王張華,李賽賽

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

人類社會(huì)已邁入數(shù)字化時(shí)代,數(shù)據(jù)逐漸成為數(shù)字化時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性要素,深度融合于國家治理實(shí)踐。無論是出于推動(dòng)數(shù)字化時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型的考量,還是基于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo),公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用都將成為數(shù)字化時(shí)代不可回避的重要議題。習(xí)近平總書記指出,“要加強(qiáng)政企合作、多方參與,加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享,推進(jìn)同企業(yè)積累的社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行平臺(tái)對(duì)接,形成社會(huì)治理強(qiáng)大合力。”[1]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》強(qiáng)調(diào),要充分發(fā)揮社會(huì)力量多方參與的協(xié)同治理作用,鼓勵(lì)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量積極參與數(shù)據(jù)價(jià)值開發(fā)和數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)。[2]隨著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的部署與市場競爭的加劇,我國數(shù)據(jù)開發(fā)從數(shù)據(jù)資源的利用階段邁向數(shù)據(jù)要素資源化利用與市場化配置相結(jié)合的新階段。[3]政府部門、大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)、科研院校與社會(huì)公眾等多元主體通過數(shù)據(jù)開放、特許運(yùn)營、授權(quán)應(yīng)用等多種合作方式深度參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用,展現(xiàn)出多元主體合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的巨大潛力和發(fā)展趨勢。[4]隨著大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的程度日益加深,受市場、資本、權(quán)力、利益等多重因素影響,政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)合作(以下簡稱“政企合作”)開發(fā)公共數(shù)據(jù)也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),如何防范化解這些風(fēng)險(xiǎn)便成為值得研究的重要課題。

一、文獻(xiàn)綜述與問題的提出

公共數(shù)據(jù)在賦能社會(huì)治理與服務(wù)、保障和改善民生、提升國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)效率等方面發(fā)揮著重要作用,深刻影響著公共治理的理念和方式。學(xué)術(shù)界對(duì)“公共數(shù)據(jù)”有著不同的理解和定義:大部分學(xué)者從“公共”角度展開,認(rèn)為“公共數(shù)據(jù)”是指公權(quán)力機(jī)關(guān)履職過程中收集和保存的信息,[5]主張它不包括能夠識(shí)別行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)信息,不包括為行政相對(duì)人專有的知識(shí)產(chǎn)權(quán),并且不同于自然人、法人及非法人組織收集或形成的數(shù)據(jù);[6]而少部分學(xué)者則從“數(shù)據(jù)”角度展開,認(rèn)為公共數(shù)據(jù)的載體還包括社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織、由政策法規(guī)授權(quán)或委托提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的企業(yè)等。[7]與此同時(shí),公共數(shù)據(jù)之于公共治理和公共服務(wù)的意義也開始被廣泛討論,可歸納為以下四個(gè)層次:其一,公共數(shù)據(jù)在開發(fā)中與新媒體動(dòng)態(tài)融合,逐步構(gòu)建起多元主體有機(jī)協(xié)同的社會(huì)治理格局,利用公共數(shù)據(jù)的公共屬性實(shí)現(xiàn)國家的可視化運(yùn)作;[8]其二,“監(jiān)督數(shù)據(jù)化”使權(quán)力被置于預(yù)防系統(tǒng)的自動(dòng)化監(jiān)督模式之中,推動(dòng)國家監(jiān)察全過程智能高效的系統(tǒng)集成;[9]其三,數(shù)據(jù)開發(fā)憑借全樣本容量的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行算法運(yùn)算和信息整合,分析公眾需求偏好和服務(wù)評(píng)價(jià)信息,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給精細(xì)化個(gè)性化[10]以及公共決策動(dòng)態(tài)漸進(jìn)的科學(xué)性[11];其四,數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)揮“驅(qū)動(dòng)功效”和“降躁功能”,在暢通民意反映渠道的同時(shí)增強(qiáng)公民意識(shí),改變公民“無感”狀態(tài)。[12]

隨著公共數(shù)據(jù)的價(jià)值被不斷確認(rèn),有學(xué)者指出公共數(shù)據(jù)已經(jīng)由簡單開放轉(zhuǎn)向深度開發(fā)[13],學(xué)術(shù)界有關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)路徑的研究也開始向外部化、社會(huì)化、市場化層面拓展[14],政府不再直接處理原始數(shù)據(jù)并對(duì)外提供“信息成品”,而是扮演數(shù)據(jù)的“供應(yīng)方”,逐步將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)遞送以及數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的挖掘職能轉(zhuǎn)移給市場與社會(huì)主體。[15]有學(xué)者指出以政策和媒體引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)投資開發(fā)固有數(shù)據(jù),引入企業(yè)等市場主體通過契約式或孵化式路徑對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行增值開發(fā)[16];也有學(xué)者從公私合作(PPP)的視角出發(fā)概括出不同模式,政府授權(quán)經(jīng)營[17]、企業(yè)自主投資(PFI模式)和政企合資共建(JV模式)[18]。與此同時(shí),政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)也開始受到關(guān)注,研究視角正在從聚焦“開發(fā)對(duì)象”轉(zhuǎn)向關(guān)注“開發(fā)主體”。有研究指出,數(shù)據(jù)流通所催生的新興權(quán)力客觀上要求重構(gòu)數(shù)據(jù)市場秩序,會(huì)引發(fā)維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)、推動(dòng)數(shù)據(jù)市場要素自由流動(dòng)與充分保障個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利三者之間的沖突[19];有學(xué)者指出政企合作過程中存在利益顛覆下的悖約風(fēng)險(xiǎn)以及市場主體參與所衍生的數(shù)據(jù)采集質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)處理技術(shù)及運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)共享和交換的整合與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)供給的交互風(fēng)險(xiǎn)。[20]

