□文/馬祖欽

（北京信息科技大學(xué) 北京）

［提要］PPP項(xiàng)目在國內(nèi)發(fā)展迅速，并且隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步加快，加大對資金的需求，也促使更多社會(huì)資本參與建設(shè)。但我國屬于社會(huì)主義國家，并且PPP項(xiàng)目的正式推廣時(shí)間較短，隨著簡政放權(quán)的實(shí)施，也導(dǎo)致政府監(jiān)管措施在項(xiàng)目招標(biāo)融資方面仍然存在漏洞。通過了解英國統(tǒng)籌兼顧模式、美國分層監(jiān)管模式以及國內(nèi)優(yōu)秀項(xiàng)目案例得到啟示，確保在每一個(gè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，我國政府都能對PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程實(shí)現(xiàn)具有針對性和有效性的監(jiān)督保障。

伴隨著各大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府希望引進(jìn)社會(huì)資本力量的需求日益增加，政府在招標(biāo)管理體系建設(shè)過程中的監(jiān)管制度也越加完善。但是，隨著政府“簡政放權(quán)”“管、寬、扶”等政策的實(shí)施，在地方政府招標(biāo)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。因此，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀PPP項(xiàng)目融資案例，對促進(jìn)我國地方政府招標(biāo)工作順利進(jìn)行具有一定的理論指導(dǎo)意義。

一、國內(nèi)PPP項(xiàng)目存在的問題

在我國PPP 項(xiàng)目中，政府與項(xiàng)目公司是垂直關(guān)系，在項(xiàng)目建設(shè)期間政府難以加大對融資平臺的監(jiān)管力度，并且可能存在政府債務(wù)危機(jī)或者政府信譽(yù)問題的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致社會(huì)資本對PPP項(xiàng)目視為畏途。我國行政機(jī)關(guān)冗余，發(fā)改委存在項(xiàng)目審批程序多、PPP 項(xiàng)目審批周期長等問題，社會(huì)資本方容易產(chǎn)生流動(dòng)資金沉淀，因此也會(huì)影響到社會(huì)方投資積極性。PPP 項(xiàng)目項(xiàng)目備案與其他項(xiàng)目有所不同，如表1 所示。這就導(dǎo)致了PPP 項(xiàng)目前期審批時(shí)間過長，出現(xiàn)材料價(jià)格波動(dòng)與簽訂合同價(jià)值不符。例如，廉江中法供水廠，雙方簽訂的合同期限為30 年，但隨著雙方履行合同的時(shí)間加長，發(fā)現(xiàn)廉江市的用水量以及水價(jià)格的波動(dòng)（根據(jù)物價(jià)以及銀行利率確定的）都難以達(dá)到合同的要求，導(dǎo)致政府和自來水公司難以履行合同進(jìn)行項(xiàng)目費(fèi)用的過多支出，而所有方有以利益為主，因此雙方相互僵持，談判至今未果，項(xiàng)目也因此停滯。這正是因?yàn)樵谡袠?biāo)時(shí)期、合同簽訂前期，對市場的物價(jià)調(diào)查不夠嚴(yán)謹(jǐn)，對未來物品價(jià)值發(fā)展預(yù)判不準(zhǔn)確，造成了社會(huì)資本收益的虧損，對政府后期使用也造成了影響。（表1）

表1 PPP模式項(xiàng)目與其他項(xiàng)目備案方式對比一覽表

我國價(jià)格清單并不完善，許多企業(yè)沒有適合自己的企業(yè)定額，存在著許多社會(huì)信息不對稱造成社會(huì)參標(biāo)的“黑幕”。我國自從推行計(jì)價(jià)清單以來，一直助力推進(jìn)各大企業(yè)編制各自項(xiàng)目的定額，用于進(jìn)行招標(biāo)，規(guī)范自身的清單報(bào)價(jià)，但由于定額的使用僅限于項(xiàng)目招標(biāo)的使用，且定額編制方面比較繁瑣，導(dǎo)致各個(gè)企業(yè)在編制企業(yè)定額方面活躍程度并不高，企業(yè)定額更新較慢，容易導(dǎo)致成本估算出現(xiàn)問題。

各地發(fā)展不平衡，PPP 模式的應(yīng)用存在北方發(fā)展飽和、南方發(fā)展迅猛，各省份之間發(fā)展不協(xié)調(diào)、新招投標(biāo)模式使用不規(guī)范等問題，例如2020 年我國民營企業(yè)參與PPP 招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量排行榜中，第一名山東省招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量（233）是第三名江蘇省數(shù)量（117）的兩倍。各區(qū)域PPP 項(xiàng)目的招標(biāo)要求、準(zhǔn)則也大相徑庭，與大規(guī)模、高效率吸引社會(huì)資本的構(gòu)想差距較大。因此，當(dāng)下應(yīng)該積極改進(jìn)招標(biāo)模式，改善招標(biāo)環(huán)境，加強(qiáng)法律對招標(biāo)模式、PPP 模式的保障，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀成功的案例經(jīng)驗(yàn)提高我國招標(biāo)建設(shè)的整體水平。

