顏昌武

(暨南大學(xué)公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510632)

一、問(wèn)題的提出

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我們黨從中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā),深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征,順應(yīng)廣大人民對(duì)美好生活的向往而作出的深遠(yuǎn)謀劃。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局性、歷史性任務(wù)”,“沒(méi)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,就沒(méi)有整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化”(1)習(xí)近平:《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手》,《求是》2019年第11期。。當(dāng)前,我國(guó)正處于以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的重要關(guān)口,如何做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章,是一個(gè)亟待探討的時(shí)代課題。

鄉(xiāng)村振興藍(lán)圖一經(jīng)繪出,就引發(fā)了實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。實(shí)踐中,各地因地制宜,積極謀劃如何推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,如廣東省就著力實(shí)施了“百縣千鎮(zhèn)萬(wàn)村高質(zhì)量發(fā)展工程”,以期促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。而在學(xué)術(shù)界,來(lái)自政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)以及農(nóng)林經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃等不同學(xué)科和領(lǐng)域的學(xué)者,依托各自學(xué)科特色與優(yōu)勢(shì),對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義、內(nèi)核、機(jī)制與路徑進(jìn)行了廣泛而深入的探討,并就一些關(guān)鍵議題展開(kāi)了持續(xù)性的學(xué)術(shù)對(duì)話與爭(zhēng)鳴(2)劉娟、張森、卜斯源:《鄉(xiāng)村振興研究述評(píng)與反思》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期。。以“鄉(xiāng)村振興”作為篇名在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索可以發(fā)現(xiàn),2017年之前其每年收錄的文章都只是個(gè)位數(shù),2016年達(dá)到峰值,也僅為9篇。隨著黨的十九大首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,發(fā)文數(shù)量遂成“井噴”之勢(shì),2017年當(dāng)年知網(wǎng)收錄的相關(guān)文章就達(dá)到了465篇,隨后逐年遞增,2022年和2023年,每年所收錄的文章都達(dá)到了2萬(wàn)篇以上。

由研究?jī)?nèi)容來(lái)看,現(xiàn)有研究或從歷史層面將鄉(xiāng)村振興視為鄉(xiāng)村研究的一個(gè)新的歷史階段,著力梳理鄉(xiāng)村振興的歷史脈絡(luò)與時(shí)代意蘊(yùn)(3)葉敬忠:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略:歷史沿循、總體布局與路徑省思》,《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。,或從理論層面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略予以政策闡釋和學(xué)理發(fā)掘,或從經(jīng)驗(yàn)層面探討鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐邏輯與推進(jìn)路徑(4)郭俊華、盧京宇:《鄉(xiāng)村振興:一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)》,《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。。這些研究的熱點(diǎn)詞匯不僅包括“新時(shí)代”“十九大報(bào)告”和“鄉(xiāng)村振興”等政策詞匯,還涵括鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)關(guān)系等研究議題(5)嚴(yán)華東、豐景春、蔣松凱、魏星、薛松:《中國(guó)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的戰(zhàn)略演變、研究現(xiàn)狀及述評(píng):一個(gè)文獻(xiàn)計(jì)量分析》,《圖書(shū)館》2020年第5期。?？梢钥吹?更多的研究是將鄉(xiāng)村振興作為一種敘事背景,從微觀視角探討與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的某一具體領(lǐng)域的議題,如空心村治理、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村基層黨建、鄉(xiāng)村旅游、特色小鎮(zhèn)發(fā)展,等等(6)葛笑如、劉碩:《十九大以來(lái)的鄉(xiāng)村振興研究文獻(xiàn)綜述》,《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。?？偟膩?lái)說(shuō),既有研究取得了豐碩的成果,為我們理解鄉(xiāng)村振興提供了多元切入視角和多樣研究進(jìn)路,但現(xiàn)有成果要么偏重于從國(guó)家層面或宏觀政策層面看待鄉(xiāng)村振興,將鄉(xiāng)村振興作為戰(zhàn)略目標(biāo)或敘事背景進(jìn)行規(guī)范性的“應(yīng)然”探討,即從政策闡釋或價(jià)值維度探究鄉(xiāng)村振興的意義、內(nèi)涵、問(wèn)題與前景,表現(xiàn)出明顯的方法論上的整體主義;要么將視角局限于“實(shí)然”性的技術(shù)操作層面,偏重于探討鄉(xiāng)村振興的微觀主體與具體策略,表現(xiàn)出明顯的方法論上的個(gè)體主義。在此視角下,地方情景、鄉(xiāng)村特色、執(zhí)行者個(gè)體特征乃至某項(xiàng)治理技術(shù)等,都可能成為探討鄉(xiāng)村振興成效的重要因變量。

宏觀視角和微觀視角在解釋現(xiàn)實(shí)時(shí)都略顯不足(7)李姚姚:《治理場(chǎng)域:一個(gè)社會(huì)治理分析的中觀視角》,《社會(huì)主義研究》2017年第6期。,正如默頓所言:“社會(huì)系統(tǒng)的一般理論由于遠(yuǎn)離特定類(lèi)型的社會(huì)行為、社會(huì)組織和社會(huì)變遷而難以解釋所觀察到的事物,而對(duì)細(xì)節(jié)的詳盡描述則完全缺乏一般性的概括”(8)[美]默頓:《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》,唐少杰等譯,南京:譯林出版社,2015年版,第60頁(yè)。。研究視角過(guò)高,對(duì)鄉(xiāng)村振興的探討就會(huì)脫離現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景而流于紙面,“句句正確”但“句句沒(méi)用”,對(duì)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐行動(dòng)的指導(dǎo)意義較為貧乏,對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋力度也較為有限;研究視角過(guò)低,則容易局限于微小事物和單一關(guān)系的探討,“見(jiàn)木不見(jiàn)林”,難以從整體上把握鄉(xiāng)村振興的制度性框架與結(jié)構(gòu)性議題。因而,有必要跳出“非實(shí)即虛”或“非虛即實(shí)”的視角約束,引入一種中觀視角,突破鄉(xiāng)村振興研究的既有瓶頸,真正為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供智力支撐。有鑒于此,本文嘗試借鑒劉岳的提法(9)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。,以縣鄉(xiāng)為分析單元,將縣鄉(xiāng)治理建構(gòu)成為理解鄉(xiāng)村振興的一個(gè)中觀視角,以期形成某種或幾種更具洞察力和有效性的分析框架。

