摘 要：當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是公共風(fēng)險(xiǎn)的衍化：由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩向預(yù)期轉(zhuǎn)弱、社會(huì)供需形成負(fù)反饋機(jī)制衍化；由就業(yè)崗位不足向工資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)上升衍化；由刺激政策力度不夠向結(jié)構(gòu)性改革防范化解風(fēng)險(xiǎn)效能不足衍化。中國(guó)也不例外。所有的公共風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)轉(zhuǎn)化為個(gè)人、企業(yè)和政府的成本，影響企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表，尤其會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率提高、要素成本上升、經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下降。因此，必須高度重視公共風(fēng)險(xiǎn)治理，避免公共風(fēng)險(xiǎn)水平上升可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期衰退?；趯?duì)公共風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)散的內(nèi)在根源的剖析，本文提出當(dāng)前應(yīng)妥善處理六大關(guān)系，即發(fā)展與安全，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興，多元目標(biāo)與政策協(xié)同，經(jīng)濟(jì)調(diào)控與經(jīng)濟(jì)治理，地方政府能力與事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力匹配，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的有效對(duì)沖。

關(guān)鍵詞：公共風(fēng)險(xiǎn)；經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展；風(fēng)險(xiǎn)—成本

中圖分類(lèi)號(hào)：F061.3；F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2024）02-0028-10

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演變，地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)摩擦相互交織，國(guó)際分工與合作體系深度調(diào)整，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻。數(shù)字化、綠色低碳化帶來(lái)的范式變革，使經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)、運(yùn)行方式和原有的各種經(jīng)濟(jì)變量之間的關(guān)聯(lián)和邏輯關(guān)系均發(fā)生了根本性變化，整個(gè)經(jīng)濟(jì)在演化中處于高度不確定狀態(tài)。這種不確定性不是偶然的，也不是短期變化的，而是長(zhǎng)期存在的。許多難以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)成本比可預(yù)期的要素成本更能影響經(jīng)濟(jì)主體行為。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析一般假設(shè)公共風(fēng)險(xiǎn)為零，即以宏觀確定性為條件，這顯然已不適用于當(dāng)前高風(fēng)險(xiǎn)情況。在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性明顯增多的背景下，構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)—成本”分析框架有助于更全面地認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和主要矛盾，剖析公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的內(nèi)在根源，進(jìn)而制定更加科學(xué)有效的應(yīng)對(duì)舉措。

一、“風(fēng)險(xiǎn)—成本”分析框架

目前，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、就業(yè)、通貨膨脹、供求關(guān)系等問(wèn)題逐漸呈現(xiàn)出明顯的不確定性，原有的規(guī)律性認(rèn)識(shí)邊際失效。在分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，基于確定性假設(shè)的傳統(tǒng)分析框架越來(lái)越表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)的不匹配。因此，亟待構(gòu)建一種新的經(jīng)濟(jì)分析框架，即“風(fēng)險(xiǎn)—成本”分析框架，以此基于不確定性思維來(lái)觀察和預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式和趨勢(shì)。

（一） 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)分析框架已不合時(shí)宜

已有研究通常通過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、通貨膨脹和就業(yè)率等各種指標(biāo)來(lái)觀察宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)前公布的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)僅僅反映過(guò)去的情況，無(wú)法反映未來(lái)的高度不確定的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于高度不確定的狀態(tài)時(shí)，如果一味地觀察投資、消費(fèi)和進(jìn)出口等指標(biāo)，以及物價(jià)、社會(huì)融資和居民收入增長(zhǎng)等數(shù)據(jù)的變化，并將其進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析得出結(jié)論，顯然已逐漸失去意義。因?yàn)閿?shù)學(xué)模型大多是基于歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行線性、非線性的推理、判斷和分析，利用確定性的歷史數(shù)據(jù)對(duì)未來(lái)不確定的趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)。整體來(lái)看，基于過(guò)去判斷未來(lái)、以確定性來(lái)預(yù)測(cè)不確定性，已然在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域表現(xiàn)出越來(lái)越大的局限性。例如，在2021年年底和2022年第一季度，學(xué)術(shù)界均認(rèn)為經(jīng)濟(jì)有好轉(zhuǎn)跡象，但2022年3月底之后經(jīng)濟(jì)急轉(zhuǎn)直下，第一季度GDP增長(zhǎng)率4. 8%，第二季度卻只增長(zhǎng)了0. 4%，這反映出各種公共風(fēng)險(xiǎn)（包括疫情風(fēng)險(xiǎn)和俄烏沖突的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)） 對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了超預(yù)期的沖擊。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式包括政府干預(yù)市場(chǎng)模式、自由市場(chǎng)模式以和政府與市場(chǎng)互動(dòng)模式。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要流派可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政府派，其主要起源于凱恩斯，主要觀點(diǎn)是政府應(yīng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)；另一類(lèi)是市場(chǎng)派，從古典自由主義到新自由主義，相對(duì)政府而言，更重視市場(chǎng)的作用，主張自由市場(chǎng)模式，提倡最小政府。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展永遠(yuǎn)離不開(kāi)政府和市場(chǎng)，這些學(xué)術(shù)思想都是基于政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系形成的，其區(qū)別只是偏重于市場(chǎng)多一點(diǎn)還是政府多一點(diǎn)。這兩類(lèi)傳統(tǒng)流派的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)均認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)是客觀的、確定的、可以預(yù)測(cè)的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在一條固定的軌跡，人類(lèi)需要去發(fā)現(xiàn)這條軌跡并找到相應(yīng)的規(guī)律，然后順著這個(gè)軌跡往前推進(jìn)。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析一般假設(shè)公共風(fēng)險(xiǎn)為零，即以宏觀確定性為前提條件。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，我國(guó)和其他國(guó)家一樣，不斷摸索政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，并朝著政府與市場(chǎng)互動(dòng)模式的方向演變。政府與市場(chǎng)基于各自的功能，按照特定規(guī)則協(xié)同一致、通力合作，而判斷這種合作互動(dòng)模式是否合理的標(biāo)準(zhǔn)在于是否會(huì)衍生公共風(fēng)險(xiǎn)。如果政府干預(yù)過(guò)多，實(shí)行計(jì)劃式管理、隨意的行政性干預(yù)，則可能出現(xiàn)市場(chǎng)扭曲、效率低下等風(fēng)險(xiǎn)；而如果政府該管的不管，市場(chǎng)自由程度過(guò)大，則會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失效、不平等性擴(kuò)大等風(fēng)險(xiǎn)。政府與市場(chǎng)在互動(dòng)中存在內(nèi)在的不確定性和不斷衍生的風(fēng)險(xiǎn)，假設(shè)公共風(fēng)險(xiǎn)為零、以宏觀確定性為前提觀察經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并討論經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，就已經(jīng)脫離了現(xiàn)實(shí)，陷在認(rèn)知盲區(qū)中而不知。