二、國內(nèi)外PPP項(xiàng)目經(jīng)典案例分析

（一）英國PPP項(xiàng)目融資招標(biāo)——統(tǒng)籌兼顧方式。PPP 項(xiàng)目最先是從英國發(fā)起的。在20 世紀(jì)80 年代以前，英國的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也主要是通過政府組織領(lǐng)導(dǎo)，也是屬于公共基礎(chǔ)。但是隨著英國的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易不斷增強(qiáng)，政府對于基礎(chǔ)建設(shè)的財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)壓力逐漸增大，為了緩解財(cái)政支出壓力，并且加大建設(shè)規(guī)模，在80 年代早期，英國政府便大規(guī)模地出售一些資源類的設(shè)施，進(jìn)行公用事業(yè)私有制的改革，以加大政府的財(cái)政收入，減少政府經(jīng)濟(jì)壓力。在后期，為了使公私合營更加規(guī)范，英國政府逐漸推行完善了PFI 模式，鼓勵(lì)增加社會(huì)投資的積極性，當(dāng)時(shí)許多PFI 計(jì)劃都是典型的DBFO 模式及設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營模式，如圖1 所示，在特許的時(shí)間內(nèi)，政府（公共）部門在使用設(shè)施時(shí)繳納一定的費(fèi)用。融資資金方大多數(shù)由借貸人注資，少數(shù)由承包商、設(shè)備管理者提供，政府幾乎不注入資本。多數(shù)項(xiàng)目是政府租借，到期歸還項(xiàng)目的所有權(quán)。（圖1）

圖1 英國PPP項(xiàng)目融資招標(biāo)模式圖

但PFI 項(xiàng)目模式多是由市場進(jìn)行監(jiān)管，運(yùn)行環(huán)節(jié)缺少政府的參與，此類招標(biāo)模式弊端顯露，出現(xiàn)建造項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)較高、運(yùn)行質(zhì)量較差等問題。為了應(yīng)對這些問題，英國進(jìn)行了積極的改革。首先，逐步推出了PF2 模式，讓政府投入一定的股權(quán)本金，而且提高占有比率；其次，改進(jìn)招標(biāo)流程，加強(qiáng)公私合營項(xiàng)目的法律體系的完備，規(guī)范招標(biāo)流程，加大宣傳增加項(xiàng)目的招標(biāo)率；最后，加大項(xiàng)目的公開透明性，讓更多的社會(huì)資本了解其所需的資格。通過改革，使得公私合營更加緊密，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。并且在疫情防控期間，政府也加大了電子標(biāo)的使用，加強(qiáng)招標(biāo)管理。

英國對于PPP 項(xiàng)目監(jiān)管程序是比較嚴(yán)格的，雖然沒有專門的法律法規(guī)，但其財(cái)務(wù)部曾經(jīng)頒布過多個(gè)文件，如《應(yīng)對投資風(fēng)險(xiǎn)》《公司合作指南》《政府采購法》等歸納性文件，要求項(xiàng)目以法律為依托，與國家規(guī)劃相協(xié)調(diào)。（圖2）

（二）美國PPP項(xiàng)目融資招標(biāo)方式——橫向縱向相結(jié)合。美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，在國家項(xiàng)目上，各個(gè)州都具有相應(yīng)的項(xiàng)目規(guī)范。美國聯(lián)邦政府在PPP 項(xiàng)目融資方面主要是起到一個(gè)督促公正參標(biāo)、監(jiān)督競爭公平、反對項(xiàng)目實(shí)施壟斷的作用。1980年，美國政府推出頒布了第一部具有反壟斷意義的法律《謝爾曼法》。通過法律政策對大企業(yè)的市場勢力進(jìn)行管制，增加了流程的規(guī)范性。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國在項(xiàng)目監(jiān)管上增設(shè)了監(jiān)管委員會(huì)，由于美國是兩黨制度國家，在委員會(huì)建立方面由兩黨相互出人進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)管，保證監(jiān)管的全面性。監(jiān)管委員會(huì)是由大總統(tǒng)直接提名，權(quán)力來源于國會(huì)，聯(lián)邦政府的監(jiān)管部門對于各州的監(jiān)管部門只能做到項(xiàng)目的協(xié)調(diào)，在各個(gè)州有各州的項(xiàng)目法規(guī)對招標(biāo)進(jìn)行深層次的管理。聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦監(jiān)督管理局橫向的對各州進(jìn)行調(diào)節(jié)管控，而各個(gè)州通過向下級政府頒布縱向的法規(guī)來規(guī)范項(xiàng)目的招標(biāo)融資。例如，在公路的建設(shè)中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)督促監(jiān)管項(xiàng)目的整體進(jìn)展，如若兩州之間的項(xiàng)目溝通協(xié)調(diào)難以到達(dá)預(yù)期目的，則聯(lián)邦政府應(yīng)及時(shí)給予調(diào)節(jié)，或者通過法院或者國會(huì)參議調(diào)節(jié)溝通難度較大的項(xiàng)目。監(jiān)管局的優(yōu)勢在于裁減了繁重的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，遇到項(xiàng)目時(shí)，會(huì)成立一個(gè)臨時(shí)的、工作效率高的政府部門，其監(jiān)管目標(biāo)也更明確，并且由于組建的結(jié)構(gòu)，使得監(jiān)管部門受外界干擾因素較少。