二、縣鄉(xiāng)何以能作為一個(gè)分析單元

默頓在闡釋社會(huì)學(xué)的中層理論時(shí)說(shuō):“中層理論既非日常研究中廣泛涉及的微觀但必要的工作假設(shè),也不是盡一切系統(tǒng)化努力而發(fā)展出來(lái)的用以解釋所能觀察到的社會(huì)行為、社會(huì)組織和社會(huì)變遷的一致性的統(tǒng)一理論,而是指介于這兩者之間的理論?！?10)[美]默頓:《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》,唐少杰等譯,南京:譯林出版社,2015年版,第60頁(yè)。依此可以推論,中觀視角之“中”,就在于能夠?qū)⒑暧^價(jià)值與微觀現(xiàn)實(shí)聯(lián)結(jié)起來(lái)。本文旨在將縣鄉(xiāng)治理建構(gòu)成為理解鄉(xiāng)村振興的一個(gè)中觀視角,由此面臨的第一個(gè)挑戰(zhàn)就是,縣鄉(xiāng)治理何以能夠承擔(dān)這一重任呢?應(yīng)該說(shuō),這一提法并不是一種學(xué)術(shù)噱頭,而是有著深厚的實(shí)踐依托和理論根基的,并能為鄉(xiāng)村振興研究提供全新的分析視角。

(一)為什么是縣鄉(xiāng):來(lái)自實(shí)踐的考察

首先,縣鄉(xiāng)治理是中國(guó)之治的基礎(chǔ)所在?？たh治,天下安。我國(guó)縣的建制始于春秋時(shí)期,自秦以降,郡縣即成為中國(guó)治理的基本單元。兩千多年來(lái),縣一直是我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本單元,穩(wěn)定存在至今(11)習(xí)近平:《做焦裕祿式的縣委書(shū)記》,北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015年版,第2頁(yè)。。傳統(tǒng)社會(huì)中,縣以下實(shí)行士紳自治,縣一級(jí)由此構(gòu)成中央政策與鄉(xiāng)規(guī)民約的“接點(diǎn)”之處(12)徐勇:《“接點(diǎn)政治”:農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期。。清末民初,全國(guó)掀起了地方自治的浪潮,國(guó)家權(quán)力首次延伸至鄉(xiāng)村社會(huì),形成鄉(xiāng)政自治模式。1909年,清廷頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,對(duì)“城”“鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)”作了較為清晰的區(qū)分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此成為基層政權(quán)組織(13)狄金華:《再造縣政:中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家興起中的縣政治理》,《清華社會(huì)科學(xué)》2021年第1輯。。新中國(guó)成立后,隨著國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步向基層社會(huì)擴(kuò)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)凸顯成為最基層一級(jí)政府單元,縣鄉(xiāng)治理因此成為國(guó)家治理體系中的重要和基礎(chǔ)層面。在當(dāng)今中國(guó),縣是國(guó)家政治體系的最基本構(gòu)成單元和末梢,真正扮演了國(guó)家政治生活中的“元治理”角色。習(xí)近平總書(shū)記指出:“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中,縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)?！?14)習(xí)近平:《做焦裕祿式的縣委書(shū)記》,北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015年版,第2頁(yè)?？h鄉(xiāng)向上承接國(guó)家的宏觀管理,向下對(duì)村社予以微觀指導(dǎo),是連接城市和農(nóng)村的重要樞紐?？h鄉(xiāng)政府的主要任務(wù)在于將上級(jí)的路線、方針、政策轉(zhuǎn)化為具體的操作步驟和執(zhí)行計(jì)劃,是中央和上級(jí)各項(xiàng)政策由書(shū)面走向?qū)嵺`的重要環(huán)節(jié)。毫不夸張地說(shuō),縣鄉(xiāng)治理的狀況在很大程度上影響著整個(gè)國(guó)家治理的實(shí)際效能,影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的總體格局。