（二）“風(fēng)險(xiǎn)—成本”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析框架的基本邏輯

風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性，難以預(yù)測(cè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)治理和經(jīng)濟(jì)調(diào)控均帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)［1］。政府治理能力不足、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)公共化、國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)國(guó)內(nèi)化，是生成公共風(fēng)險(xiǎn)的基本來(lái)源。不同于微觀的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也不同于行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，公共風(fēng)險(xiǎn)是一種宏觀風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)進(jìn)一步加大個(gè)人、企業(yè)和政府的成本，影響企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表，尤其是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率提高、要素成本上升、經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下降。因而，風(fēng)險(xiǎn)成本對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響比過(guò)去交易事項(xiàng)形成的要素成本（歷史成本） 更大，影響的不僅僅是當(dāng)下，而且是未來(lái)，從根本上影響經(jīng)濟(jì)主體的決策及其行為取向。當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)水平持續(xù)上升，其導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)成本就會(huì)不斷上漲，供給需求則會(huì)不斷收縮。在市場(chǎng)中，風(fēng)險(xiǎn)和收益是對(duì)稱(chēng)的，高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)、低風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)，而公共風(fēng)險(xiǎn)屬于沒(méi)有回報(bào)的純風(fēng)險(xiǎn)，與我們平常所說(shuō)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)具有質(zhì)的不同。

總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)已經(jīng)由傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為的確定性的、有規(guī)律的運(yùn)行形態(tài)轉(zhuǎn)化為一種不確定性的運(yùn)行形態(tài)［2］。不確定性是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本特征，但在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的不確定性是不同的。相比于農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，當(dāng)今社會(huì)面臨的不確定性趨于多維度和多元性，且相互轉(zhuǎn)化疊加。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，內(nèi)生的不確定性加速擴(kuò)散，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)逐漸形成［3］。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，由既定規(guī)則、既定制度構(gòu)建的社會(huì)秩序（確定性） 的“保質(zhì)期”日漸縮短，機(jī)械式恪守事先制定的公共政策規(guī)則等引致的公共風(fēng)險(xiǎn)，廣泛存在于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域，并通過(guò)多種路徑相互轉(zhuǎn)化、疊加和擴(kuò)散。

當(dāng)不確定性風(fēng)險(xiǎn)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本特征，學(xué)術(shù)界思考經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)發(fā)生改變，即從確定性思維中抽離出來(lái)，將不確定性和風(fēng)險(xiǎn)作為邏輯起點(diǎn)。基于此，在公共風(fēng)險(xiǎn)水平不斷提高的背景下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新態(tài)勢(shì)，我們也可以采用另一種分析思路，即“風(fēng)險(xiǎn)—成本”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析框架。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化取決于經(jīng)濟(jì)主體的行為是收縮還是擴(kuò)張，而經(jīng)濟(jì)主體行為的變化則取決于與未來(lái)相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)成本，而不是歷史成本。如果與未來(lái)相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)成本上升，那么經(jīng)濟(jì)主體的行為就會(huì)收縮，如投資支出、消費(fèi)支出都會(huì)下降。正如前文指出，公共風(fēng)險(xiǎn)屬于純風(fēng)險(xiǎn)，其所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)成本是沒(méi)有回報(bào)的，這意味著未來(lái)投資（增量） 和現(xiàn)有資產(chǎn)（存量） 都會(huì)產(chǎn)生很高的風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率。這會(huì)導(dǎo)致家庭、銀行、企業(yè)和政府的資產(chǎn)負(fù)債表收縮。

“風(fēng)險(xiǎn)—成本”作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)觀察經(jīng)濟(jì)形勢(shì)最基本的方法，可以通過(guò)“風(fēng)險(xiǎn)—成本”轉(zhuǎn)化過(guò)程導(dǎo)致的結(jié)果來(lái)觀察經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)。構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)—成本”分析框架之前需要對(duì)成本的概念進(jìn)行拓展。成本包括要素成本和風(fēng)險(xiǎn)成本，要素成本是可預(yù)期的，而風(fēng)險(xiǎn)成本難以預(yù)期，甚至無(wú)法預(yù)料。例如，疫情帶來(lái)的成本就很難估量，因?yàn)闊o(wú)法預(yù)測(cè)疫情暴發(fā)、延續(xù)的時(shí)間，也難以估算疫情暴發(fā)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的沖擊。除了疫情風(fēng)險(xiǎn)之外，還有金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際地緣政治風(fēng)險(xiǎn)等。因此，公共風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大并面臨高度不確定性的這種特征會(huì)一直存在，即使未來(lái)疫情得到了控制，各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)依然存在，甚至?xí)饾u擴(kuò)大。