綜合來看,國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的政企合作問題,也涉及了合作過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)議題,但總體上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的基本樣態(tài)描繪仍停留在簡單的歸納總結(jié)階段,缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)生成的深層次邏輯揭示。簡言之,現(xiàn)有研究尚未從開發(fā)主體(政企)之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)視角揭示風(fēng)險(xiǎn)生成的邏輯。從具體的實(shí)踐看,大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)(騰訊、阿里巴巴和百度等大型平臺(tái)數(shù)據(jù)巨頭)憑借其在大規(guī)模、大范圍數(shù)據(jù)采集、傳輸和處理上的強(qiáng)大優(yōu)勢(能夠輕易地在平臺(tái)內(nèi)部匯集大量供給端與需求端的離散數(shù)據(jù)信息,最大化地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值),開始獲得部分公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營和開發(fā)權(quán)限。事實(shí)上,政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)潛藏著數(shù)據(jù)權(quán)力轉(zhuǎn)移(政府→大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè))的趨向,這種趨向的加劇可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)公共權(quán)力的私有化,而“公權(quán)力私有化”則可能動(dòng)搖傳統(tǒng)公共權(quán)力的合法性根基,使得公眾對(duì)政府的信任和支持出現(xiàn)松動(dòng),潛藏著價(jià)值沖突、信任流失和權(quán)力失序等問題。因此,聚焦公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)中政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)互動(dòng)可能產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力再生產(chǎn),討論這種變化可能引發(fā)的數(shù)據(jù)權(quán)益和權(quán)力風(fēng)險(xiǎn),揭示公共數(shù)據(jù)政企合作開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理,有助于提出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的有效進(jìn)路,實(shí)現(xiàn)最大化釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值的目標(biāo)。

二、“數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)悖論”:政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的動(dòng)力及其潛在風(fēng)險(xiǎn)

價(jià)值共創(chuàng)理論強(qiáng)調(diào)價(jià)值創(chuàng)造是價(jià)值網(wǎng)絡(luò)中的成員共同整合并開發(fā)資源的結(jié)果,主體間合作是價(jià)值共創(chuàng)內(nèi)在的行動(dòng)邏輯。[21]從這種理論邏輯來看,政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的深層次動(dòng)力機(jī)制即遵循著價(jià)值共創(chuàng)的合作行動(dòng)邏輯,通過合作激活價(jià)值網(wǎng)絡(luò),在整合數(shù)據(jù)資源的同時(shí)形成協(xié)同效應(yīng),激發(fā)公共數(shù)據(jù)的治理效能。與此同時(shí),政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的過程中也潛藏著一系列風(fēng)險(xiǎn),可能會(huì)走向“數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)悖論”。

(一)“數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)”:政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的動(dòng)力機(jī)制

受限于技術(shù)和人才等多重因素的影響,傳統(tǒng)由政府單一主體對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)的模式存在著收益有限和數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)等問題,在公共數(shù)據(jù)深層價(jià)值釋放的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下,只有不斷加強(qiáng)政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的合作、多方參與,堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)才能最大化地釋放公共數(shù)據(jù)的價(jià)值和治理效能。

第一,資源互補(bǔ)。根據(jù)資源依賴?yán)碚?組織賴以生存和發(fā)展的資源可以分為三類:一是基礎(chǔ)資源,二是信息,三是合法性。[22]具體到公共數(shù)據(jù)開發(fā)情境中,存在著數(shù)據(jù)占有、技術(shù)積累以及政策和項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)驗(yàn)等方面的差異。政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)雙方分別掌握了政務(wù)數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)等不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)資源,又有著不同的數(shù)據(jù)資源需求。政府需要市場數(shù)據(jù)來進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)等職能,企業(yè)則需要相關(guān)領(lǐng)域的政務(wù)或民生數(shù)據(jù)來更好地支撐生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。需要指出的是,政府自身的技術(shù)積累和人才儲(chǔ)備不能適應(yīng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)需要,難以獨(dú)自承擔(dān)起公共數(shù)據(jù)開發(fā)的責(zé)任。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)則具備相應(yīng)的開發(fā)技術(shù)、技術(shù)人才以及先進(jìn)的項(xiàng)目運(yùn)作管理方式,能夠彌補(bǔ)政府單獨(dú)開發(fā)模式的不足,重塑和優(yōu)化涵蓋收集、儲(chǔ)存、加工、生產(chǎn)、供給、消費(fèi)的數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造鏈。因此,必須加快政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)之間數(shù)據(jù)的融合共享與流通,激活不同類型數(shù)據(jù)開發(fā)的協(xié)同效應(yīng),提供更為優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),在此過程中大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)也獲得了開發(fā)公共數(shù)據(jù)的合法性。