其次,縣鄉(xiāng)治理是中國(guó)之治的難點(diǎn)所在?？h鄉(xiāng)治理之難,表現(xiàn)在縱向和橫向兩個(gè)維度。從縱向來(lái)看,縣域在整個(gè)國(guó)家治理體系中占據(jù)著舉足輕重的位置。作為國(guó)家治理體系中承上啟下的重要節(jié)點(diǎn),縣域一級(jí)組織要素齊全,同時(shí)連接著高層與基層、國(guó)家與社會(huì),是中國(guó)之治的“接點(diǎn)”所在,即如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō):“如果把國(guó)家喻為一張網(wǎng),全國(guó)三千多個(gè)縣就像這張網(wǎng)上的紐結(jié)?！~結(jié)’松動(dòng),國(guó)家政局就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩;‘紐結(jié)’牢靠,國(guó)家政局就穩(wěn)定。國(guó)家的政令、法令無(wú)不通過(guò)縣得到具體貫徹落實(shí)。因此,從整體與局部的關(guān)系看,縣一級(jí)工作好壞,關(guān)系國(guó)家的興衰安危?！?15)習(xí)近平:《擺脫貧困》,福州:福建人民出版社,1992年版,第24頁(yè)?？h鄉(xiāng)治理有著與國(guó)家治理相關(guān)但又不盡相同的特性,既有與國(guó)家治理體系相一致的統(tǒng)一性,也有與地方需求相契合的相對(duì)獨(dú)立性;既有對(duì)應(yīng)承接國(guó)家各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略與政策的執(zhí)行性,也有自主決策的靈活性。它既要體現(xiàn)中央大一統(tǒng)的傳統(tǒng),又要體現(xiàn)地方多樣性的現(xiàn)實(shí);既要展現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)大的統(tǒng)合能力,又要展現(xiàn)超大規(guī)模國(guó)家治理的復(fù)雜性。要言之,治理場(chǎng)域的特殊性使得縣鄉(xiāng)治理充滿了生機(jī),也充滿了挑戰(zhàn)。而從橫向來(lái)看,作為一個(gè)幅員遼闊的大國(guó),中國(guó)鮮明的地域差異孕育了各種難以想象的治理挑戰(zhàn)。在廣袤的疆域上,各縣在人口、面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸方面差距甚大。例如,2021年,同樣是縣級(jí)行政區(qū)劃單位,廣東省普寧市戶(hù)籍人口高達(dá)251.5萬(wàn)人,而新疆維吾爾自治區(qū)阿拉山口市戶(hù)籍人口只有0.4萬(wàn)人,兩者相差近629倍;如果只以縣為統(tǒng)計(jì)單位,安徽省臨泉縣則是戶(hù)籍人口第一大縣,人口高達(dá)228.4萬(wàn)人,而西藏自治區(qū)札達(dá)縣戶(hù)籍人口只有0.8萬(wàn)人,兩者相差286倍。從行政區(qū)域面積來(lái)看,最大的縣當(dāng)屬新疆維吾爾自治區(qū)的若羌縣,面積為20.23萬(wàn)平方公里,最小的縣則是浙江省嵊泗縣,面積為97平方公里,兩者相差2086倍。再?gòu)慕?jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,排名第一的江蘇省昆山市,其GDP總量為4748億元,超過(guò)了寧夏(4522.31億元)、青海(3346.63億元)和西藏(2000+億元)三個(gè)省份的GDP,而排名最后的青海省瑪多縣,GDP總量只有3.62億元,兩者相差1313倍(16)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司:《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2022(縣市卷)》,北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2022年版,第103—405頁(yè)。。當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)主要矛盾表現(xiàn)為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,而“我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”(17)習(xí)近平:《論“三農(nóng)”工作》,北京:中央文獻(xiàn)出版社,2022年版,第275頁(yè)。。從上面的數(shù)字對(duì)比可以看出,縣域發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分仍然是突出的治理難題。

最后,縣鄉(xiāng)善治是中國(guó)之治的特色所在。堅(jiān)守以人民為中心的治理理念,贏得廣大人民的衷心擁護(hù),凝聚起國(guó)家治理的磅礴力量,是中國(guó)之治的特色與優(yōu)勢(shì)?？h鄉(xiāng)身處國(guó)家治理一線,作為黨和政府與人民群眾之間的橋梁,直接面對(duì)公眾,是國(guó)家治理體系中和公眾互動(dòng)最為頻繁、最為密切的治理層級(jí),其服務(wù)意識(shí)、服務(wù)效率、服務(wù)水平,攸關(guān)整體為民服務(wù)品質(zhì),其工作態(tài)度、辦事作風(fēng)、執(zhí)法能力,直接關(guān)乎黨和政府的威信。因而,縣鄉(xiāng)不僅是政府形象的塑造者,更是政府能否贏得人民支持的關(guān)鍵。在國(guó)家治理架構(gòu)中,縣鄉(xiāng)上“接天線”,下“接地氣”,是上下承接的紐帶;既是宏觀之末,又是微觀之始,是從微觀鏈接宏觀的節(jié)點(diǎn);既要彰顯法治思維,形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾用法的濃厚氛圍,又要講人情,體現(xiàn)鮮明的情感治理的特色。在中國(guó)的治理場(chǎng)景中,縣鄉(xiāng)不只是個(gè)行政單位,更是一種文化、社會(huì)組織和符號(hào)。中國(guó)人見(jiàn)面喜歡問(wèn)“你是哪里人”,對(duì)方的回答一般會(huì)落到某省某縣上面,這表明縣域是中國(guó)人的社會(huì)共同體,是最基本的老鄉(xiāng)認(rèn)同基礎(chǔ)。之所以如此,是因?yàn)榭h域有其獨(dú)特性,有著獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)行為規(guī)范以及獨(dú)特的生活方式、文化和語(yǔ)言傳統(tǒng)(18)王春光:《縣域社會(huì)學(xué)研究的學(xué)科價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2020年第1期。。與縣域的這種獨(dú)特性相適應(yīng),我國(guó)縣鄉(xiāng)治理呈現(xiàn)出明顯的社會(huì)性和非正式性。所謂社會(huì)性,是指縣鄉(xiāng)處于國(guó)家與民眾的界面上,與民眾的聯(lián)系較其他更高層次的政府層級(jí)更為直接和密切;所謂非正式性,是指縣鄉(xiāng)運(yùn)作機(jī)制摻雜著個(gè)人能力與情感因素,導(dǎo)致制度、規(guī)范、契約的人格化。縣鄉(xiāng)治理的這種特征,可以說(shuō)既遵循了行政運(yùn)作的制度邏輯,也遵循了行政運(yùn)作的生活邏輯(19)董磊明、李健民:《制度實(shí)踐中的生活邏輯:非正式運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)制》,《開(kāi)放時(shí)代》2022年第5期。,彰顯了依法行政與情感治理的雙重優(yōu)越性——既能充分展現(xiàn)理性官僚制的科層特色與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),又能充分展現(xiàn)鄉(xiāng)土社會(huì)中正式權(quán)力非正式運(yùn)行過(guò)程所獨(dú)有的“軟硬兼施”(20)《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論特輯》,廈門(mén):鷺江出版社,2000年版,第21—46頁(yè)。與張弛有度。