在理論上，成本的本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化，即使是通過(guò)交易而形成的要素成本，其交易價(jià)格都是風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)價(jià)，或者說(shuō)，人們之所以要交易，也是風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中，往往是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和疊加其上的公共風(fēng)險(xiǎn)共同導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體的成本上升。當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)上升時(shí)，各方面的成本都會(huì)上升，最終匯聚成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)和壓力。從短期來(lái)看，主要表現(xiàn)為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)偏好下降、投資意愿不足、消費(fèi)者收入預(yù)期減弱、消費(fèi)意愿下降等方面；從長(zhǎng)期來(lái)看，不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)成本上升會(huì)使前景變得黯淡，微觀主體對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期轉(zhuǎn)弱，市場(chǎng)失去活力，阻礙長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展。因此，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、提升經(jīng)濟(jì)的發(fā)展韌性，需要進(jìn)一步降低成本。而要降低成本，除了推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步之外，更要降低公共風(fēng)險(xiǎn)水平，構(gòu)建新的宏觀確定性。包括非經(jīng)濟(jì)性政策在內(nèi)的公共政策自身可能引發(fā)的公共風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有納入現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)分析框架之中，局限于經(jīng)濟(jì)政策本身，其他的假設(shè)為確定不變，這是一個(gè)認(rèn)知盲區(qū)，亟待創(chuàng)新。

二、公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展的影響機(jī)制分析

在公共風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大的背景下，傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所反映出的經(jīng)濟(jì)下行、就業(yè)崗位不足、政策刺激力度不夠和外部環(huán)境巨變等問(wèn)題都是公共風(fēng)險(xiǎn)衍化的結(jié)果。這些問(wèn)題相互影響、相互催化，最終導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)成本，經(jīng)濟(jì)社會(huì)不確定性增加。如果不能改善這種不確定性，將會(huì)引致公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大并形成惡性循環(huán)，阻礙經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展。

（一） 社會(huì)供需的負(fù)反饋機(jī)制

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題并不是經(jīng)濟(jì)下行，而是預(yù)期轉(zhuǎn)弱；預(yù)期轉(zhuǎn)弱引致社會(huì)供需之間形成了負(fù)反饋機(jī)制，反映到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)曲線上就是往下走。也就是說(shuō)，公共風(fēng)險(xiǎn)水平上升會(huì)改變預(yù)期，從而觸發(fā)社會(huì)供需負(fù)反饋機(jī)制形成的初始條件。這個(gè)觸發(fā)過(guò)程是非線性的、隱性的，等到發(fā)現(xiàn)時(shí)往往難以即時(shí)挽回和遏制，產(chǎn)生新的“L”型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局。2021年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就已經(jīng)明確指出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力”，到現(xiàn)在，這“三重壓力”也未能得到根本緩解。需求、供給和預(yù)期這三方面是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的。其中，社會(huì)供需是互動(dòng)的，兩者可能形成良性循環(huán)，即需求促進(jìn)供給，供給創(chuàng)造需求，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是正反饋。但也有可能出現(xiàn)惡性循環(huán)，即需求收縮，供給受到?jīng)_擊后會(huì)下降甚至萎縮，需求會(huì)進(jìn)一步收縮，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期衰退，這是負(fù)反饋［4］。預(yù)期深度嵌入到社會(huì)供需互動(dòng)機(jī)制當(dāng)中，如果預(yù)期轉(zhuǎn)弱，疊加到需求收縮和供給沖擊之上，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)可能會(huì)進(jìn)一步惡化。如果預(yù)期有所改善，需求收縮就會(huì)得到遏制，供給沖擊就會(huì)得到緩解，供需之間的良性互動(dòng)就會(huì)逐漸形成。2023年《政府工作報(bào)告》指出，要堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，保持政策連續(xù)性、針對(duì)性，加強(qiáng)各類(lèi)政策協(xié)調(diào)配合，形成共促高質(zhì)量發(fā)展合力，實(shí)質(zhì)就是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)通過(guò)穩(wěn)預(yù)期來(lái)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步遏制社會(huì)供需負(fù)反饋機(jī)制的強(qiáng)化。近十年來(lái)，我國(guó)的GDP增長(zhǎng)曲線一直呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，供給沖擊、需求收縮和供需的負(fù)反饋機(jī)制在疫情之前已經(jīng)形成，只是預(yù)期在疫情沖擊下進(jìn)一步轉(zhuǎn)弱，負(fù)反饋機(jī)制被強(qiáng)化。

（二） 工資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的形成

從就業(yè)市場(chǎng)來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展面臨的問(wèn)題不是就業(yè)崗位不足，而是工資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)上升，預(yù)期生活成本上升推動(dòng)預(yù)期收入上升，形成工資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，推動(dòng)工資上漲。過(guò)去學(xué)術(shù)界在討論工資問(wèn)題時(shí)，較少提及風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，但現(xiàn)在工資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)上升逐漸成為一個(gè)重要問(wèn)題。例如，當(dāng)前大學(xué)生面臨就業(yè)難的問(wèn)題，并不是缺少就業(yè)崗位，而是工資與預(yù)期有偏差。大學(xué)生期望自己的人力資本投資得到合理回報(bào)（包含風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)），如果工資與預(yù)期有差距，可能就會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)需求與供給不匹配。此外，公共風(fēng)險(xiǎn)上升導(dǎo)致生活成本上升，為了彌補(bǔ)生活成本，大學(xué)生對(duì)工資的要求提高，工資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)也會(huì)上升。同時(shí)，公共風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的不確定性增加，越來(lái)越多大學(xué)生在考慮薪酬水平的同時(shí)，更加注重工作條件、工作自由度、時(shí)間靈活性和社交便利性。這些訴求具有個(gè)性化和多元化的特點(diǎn)，疊加聚合在一起會(huì)給人力資源管理帶來(lái)更大的難度和不確定性，也會(huì)間接地增加用工成本。如果大學(xué)生期待的工資待遇和多樣化訴求無(wú)法滿(mǎn)足，那么主動(dòng)失業(yè)的人就會(huì)增加，就業(yè)率亦會(huì)越來(lái)越低。當(dāng)前形成這種困境最主要的推動(dòng)因素是工資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)上升，部分勞動(dòng)力覺(jué)得“就業(yè)賠本”，寧肯退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。