第二,利益共享。政企雙方在合作過程中以共同的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)力為開發(fā)引擎,集政策、資金、技術(shù)、人才、設(shè)施以及經(jīng)驗(yàn)等多重要素于一體,利用集成效應(yīng)增拓?cái)?shù)據(jù)開發(fā)效益、實(shí)現(xiàn)價(jià)值合理共享,是政企合作的最終目的和根本動(dòng)力。當(dāng)政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)產(chǎn)生合作聯(lián)系,蘊(yùn)含在相關(guān)數(shù)據(jù)中的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)(即開發(fā)效益)就會(huì)同時(shí)疊加,更高的效益預(yù)期和愿景驅(qū)動(dòng)著更多社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間(即更多的開發(fā)資源)的投入,使得公共數(shù)據(jù)開發(fā)所釋放的價(jià)值量得到提升,產(chǎn)生“1+1>2”的價(jià)值增值效應(yīng)。此外,在具體的利益分配中,根據(jù)合作雙方不同的任務(wù)指向和工作績效以及公共數(shù)據(jù)的類型和級(jí)別,將可分配的數(shù)據(jù)價(jià)值收益進(jìn)行估值并設(shè)計(jì)分配方案。政府得以實(shí)現(xiàn)組織的流程優(yōu)化、制度創(chuàng)新和治理轉(zhuǎn)型,更好地履行關(guān)于公共數(shù)據(jù)的管理與服務(wù)職責(zé),而企業(yè)得以提升組織學(xué)習(xí)能力、調(diào)適組織結(jié)構(gòu)和提升競爭優(yōu)勢,同時(shí)取得數(shù)據(jù)開發(fā)的經(jīng)營活動(dòng)利潤。[23]

第三,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。相較于單一主體的開發(fā)情境,合作弱化和分擔(dān)了政府作為單獨(dú)主體開發(fā)公共數(shù)據(jù)的運(yùn)維性風(fēng)險(xiǎn),使得政府不用獨(dú)自承擔(dān)開發(fā)過程中需要投入的巨量資源和成本。事實(shí)上,政府單一主體的行動(dòng)覆蓋了公共數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)的所有環(huán)節(jié),開發(fā)主體在容錯(cuò)上需要付出更多的機(jī)會(huì)成本,可能超過風(fēng)險(xiǎn)擠兌下的實(shí)際收益。合作開發(fā)則可以規(guī)避或分擔(dān)一定程度上的風(fēng)險(xiǎn),尋求與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)合作的形式來消解公共數(shù)據(jù)開發(fā)過程中潛在的多元風(fēng)險(xiǎn)就成為具體的可選擇項(xiàng)。政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)雙方通過企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定、數(shù)據(jù)權(quán)限界定、規(guī)定合作制度、合作效益評(píng)定以及簽訂合作契約等程序,對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)項(xiàng)目的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評(píng)估,對(duì)合作過程中可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和研判,設(shè)計(jì)出合理的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。需要強(qiáng)調(diào)的是,這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案以行為主體在公共數(shù)據(jù)開發(fā)過程中所應(yīng)遵循或履行的原則、權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、方式和責(zé)任為基礎(chǔ)。

(二)走向“數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)悖論”:政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)

大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)在參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)、提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的過程中,容易出現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)引致目標(biāo)替代的情境,潛在“資本增殖”異化“數(shù)據(jù)開發(fā)”的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理理論主要分為權(quán)力和權(quán)利兩種視角,隱含著將風(fēng)險(xiǎn)劃分為權(quán)力型風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利型風(fēng)險(xiǎn)的趨向。[24]受風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力和權(quán)利雙重邏輯影響,作為開發(fā)主體的政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)之間發(fā)生要素變動(dòng)和矛盾轉(zhuǎn)移,致使政企合作互動(dòng)出現(xiàn)關(guān)系錯(cuò)亂、地位錯(cuò)位、互動(dòng)情境錯(cuò)雜等問題。衍生出以“管制俘獲、市場支配、公共意志裹挾”為代表的權(quán)力型風(fēng)險(xiǎn)和以“算法合謀、算法歧視、算法操縱和租值耗散”為代表的權(quán)利型風(fēng)險(xiǎn),如圖所示。

第一,權(quán)力型風(fēng)險(xiǎn)——開發(fā)主導(dǎo)者嬗變危機(jī)。從實(shí)踐維度看,在資本和數(shù)據(jù)優(yōu)勢的支撐下,大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的公共影響力日益擴(kuò)大,逐漸成了特定的準(zhǔn)公共權(quán)力“行為體”,沖擊傳統(tǒng)公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)和秩序,潛藏著權(quán)力失序的可能,即權(quán)力型風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f,數(shù)據(jù)權(quán)力背后潛藏著資本邏輯和技術(shù)邏輯,擁有數(shù)據(jù)資源和技術(shù)優(yōu)勢的平臺(tái)主體影響和控制能力有強(qiáng)化的趨勢,為其破壞社會(huì)與國家關(guān)系提供了可能。[25]具體表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是管制俘獲。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)根據(jù)管制者即政府的自利動(dòng)機(jī)進(jìn)行尋租,俘獲政府管制并共同分享壟斷利潤,達(dá)到逃避監(jiān)管的目的。具體表現(xiàn)為,(1)地方政府利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)技術(shù)或資本規(guī)避政治責(zé)任或非法謀求政治績效;(2)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)通過俘獲政府管制或運(yùn)營許可而展開非法或違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)。二是市場支配。壟斷大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)通過其所構(gòu)建的供全社會(huì)共用的生態(tài)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)即基礎(chǔ)設(shè)施”、“平臺(tái)即交易市場”及“平臺(tái)即商業(yè)生態(tài)”的社會(huì)綁定。[26]在此意義上,大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)不再是一個(gè)具有純粹經(jīng)濟(jì)屬性的市場行為主體,而是成為多邊市場的話語中心,如此可以抬高服務(wù)價(jià)格、玩弄資本手段打造高資產(chǎn)負(fù)債杠桿,攪亂市場并引發(fā)市場失靈,危害民生并威脅國家安全。三是公共意志裹挾。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)可能利用算法推薦技術(shù)對(duì)市場上的社會(huì)公眾進(jìn)行誘導(dǎo),引導(dǎo)公共意志偏好,使其影響力在社會(huì)層面得到滲透。具體表現(xiàn)為管制主體、市場主體以及社會(huì)主體對(duì)于數(shù)據(jù)開發(fā)主體(大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè))的依賴、妥協(xié)以及縱容等不當(dāng)行為。總的來看,權(quán)力型風(fēng)險(xiǎn)是從權(quán)力主體視角出發(fā)的條件性風(fēng)險(xiǎn)類型,它的三種表現(xiàn)樣態(tài)相互作用,同時(shí)又為權(quán)利型風(fēng)險(xiǎn)的衍生創(chuàng)造有利的現(xiàn)實(shí)空間。