(二)為什么是縣鄉(xiāng):理論路徑的拓展

縣鄉(xiāng)治理是一個(gè)極具中國(guó)特色和豐富內(nèi)涵的概念,吸引了國(guó)內(nèi)不同學(xué)科的學(xué)者和國(guó)際漢學(xué)界的廣泛關(guān)注,形成了各具特色的若干分析范式(21)狄金華:《中國(guó)農(nóng)村田野研究單位的選擇——兼論中國(guó)農(nóng)村研究的分析范式》,《中國(guó)農(nóng)村觀察》2009年第6期。。改革開(kāi)放以來(lái)的縣鄉(xiāng)治理研究起步于村治研究,隨著1978年起縣級(jí)人民代表大會(huì)制度的逐步建立,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)著手改革,基層民主自治得到推進(jìn)。此后十余年間學(xué)者們研究的重點(diǎn)主要與我國(guó)行政體制改革的實(shí)踐相關(guān)聯(lián),偏重探討縣級(jí)政府的運(yùn)行體制、決策過(guò)程、行政生態(tài)與職能轉(zhuǎn)變等(22)樊紅敏:《縣域政治:權(quán)力實(shí)踐與日常秩序——河南省南河市的體驗(yàn)觀察與闡釋》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008年版,第7—10頁(yè)。。這一時(shí)期最重要的作品,當(dāng)屬榮敬本等的《從壓力型體制到民主合作型體制——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》,該書(shū)最突出的貢獻(xiàn)是提出了一個(gè)影響深遠(yuǎn)、極富解釋力的學(xué)術(shù)概念——壓力型體制(23)楊雪冬:《壓力型體制:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》,《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。。進(jìn)入21世紀(jì),學(xué)者們致力于確立以縣為分析單元的中觀視角。楊雪冬較早提出將縣作為研究中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)“微觀分析單位”,并提出了縣域研究的基本框架(24)楊雪冬:《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)與公共權(quán)力構(gòu)建:以縣為微觀分析單位》,鄭州:河南人民出版社,2002年版,第52—63頁(yè)。。周慶智則將縣級(jí)政府視為一個(gè)“政治單位”(25)周慶智:《中國(guó)縣級(jí)行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行——對(duì)W縣的社會(huì)學(xué)考察》,貴陽(yáng):貴州人民出版社,2004年版,第9頁(yè)。,為我們了解縣級(jí)政府的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行提供了系統(tǒng)而詳盡的基礎(chǔ)性資料。此后,胡偉等以縣為分析單元,以較為豐富的第一手資料為基礎(chǔ),從制度分析、功能分析、主體分析等多維度對(duì)縣級(jí)政府運(yùn)作進(jìn)行了極富啟發(fā)意義的探索性研究(26)胡偉:《制度變遷中的縣級(jí)政府行為——對(duì)A縣個(gè)案的分析和研究》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2007年版,第1—6頁(yè);樊紅敏:《轉(zhuǎn)型中的縣域治理:結(jié)構(gòu)、行為與變革——基于中部地區(qū)5個(gè)縣的個(gè)案研究》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2013年版,第1—4頁(yè)。。新時(shí)代以來(lái),中央對(duì)縣鄉(xiāng)治理給予高度關(guān)注。習(xí)近平總書(shū)記高度重視縣鄉(xiāng)工作,對(duì)縣鄉(xiāng)治理作出了一系列重要論述(27)許寶健:《習(xí)近平關(guān)于縣域治理的重要論述及其實(shí)踐基礎(chǔ)》,《行政管理改革》2022年第8期。。一些學(xué)者也為我們理解縣鄉(xiāng)治理提供了整體性進(jìn)路、官員行為進(jìn)路、戰(zhàn)略性群體進(jìn)路等多重理解視角,并形成了國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)分析、結(jié)構(gòu)—功能分析、行為—制度互動(dòng)分析、過(guò)程—事件分析等多種主流分析方法(28)趙茜:《政策過(guò)程視角下的縣域治理——一個(gè)文獻(xiàn)綜述》,《理論界》2023年第10期。。

