□文/江 珂 王桂芝

（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政府治理研究所；2.蘇州市委編辦機(jī)構(gòu)管理中心 江蘇·蘇州）

［提要］“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”重新定義公共行政情境。得益于“最美窗口”獨(dú)到優(yōu)勢(shì)，蘇州市蘇州工業(yè)園區(qū)順勢(shì)而謀，但在固有體制與新興技術(shù)雙重壓力下，“最美窗口”前的基層行政人員卻面臨重重挑戰(zhàn)。本文以基層行政人員為關(guān)鍵行動(dòng)者，搭建分析框架，挖掘其在數(shù)據(jù)處理、業(yè)務(wù)處置、部門(mén)協(xié)同間存在的工作困境，并從個(gè)體、組織等維度提出相關(guān)排解路徑。

“十四五”規(guī)劃綱要草案將“加快數(shù)字發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”列為獨(dú)立篇章，勾畫(huà)出未來(lái)五年數(shù)字中國(guó)建設(shè)的新圖景。習(xí)近平指出，加快推進(jìn)電子政務(wù)，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，更好解決企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問(wèn)題。近年來(lái)，在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革和建設(shè)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)方面，我國(guó)先后出臺(tái)系列政策文件，同時(shí)中央政府以自上而下的形式開(kāi)展地級(jí)市的試點(diǎn)工作，并通過(guò)紅頭文件的形式進(jìn)行直接指導(dǎo)，指引地方政府創(chuàng)新求變主動(dòng)作為。但需要注意的是，大力推進(jìn)數(shù)字治理為基層政府帶來(lái)了更加清晰的治理圖景，也留下了大量的模糊地帶。

基層行政作為國(guó)家治理回應(yīng)公眾需求的載體，直接展現(xiàn)了國(guó)家治理體系和治理能力，并成為社會(huì)公眾評(píng)價(jià)國(guó)家治理的重要依據(jù)?；鶎有姓藛T是身處一線與公民直接互動(dòng)的行政主體，現(xiàn)有政策已充分注意到基層行政人員隊(duì)伍的重要性。國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)在政務(wù)改革中，建設(shè)一支既具備互聯(lián)網(wǎng)思維與技能，又精通政務(wù)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍。新型信息技術(shù)與傳統(tǒng)制度體系下的行政人員的關(guān)系并非相互替代，而是共同搭建起新型的公共行政情境。那么，置于數(shù)字治理情境和傳統(tǒng)科層制雙重壓力下的基層行政人員又陷入怎樣的工作困境？

本研究將采用個(gè)案分析的方法，以蘇州工業(yè)園區(qū)一網(wǎng)通辦的行政人員作為分析對(duì)象，從“技術(shù)－體制”雙重壓力機(jī)制角度探討基層行政人員的工作困境。

一、文獻(xiàn)綜述及分析框架

（一）循數(shù)治理視角?！把瓟?shù)”管理相關(guān)思想最初由徐子在《大數(shù)據(jù)》一書(shū)中提出，即依照數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，后由任志鋒和陶立業(yè)（2014）發(fā)展為循數(shù)治理，是指依據(jù)數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)工具，來(lái)識(shí)別城市運(yùn)行中的各項(xiàng)問(wèn)題，從而提高政府治理的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化水平，“循數(shù)”治理是政府的常規(guī)行為，并且伴隨科技發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步，客觀上也要求政府樹(shù)立數(shù)據(jù)治理的理念。謝小芹（2021）將“循數(shù)治理”定義為用數(shù)據(jù)說(shuō)話、決策、管理和創(chuàng)新，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心要素包括大數(shù)據(jù)和人工智能兩個(gè)關(guān)鍵變量，循數(shù)治理是其重要依據(jù)。大數(shù)據(jù)如今已經(jīng)成為政府治理生態(tài)的關(guān)鍵組成部分，對(duì)政府的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行著重構(gòu)和改造。但彭小霞（2022）在研究中指出，數(shù)據(jù)治理思維占據(jù)治理主流思維的過(guò)程中，治理主體也容易走向數(shù)據(jù)萬(wàn)能的觀念誤區(qū)。馮鋒（2022）也指出在數(shù)字政府發(fā)展過(guò)程中“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等割據(jù)現(xiàn)象仍然屢見(jiàn)不鮮，且將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于政府治理實(shí)踐的過(guò)程迫切需要既懂得技術(shù)知識(shí)又懂得管理知識(shí)的復(fù)合型人才作為支撐。實(shí)施數(shù)據(jù)治理不是某一政府部門(mén)的責(zé)任，各個(gè)政府職能部門(mén)均承擔(dān)著政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、分析、使用的責(zé)任。體制上要求政府完善縱向的管理鏈條，在政府內(nèi)部形成職能上下有效對(duì)接的行政管理體制；同時(shí)，技術(shù)上的更新升級(jí)要求部門(mén)聯(lián)通數(shù)據(jù)共享，也對(duì)政府基層工作人員提出更高的要求。