第二,權(quán)利型風(fēng)險(xiǎn)——開發(fā)支配度異變隱患。數(shù)據(jù)在固有的技術(shù)集合基礎(chǔ)上被嵌入了私人資本和一定的公權(quán)力(政治對(duì)技術(shù)的依賴與融合),其所代表的新型權(quán)力形態(tài)正在重塑公共權(quán)力結(jié)構(gòu),使得數(shù)據(jù)主體即大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)對(duì)所享有的數(shù)據(jù)權(quán)利進(jìn)行刻意調(diào)試,對(duì)社會(huì)公眾的數(shù)據(jù)權(quán)益產(chǎn)生不同程度的侵蝕,即權(quán)利型風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為:(1)算法合謀。處于壟斷地位的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè),利用市場同社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱,在特定市場中利用算法技術(shù)加持,深度介入產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、數(shù)量、質(zhì)量以及銷售等過程,獲得超額壟斷利潤。(2)算法歧視。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)通過運(yùn)用算法決策技術(shù),對(duì)搜集到的用戶數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià),針對(duì)特定數(shù)據(jù)主體進(jìn)行基于性別、年齡、偏好及其他條件的不公正地排除或剝削。表現(xiàn)為社會(huì)公眾被個(gè)性化推薦或被限制交易、被歧視定價(jià)或被“殺熟”、被強(qiáng)迫簽訂排他性協(xié)議、被信用評(píng)分或被市場排除、被鼓勵(lì)消費(fèi)或被申請(qǐng)信貸以及被劃入特定市場等現(xiàn)象,可能產(chǎn)生偏見強(qiáng)化、消費(fèi)者剩余被蠶食和個(gè)人自主選擇被剝奪等負(fù)面影響。(3)算法操縱。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)通過高技術(shù)含量的計(jì)算機(jī)指令技術(shù)攫取利益。一是針對(duì)社會(huì)公眾的算法操縱,通過精準(zhǔn)定位用戶瀏覽信息的軌跡,推斷和分析用戶的行為偏好等特點(diǎn),建立用戶標(biāo)簽并進(jìn)行精準(zhǔn)匹配,[27]產(chǎn)生信息繭房、回音室效應(yīng)、信息過濾泡以及隱私泄漏等危害。二是針對(duì)同業(yè)競爭者的算法操縱。通過利用算法控制互聯(lián)網(wǎng)搜索結(jié)果或排名呈現(xiàn)等方式,降低與其競爭的企業(yè)的市場競爭能力,破壞市場公平競爭,影響消費(fèi)者消費(fèi)體驗(yàn)。(4)租值耗散。租值耗散是指本來具有價(jià)值的公共數(shù)據(jù)由于非市場化定價(jià)及其他因素致使價(jià)值下降或消失。[28]例如,在勢均力敵的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)之間為爭奪公共數(shù)據(jù)的租值而展開惡性競爭,致使公共數(shù)據(jù)的租值耗散,主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的重復(fù)開發(fā)。此外,具備競爭優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)在取得公共數(shù)據(jù)的租值后,為壟斷該租值而拒斥其他競爭者,通過以特殊手段賦予租值部分非正式的排他性產(chǎn)權(quán)[29]的方式,阻斷競爭對(duì)手獲取租值?？偟膩砜?權(quán)利型風(fēng)險(xiǎn)是從數(shù)據(jù)權(quán)力作用對(duì)象的視角出發(fā)的結(jié)果性風(fēng)險(xiǎn)類型。

三、政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)衍生機(jī)理:權(quán)力流散與權(quán)利受損的雙重邏輯

根據(jù)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)理論,從權(quán)力和權(quán)利兩種視角出發(fā)審視政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)何以產(chǎn)生權(quán)力解構(gòu),進(jìn)而帶來權(quán)利損害的問題。

(一)權(quán)力流散:公共數(shù)據(jù)開發(fā)的權(quán)力解構(gòu)效應(yīng)