總體而言,關(guān)于縣鄉(xiāng)治理的研究取得了豐富的成果,呈現(xiàn)出不斷繁榮發(fā)展的態(tài)勢(shì)。一是在研究旨趣上,立足中國(guó)縣鄉(xiāng)治理實(shí)踐,對(duì)建構(gòu)中國(guó)自主知識(shí)體系作出了有益的探索。既有研究有著深厚的中國(guó)關(guān)懷和鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向,始終沿著“中國(guó)性問(wèn)題”展開(kāi),為構(gòu)建中國(guó)自主知識(shí)體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)(29)徐勇:《從田野政治學(xué)看中國(guó)自主的知識(shí)體系建構(gòu)》,《開(kāi)放時(shí)代》2023年第1期。。二是在研究特色上,立足理論自覺(jué)進(jìn)行原創(chuàng)性探索,初步形成了特色鮮明的中國(guó)學(xué)派。一些學(xué)者提出了一系列具有原創(chuàng)性的概念和觀點(diǎn),并逐漸在學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系等方面展現(xiàn)出了不同的特色、風(fēng)格和氣派,形成了各具特色的生長(zhǎng)點(diǎn)(30)徐勇:《世界·實(shí)踐·田野:中國(guó)特色政治學(xué)的構(gòu)建——以華中師范大學(xué)120年政治學(xué)發(fā)展為依據(jù)》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2023年第5期。。三是在研究?jī)?nèi)容上,對(duì)縣鄉(xiāng)政府行為進(jìn)行深描,推動(dòng)了關(guān)于縣鄉(xiāng)政府組織現(xiàn)象和官員個(gè)人行為的深入研究。既有研究把更多的注意力投放在縣鄉(xiāng)政策執(zhí)行過(guò)程以及政府官員在其中的行為表現(xiàn)上,通過(guò)深描事件與過(guò)程,形象地展現(xiàn)了各種利益間的博弈和沖突,形成了“事件—過(guò)程”分析范式(31)陳那波、張程、李偉:《城市化進(jìn)程中的縣域治理個(gè)案:基于電白的調(diào)研》,上海:東方出版中心,2021年版,第2頁(yè)。。四是在研究方法上,實(shí)現(xiàn)了從文本向田野的轉(zhuǎn)型,使得縣鄉(xiāng)治理研究建立在扎實(shí)的田野觀察基礎(chǔ)上。

縣鄉(xiāng)作為一個(gè)具有獨(dú)特意蘊(yùn)的治理場(chǎng)域,受到了越來(lái)越多學(xué)者的重視。但是,要將縣鄉(xiāng)建構(gòu)為一個(gè)獨(dú)立的分析單元,仍然任重而道遠(yuǎn)。首先,就研究領(lǐng)域而言,現(xiàn)有研究較為缺乏公認(rèn)的統(tǒng)一的核心概念。在目前的縣鄉(xiāng)研究領(lǐng)域,各種概念的使用眼花繚亂,反而“縣鄉(xiāng)治理”本身并未成為一個(gè)普遍接受的概念。比如,以“縣鄉(xiāng)治理”為篇名在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)進(jìn)行檢索可以發(fā)現(xiàn),截至2023年底,只有3篇文獻(xiàn),其中1篇是書(shū)評(píng),1篇是法律碩士論文。如果換成“縣級(jí)治理”進(jìn)行搜索,也只能獲得7篇文獻(xiàn)。換成“縣域治理”,可得文獻(xiàn)343篇。換成“縣政”,則是348篇。換成“基層治理”,則可獲得文獻(xiàn)7836篇。核心概念的紛繁蕪雜造成了學(xué)術(shù)對(duì)話的屏障,不利于知識(shí)的累積性發(fā)展,結(jié)果可能是“各說(shuō)各話,各執(zhí)一端,最后不了了之”(32)徐勇:《國(guó)家化與地方性背景下的雙向型縣域治理改革》,《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第11期。。其次,就研究對(duì)象而言,現(xiàn)有研究主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社兩個(gè)層級(jí)。當(dāng)前對(duì)“基層治理”概念的使用,存在學(xué)術(shù)研究與政策文本上的差異。在2021年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中,基層治理被明確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理兩級(jí),但在學(xué)術(shù)研究中,基層治理一般涵蓋縣、鄉(xiāng)、村三級(jí),既有研究大都集中在鄉(xiāng)村治理兩級(jí),原因在于,鄉(xiāng)村兩級(jí)與社會(huì)互動(dòng)更為頻繁,進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)較為方便,也易于研究者近距離觀察,而縣級(jí)的研究準(zhǔn)入相對(duì)要高一些,獲取資料并不容易,這就帶來(lái)了研究的不平衡發(fā)展,以至于縣域?qū)哟蔚难芯肯喈?dāng)匱乏,遠(yuǎn)不足以反映制度架構(gòu)的多維性和運(yùn)行機(jī)制的豐富性。再次,就研究?jī)?nèi)容而言,亟需豐富有關(guān)縣鄉(xiāng)治理制度與機(jī)制的基礎(chǔ)性知識(shí)。當(dāng)前大多數(shù)研究工作集中在事件—過(guò)程方面,與此相比,有關(guān)縣鄉(xiāng)治理的制度與機(jī)制的基礎(chǔ)性知識(shí)尚有待豐富。例如,部門(mén)間交流與協(xié)調(diào)的渠道機(jī)制是什么,黨政部門(mén)間關(guān)系以及功能領(lǐng)域內(nèi)部門(mén)互動(dòng)的實(shí)際狀況是怎樣的,同一功能領(lǐng)域中不同部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制如何(33)陳那波、張程、李偉:《城市化進(jìn)程中的縣域治理個(gè)案:基于電白的調(diào)研》,上海:東方出版中心,2021年版,第2—4頁(yè)。,對(duì)這些問(wèn)題的回答亟需更深入的研究。最后,從研究體系看,不同學(xué)科之間的縣鄉(xiāng)治理研究亟待有效的科際整合。縣鄉(xiāng)治理本身是一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜系統(tǒng),各學(xué)科百花齊放,交叉成果日漸增多,在充實(shí)和壯大縣鄉(xiāng)治理研究隊(duì)伍的同時(shí),也使得縣鄉(xiāng)治理研究的完整體系受到了不同程度的肢解,相關(guān)研究整體上呈現(xiàn)為碎片化、零散化的狀態(tài)。各個(gè)學(xué)科的研究成果尚需進(jìn)一步交融,尤其要避免囿于自身的學(xué)科語(yǔ)言和思維視角各說(shuō)各話。