（三） 風(fēng)險(xiǎn)溢出市場(chǎng)

從宏觀政策的效果來(lái)看，當(dāng)前面臨的問(wèn)題主要不是刺激政策力度的大小，而是溢出市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)抵消了政策的刺激作用。在宏觀確定性條件下，公共風(fēng)險(xiǎn)為零，市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期在市場(chǎng)之內(nèi)；而一旦公共風(fēng)險(xiǎn)水平上升，市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期就會(huì)把公共風(fēng)險(xiǎn)疊加其上，并上升為市場(chǎng)主體戰(zhàn)略決策和中長(zhǎng)期投資的主要依據(jù)。公共風(fēng)險(xiǎn)會(huì)改變社會(huì)大環(huán)境和市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，市場(chǎng)主體的決策函數(shù)將會(huì)改變。例如，2022年5月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》，出臺(tái)了6方面33項(xiàng)政策措施，包括財(cái)政政策、貨幣金融政策和穩(wěn)投資促消費(fèi)政策等，政策力度之大，對(duì)高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最大程度減少疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響起到重要推動(dòng)作用［5］。就政策效果而言，2022年新增減稅降費(fèi)和退稅、緩稅、緩費(fèi)規(guī)模超4. 2萬(wàn)億元，達(dá)到歷史新高，但是疫情這類(lèi)公共風(fēng)險(xiǎn)大大對(duì)沖了政策的作用。在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化與市場(chǎng)信心、公眾預(yù)期緊密相關(guān)，兩者之間存在一種相互強(qiáng)化的關(guān)系。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好時(shí)，如果人們對(duì)未來(lái)充滿(mǎn)信心，同樣可能促使經(jīng)濟(jì)發(fā)生積極變化。但疫情這類(lèi)公共風(fēng)險(xiǎn)的沖擊不是一次性的，也不是物理性的皮外傷，而是心理創(chuàng)傷，其對(duì)社會(huì)心理和預(yù)期的影響會(huì)持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)期，不利于市場(chǎng)預(yù)期轉(zhuǎn)弱的扭轉(zhuǎn)，甚至還會(huì)加劇。在預(yù)期轉(zhuǎn)弱的條件下，宏觀政策的有效性將會(huì)大打折扣，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)將會(huì)變得更加困難。所以，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的政策措施為經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的紓困作用，但市場(chǎng)主體的預(yù)期并未能得到根本扭轉(zhuǎn)，也不會(huì)獲得理想的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（四） 公共風(fēng)險(xiǎn)治理的適應(yīng)性

從公共風(fēng)險(xiǎn)的治理來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展面臨的主要問(wèn)題不是外部環(huán)境的巨變，而是在“辦好自己的事”方面如何提升能力，這集中體現(xiàn)在提高防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的治理能力上。經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)層出不窮，如疫情、極端天氣、房地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型、貨幣與銀行的脆弱性、老齡化、地方債務(wù)、社會(huì)誠(chéng)信缺失等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，公共風(fēng)險(xiǎn)治理能力成為保持長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展所需的第一能力。由于風(fēng)險(xiǎn)本身就是虛擬的、未來(lái)的、不確定的，因而風(fēng)險(xiǎn)沖擊就是對(duì)未來(lái)不確定性的一種沖擊。開(kāi)始結(jié)冰的水，意味著將不再是水，而是冰。風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散向危機(jī)的轉(zhuǎn)化就像是一個(gè)水變成冰的過(guò)程。去澆熱水加溫，固然可以防止一部分水變成冰，但無(wú)法扭轉(zhuǎn)大局。風(fēng)險(xiǎn)治理需要整體觀，局限于微觀政策、行業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)政策是不夠的。

影響人們對(duì)未來(lái)發(fā)展前景信心的原因并非短期收入困難，而是涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至法治等方方面面，涉及個(gè)人、企業(yè)、政府等不同主體行為模式的改變。公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方資產(chǎn)負(fù)債表的影響體現(xiàn)為政府土地資產(chǎn)貶值、變現(xiàn)困難，地方政府還本付息的負(fù)擔(dān)快速上升。目前房地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型十分艱難，其產(chǎn)生的資產(chǎn)負(fù)債表風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)非常廣泛，影響地方政府、銀行、相關(guān)制造業(yè)和居民，因此，房地產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)很容易外溢演變?yōu)橄到y(tǒng)化、社會(huì)化和公共化風(fēng)險(xiǎn)。

公共風(fēng)險(xiǎn)水平上升會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退。經(jīng)濟(jì)衰退并非取決于歷史的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)曲線，而是取決于未來(lái)的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)曲線，未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可能超出潛在增長(zhǎng)率。各種公共風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致我國(guó)的潛在增長(zhǎng)率下降，其根源在于公共風(fēng)險(xiǎn)治理能力不足，公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)成本，從而形成宏觀產(chǎn)出缺口，表現(xiàn)為潛在增長(zhǎng)率下降。