（二）組織結(jié)構(gòu)視角。組織結(jié)構(gòu)視角認(rèn)為政府資源權(quán)力依賴(lài)、部門(mén)關(guān)系及協(xié)同程度等組織因素也會(huì)對(duì)基層行政人員的工作產(chǎn)生影響，如果處理不當(dāng)，會(huì)使基層工作人員工作陷入困境。陳濤等（2016）指出，從整體格局上看，中央政府對(duì)政府信息化建設(shè)的重視以及頂層規(guī)劃，構(gòu)成了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的根本動(dòng)力，諸多支持性政策法規(guī)的出臺(tái)，有力刺激了地方政府的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新。在部門(mén)關(guān)系及協(xié)同程度的研究中表明，在成熟的組織中，個(gè)體的行為和處理方式通常受到組織團(tuán)體的共同期望的約束。張佳慧（2019）研究表明，高協(xié)同性能夠打造?？怂顾f(shuō)的整體性政府?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改變了傳統(tǒng)體制下部門(mén)各自為政的信息格局，對(duì)部門(mén)間信息協(xié)作、互享互通提出了更高要求。但徐娜（2016）認(rèn)為當(dāng)前協(xié)同機(jī)制的問(wèn)題主要在于只有原則性的制度安排，而缺乏具體的運(yùn)作管理依據(jù)。特別是在跨部門(mén)合作中，舊體制的邏輯仍然影響著人們的行為，這最終降低了新體制的有效性和權(quán)威性。此外，機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力授予和資源配置等配套性政策設(shè)置的滯后也對(duì)協(xié)同格局產(chǎn)生了消極影響。譚海波（2015）再次證實(shí)政府內(nèi)部的部門(mén)利益沖突、政策法規(guī)的缺失以及落后的治理觀念會(huì)阻礙政府信息化改革的發(fā)展。

（三）基于關(guān)鍵行動(dòng)者構(gòu)建分析框架。無(wú)論是循數(shù)治理抑或組織結(jié)構(gòu)視角，都強(qiáng)調(diào)對(duì)于政府整體職能的影響，對(duì)于組織中關(guān)鍵行動(dòng)者特別是行政人員的微觀分析不足。在新的公共行政情境中，基層行政人員認(rèn)知觀念及行為受到技術(shù)因素與組織因素的雙重塑造，且在既有公共服務(wù)模式下，一站式服務(wù)大廳的基層行政人員依然是為公眾提供政務(wù)服務(wù)的核心主體，無(wú)論是技術(shù)應(yīng)用還是組織變革，都需要行政人員具體執(zhí)行。雙重壓力體制下，基層行政人員又面臨什么工作困境呢？有鑒于此，本文構(gòu)建了一個(gè)探討基層行政人員工作困境的分析框架。（圖1）

圖1 基層行政人員工作困境分析框架圖

二、蘇州工業(yè)園區(qū)一網(wǎng)通辦案例分析

蘇州工業(yè)園區(qū)隸屬江蘇省蘇州市，1994 年2 月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，同年5 月正式實(shí)施啟動(dòng)。身處改革開(kāi)放最前沿陣地的工業(yè)園區(qū)，以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，打造省內(nèi)首個(gè)上線運(yùn)行的區(qū)級(jí)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，讓“數(shù)據(jù)多跑路”“群眾少跑腿”。

結(jié)構(gòu)層面，完成事權(quán)從條線部門(mén)向“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)集中。蘇州工業(yè)園區(qū)先后制定了《蘇州工業(yè)園區(qū)公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》《蘇州工業(yè)園區(qū)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》等以統(tǒng)籌“一網(wǎng)通辦”建設(shè)、辦事標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)梳理政務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)一錄入“一網(wǎng)通辦”事項(xiàng)庫(kù)，為內(nèi)外各服務(wù)端口提供統(tǒng)一事項(xiàng)名稱(chēng)、流程、材料、時(shí)限等辦事標(biāo)準(zhǔn)與指南，服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)115 項(xiàng)業(yè)務(wù)全程可網(wǎng)辦。園區(qū)全面匯聚轄區(qū)政務(wù)服務(wù)三級(jí)服務(wù)體系內(nèi)的7 個(gè)區(qū)級(jí)大廳、4 個(gè)為民服務(wù)中心以及35 個(gè)社區(qū)工作站，針對(duì)法人與自然人業(yè)務(wù)辦理的不同需求特點(diǎn)，推行“服務(wù)對(duì)象分類(lèi)管理”模式，將涉企業(yè)務(wù)向一站式服務(wù)大廳集中，目前已實(shí)現(xiàn)95%；而將大多涉及自然人的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)向街道社區(qū)下沉，目前已實(shí)現(xiàn)了85%。同時(shí)，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)、商圈特色，利用銀行等網(wǎng)點(diǎn)資源，延伸服務(wù)觸角，首批已建成11 家“融驛站”，完成10 余類(lèi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的下沉。