三、縣鄉(xiāng)治理視角下的鄉(xiāng)村振興

以縣鄉(xiāng)作為方法,意味著我們要跳出鄉(xiāng)村兩級(jí),立足于縣域?qū)︵l(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出整體性解釋。習(xí)近平總書(shū)記指出:“黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來(lái)把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系?！?34)習(xí)近平:《論“三農(nóng)”工作》,北京:中央文獻(xiàn)出版社,2022年版,第275頁(yè)?？h域作為工與農(nóng)、城與鄉(xiāng)的“接點(diǎn)”,“自然會(huì)成為鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場(chǎng)和基本單元,成為戰(zhàn)略展開(kāi)平臺(tái)”(35)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。。因此,我們既要充分挖掘縣鄉(xiāng)整體性,又要充分挖掘縣鄉(xiāng)獨(dú)特性,在真實(shí)而非想象的概念基礎(chǔ)上,形成以縣鄉(xiāng)為單元的分析框架,推進(jìn)基于縣鄉(xiāng)視角的鄉(xiāng)村振興研究。

(一)一體的縣鄉(xiāng):基本意涵

本文選用“縣鄉(xiāng)治理”的概念,而不是用“縣域治理”或“縣級(jí)治理”,就體現(xiàn)了對(duì)于分析單元的慎重考量。這里的“縣鄉(xiāng)”,不限于一個(gè)行政區(qū)域的概念,也不限于一個(gè)行政層級(jí)的概念,而是將“縣鄉(xiāng)”作一體化處理,透過(guò)“縣鄉(xiāng)”這樣一個(gè)觀察窗口去理解鄉(xiāng)村振興。

一是透過(guò)縣鄉(xiāng)治理來(lái)看待鄉(xiāng)村振興,彰顯了一種方法論意蘊(yùn)。以縣鄉(xiāng)治理為中觀視角,并不只是研究領(lǐng)域的擴(kuò)展或研究層次的提升,更意味著從縣鄉(xiāng)的視角來(lái)看待中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化,從縣鄉(xiāng)治理的運(yùn)作層面觀照中國(guó)、理解中國(guó),進(jìn)而認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)之治的獨(dú)特價(jià)值。這或許是作為方法的縣鄉(xiāng)的基本意涵所在(36)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。。以縣鄉(xiāng)治理為中觀視角,也不只是將縣和鄉(xiāng)簡(jiǎn)單地疊加在一起,而在于“其可能呈現(xiàn)既有的單個(gè)田野研究單位無(wú)法洞悉的維度和圖景”(37)狄金華:《縣域發(fā)展與縣域社會(huì)學(xué)的研究——社會(huì)學(xué)的田野研究單位選擇及其轉(zhuǎn)換》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2020年第1期。,比如同屬基層的范疇,鄉(xiāng)鎮(zhèn)始終擺脫不了日常運(yùn)作的情景性和權(quán)宜性,表現(xiàn)出更多的“被動(dòng)應(yīng)付”與“策略主義”(38)歐陽(yáng)靜:《策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2011年版,第8—14頁(yè)。,而縣則是一個(gè)“政治化的場(chǎng)域”,在其治理過(guò)程中,存在著大量不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所具有的“程序性、儀式性、符號(hào)性的行動(dòng)”(39)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。。

二是突出了行動(dòng)主體的能動(dòng)性,即縣鄉(xiāng)不只是國(guó)家治理鏈條的最末端,其自身也是一種積極的、主動(dòng)的角色。主體的視角強(qiáng)調(diào)縣鄉(xiāng)治理中人的作用,強(qiáng)調(diào)治理主體的能動(dòng)性和能力,強(qiáng)調(diào)在同一結(jié)構(gòu)條件下,不同能力和不同意愿的行動(dòng)者的行動(dòng)可能會(huì)帶來(lái)完全不同的結(jié)果。在實(shí)踐中,縣鄉(xiāng)發(fā)揮自身能動(dòng)性,對(duì)國(guó)家制度靈活執(zhí)行,極大影響著治理效能的發(fā)揮。海貝勒等在研究地方層面上的政策執(zhí)行時(shí),曾把當(dāng)代中國(guó)的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部稱(chēng)為“戰(zhàn)略性群體”,認(rèn)為他們?cè)谪瀼厣霞?jí)政策指令時(shí)具有創(chuàng)新性執(zhí)行的動(dòng)力與傾向(40)托馬斯·海貝勒:《作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)干部(上)——透視中國(guó)地方政府戰(zhàn)略能動(dòng)性的一種新方法》,舒耕德、劉承禮譯,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第1期。。因而,有必要在宏觀政策指導(dǎo)框架下,根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜,制定可操作性的政策執(zhí)行方案,提升縣鄉(xiāng)政府的政策轉(zhuǎn)化能力,進(jìn)而將政策文件轉(zhuǎn)化為縣鄉(xiāng)治理的具體實(shí)踐。同時(shí),理解縣鄉(xiāng)的自主性與能動(dòng)性,有助于理解大國(guó)治理中權(quán)威體制與有效治理之間的張力(41)顏昌武:《剛性約束與自主性擴(kuò)張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的一個(gè)解釋性框架》,《中國(guó)行政管理》2019年第4期。。

