劉 蓉

(吉林大學 法學院,長春 130012)

黨的二十大發(fā)出“全面推進國家各方面工作法治化”的前進號令。這既是未來五年實現(xiàn)“中國特色社會主義法治體系更加完善”目標任務的應有之義,也是“堅持全面依法治國、推進法治中國建設”工作部署的預期成效和檢驗標準。實現(xiàn)國家工作法治化,是新世紀以來中國特色社會主義法治建設的一條主線[1]。習近平法治思想強調,“共同推進”“一體建設”是全面依法治國的工作布局,而民族地區(qū)治理法治化是其中重要的組成部分,民族地區(qū)的法治化建設同時也是實現(xiàn)各民族共同富裕的基本切入點和發(fā)力點?；鶎又卫碜鳛楝F(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分,蘊含著十分豐富的法理意蘊,因此,推進基層治理法治化不僅是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵,也是更好支撐高質量鄉(xiāng)村發(fā)展與振興最有力的保障,更是順應海南民族地區(qū)人民美好生活向往的現(xiàn)實要求。

一、海南民族地區(qū)基層治理法治化建設的語境分析

海南是一個多民族聚居的省份,生活著漢族、黎族、苗族、回族等多個民族。現(xiàn)有樂東、陵水、昌江、保亭、瓊中、白沙6個民族自治縣,適用民族自治地方規(guī)定的五指山市、東方市,享受民族自治地方政策的三亞市,以及享受民族鄉(xiāng)待遇的10個少數(shù)民族聚居鎮(zhèn),少數(shù)民族人口158.3萬,占全省總人口的15.7%,民族地區(qū)陸地面積占全省陸地面積的48.8%。海南民族地區(qū)堅持以鑄牢中華民族共同體意識為主線,各族群眾平等互助、團結奮斗、銳意進取,在綜合經濟實力顯著提升的同時民族關系更加鞏固。因此,在海南地區(qū)不斷發(fā)展與探索的進程中,法治是其基層善治的必然選擇。

隨著海南地區(qū)各項經濟與公共政策的出臺,近幾年圍繞海南自由貿易港建設中的法律法規(guī)問題以及司法改革問題引起了學術界廣泛而持續(xù)的關注,然而針對海南民族地區(qū)的法律文化以及與之相關的基層社會治理的探討則十分有限。關于海南少數(shù)民族法文化和社會治理的研究,目前尚無系統(tǒng)性的研究成果,零散的研究內容分布于傳世文獻和近代學者的相關研究之中。在歷史上,最早的研究可追溯到宋代蘇過所著的《論海南黎事書》,其中對于海南少數(shù)民族地區(qū)的風俗與族規(guī)有所涉及,但以上兩部著作并非嚴謹?shù)膶W術專著,僅限于以見聞錄的形式介紹中國古代與近代時期海南地區(qū)的風土人情、社會結構、物產資源概況。自2019年以來,伴隨著海南自由貿易港的快速建設,出現(xiàn)了多篇從文化視角和海南地區(qū)法治建設為主題的學術成果,為海南自由貿易港法治完善提出一系列的可能方向,但以上內容僅從單一層面開展研究,對于海南少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理與法治化則談及甚少,因此有必要結合海南地區(qū)少數(shù)民族的實際情況開展研究。

通過上文論述可知,海南民族地區(qū)基層治理法治化的研究是一個迫切同時也極具挑戰(zhàn)性的課題?；鶎又卫矸ㄖ位菄抑卫憩F(xiàn)代化的重要內容與基本要求,而基于少數(shù)民族地區(qū)則是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化題中應有之意。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,是實現(xiàn)黨對基層治理法治化領導的思想路徑。注重基層治理中黨內法規(guī)同國家制定法、軟法和公共政策等規(guī)范的協(xié)同,是實現(xiàn)黨領導基層治理法治化的規(guī)范路徑[2]。

二、海南民族地區(qū)基層治理法治化在自貿港建設中面臨的挑戰(zhàn)