隨著政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)之間合作的深入,擁有技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)逐漸獲得了開發(fā)公共數(shù)據(jù)的合法性地位,在此過程中附著在公共數(shù)據(jù)上的公權(quán)力緣由數(shù)據(jù)本身的流轉(zhuǎn)而發(fā)生遷移,并根據(jù)數(shù)據(jù)承載主體的性質(zhì)變化而發(fā)生拆解和重構(gòu),即權(quán)力解構(gòu)。公共數(shù)據(jù)開發(fā)呈現(xiàn)出由“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變的趨勢,意味著技術(shù)和資本通過公共數(shù)據(jù)持有者或運(yùn)營者角色的轉(zhuǎn)換,在與公權(quán)力的交融中彼此滲透并演變?yōu)閿?shù)據(jù)型公權(quán)力,影響到政府等國家行為主體對(duì)市場和社會(huì)的管控能力。蘇珊·斯特蘭奇用“權(quán)力流散”來描述這類世界范圍內(nèi)權(quán)力由國家向市場主體進(jìn)而向非國家行為體轉(zhuǎn)移的趨勢。

第一,技術(shù)依賴產(chǎn)生管制俘獲。從制度層面看,現(xiàn)有相關(guān)政策制度、法律偏重于宏觀指導(dǎo),相對(duì)滯后于數(shù)字化時(shí)代的發(fā)展,不能有效指導(dǎo)和約束市場主體參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)的實(shí)踐活動(dòng)。具體來看,現(xiàn)有制度法規(guī)對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)依托其技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展市場活動(dòng)缺乏精準(zhǔn)的調(diào)控和監(jiān)管,客觀上給大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)通過高技術(shù)含量的數(shù)據(jù)算法技術(shù)謀取不正當(dāng)利益提供了空間。與此同時(shí),數(shù)據(jù)和算法的捆綁使得行政人員或組織對(duì)擁有數(shù)據(jù)開發(fā)技術(shù)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)形成依賴,從而在日常的行政活動(dòng)中不自覺地壓縮了自主行政空間。事實(shí)上,不加以限制所造成的技術(shù)過度使用將擠兌合作開發(fā)所賦予的主體間平等公正的隱形網(wǎng)絡(luò),合作主體彼此的社會(huì)關(guān)系被凝縮成抽象的數(shù)字代碼與符號(hào),容易產(chǎn)生對(duì)技術(shù)治理的路徑依賴。不難理解的是,一旦掙脫了政府管制的韁繩,大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)所占有的數(shù)據(jù)系統(tǒng)將會(huì)淪為其主動(dòng)或被動(dòng)干預(yù)政府管制的博弈籌碼,從而俘獲政府監(jiān)管開展非法違規(guī)的活動(dòng),沖擊政府權(quán)威和公信力。

第二,資本擴(kuò)張鉗制有效市場。在既有的政策或法律框架下,互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)巨頭憑借企業(yè)效用與用戶規(guī)模所形成的網(wǎng)絡(luò)外部性效應(yīng),率先在數(shù)據(jù)市場展開數(shù)據(jù)“圈地運(yùn)動(dòng)”,以正反饋機(jī)制引發(fā)強(qiáng)者恒強(qiáng)的“馬太效應(yīng)”[30],從而憑借數(shù)據(jù)占有優(yōu)勢發(fā)展出雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在依托數(shù)據(jù)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)可以利用數(shù)據(jù)分析或算法技術(shù)向整個(gè)市場全方位滲透以取得市場支配地位,事實(shí)上造就了資本或技術(shù)權(quán)力的市場擴(kuò)張。政府可能出于資本壓力或技術(shù)依賴的多重考量,也許會(huì)放松對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)控制力強(qiáng)化趨勢或現(xiàn)象的管制,這就使得大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)可能取得在某種程度上脫離政府管制的數(shù)據(jù)霸權(quán),為其進(jìn)一步利用數(shù)據(jù)權(quán)力與資本權(quán)力結(jié)合的手段鉗制市場提供了條件。

第三,數(shù)據(jù)權(quán)力侵蝕公共倫理。公共權(quán)力主體在行使公共權(quán)力活動(dòng)中,必須遵守一定的倫理行為規(guī)范,受到一定的公共倫理原則約束。在大數(shù)據(jù)時(shí)代,權(quán)力的主體可以是任何在數(shù)據(jù)上占有相對(duì)資源優(yōu)勢的單元[31]。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)獲得公共數(shù)據(jù)的合法開發(fā)權(quán)限之后,自然地發(fā)展成為一種以數(shù)據(jù)權(quán)力為基礎(chǔ)的權(quán)力行為體,某種程度上也是準(zhǔn)公共權(quán)力行為體。如果不加以約束,可能會(huì)在社會(huì)層面形成一種傾向于向占據(jù)數(shù)據(jù)主導(dǎo)地位的主體妥協(xié)的社會(huì)趨向,以數(shù)據(jù)權(quán)力為內(nèi)核的準(zhǔn)公共權(quán)力行為體則不會(huì)必然受到傳統(tǒng)公共倫理的約束,反而會(huì)沖擊傳統(tǒng)公共倫理的原則和價(jià)值體系。數(shù)據(jù)權(quán)力本身的技術(shù)屬性不僅作用于社會(huì)生產(chǎn),還對(duì)傳統(tǒng)倫理視閾中的道德主體、道德原則、道德判斷等提出了新的挑戰(zhàn)。同時(shí),大數(shù)據(jù)技術(shù)倫理本身要求的可信、可靠和可控等原則與公共數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用所要求的公平公正、價(jià)值普惠等公共倫理原則之間存在鴻溝。掌握數(shù)據(jù)權(quán)力的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)可能會(huì)突破公共數(shù)據(jù)開發(fā)背后的公共倫理約束,干涉公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的正常秩序。