公共風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)衰退是相互關(guān)聯(lián)的，會(huì)呈現(xiàn)出一種隱性的“社會(huì)踩踏效應(yīng)”。在經(jīng)濟(jì)收縮的過(guò)程中，公眾會(huì)爭(zhēng)相規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，引致公共風(fēng)險(xiǎn)外溢擴(kuò)散，此時(shí)受到損害的往往是那些脆弱的市場(chǎng)主體。這種隱性的“社會(huì)踩踏效應(yīng)”與作為顯性的群體性踩踏事件是相似的，只是其涉及的面更廣、延續(xù)的時(shí)間更長(zhǎng)、表現(xiàn)更為隱蔽，其產(chǎn)生的后果也更為嚴(yán)重。

三、當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的內(nèi)在根源

如前文所述，公共風(fēng)險(xiǎn)總是會(huì)轉(zhuǎn)化為個(gè)人、企業(yè)和政府的成本，而這些難以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)成本比可預(yù)期的要素成本更能影響經(jīng)濟(jì)主體行為，拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；诖?，有必要更加注重公共風(fēng)險(xiǎn)的治理，剖析其隱性擴(kuò)散的內(nèi)在根源，并把各種公共政策取向的協(xié)同性納入其中，以提高防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（一） 宿命論增長(zhǎng)觀淡化了公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拖累

我國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展更強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量，這是新發(fā)展階段的正確方向。強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量不能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度對(duì)立起來(lái)，兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的。如果沒(méi)有一定的增長(zhǎng)速度作為支撐，那么高質(zhì)量發(fā)展的意義可能被削弱。宿命論增長(zhǎng)觀在學(xué)術(shù)界比較流行，即將我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歷程與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較，發(fā)達(dá)國(guó)家在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，比如人均GDP達(dá)到一定水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降，而當(dāng)我國(guó)的人均GDP達(dá)到相近水平出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降時(shí)，就認(rèn)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行是自然而然的事情，因?yàn)樗麌?guó)也出現(xiàn)了同樣的情形。宿命論增長(zhǎng)觀認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降是一種客觀規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。如果按照這種認(rèn)知思維，只能被動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降，我們無(wú)能為力。這種觀念不僅淡化了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，更淡化了改革的緊迫性，根源是忽視了公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拖累，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化，其內(nèi)生的公共風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制的變化。認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)治理跟不上公共風(fēng)險(xiǎn)的變化，風(fēng)險(xiǎn)成本快速上升，加大潛在產(chǎn)出缺口。這種理論上的缺失導(dǎo)致社會(huì)上更多的討論眼前的政策，而缺少關(guān)注涉及公共風(fēng)險(xiǎn)治理的全面改革。發(fā)展是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，也是解決所有問(wèn)題的基礎(chǔ)。因此，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的重要性，強(qiáng)化“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“發(fā)展是硬道理”這些過(guò)去形成的基本共識(shí)，對(duì)防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)也至關(guān)重要。

（二） 政府與市場(chǎng)合力的形成機(jī)制有待完善

在“風(fēng)險(xiǎn)—成本”分析框架下，不確定性公共風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)成本，轉(zhuǎn)化到包括個(gè)人、企業(yè)和政府的成本之中，而風(fēng)險(xiǎn)成本的上升卻是源于政府與市場(chǎng)形成合力的機(jī)制有待完善，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)治理能力跟不上，不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)成本不斷上漲，預(yù)期減弱，市場(chǎng)供需形成負(fù)反饋機(jī)制。一方面，政府職能定位和行為邊界模糊，導(dǎo)致其難以充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，政府公司化傾向帶來(lái)的層層量化考核、隨意性行政性干預(yù)還廣泛存在于諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；另一方面，政府部門(mén)之間及各級(jí)政府之間協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，不同經(jīng)濟(jì)政策之間和非經(jīng)濟(jì)性政策與經(jīng)濟(jì)政策之間難以形成合力，甚至相互掣肘，使得某些政府行為擾亂了市場(chǎng)的正常秩序，這不僅會(huì)導(dǎo)致政府與市場(chǎng)難以形成有效的合力，甚至還產(chǎn)生了“合成謬誤”“分解謬誤”?！昂铣芍囌`”是指從各部門(mén)來(lái)看，每項(xiàng)政策都是對(duì)的，都有一定道理，但合起來(lái)從整體觀察或齊頭并進(jìn)地實(shí)施時(shí)，就產(chǎn)生了錯(cuò)誤［6］。“分解謬誤”是指不該被分解的系統(tǒng)性任務(wù)被分解到各部門(mén)、各地方或各時(shí)間段后，很可能由于任務(wù)分解過(guò)多過(guò)細(xì)，反而造成整體無(wú)序和相互掣肘。在多元目標(biāo)和政策考核過(guò)于指標(biāo)化的影響下，容易產(chǎn)生政策的“合成謬誤”“分解謬誤”。

從社會(huì)與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，社會(huì)轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。市民化進(jìn)程推進(jìn)緩慢，制約了市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，導(dǎo)致資源錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)上升。這種資源錯(cuò)配不僅僅體現(xiàn)在物質(zhì)資源上，還體現(xiàn)在人力資源上。宏觀上的人力資源錯(cuò)配會(huì)引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)，最終使整個(gè)社會(huì)的成本上漲、全要素生產(chǎn)率下降。目前，我國(guó)正在試圖構(gòu)建政府與市場(chǎng)互動(dòng)的發(fā)展模式，即有效市場(chǎng)和有為政府形成合力，但這一模式還在探索之中，有效市場(chǎng)和有為政府尚未真正形成合力，基于短期考慮的經(jīng)濟(jì)調(diào)控仍未轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)短結(jié)合的經(jīng)濟(jì)治理，政府單邊行動(dòng)較多，有效互動(dòng)較少，這會(huì)讓市場(chǎng)和地方政府無(wú)所適從。