三是縣鄉(xiāng)這一組合也表明,本文的研究對(duì)象不是行政層級(jí)意義上的縣鄉(xiāng)這兩級(jí)行政區(qū)域,而是與“三農(nóng)”問(wèn)題等緊密相關(guān)的廣大農(nóng)村地區(qū)。我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃單位構(gòu)成較為復(fù)雜,截至2022年底,我國(guó)共有縣級(jí)行政區(qū)劃單位2843個(gè),包括977個(gè)市轄區(qū)、394個(gè)縣級(jí)市、1301個(gè)縣、117個(gè)自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)林區(qū)和1個(gè)特區(qū)(42)《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表》,http://xzqh.mca.gov.cn/statistics/2022.html。。我們的研究始終基于縣鄉(xiāng)是傳統(tǒng)與現(xiàn)代、鄉(xiāng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、公共秩序與鄉(xiāng)土規(guī)則的“接點(diǎn)”這一特質(zhì)展開(kāi),這就意味著我們的研究對(duì)象是以鄉(xiāng)土性為主但兼具城鄉(xiāng)雙重特征的“城鄉(xiāng)中國(guó)”而非“城市中國(guó)”(43)狄金華:《縣域發(fā)展與縣域社會(huì)學(xué)的研究——社會(huì)學(xué)的田野研究單位選擇及其轉(zhuǎn)換》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2020年第1期。,因而我們并不將市轄區(qū)和縣級(jí)市同等地納入主要分析對(duì)象之列,這也就使得我們的研究能夠始終基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)而展開(kāi)。

四是雖然我們多次強(qiáng)調(diào)縣鄉(xiāng)一體,但在縣鄉(xiāng)這一組合中,不能否認(rèn)縣更具有戰(zhàn)略性、權(quán)威性和主導(dǎo)性地位?？h作為領(lǐng)導(dǎo)者和主要實(shí)施者,對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹的重要性毋庸置疑。這不能簡(jiǎn)單地歸因于縣的行政層級(jí)高于鄉(xiāng),而是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府還不是一級(jí)完全政府,其權(quán)力和功能都不盡完整,而縣則擁有獨(dú)立財(cái)政和規(guī)劃?rùn)?quán),集架構(gòu)齊全與功能完整于一體,既是一個(gè)要素最完備的基層治理場(chǎng)域,也是中國(guó)國(guó)家治理體系中最完整的制度單位,可謂認(rèn)識(shí)中國(guó)政府制度的基礎(chǔ)所在(44)陳那波、張程、李偉:《城市化進(jìn)程中的縣域治理個(gè)案:基于電白的調(diào)研》,上海:東方出版中心,2021年版,第1—2頁(yè)。。

(二)鄉(xiāng)村振興:把中國(guó)特色縣鄉(xiāng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

鄉(xiāng)村振興的成效實(shí)質(zhì)上取決于兩方面因素:一是制度架構(gòu)內(nèi)部諸要素的合理組合;二是運(yùn)行機(jī)制的靈活協(xié)調(diào),并恰當(dāng)?shù)刈饔糜诠芾韺?duì)象的功能效應(yīng)(45)張成福、李丹婷、李昊城:《政府架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究:經(jīng)驗(yàn)與啟示》,《中國(guó)行政管理》2010年第2期。?！皩⒖h作為一個(gè)中觀分析單元,有助于把對(duì)制度的結(jié)構(gòu)性分析與制度運(yùn)行的能動(dòng)性分析有機(jī)地結(jié)合起來(lái)”(46)楊雪冬:《論“縣”:對(duì)一個(gè)中觀分析單元的分析》,《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》2006年第1輯。。本文的初衷正是探討如何以縣鄉(xiāng)這樣一個(gè)中觀視角,透視縣鄉(xiāng)在將中國(guó)特色縣鄉(xiāng)治理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能中的“接點(diǎn)”作用,從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。這就要求我們恰當(dāng)?shù)乩斫庵贫燃軜?gòu)與運(yùn)行機(jī)制之間的邏輯關(guān)系。

發(fā)揮縣鄉(xiāng)在落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“接點(diǎn)”作用,制度起著根本性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的作用。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“我們要堅(jiān)持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新,堅(jiān)持和完善現(xiàn)有制度,從實(shí)際出發(fā),及時(shí)制定一些新的制度,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系?！?47)習(xí)近平:《緊緊圍繞堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義 學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十八大精神》,《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月19日。制度架構(gòu)是否系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效,是實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)有效治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。所謂制度架構(gòu),是指鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中所有制度安排的總和,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本依據(jù)。制度架構(gòu)具有立體性和多維性,大體可以分為三個(gè)層次,分別是制度環(huán)境、正式制度和非正式制度。其中國(guó)家治理的宏觀制度構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的制度環(huán)境,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體運(yùn)行的基本框架。國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村振興和基層治理的方針政策構(gòu)成正式制度,通常表現(xiàn)出成文的、非人格化的、明確而可預(yù)期的等特征。而非正式制度則指向鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的治理理念、習(xí)俗規(guī)范、組織文化、非正式約束和人格化運(yùn)作等,雖不成文但影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中個(gè)體的行為選擇。本文將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度架構(gòu)分為三個(gè)層次,只是出于分析上的便利,方便聚焦戰(zhàn)略實(shí)施中各種制度安排間“上下”“左右”和“內(nèi)外”的關(guān)系結(jié)構(gòu)、互動(dòng)過(guò)程及其功能,其實(shí)三個(gè)層次之間的區(qū)分并不是絕對(duì)的。比如非正式制度自始至終貫穿于制度環(huán)境和正式制度中,而制度本身也能成為社會(huì)倫理的固定形式,通過(guò)代際傳遞下去,為人們提供行為預(yù)期和道德激勵(lì),因而也蘊(yùn)含著精神層次的倫理品格(48)張靜:《制度的品德》,《開(kāi)放時(shí)代》2016年第6期。。