推進民族地區(qū)基層治理法治化進程對建設法治中國有著重要的意義。本文首先梳理了我國基層治理理念從“人治”到“法治”變遷背后的政府政策導向與法治文化價值理念,并著重進一步分析海南少數(shù)民族地區(qū)基層治理法治化所面臨的困境:民族習慣法與制定法的沖突、民族法治體系不協(xié)調以及大數(shù)據(jù)時代官僚體系的“體制性遲鈍”與民族政治“效率需求”的矛盾。這三個方面的因素相互耦合形成復雜的體制性難題,嚴重阻滯我國民族問題治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

(一)自貿港建設中民族習慣法的沖突與調適

少數(shù)民族習慣法獨立于國家制定法之外,刻在了少數(shù)民族群眾的心里。海南同其他邊境地區(qū)一樣,屬于多民族聚居的省份,交通相較其余省份而言相對閉塞,在海南自由貿易港建設過程中,地理環(huán)境與歷史發(fā)展條件使其至今保留著獨特的少數(shù)民族法文化。如“峒長”選舉制度、“少棍”“來撈”等部分在社會組織與婚姻民事等方面形成的習慣法雖具有強烈民族特性但在基層治理上不利于法治化的推進。

基層治理法治化的推進并非拋棄民族傳統(tǒng),近年來提倡的民族觀是協(xié)調民族關系的引領和支撐。我們要準確界定民族文化精粹與糟粕,實現(xiàn)民族觀下的文化揚棄[3]。綜觀我國的民族法制研究,單純就西南、西北少數(shù)民族的習慣法和法文化進行的研究較多,而緊扣自貿港背景下少數(shù)民族地區(qū)社會治理與法文化的關系,同時對與漢文化融合日深、與現(xiàn)代文明互動頻繁的少數(shù)民族地區(qū)社會治理現(xiàn)狀的探討則缺乏深入的調查與系統(tǒng)研究。在海南自貿港建設的背景下,海南少數(shù)民族地區(qū)人民在文化與生活方式上與外界產生的體制性不協(xié)調難題應如何化解,習慣法與制定法的沖突應如何在民族法治體系上進行調適,如何在保留民族特征的基礎上推動治理理念由“人治”到“法治”,這些都需要突破法理上的困局,成為亟待解決的難題。

(二)大數(shù)據(jù)時代治理主體綜合素養(yǎng)有待提升

民族地區(qū)基層治理法治化建設是一項長期復雜的綜合性工程,海南民族地區(qū)地處偏遠限制了人們的思維視野,其思維方式也較為保守,一些受過高等教育的干部在跟進國家統(tǒng)一部署的各項工作任務時具有較強的數(shù)據(jù)分析和決策能力,但民族地區(qū)基層治理的大部分機關工作人員在短期內因法治思維與多學科思維的欠缺無法勝任一些工作,導致“體制性遲鈍”甚至與群眾矛盾沖突的增加。

2018年4月13日,習近平總書記在海南省政務數(shù)據(jù)中心考察,強調加快政府大數(shù)據(jù)平臺建設是提高社會治理能力和水平的迫切要求。希望海南繼續(xù)在大數(shù)據(jù)建設上積極探索,創(chuàng)造更多經驗[4]。2018年,海南先后出臺的《海南省公共信息資源管理辦法》《海南省公共信息資源安全使用管理辦法》《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應用條例》等法規(guī),從制度層面優(yōu)化全省大數(shù)據(jù)發(fā)展環(huán)境,讓大數(shù)據(jù)管理有法可依。大數(shù)據(jù)給基層治理法治化既帶來了機遇也帶來了挑戰(zhàn)。加強基層治理能力,需要現(xiàn)代管理思想的融入,借助大數(shù)據(jù),促進傳統(tǒng)管理模式與信息化的融合,這正是民族地區(qū)基層治理主體因客觀條件所限相對欠缺的部分。大數(shù)據(jù)可提高基層治理的效率,若民族地區(qū)能夠廣泛推行使用“海易辦”等平臺,可大大提升基層治理效率;大數(shù)據(jù)亦也可規(guī)范基層執(zhí)法,若民族地區(qū)在對社會問題和潛在民族矛盾進行數(shù)字化分析和處理,有利于構建具有人文性關懷的民族特色基層治理體系;大數(shù)據(jù)有助于提高基層民眾法律意識,若基層公共治理部門有效利用互聯(lián)網可加速信息傳播的效率,提升當?shù)孛癖姺梢庾R與參與能力。然而,現(xiàn)實中個別基層治理工作人員由于缺乏對復雜治理難題的充分理解,對大數(shù)據(jù)治理模式也并非完全了解,使得其在基層治理過程中更傾向于短期且容易操作的方案,甚至在對制度化手段不明晰的情況下更易于以破壞法治為代價處理較為復雜的民族事務,此為制約海南民族地區(qū)事務治理法治化的重要因素。