技術(shù)層面，圍繞“數(shù)據(jù)孤島、信息不通”的痛點(diǎn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)中樞、技術(shù)中樞建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理、人工智能審批。建設(shè)統(tǒng)一用戶認(rèn)證體系，建設(shè)統(tǒng)一用戶空間，建設(shè)統(tǒng)一電子簽名，建設(shè)統(tǒng)一電子證照庫(kù)，開(kāi)展單套制歸檔試點(diǎn)，探索人工智能審批，開(kāi)發(fā)智能填表系統(tǒng)，開(kāi)展數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化梳理。在建設(shè)一網(wǎng)通辦過(guò)程中，圍繞“審批監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)邊界不清、信息不暢、責(zé)任不實(shí)”的痛點(diǎn)，推動(dòng)審管執(zhí)信閉環(huán)管理探索。開(kāi)展審批、監(jiān)管、執(zhí)法全鏈條業(yè)務(wù)梳理，明確各類(lèi)審批事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的監(jiān)管、執(zhí)法事項(xiàng)及其責(zé)任處室、責(zé)任人。建立部門(mén)間職責(zé)爭(zhēng)議解決機(jī)制，形成職責(zé)清晰的全鏈條管理體系。

三、基層行政人員工作困境分析

（一）數(shù)據(jù)鐵籠：壓縮基層行政人員自由裁量空間?！耙痪W(wǎng)通辦”的廣泛應(yīng)用帶來(lái)了更加清晰的治理圖景，但數(shù)字化轉(zhuǎn)型也形成了數(shù)字治理替換人工作業(yè)的效應(yīng)，壓縮了基層行政人員的自由裁量空間?！皵?shù)據(jù)鐵籠”將技術(shù)制約權(quán)力推向新的高度，廣泛應(yīng)用的數(shù)字技術(shù)使全天候監(jiān)控和全鏈條監(jiān)督基層行政人員成為現(xiàn)實(shí)。

“一網(wǎng)通辦”功能業(yè)務(wù)的持續(xù)“迭代”，帶來(lái)了審批、監(jiān)管、執(zhí)法三個(gè)環(huán)節(jié)的全鏈條閉環(huán)。在“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)的基礎(chǔ)上，蘇州工業(yè)園區(qū)向下延伸開(kāi)展“審批-監(jiān)管-執(zhí)法”全鏈條業(yè)務(wù)梳理，明確審批事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的監(jiān)管、執(zhí)法事項(xiàng)，形成審批、監(jiān)管、執(zhí)法三個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任到部門(mén)、到處室、到責(zé)任人的“審管執(zhí)”全鏈確權(quán)清單，實(shí)現(xiàn)在“審管執(zhí)信”平臺(tái)推動(dòng)的全鏈條事項(xiàng)梳理以及審管執(zhí)信平臺(tái)對(duì)權(quán)力運(yùn)行數(shù)據(jù)的全流程推送、簽收和反饋。行政人員易失去自由和奉獻(xiàn)精神，單純依據(jù)權(quán)力關(guān)系和程序法規(guī)而行動(dòng)，一定程度上壓縮基層行政人員的自由裁量空間。

（二）業(yè)務(wù)冗雜：超出基層行政人員現(xiàn)有工作能力。循數(shù)治理理念指引下，政府傾向于牢牢掌握大數(shù)據(jù)，輔助政府決策，為公眾提供精細(xì)化的公共服務(wù)，這也助推了組織變遷。傳統(tǒng)的政務(wù)受理由各職能部門(mén)自行負(fù)責(zé)，工作人員只需要了解本單位政策即可辦理業(yè)務(wù)。而業(yè)務(wù)下沉后，行政模式“由分到合”，基層行政人員需要熟練掌握所有職能部門(mén)的下沉事項(xiàng)的政策與流程，業(yè)務(wù)范圍發(fā)生了井噴式增長(zhǎng)。在“一網(wǎng)通辦”推行之初，蘇州工業(yè)園區(qū)基層業(yè)務(wù)辦理處于原系統(tǒng)與“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)并行的狀態(tài)，信息系統(tǒng)的新舊兼容及辦理流程的平穩(wěn)過(guò)渡都還未完全實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致窗口工作人員審批業(yè)務(wù)的錄入數(shù)據(jù)量增加，新舊系統(tǒng)平臺(tái)切換復(fù)用等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)?！耙痪W(wǎng)通辦”對(duì)基層行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及工作能力提出了更高的要求，而基層行政人員卻并未得到充分的培訓(xùn)，業(yè)務(wù)范疇已超過(guò)基層行政人員能力負(fù)荷。