(二)權(quán)利受損:公共數(shù)據(jù)開發(fā)的權(quán)利誘導(dǎo)傾向

由于大數(shù)據(jù)本身的權(quán)力解構(gòu)效應(yīng),在數(shù)據(jù)收集和處理上具有優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)客觀上獲得了數(shù)據(jù)及其所附著的利益再分配權(quán)限,加之?dāng)?shù)據(jù)固有的確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)屬邊界問題,導(dǎo)致政府、公眾等社會(huì)主體的數(shù)據(jù)權(quán)益極易被大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)侵蝕。

第一,權(quán)力擴(kuò)張激發(fā)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的謀利沖動(dòng)。隨著大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)及技術(shù)優(yōu)勢的不斷擴(kuò)大,獲得了對(duì)市場的支配性影響,使得依托數(shù)據(jù)算法技術(shù)擴(kuò)展市場利益成為可能。例如,通過協(xié)定產(chǎn)品或服務(wù)要素,壓制同行競爭,采集和分析公眾信息進(jìn)行歧視或操縱行為,謀求最大化的公共數(shù)據(jù)開發(fā)效益,俘獲政府監(jiān)管而實(shí)現(xiàn)責(zé)任豁免,形成事實(shí)上的私權(quán)力擴(kuò)張。在權(quán)力擴(kuò)張的背景下,大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)在合作中為了謀求更多的經(jīng)濟(jì)利益,往往傾向于放大所持公共數(shù)據(jù)的用益物權(quán)為私有產(chǎn)權(quán),無視公共數(shù)據(jù)的人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。可以通過數(shù)據(jù)主體更替、數(shù)據(jù)市場共謀、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易、數(shù)據(jù)資源共享和數(shù)字技術(shù)濫用等手段過度榨取公共數(shù)據(jù)價(jià)值,導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)被非法違規(guī)利用或重復(fù)開發(fā)。與此同時(shí),可能為了壟斷公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)收益而減少甚至壟斷市場流通,對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈加以限制,壓縮公共數(shù)據(jù)的開發(fā)自由度和價(jià)值釋放空間。

第二,權(quán)力位差增強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的博弈能力。在公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或契約結(jié)構(gòu)下,大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)兼具資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)多重優(yōu)勢,具備了俘獲政府管制、鉗制有效市場以及操縱公共意志的權(quán)力位勢。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)憑借自身獨(dú)一無二、不可替代的資源能力,逐漸從政府獲得了其所獨(dú)有的數(shù)據(jù)市場準(zhǔn)入權(quán)、數(shù)據(jù)資源調(diào)配權(quán)以及數(shù)據(jù)開發(fā)規(guī)制權(quán)等權(quán)限,在數(shù)據(jù)開發(fā)項(xiàng)目的準(zhǔn)入、資源的征用和責(zé)任規(guī)避的博弈中處于有利地位。在市場競爭過程中大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)通過約束同行企業(yè)開發(fā)權(quán)限、參與權(quán)利的排擠以及侵犯其作為民事主體的市場準(zhǔn)入權(quán)利,實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的壟斷。更進(jìn)一步看,在為社會(huì)公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的過程中,處于權(quán)力優(yōu)勢地位的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)采用“一鍵概括式”的用戶協(xié)議,使用戶陷入“同意則進(jìn)入”和“拒絕則離開”的選擇困境。同時(shí),也會(huì)通過算法技術(shù)資源的加持,侵犯公眾個(gè)人信息安全和數(shù)據(jù)權(quán)益等。用戶受到相關(guān)需求的制約以及平臺(tái)型企業(yè)“守門人”地位的威脅,往往被迫讓渡其自由選擇權(quán),事實(shí)上壓縮了公眾自由選擇的空間。

第三,技術(shù)優(yōu)勢擴(kuò)大大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的議價(jià)空間。算法應(yīng)用場景的擴(kuò)展使得具備技術(shù)優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)獲得了一定的議價(jià)空間,通過個(gè)性化推送、檢索過濾、排序精選等各類算法程序支撐,在提高效率、精準(zhǔn)預(yù)測和自動(dòng)決策的同時(shí),迎合社會(huì)公眾個(gè)體的偏好和需求,滿足政府促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量,契合市場資源價(jià)值釋放和市場組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體趨勢。大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)通過維持?jǐn)?shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)的運(yùn)行與發(fā)展,塑造數(shù)字化社會(huì)的規(guī)則和秩序,以技術(shù)賦權(quán)的方式對(duì)政府、市場和公眾產(chǎn)生“需求牽制”和“歸屬控制”,拓展了公共數(shù)據(jù)開發(fā)過程中的議價(jià)能力和議價(jià)空間(包括政府包容性的監(jiān)管策略、市場和消費(fèi)者迫切性的產(chǎn)品和服務(wù)需求等)。此外,由于數(shù)據(jù)分類分級(jí)原則、方法和技術(shù)參差不齊,缺乏具有權(quán)威性的分類分級(jí)模型,對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利的衡量缺乏嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。與此同時(shí),公共數(shù)據(jù)被政府和企業(yè)等多元主體采集和保存,使得公共數(shù)據(jù)的占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)的厘定非常困難[32],給予了大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)可乘之機(jī),容易滋生算法合謀、算法歧視和算法操縱等風(fēng)險(xiǎn)。

四、數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng):政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避進(jìn)路

結(jié)合我國對(duì)于數(shù)據(jù)治理體系的相關(guān)探索,有效規(guī)范政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的主體能動(dòng)性,最大限度消融政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)合作行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)生成因素與演化空間,可推動(dòng)最終有序有效開發(fā)公共數(shù)據(jù),釋放公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值,走向數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)。