（三）“農(nóng)民社會(huì)”的邊際改進(jìn)逐漸縮小

“農(nóng)民社會(huì)”指的是以農(nóng)民為主體的社會(huì)。從社會(huì)視角觀察，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)以農(nóng)民為主。1949年新中國(guó)成立時(shí)，農(nóng)民占全國(guó)人口的80%以上，隨后數(shù)量逐漸減少。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民大幅減少，城市常住人口超過(guò)60%。但是從戶(hù)籍和農(nóng)民享有的社會(huì)基本權(quán)利的角度來(lái)看，我國(guó)依然是一個(gè)以農(nóng)民為主體的社會(huì)，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率至2022年底仍不足50%，還有超過(guò)一半的人口依然是農(nóng)民。龐大農(nóng)民群體對(duì)未來(lái)生活場(chǎng)景的不確定性（農(nóng)民或市民，農(nóng)村或城市），轉(zhuǎn)化為另一種公共風(fēng)險(xiǎn)——擔(dān)心農(nóng)民失地帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)判斷致使無(wú)論是擴(kuò)大內(nèi)需，還是促進(jìn)共同富裕，在以農(nóng)民為主體的社會(huì)里做邊際改進(jìn)的空間有限。盡管經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革成就斐然，但我國(guó)仍是城鄉(xiāng)二元體制下的二元結(jié)構(gòu)，政府與社會(huì)的關(guān)系有待進(jìn)一步突破。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)制約了農(nóng)村市場(chǎng)化的深化和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，限制了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。例如，農(nóng)民難以出村、進(jìn)城和變成真正的市民，這直接影響內(nèi)需的進(jìn)一步釋放，國(guó)內(nèi)大循環(huán)難以做大做強(qiáng)，也影響人力資本的積累和人力資源的優(yōu)化配置，制約勞動(dòng)力素質(zhì)的提升和大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力的提高。

（四） 對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)新時(shí)代改革總目標(biāo)聚焦不夠、評(píng)估不夠

改革是防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的根本之道。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。近年來(lái)，我國(guó)圍繞全面深化改革的總目標(biāo)，推動(dòng)多方面的改革，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等方面，改革維度多元，改革子目標(biāo)多元，改革協(xié)同難度加大。這迫切需要建立改革協(xié)同的規(guī)則和改革取向的一致性評(píng)估框架，防止改革各自為政、相互掣肘，防止各項(xiàng)改革的子目標(biāo)偏離改革的總目標(biāo)。不然的話，舊的風(fēng)險(xiǎn)未去，新的風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)，公共風(fēng)險(xiǎn)水平會(huì)上升。

以財(cái)稅改革為例，一方面，新時(shí)代的財(cái)稅改革以國(guó)家治理的基本架構(gòu)為坐標(biāo)，以構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)應(yīng)與當(dāng)前改革的總目標(biāo)即國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配；另一方面，財(cái)稅改革的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的改革目標(biāo)應(yīng)在取向上保持一致，形成改革合力。但是否在取向上保持一致，由于缺乏基于規(guī)則的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其答案是模糊的、不清晰的。這使改革集成、改革協(xié)同的要求停留在一般要求和號(hào)召上，缺乏學(xué)理性的闡釋、專(zhuān)業(yè)性的解讀和實(shí)證性的評(píng)估。在這種情況下，改革成效是不言而喻的。

雖然我國(guó)這些年來(lái)已經(jīng)完成了一千多項(xiàng)改革任務(wù)，但各方面改革是否聚焦于改革的總目標(biāo)，仍有待深入總結(jié)和研究。如何構(gòu)建科學(xué)合理、促進(jìn)協(xié)同的改革評(píng)估機(jī)制，如何動(dòng)態(tài)完善改革的總體方案和各領(lǐng)域改革方案，以及如何平衡各方面的目標(biāo)以形成最大改革合力等問(wèn)題仍有待進(jìn)一步明晰［7］。

（五） 中央的制度與地方的行為未能有效融合

行為是公共風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，制度是抑制公共風(fēng)險(xiǎn)的工具。但制度對(duì)行為的規(guī)范總是有限的，而行為對(duì)制度的反應(yīng)則是無(wú)限的。在快速變化的社會(huì)，一項(xiàng)制度的“保質(zhì)期”越來(lái)越短，這也意味著防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)制度主義越來(lái)越不適用。從我國(guó)的央地關(guān)系來(lái)看，表面上是制度主義的，實(shí)質(zhì)上是行為主義的，這導(dǎo)致行為與制度的關(guān)系高度不確定。央地事權(quán)劃分有事項(xiàng)法和要素法兩種。事項(xiàng)法體現(xiàn)為央地事權(quán)按照事項(xiàng)來(lái)劃分，即將事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和支出責(zé)任等完整地界定為中央事項(xiàng)或地方事項(xiàng)，誰(shuí)決策、誰(shuí)執(zhí)行、誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任。要素法是按事權(quán)要素在央地之間進(jìn)行劃分，即將決策、執(zhí)行、支出責(zé)任等不同的事權(quán)要素在央地之間進(jìn)行劃分與配置，分別由中央或地方來(lái)承擔(dān)［8］。事項(xiàng)法分權(quán)模式是基于制度主義的，而要素法分權(quán)模式是基于行為主義的。制度主義以界域劃分為基礎(chǔ)，先有制度設(shè)計(jì)再有改革實(shí)施。行為主義則以行為規(guī)則區(qū)分為基礎(chǔ)，以不同主體行為之間的協(xié)同合作成效為目標(biāo)。從分權(quán)模式的演變趨勢(shì)來(lái)看，基于行為主義的分權(quán)模式更適用于人類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。然而，我國(guó)央地關(guān)系卻在追求界域限定的傳統(tǒng)制度主義模式，把地方不斷發(fā)生的各種行為納入到各種“制度抽屜”之中，而對(duì)難以預(yù)料的地方行為卻無(wú)能為力。地方行為規(guī)則不明晰，不可避免地引發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)。在改革過(guò)程中，中央出臺(tái)了一系列政策，建立了較為完善的制度體系，地方作為執(zhí)行主體，在落實(shí)中央決策時(shí)主要奉行行為主義，其行為反應(yīng)模式與制度建立時(shí)的預(yù)期未必完全吻合，甚至不一致。無(wú)論制度設(shè)計(jì)多細(xì)致，漏洞總是不可避免，地方政府會(huì)從地方風(fēng)險(xiǎn)和利益組合上來(lái)選擇適宜的行為模式。

