.2 打通數(shù)據(jù)壁壘，推動數(shù)據(jù)要素作為信息技術推進國家治理現(xiàn)代化核心要素的開發(fā)利用與開放共享

（1）建立統(tǒng)一時空框架的基準底座。統(tǒng)籌信息技術推進國家治理現(xiàn)代化重點領域的技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，以大數(shù)據(jù)、AI、云計算等技術手段實現(xiàn)建設承載多模態(tài)數(shù)據(jù)、多領域業(yè)務模型的統(tǒng)一時空框架基準底座，將現(xiàn)實中時間空間邏輯關聯(lián)的多元數(shù)據(jù)完整映射入統(tǒng)一時空框架基準底座的數(shù)據(jù)承載空間與模型運行計算空間。

（2）推進多元數(shù)據(jù)融合與跨層次數(shù)據(jù)高質量共享。提升數(shù)據(jù)要素跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務水平，開發(fā)高頻需求數(shù)據(jù)的共享服務接口，建設服務于信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的全社會共享的大數(shù)據(jù)平臺。同時，在數(shù)據(jù)共享中注重建立健全數(shù)據(jù)更新、內容校核和共享交換機制，加強數(shù)據(jù)質量管理。

（3）將先進信息技術充分嵌入數(shù)據(jù)要素治理理論研究。推進在未來的數(shù)據(jù)要素治理理論研究中充分利用信息技術的先進性，將機器學習技術、大模型等技術嵌入數(shù)據(jù)要素定價模型，建立更符合實際的理論模型，并發(fā)展適用于不用時空尺度的多模擬技術方法。

（4）建立同時考慮數(shù)據(jù)要素商品屬性與金融屬性的多層次數(shù)據(jù)交易市場。從數(shù)據(jù)要素的雙重屬性視角出發(fā)，推動數(shù)據(jù)要素市場化的進程，充分考慮數(shù)據(jù)要素的金融屬性，完善數(shù)據(jù)交易體系的構建。

3.3 進一步推進我國的大模型發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求相匹配

（1）統(tǒng)籌布局重點方向大模型的發(fā)展。在關鍵領域、關鍵行業(yè)與產業(yè)部門對大模型的發(fā)展與應用進行戰(zhàn)略布局，面向垂直領域、垂直行業(yè)與垂直產業(yè)部門制定大模型發(fā)展綱要，盡快推動大模型在國家治理現(xiàn)代化的具體應用場景中落地見效。

（2）加強智能算法模型的基礎研究。推動大維隨機矩陣理論、無限維貝葉斯理論、無限維統(tǒng)計學習理論等數(shù)學工具的理論與應用研究，補齊算法模型在大模型發(fā)展中的短板，提升大模型在國家治理現(xiàn)代化中應用的基礎能力建設。

（3）以政產學研合作為抓手，突破真實場景需求匹配壁壘。支持學界與產業(yè)界協(xié)同的大模型研發(fā)模式，以設立聯(lián)合攻關項目或創(chuàng)新大賽的形式引導學界突破信息壁壘。積極引導創(chuàng)新鏈與產業(yè)鏈融合，推動芯片技術、云計算技術等關鍵技術產業(yè)組建產業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體，解決當前大模型無法與真實場景需求匹配的問題，促進形成國家治理政產學研用新生態(tài)。

3.4 加快建立健全數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)保障體系，支持數(shù)據(jù)安全基礎研究與核心技術攻關

（1）推動數(shù)據(jù)安全標準制定與法律法規(guī)建立。面對龐大、異構、多元化的數(shù)據(jù)集合，建立數(shù)據(jù)分類分級安全治理體系，厘清數(shù)據(jù)供給、使用、管理的權責義務，落實數(shù)據(jù)安全主體責任。推動對不同類別和級別的數(shù)據(jù)建立差異化的管控要求和技術保護策略。加強數(shù)據(jù)的使用規(guī)范與標準建立，保障數(shù)據(jù)采集、儲存、流轉、應用等過程中的隱私和安全。依法出臺數(shù)據(jù)安全方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，更有針對性地滿足地方需要。

（2）支持數(shù)據(jù)安全基礎研究與核心技術攻關。設立數(shù)據(jù)安全專項和利用相關國家重大科技計劃，加強數(shù)據(jù)安全理論研究和前沿技術探索，支持隱私計算、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)水印等數(shù)據(jù)安全方面的基礎研究與核心技術攻關。

4 結語

信息技術在為國家治理帶來新工具的同時，也帶來了新理念和新模式，信息技術賦能國家治理已成為大國競爭的重要戰(zhàn)略抓手。要深刻認識信息技術飛速發(fā)展給國家治理帶來的機遇，把握信息技術推進國家治理的主要方面，創(chuàng)新治理理念和方式，推動治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提升國家治理效能。

致謝感謝參與第S70次香山科學會議“信息技術推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究”的40 余位專家學者的深刻見解、專業(yè)觀點，以及通過此次會議達成的共識。