（三）國內(nèi)優(yōu)秀的PPP項(xiàng)目借鑒經(jīng)驗(yàn)。我國PPP 項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)期發(fā)展較短，但是也出現(xiàn)過許多值得推廣的優(yōu)秀創(chuàng)新模式。例如，北京的四號地鐵項(xiàng)目，中標(biāo)的聯(lián)合體是“港鐵和首創(chuàng)”，其工程總量價(jià)值153 億元，其中社會(huì)資本占有46 億元，社會(huì)資本占總資產(chǎn)的30%，這是我國第一條應(yīng)用PPP 模式建設(shè)而成的地鐵線路。

通過案例可以發(fā)現(xiàn)，PPP 模式應(yīng)用能有效減少我國政府的財(cái)政支出，其招標(biāo)融資的創(chuàng)新性打破了原有的融資模式，在項(xiàng)目創(chuàng)新上由財(cái)務(wù)部以及下屬部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排，由最高的政府機(jī)構(gòu)建立安排項(xiàng)目，確實(shí)履行項(xiàng)目安排。在建設(shè)招標(biāo)時(shí)期，加強(qiáng)前期準(zhǔn)備工作，例如制定了《北京城市基礎(chǔ)特許經(jīng)營條例》，在一定程度上規(guī)范了建設(shè)的要求、私人投資者的權(quán)限范圍以及后期的服務(wù)范圍。有了在建設(shè)初期的明確監(jiān)管，在建設(shè)的過程中，對項(xiàng)目實(shí)施過程的有關(guān)績效的文件進(jìn)行有序地梳理，通過績效支付項(xiàng)目的公款，有利于約束社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司減少項(xiàng)目的偷工減料問題，從而提高了產(chǎn)品的質(zhì)量、建設(shè)工作的效率，確保達(dá)到以績效來支付所需的費(fèi)用。在地鐵招標(biāo)融資期間，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為PPP 項(xiàng)目的融資平臺，與香港的公司進(jìn)行接洽，并且與香港的多家戰(zhàn)略投資公司進(jìn)行談判，選擇投資模式最佳的投資公司。而且選擇4 號線的單線投資招標(biāo)，針對4 號線提出促進(jìn)該項(xiàng)目招標(biāo)成功的切合法案，進(jìn)而使項(xiàng)目施工招標(biāo)有了法律保障，在招標(biāo)融資后期由北京市發(fā)改委進(jìn)行牽頭，與社會(huì)資本進(jìn)行接觸。在地鐵施工期間，財(cái)務(wù)部門與行業(yè)主管部門加強(qiáng)了對項(xiàng)目是否按照招標(biāo)簽署文件內(nèi)容進(jìn)行施工的監(jiān)管，并且要求項(xiàng)目公司（社會(huì)資本融資方）及時(shí)向行業(yè)主管部門匯報(bào)經(jīng)由審計(jì)部門審核的項(xiàng)目成本報(bào)表，匯報(bào)財(cái)務(wù)狀況，說明建設(shè)運(yùn)營成本狀況，并且將項(xiàng)目成本信息對外公示，接受社會(huì)監(jiān)督。在項(xiàng)目成立時(shí)期，融資注冊PPP 項(xiàng)目公司，受到政府的監(jiān)管，也全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)。政府出面，增大了行政監(jiān)管力度，減少歪風(fēng)邪氣。（圖3）