如果說(shuō)制度架構(gòu)是“魂”,運(yùn)行機(jī)制則是“體”?！盎辍笔莾?nèi)核與根本,決定了治理行為的基本框架和根本方向,“體”則表現(xiàn)為具體的運(yùn)行機(jī)制和治理行為。鄉(xiāng)村振興的實(shí)質(zhì)是縣域的全面振興(49)楊華:《論以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興》,《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。,縣鄉(xiāng)治理和鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐過(guò)程既蘊(yùn)含著豐富的治理機(jī)制,也為治理機(jī)制的創(chuàng)新提供了充分的空間?？h鄉(xiāng)治理總是在一定的制度架構(gòu)中運(yùn)行的,制度架構(gòu)具有根本性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性,問(wèn)題在于:同樣的制度架構(gòu)下,為什么有的縣鄉(xiāng)治理得好,有的縣鄉(xiāng)治理得不好?這就需要我們突破制度架構(gòu)決定論,而擁抱治理主體能動(dòng)論。“中國(guó)善治經(jīng)驗(yàn)的核心,就是不變體制變機(jī)制,即在保持體制穩(wěn)定的前提下進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新,增強(qiáng)體制的適應(yīng)能力”(50)田先紅:《中國(guó)基層治理:體制與機(jī)制——條塊關(guān)系的分析視角》,《公共管理與政策評(píng)論》2022年第1期。。一定程度上,縣鄉(xiāng)治理“低效”或“無(wú)效”的深層原因,在于縣鄉(xiāng)治理的結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系與運(yùn)行機(jī)制的失效。體制層級(jí)越高,運(yùn)行越制度化,則機(jī)制創(chuàng)新越少;而越是在基層治理一線,就越需要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)(51)楊華:《“不變體制變機(jī)制”:基層治理中的機(jī)制創(chuàng)新與體制活力——以新邵縣釀溪鎮(zhèn)“片線結(jié)合”為例》,《公共管理與政策評(píng)論》2022第1期。。在縣鄉(xiāng)這兩個(gè)層級(jí),治理的靈活性與多變性較之其他行政層級(jí)更為顯著,這就要求我們必須因地制宜,進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的縣域自主性,重視運(yùn)行機(jī)制的守正與創(chuàng)新,重視治理過(guò)程中的變通性與選擇性,重視發(fā)揮戰(zhàn)略性群體的主動(dòng)性與創(chuàng)造性,形成多樣化的鄉(xiāng)村振興路徑和模式(52)田先紅:《論鄉(xiāng)村振興的縣域自主性》,《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期。。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō):“黨中央已經(jīng)明確了鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì),各地要解決好落地問(wèn)題,制定出符合自身實(shí)際的實(shí)施方案?！茖W(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性,因村制宜,精準(zhǔn)施策,打造各具特色的現(xiàn)代版‘富春山居圖’。要發(fā)揮億萬(wàn)農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神,調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,并善于總結(jié)基層的實(shí)踐創(chuàng)造,不斷完善頂層設(shè)計(jì)?！?53)習(xí)近平:《論“三農(nóng)”工作》,北京:中央文獻(xiàn)出版社,2022年版,第281頁(yè)。

四、結(jié)語(yǔ)

分析單元的轉(zhuǎn)換往往意味著分析范式的拓展。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)內(nèi)涵極其豐富、外延極其寬廣的議題,泛泛地從國(guó)家視角或具象地從鄉(xiāng)村層面來(lái)討論鄉(xiāng)村振興,忽視縣鄉(xiāng)作為能動(dòng)主體在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的關(guān)鍵性作用,容易造成對(duì)現(xiàn)有研究的低水平重復(fù),無(wú)益于知識(shí)積累與實(shí)踐進(jìn)步。本文嘗試以縣鄉(xiāng)為方法,以縣鄉(xiāng)為分析單元,立足縣鄉(xiāng)的層級(jí)作用與場(chǎng)域特色,突出縣鄉(xiāng)的一體性,彰顯縣鄉(xiāng)的主體性與能動(dòng)性,從而確立起一個(gè)理解鄉(xiāng)村振興的中觀視角,進(jìn)而積累有關(guān)縣鄉(xiāng)治理的基礎(chǔ)性知識(shí),并引發(fā)更多的學(xué)者一起關(guān)注縣鄉(xiāng)治理。這一視角有望兼顧結(jié)構(gòu)分析與過(guò)程分析,在宏觀的制度框架與具體的運(yùn)行機(jī)制之間搭起一道橋梁,彌補(bǔ)宏觀層面過(guò)于概括和抽象、微觀層面過(guò)于具體和個(gè)體化的不足,即在保留制度分析的優(yōu)勢(shì)時(shí)能夠從具體的運(yùn)行機(jī)制出發(fā),探討機(jī)制背后的價(jià)值來(lái)源、認(rèn)知來(lái)源等更深層次的問(wèn)題,在行為、價(jià)值、認(rèn)知之間建立起有機(jī)聯(lián)系,也能夠幫助我們擺脫純粹思辨的抽象推理和零碎的經(jīng)驗(yàn)研究的路徑束縛,致力于為具體的經(jīng)驗(yàn)分析提供一般性的理論指引,從而有助于我們將中國(guó)特色縣鄉(xiāng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。