三、海南民族地區(qū)基層治理法治化探索路徑

通過對海南民族地區(qū)基層治理法治化的進一步研究,可以在以下三個方面有所突破。當前,海南民族地區(qū)現(xiàn)有民族立法已不足以解決現(xiàn)有矛盾,應考慮調整立法思路,逐步構建海南自由貿易港背景下海南少數(shù)民族地區(qū)的社會治理機制;新時代“楓橋經驗”被寫入了黨的二十大報告中,借鑒其經驗,基層少數(shù)民族權益法治保障也將不斷提升;在新理念的引導下,民族地區(qū)基層治理體系應實現(xiàn)更深層的相互融通,以推進國家治理現(xiàn)代化。

(一)調整民族立法思路,逐步構建海南自由貿易港背景下海南少數(shù)民族地區(qū)的社會治理機制

海南省民族宗教事務委員會在2022年初印發(fā)的《海南省民族工作高質量發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中提到,推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化,其中第一條便是“提升民族事務治理法治化水平”。而健全民族工作法規(guī)體系的根本是保證在民族自治的層面有法可依。海南省共有以下三部地方性民族事務自治條例和單行條例:《海南省少數(shù)民族文化保護與開發(fā)條例》《海南省散居少數(shù)民族權益保障規(guī)定》以及《海南省實施〈中華人民共和國區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。在研究修訂時,要根據(jù)不斷發(fā)展的少數(shù)民族尤其是黎族習慣法調整立法思路,突破法理的困局。在對海南民族地區(qū)進行法治與法律文化研究時,筆者發(fā)現(xiàn)以法治建設和法律文化考察為先導的立法與司法改革無疑為海南自由貿易港建設提供了可靠的法律制度保障,同時對于海南地區(qū)法律文化和治理機制的探討也為進一步發(fā)展中國當代特色社會主義法治理論提供了重要的法律資源。從海南省已發(fā)布的相關規(guī)定來看,雖已行使民族自治地方立法權,但在基層治理法治化方面民族特色未完全體現(xiàn)出來。除農歷三月設置為海南省民族團結進步宣傳月、農歷三月三日節(jié)日放假并舉辦節(jié)慶活動外,并未在立法及司法層面對少數(shù)民族習俗方面給予足夠的理解與調整。

同時應注意,地方性法規(guī)制定的過程因需大量調研而需要經歷長期過程才能出臺,近年來對于海南省三亞市、東方市以及五指山市,有關于保亭、瓊中2個黎族苗族自治縣,以及昌江、白沙、樂東、陵水4個黎族自治縣等地區(qū)對黎族、苗族、回族群體較為全面的田野調查報告陸續(xù)問世,積累了大量的海南省少數(shù)民族地區(qū)社會治理現(xiàn)狀的第一手調查資料,可供進一步深入調查提供線索,現(xiàn)有能夠反映海南少數(shù)民族歷史文化以及現(xiàn)有海南少數(shù)民族文化活態(tài)的著作、檔案、傳世文獻,近幾年來的整理工作取得進一步的突破,如《黎族古代歷史資料》《海南史要覽》等,大量文獻材料以及相關研究成果的問世,為化解少數(shù)民族地方性的習慣法同自貿港法治建設中的現(xiàn)實沖突提出切實可行的方案,為海南地區(qū)法文化與社會治理的進一步研究提供了必要資料保障。社會治理的目標是最大限度地增加和諧因素,而民族地區(qū)基層社會治理方式的創(chuàng)新在我國社會轉型的大背景下,需要海南省在經濟增長方式轉變的同時關注民主法治建設,如健全民族法監(jiān)督制度、完善責任追究機制、建立綜合性民族事務治理應用平臺等。