四、基于經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)策

基于公共風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理，從中長(zhǎng)期的角度考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，需要正確處理發(fā)展與安全，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興，目標(biāo)多元與政策協(xié)同，經(jīng)濟(jì)調(diào)控與經(jīng)濟(jì)治理，地方政府能力與事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力匹配等六大關(guān)系，有效防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)的最小化和宏觀確定性的最大化。

（一） 發(fā)展與安全

統(tǒng)籌發(fā)展和安全是“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記指出，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)，既通過(guò)發(fā)展提升國(guó)家安全實(shí)力，又深入推進(jìn)國(guó)家安全思路、體制、手段創(chuàng)新，營(yíng)造有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的安全環(huán)境，在發(fā)展中更多考慮安全因素，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的動(dòng)態(tài)平衡，全面提高國(guó)家安全工作能力和水平。2022年4月29日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作，強(qiáng)調(diào)疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全。很顯然，中央政府十分重視安全問(wèn)題。從風(fēng)險(xiǎn)視角來(lái)觀察，發(fā)展、安全都是風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。但要明晰的是，這兩種風(fēng)險(xiǎn)處于不同的層次。發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)是長(zhǎng)期的、綜合的和全局的風(fēng)險(xiǎn)，例如，數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)可能難以直接觀測(cè)，具有很強(qiáng)的隱匿性；而安全風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前的、某一個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，例如，網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)等，其均有具體的指向性。從風(fēng)險(xiǎn)整體觀來(lái)看，發(fā)展與安全不能割裂，發(fā)展與安全并非對(duì)立關(guān)系，不能泛泛地將兩者關(guān)系抽象化、簡(jiǎn)單化、對(duì)立化，其邏輯關(guān)系和優(yōu)先順序亟待深入研究。發(fā)展停滯是最大的不安全，如果發(fā)展穩(wěn)不住則有可能放大公共風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，危害國(guó)家安全，故而發(fā)展才是第一位的。安全寓于發(fā)展之中，只有從發(fā)展過(guò)程中去看，安全才有依托、有意義，只有不斷發(fā)展，安全風(fēng)險(xiǎn)才能持續(xù)得到有效防控。歷史和現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)表明，落后就要挨打。發(fā)展慢了，落后于人，是首要風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須統(tǒng)籌發(fā)展與安全，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)整體觀，既要防范安全風(fēng)險(xiǎn)，更要防范發(fā)展受阻的風(fēng)險(xiǎn)。政府與市場(chǎng)應(yīng)形成合力，共同朝著促發(fā)展的方向努力，通過(guò)發(fā)展解決安全問(wèn)題，把握穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)平衡，才能降低風(fēng)險(xiǎn)成本，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提高潛在增長(zhǎng)率。

（二） 數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)

人類(lèi)文明從農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明到數(shù)字文明，主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)變到當(dāng)前的數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是未來(lái)的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是新型的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是數(shù)字化的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，其通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，構(gòu)建人工智能系統(tǒng)，將重構(gòu)個(gè)人、企業(yè)與政府的關(guān)系，會(huì)改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)的底層邏輯。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)形態(tài)已經(jīng)不再囿于勞動(dòng)關(guān)系，勞務(wù)關(guān)系不斷增多。同時(shí)，數(shù)字化帶來(lái)的重大科技革命和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新意味著所有產(chǎn)業(yè)都要數(shù)字化，都要向數(shù)字新形態(tài)轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化是指數(shù)字化滲透到所有產(chǎn)業(yè)中，但數(shù)字化的過(guò)程不限于經(jīng)濟(jì)，社會(huì)、政府都要數(shù)字化，即經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、社會(huì)數(shù)字化和政府?dāng)?shù)字化。數(shù)字化是一個(gè)國(guó)家保持持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ氖滓獎(jiǎng)右?，也將成為衡量一個(gè)國(guó)家未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。盡快縮小我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，相應(yīng)的制度安排要有新思維、新范式，始終保持深化改革開(kāi)放的朝氣，穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，避免因經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)換而擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。