(一)明晰公共數(shù)據(jù)權(quán)屬邊界,強(qiáng)化合作開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)源的動(dòng)態(tài)識(shí)別

合作過程中的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移和數(shù)據(jù)加工容易造成數(shù)據(jù)權(quán)屬的模糊,難以有效識(shí)別和精準(zhǔn)界定責(zé)任主體和責(zé)任行為,擴(kuò)大了數(shù)據(jù)開發(fā)主體濫用公共數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)限的空間。明晰公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬邊界,有助于將隱匿性的數(shù)據(jù)侵權(quán)行為顯性化,壓縮行為主體逃避責(zé)任的機(jī)會(huì)空間,規(guī)范行為主體的開發(fā)行為,避免侵害公共數(shù)據(jù)權(quán)益。第一,完善分類分級(jí)制度,明確數(shù)據(jù)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第二十一條規(guī)定,根據(jù)數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要程度,以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取和利用,對(duì)國家安全、公共利益或者個(gè)人、組織合法權(quán)益造成的危害程度,對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行分類分級(jí)。明確劃分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、普通數(shù)據(jù)、專業(yè)數(shù)據(jù)以及機(jī)密數(shù)據(jù)的級(jí)別類型,界定全面開放、選擇開放、授權(quán)開放以及禁止開放的開放屬性,確保公共數(shù)據(jù)在權(quán)屬轉(zhuǎn)移過程中,有著清晰的確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。第二,完善法律法規(guī)制度,明晰權(quán)屬轉(zhuǎn)移過程。避開傳統(tǒng)的以物權(quán)法為原理的立法路徑,按照數(shù)據(jù)權(quán)利的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性[33],進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置立法[34],厘定數(shù)據(jù)的知情同意權(quán)、修改權(quán)、被遺忘權(quán)、采集權(quán)和收益權(quán)等。在法制保護(hù)下,合作主體之間不再進(jìn)行公共數(shù)據(jù)本身的直接流轉(zhuǎn),而是以數(shù)據(jù)權(quán)利的名義,根據(jù)開發(fā)主體的任務(wù)職責(zé),界定相應(yīng)的數(shù)據(jù)權(quán)屬。第三,通過完善合作開發(fā)制度,細(xì)化權(quán)屬轉(zhuǎn)移細(xì)則。根據(jù)合作開發(fā)的項(xiàng)目內(nèi)容和效益評(píng)估,對(duì)公共數(shù)據(jù)的收集、儲(chǔ)存、加工和分享的全過程鏈條進(jìn)行清晰的劃分,以此作為合作雙方在各環(huán)節(jié)進(jìn)行責(zé)任分配的法理依據(jù)。通過明晰的權(quán)責(zé)清單確保合作主體所獲得的數(shù)據(jù)權(quán)利與其在具體開發(fā)環(huán)節(jié)內(nèi)的目標(biāo)責(zé)任相契合,使合作過程中各類權(quán)屬的轉(zhuǎn)移控制在合理的區(qū)間內(nèi),避免主體獲得匹配職責(zé)以外的多余權(quán)屬。

(二)落實(shí)公共數(shù)據(jù)開發(fā)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)合作開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)鏈的閉環(huán)管理

對(duì)合作開發(fā)過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管及其具體問題的追責(zé)問責(zé)可以使不同階段、不同類型、不同權(quán)屬主體的風(fēng)險(xiǎn)得到快速精準(zhǔn)的識(shí)別及防范,在一定程度上壓縮風(fēng)險(xiǎn)衍生鏈條上的傳遞空間,實(shí)現(xiàn)合作開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)鏈的閉環(huán)管理,減小公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和擴(kuò)散。首先,在界定公共數(shù)據(jù)開發(fā)責(zé)任的基礎(chǔ)上明晰各主體的參與權(quán)限。在權(quán)屬邊界得到明晰的前提下依托數(shù)字技術(shù)為社會(huì)公眾搭建參與風(fēng)險(xiǎn)溝通的平臺(tái),促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分配正義[35],賦予其局部介入、意見表達(dá)和監(jiān)督審查的參與權(quán)限。具體來看,讓具備數(shù)據(jù)人格權(quán)的普通公民和具有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的專家學(xué)者根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的使用體驗(yàn)和感知,以使用者、評(píng)價(jià)者和監(jiān)督者的身份實(shí)時(shí)地參與到數(shù)據(jù)合作開發(fā)的需求匹配、制度創(chuàng)制以及利益分配方案制定的過程之中。其次,加強(qiáng)對(duì)政府與大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)雙方行為的監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)責(zé)任的精準(zhǔn)識(shí)別和追究。通過貫穿整個(gè)數(shù)據(jù)開發(fā)過程的實(shí)時(shí)性監(jiān)管和反饋,精準(zhǔn)確定各環(huán)節(jié)上數(shù)據(jù)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體與責(zé)任行為,實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)責(zé)任的精準(zhǔn)識(shí)別。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)管的反饋結(jié)果,慎重評(píng)估開發(fā)過程中數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)操作以及數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移等工序的行為尺度及其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的影響系數(shù),以此作為懲治和處罰的合理性依據(jù)。最后,以技術(shù)的不斷革新來破解追責(zé)過程中面臨的主體模糊性問題。依托數(shù)據(jù)溯源等技術(shù)的不斷創(chuàng)新,打破由算法代碼等構(gòu)建起來的技術(shù)壁壘,有效遏制人工智能、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等數(shù)字化技術(shù)的更新所演變出的技術(shù)“黑箱化”趨勢[36],避免因技術(shù)系統(tǒng)或平臺(tái)運(yùn)行過程的模糊性或不可解釋性,導(dǎo)致問責(zé)的合法性存疑與操作性缺失。