圖3 北京四號地鐵項(xiàng)目資金來源示意圖

北京四號地鐵項(xiàng)目是PPP 模式在大型地鐵項(xiàng)目的初試，在項(xiàng)目之初進(jìn)行了融資規(guī)范以及融資的招標(biāo)監(jiān)管，對于項(xiàng)目的投標(biāo)者也是多次進(jìn)行考核，當(dāng)?shù)剡M(jìn)行考察，提供法律保障，在前期就對后期的社會(huì)資本方權(quán)益也有明確的標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)目的招標(biāo)融資是一個(gè)極其復(fù)雜的過程，需要系統(tǒng)性結(jié)合多方知識進(jìn)行研究，包括人員調(diào)度、資金流動(dòng)和法律等方面的知識。我國在軌道交通上實(shí)施的PPP 項(xiàng)目幾乎是零經(jīng)驗(yàn)的情況下，對于該項(xiàng)目的特殊情況，自主創(chuàng)新融資招標(biāo)的審核方法，組建了由專業(yè)的客流調(diào)查顧問、融資顧問、法律顧問等組成的全方面、多角度的顧問團(tuán)隊(duì)，廣泛地分析國內(nèi)外融資案例，并且深入投資者的投資環(huán)境進(jìn)行實(shí)地考察，經(jīng)過一年多的前期調(diào)研，總結(jié)出項(xiàng)目實(shí)施方案。進(jìn)行招標(biāo)融資后，在各方共同努力下，保障項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)北京地鐵四號項(xiàng)目的成功運(yùn)行。

三、我國PPP項(xiàng)目招標(biāo)融資建議

（一）提高社會(huì)資本方投資積極性。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，社會(huì)資本的活躍程度反映著市場對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)節(jié)程度。在我國PPP 模式大力發(fā)展時(shí)期，引進(jìn)社會(huì)資本，保持其原有的活躍度是項(xiàng)目發(fā)展所必要的。發(fā)改委曾多次提出放寬社會(huì)資本在PPP 模式中進(jìn)入的領(lǐng)域，因此，在PPP 模式開始階段的招標(biāo)時(shí)期，優(yōu)化招標(biāo)環(huán)境，應(yīng)根據(jù)實(shí)際的項(xiàng)目需求減少對于社會(huì)資本的限制，增加社會(huì)資本方在項(xiàng)目建設(shè)、使用階段的靈活性。在建設(shè)后期或移交使用時(shí)期，應(yīng)減少社會(huì)資本營運(yùn)負(fù)擔(dān)，減少資本方使用時(shí)的稅收，增加社會(huì)資本方在建設(shè)時(shí)期的聯(lián)合基金的分配比率。對于大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的公開招標(biāo)，在公開招標(biāo)之后，可以針對項(xiàng)目的圖紙或?qū)こ趟璧捻?xiàng)目清單量的疑問進(jìn)行解答，確保項(xiàng)目參標(biāo)人的獨(dú)立性以及社會(huì)投資者投資信息的安全性，減少串標(biāo)、圍標(biāo)等違法行為出現(xiàn)的可能性。

（二）調(diào)整政府政策，減少影響。對于政府政策改革而言，增強(qiáng)政府建設(shè)、提高工作效率、完善投資環(huán)境、配備完善的服務(wù)體制是PPP 項(xiàng)目中政府方最需要考慮的問題。政府是PPP 項(xiàng)目的發(fā)起者，是項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)期的融資方之一，也是后期維護(hù)、監(jiān)管的重要負(fù)責(zé)方。在項(xiàng)目招標(biāo)后期、建設(shè)工程前期，政府應(yīng)加強(qiáng)自身的工作能力，增強(qiáng)自身的專業(yè)性，并且在政府部門與部門之間加強(qiáng)溝通交流，面對施工問題積極回應(yīng)，妥善處理政府因輪換制度造成的問題，加大對應(yīng)急事件的處理能力。

對于監(jiān)管部門而言，借鑒英美項(xiàng)目融資監(jiān)管方式，結(jié)合我國基本國情，應(yīng)采取上級臨時(shí)建立監(jiān)管部門應(yīng)對項(xiàng)目融資下級政府方負(fù)責(zé)人或私企高管進(jìn)行監(jiān)管，明確其在項(xiàng)目融資過程中的監(jiān)督管理地位以及對應(yīng)的工作職能和權(quán)利，減少人為因素的影響，創(chuàng)新自身的改革模式。

在建設(shè)項(xiàng)目審批部門方面，應(yīng)效仿美國的監(jiān)督管理局政策，減少外界對項(xiàng)目審批部門的干擾，加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。遇到大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的時(shí)候，應(yīng)將協(xié)調(diào)各省之間的項(xiàng)目權(quán)利交予項(xiàng)目審批部門，使得項(xiàng)目審批的工作不僅有撥款，還有對項(xiàng)目的審核、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等工作內(nèi)容。由發(fā)改委組織撰寫的定額計(jì)劃書，應(yīng)在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域起到規(guī)范作用，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)定額平臺，實(shí)時(shí)更新定額內(nèi)容，并且各省效仿進(jìn)行各自調(diào)整。

綜上，PPP 項(xiàng)目的融資過程繁瑣，因此需要政府與社會(huì)資本方積極溝通，根據(jù)項(xiàng)目類型找到契合的施工建設(shè)模式，以保證項(xiàng)目如期交付和后續(xù)使用。