(二)借鑒新時代“楓橋經驗”探析基層治理法治化具體路徑

“楓橋經驗”有三句話可適用于海南民族地區(qū)基層治理:矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位。首先,楓橋在各部門甚至企業(yè)建立了調解組織調處民間糾紛,這樣由黨政牽頭、依靠群眾化解矛盾的方式可以在短期內有效預防糾紛,長期維護該地區(qū)穩(wěn)定。

其次,楓橋鎮(zhèn)每年都在健全工作機制,在網絡普法工作方面不斷創(chuàng)新,法治宣傳教育每年投入高達20余萬元。提高民族事務治理人員隊伍的法治素養(yǎng)的同時,加大對少數(shù)民族群眾的法治宣傳教育力度可以全方位加強與提升治理能力。海南可在三月三節(jié)日慶典時有意識地增加法律知識宣傳與競答活動,將與法治相關的內容融入節(jié)慶活動,幫助民族地區(qū)民眾以最快的方式理解與接受“楓橋經驗”所蘊含的法治思維。

再次,“送法下鄉(xiāng)”活動致力于平衡和調節(jié)法律的普適性和農村地方之間的矛盾,民族地區(qū)作為基層治理的重點與難點需要法律援助服務適當程度的傾斜,幫助民族群眾解決困難,樹立法治思維,學會運用法律的手段保護自己并維護自身權益。

最后,新時代“楓橋經驗”社會治理的經驗包含五個堅持,其中堅持自治、法治、德治、智治“四治融合”是新時代“楓橋經驗”升華的主要路徑,海南民族地區(qū)若能創(chuàng)立新的機制或模式,將會豐富新時代“楓橋經驗”新的民族適用領域與多民族的運用方式。

(三)加強基層治理體系融合與鏈接,實現(xiàn)資源有效銜接

在各民族間,作為重要的社會治理參與主體,當?shù)厣贁?shù)民族干部是重要的政治資源,也是重要的社會資源,更是基層治理的重要參與者與實踐者。選取少數(shù)民族人士參與基層治理是我國民族事務工作應對諸多挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要,少數(shù)民族人才在各地區(qū)間的流動可推動海南民族地區(qū)基層治理特色發(fā)展。國家治理體系包含不同民族地區(qū)基層治理體系,各地區(qū)若想實現(xiàn)資源有效融通可由國家統(tǒng)籌建立跨省互助機制。而作為擁有深層次內涵的法文化,海南要重視“民間法”和本土資源的挖掘,可以借鑒現(xiàn)階段較為成熟的少數(shù)民族法文化研究,例如,以滿族為例的少數(shù)民族法文化研究對滿族法文化的歷史進行理論梳理,將其凝練為“自然法文化觀”“戰(zhàn)爭法文化觀”“家族法文化觀”,并闡釋了其發(fā)展邏輯。

在新理念的引導下,以發(fā)展解決治理問題,能推進加強治理能力全方位提升。可借助疫情期間管理便利收集與統(tǒng)計民族地區(qū)基礎數(shù)據(jù),形成民族信息相關數(shù)據(jù)庫,再通過法治化與科學化的改革在海南省數(shù)據(jù)信息平臺的基礎上構建民族地區(qū)民族事務的一站式服務體系,加快推進“數(shù)字法治,智慧司法”建設。在把信息與數(shù)據(jù)融入民族地區(qū)基層治理時要對科技風險加以有效規(guī)制,鼓勵黨員領導干部學習相關知識,掌握新興技術的基本原理,各地區(qū)職能部門間加強溝通,盡可能降低基層治理工作負擔,實現(xiàn)各部分資源有效銜接。

四、結束語

在對民族地區(qū)基層治理法治化進行語境分析的基礎上,我們認清了現(xiàn)階段治理所面臨的困境,在我國推行民族事務基層治理法治化具有必要性及可行性。民族地區(qū)基層法治經歷了不同的發(fā)展階段,當前,應在立法上調整民族立法思路,考量少數(shù)民族特色,并在借鑒新時代“楓橋經驗”基礎上做到矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位。近年來在新理念的引導下,海南在民族地區(qū)基層治理方面取得了巨大成就,逐漸實現(xiàn)了基層法治的蛻變與振興。