(三)協(xié)調(diào)政企合作伙伴關(guān)系,消解合作風(fēng)險(xiǎn)生成的內(nèi)源性動(dòng)機(jī)

當(dāng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的正當(dāng)利益得不到滿足時(shí),可能會(huì)激發(fā)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)非法牟利的內(nèi)源性動(dòng)機(jī),通過尋求其他非正式渠道增拓自身利益,加劇公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從組織間關(guān)系視角出發(fā),構(gòu)建良性的政企合作伙伴關(guān)系,能夠最大限度弱化公共數(shù)據(jù)開發(fā)行為主體非法牟利的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。一方面,明晰政企主體間角色。從政府職能來看,強(qiáng)化其規(guī)則制定者和監(jiān)管者的角色,通過內(nèi)部的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革將公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)限統(tǒng)一于數(shù)據(jù)管理部門,同時(shí)厘清央地之間大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系,改善政府?dāng)?shù)據(jù)管理職能政出多門的“碎片化”問題,確保數(shù)據(jù)職能的精確歸集和有效傳接。從企業(yè)的角色定位看,由于大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的非國資(含國資控股)屬性決定了必須賦予其差異化的數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)限,將關(guān)系到國計(jì)民生的公共數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)限向具有國資背景的企業(yè)傾斜,注重賦權(quán)與限權(quán)并重,弱化大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)運(yùn)用數(shù)據(jù)、技術(shù)和資本的優(yōu)勢俘獲政府管制的權(quán)力基礎(chǔ)。另一方面,調(diào)適政企信任關(guān)系。信任是防范合作關(guān)系異化的基礎(chǔ),在公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的項(xiàng)目中提高政企相互之間的信任水平,增強(qiáng)主體間合作的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。[37]“管理主義式話語”仍然存在的伙伴關(guān)系中,企業(yè)只是參與者而不是合作者。政府要避免延續(xù)長期實(shí)踐過程中形成的“家長制”作風(fēng)及“命令式”管控傾向,在合作契約達(dá)成之后賦予大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)平等的主體地位。營造良好的合作信任關(guān)系,構(gòu)建起防范合作風(fēng)險(xiǎn)的倫理屏障,實(shí)現(xiàn)政企雙方由“監(jiān)管和被監(jiān)管”的主體間關(guān)系向獨(dú)立平等的合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。

(四)激發(fā)政企合作主體動(dòng)能,增強(qiáng)合作風(fēng)險(xiǎn)控制的可持續(xù)能力

激發(fā)政企合作的主體動(dòng)能,確保政企雙方擁有限制風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和遏制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的稟賦和功能,增強(qiáng)政企合作風(fēng)險(xiǎn)控制的可持續(xù)能力。第一,確立明晰的利益分配方案。根據(jù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議,以合同形式確保各方公平享有相關(guān)數(shù)據(jù)的共享權(quán)限;同時(shí)制定收益和風(fēng)險(xiǎn)分配方案,委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)運(yùn)營全過程的審計(jì)評(píng)估,完善風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制及收益評(píng)估和分配細(xì)則[38],避免合作過程中收益或風(fēng)險(xiǎn)分配沖突。第二,科學(xué)評(píng)定準(zhǔn)入企業(yè)資質(zhì)。政府要以社會(huì)征信、稅收等公共信息資源系統(tǒng)為基礎(chǔ) ,整體全面地評(píng)估相關(guān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)的信譽(yù)、人員配置、技術(shù)儲(chǔ)備、產(chǎn)品質(zhì)量及資產(chǎn)管理能力等基本情況,制定科學(xué)的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營開發(fā)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)認(rèn)定相關(guān)企業(yè)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營開發(fā)的資格。加強(qiáng)對(duì)作為運(yùn)營開發(fā)主體的大數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)運(yùn)行狀態(tài)、用戶反饋以及數(shù)據(jù)保護(hù)等方面的動(dòng)態(tài)考核。此外,無論是通過政府招標(biāo)還是企業(yè)自主申請(qǐng)的數(shù)據(jù)開發(fā)項(xiàng)目,如果因?yàn)槭袌鲞\(yùn)營失誤或主體逐利而偏離公共數(shù)據(jù)開發(fā)的初始目標(biāo),就要及時(shí)啟動(dòng)終止合作的討論和決議。第三,提升政企數(shù)據(jù)安全素養(yǎng)。數(shù)據(jù)安全素養(yǎng)是指數(shù)據(jù)安全意識(shí)、數(shù)據(jù)安全處置以及數(shù)據(jù)安全預(yù)防等能力集合。一方面,要不斷深化黨在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)作用,筑牢數(shù)據(jù)安全的政治防線;另一方面,加強(qiáng)公務(wù)員的數(shù)據(jù)安全素養(yǎng)培訓(xùn),積極組織專題講座和數(shù)據(jù)安全培訓(xùn)班,提升公務(wù)員的數(shù)據(jù)安全意識(shí)。企業(yè)應(yīng)該不斷開發(fā)新的數(shù)據(jù)安全防控技術(shù),強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)收集和處理流程的安全管控,提升數(shù)據(jù)安全防護(hù)水平和意識(shí)。