（三）協(xié)同矛盾：降低基層人員工作積極性。技術(shù)進(jìn)步使一站式服務(wù)中心在供給與運(yùn)行形式上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但由于組織內(nèi)部慣有的機(jī)制特性，對(duì)基層行政人員工作積極性產(chǎn)生了影響。首先，一站式服務(wù)中心與審批部門(mén)之間未產(chǎn)生良好的協(xié)同效應(yīng)。在一站式服務(wù)中心創(chuàng)建與升級(jí)之初就有審批職能部門(mén)質(zhì)疑一站式服務(wù)大廳存在的必要性。主要原因在于條線部門(mén)事權(quán)不斷下沉，審批職能部門(mén)害怕一站式服務(wù)中心被授予行政審批權(quán)限，從而瓜分他們的既有利益。其次，服務(wù)中心各個(gè)窗口應(yīng)有的功能并未有效發(fā)揮，不少窗口未被充分授予業(yè)務(wù)審批權(quán)限，而僅被保留咨詢(xún)與受理權(quán)限，絕大多數(shù)事項(xiàng)仍被要求回局里辦理，各窗口沒(méi)有權(quán)力，有權(quán)力的又不在窗口，這也導(dǎo)致公眾從“至多跑一次”變成“至少跑一次”，且公眾的抱怨只能由基層行政人員接收。同時(shí)，窗口工作人員從屬各個(gè)部門(mén)，既要聽(tīng)從大廳管理層的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，又要接受原單位部門(mén)的人事業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使其呈現(xiàn)被兩頭“邊緣化”的傾向，導(dǎo)致基層行政人員工作積極性越來(lái)越低。

四、基層行政人員工作困境排解策略

（一）個(gè)體：發(fā)揮基層行政人員工作自主性。對(duì)基層行政人員的規(guī)定和限制越來(lái)越多，治理規(guī)則越繁密，數(shù)字治理與個(gè)人自主性之間的緊張性就愈顯著。政府大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的同時(shí)應(yīng)致力于“解放”而非“驅(qū)使”基層行政人員，幫助他們減輕工作負(fù)擔(dān)和提高治理效率，而非使他們疲于應(yīng)付或畏首畏尾。雖然循數(shù)治理中全盤(pán)數(shù)字化及清晰化令人期待，但適度模糊也可避免“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的冒進(jìn)或泛濫，激活和發(fā)揮基層行政人員的自主性和積極性，在技術(shù)進(jìn)步和人工作業(yè)之間找到均衡點(diǎn)。

（二）組織：簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)的同時(shí)建設(shè)學(xué)習(xí)型組織。彌合不同主體機(jī)構(gòu)間的數(shù)字鴻溝，實(shí)現(xiàn)信息資源的共建共享與互聯(lián)互通，將“極簡(jiǎn)審批”落到實(shí)處，優(yōu)化業(yè)務(wù)事項(xiàng)，圍繞減時(shí)限、減材料、減環(huán)節(jié)逐項(xiàng)攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)辦理時(shí)限壓縮，在優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的同時(shí)減少基層行政人員業(yè)務(wù)量。同時(shí)，大力建設(shè)學(xué)習(xí)型組織，通過(guò)外部條線培訓(xùn)及內(nèi)部帶訓(xùn)制度，針對(duì)基層行政人員的能力差異，有序建立學(xué)習(xí)制度，使基層行政人員充分掌握業(yè)務(wù)知識(shí)和技術(shù)操作。

（三）統(tǒng)籌：多措并舉提升基層行政人員積極性。一是增強(qiáng)協(xié)同合作，堅(jiān)持逐級(jí)整合，打通各級(jí)信息化系統(tǒng)，保有各局辦和條線原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，明確各方責(zé)任，采用分類(lèi)處理、分步實(shí)施方式推動(dòng)園區(qū)本級(jí)自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)與“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)對(duì)接，打通跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享渠道；二是推動(dòng)區(qū)級(jí)權(quán)限下放基層窗口，賦能并賦權(quán)基層行政人員；三是創(chuàng)新和完善內(nèi)部考核機(jī)制，對(duì)基層行政人員的內(nèi)部考核應(yīng)具有能力復(fù)合化導(dǎo)向，同時(shí)在與公眾互動(dòng)層面設(shè)置相關(guān)獎(jiǎng)項(xiàng)，為提升公共服務(wù)能力提供物質(zhì)和精神激勵(lì)。