（三） 農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興應(yīng)寓于農(nóng)民變市民、推動(dòng)城市化的過(guò)程之中，借助城市化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力、為經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率提高創(chuàng)造條件。戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化速度并不是很快。如果把農(nóng)民固定在鄉(xiāng)村來(lái)實(shí)施鄉(xiāng)村振興，由于農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)空間非常有限，因而農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)率很難進(jìn)一步提高，農(nóng)民收入也難以進(jìn)一步增加。在城鄉(xiāng)二元體制框架下，雖然解決了吃飯問(wèn)題，但農(nóng)民收入和人力資本均難以進(jìn)一步提升。這就需要擴(kuò)大內(nèi)需、加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，不僅是解決溫飽，還有對(duì)城市文明、城市生活方式的向往。即農(nóng)民市民化既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，其關(guān)鍵就是改革城鄉(xiāng)分治體制。也就是說(shuō)，要通過(guò)改革二元體制加快所有制實(shí)現(xiàn)方式改革，讓國(guó)有制和集體所有制的實(shí)現(xiàn)方式同步；深化市場(chǎng)化改革，建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)；推動(dòng)社會(huì)化改革，讓農(nóng)民能夠擁有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，能夠以同樣的身份、平等的權(quán)利來(lái)參與市場(chǎng)活動(dòng)，共同創(chuàng)造財(cái)富，公平積累財(cái)富，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義［9］。近年來(lái)，我國(guó)推出了許多促進(jìn)農(nóng)民市民化的政策，但農(nóng)民市民化仍面臨許多障礙。比如，農(nóng)民工家庭即便成為新市民群體，仍與老市民群體在享受公共服務(wù)方面存在差距，如保障性住房。社會(huì)身份的差異限制了農(nóng)民家庭人力資本的積累，這一點(diǎn)在教育方面尤為明顯。因此，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型到了以社會(huì)轉(zhuǎn)型為前提條件的階段，不從社會(huì)層面考慮和解決問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能會(huì)遇到無(wú)法突破的瓶頸而停滯不前，對(duì)于這種重大風(fēng)險(xiǎn)不得不防。

（四） 目標(biāo)多元與政策協(xié)同

新發(fā)展階段的一個(gè)基本特征就是目標(biāo)多元，改革政策不能只關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還需統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面之間相互關(guān)聯(lián)、彼此制約的關(guān)系，使其共同聚焦于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標(biāo)。政策目標(biāo)的多元化，就是政策既要關(guān)注增長(zhǎng)目標(biāo)，又要注重民生、安全、低碳、共富等多元目標(biāo)。在這種條件下，如何協(xié)同各類(lèi)目標(biāo)，如何讓實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的政策手段協(xié)同配合、形成合力，是國(guó)家治理面臨的一個(gè)難題。依靠一事一議的方式來(lái)協(xié)調(diào)眾多目標(biāo)，若是缺乏有效的目標(biāo)協(xié)調(diào)和政策協(xié)同機(jī)制，可能會(huì)在應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，政策制定要有風(fēng)險(xiǎn)思維和不確定性思維，避免“好心辦壞事”。各部門(mén)在出臺(tái)政策，尤其是在出臺(tái)一些新的監(jiān)管措施時(shí)，一定要分析其可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果以及國(guó)際影響，充分估計(jì)政策實(shí)際效果與政策制定動(dòng)機(jī)、出發(fā)點(diǎn)偏離的可能性，以及與推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)大方向偏離的可能性。在宏觀環(huán)境不確定的條件下，需為政策的制定和實(shí)施留有更多余地和彈性空間；同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)一些政策可能帶來(lái)的副作用。另外，要加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通和交流，在政策出臺(tái)前，應(yīng)對(duì)各部門(mén)出臺(tái)的政策及監(jiān)管措施開(kāi)展事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，降低目標(biāo)協(xié)調(diào)和政策協(xié)同的不確定性，有效遏制公共風(fēng)險(xiǎn)水平的上升。需要強(qiáng)調(diào)的是，在不穩(wěn)定、不確定性明顯增加的宏觀環(huán)境下，相關(guān)政策的出臺(tái)需要更加審慎、更加包容、更加透明，讓市場(chǎng)主體有更好的預(yù)期。只有當(dāng)政府與市場(chǎng)之間形成良好的溝通和互動(dòng)，進(jìn)一步凝聚共識(shí)、形成合力時(shí)，才能更好地穩(wěn)定預(yù)期，激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

（五） 經(jīng)濟(jì)調(diào)控與經(jīng)濟(jì)治理

從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，目前政府應(yīng)由經(jīng)濟(jì)調(diào)控轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)治理，這是全面深化改革總目標(biāo)的內(nèi)容之一，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的。經(jīng)濟(jì)調(diào)控作為經(jīng)濟(jì)治理的一部分，在應(yīng)急的情形下是必要的，但在一般情形下，怎樣轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)治理，即怎樣在政府與市場(chǎng)之間建立有效的互動(dòng)關(guān)系并形成合力，仍是亟待解決的問(wèn)題。如果僅僅是政府采取單邊行動(dòng)，用行政化方式調(diào)控經(jīng)濟(jì)，政策的不確定性會(huì)越來(lái)越大，并有可能帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。政府尤其要避免通過(guò)行政力量來(lái)替代市場(chǎng)力量，為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造良好環(huán)境。因此，政府與市場(chǎng)形成合力，是我國(guó)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的基本條件［10］。加快政府?dāng)?shù)字化進(jìn)程，搭建智能化和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為市場(chǎng)主體降低交易成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和提高創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力提供良好的制度環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)調(diào)控向經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型［11］。

（六） 地方政府能力與事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力匹配

地方政府能力與事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力不匹配是目前財(cái)政體制方面存在的突出問(wèn)題。2022年，中央一般公共預(yù)算收入占全國(guó)一般公共預(yù)算收入的46. 59%，而中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出占全國(guó)一般公共預(yù)算支出的13. 65%，大量的財(cái)政資金需要通過(guò)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付撥付到地方，2022年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)達(dá)到9. 7萬(wàn)億元，財(cái)力下沉已成為一種社會(huì)共識(shí)。但是事權(quán)不斷下移，超出地方財(cái)政能力，即使下沉財(cái)力，達(dá)到了與事權(quán)相匹配，也難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。這并非是地方政府不努力，而是隨著發(fā)展的整體性特征日益凸顯，轄區(qū)外溢性問(wèn)題增多，跨區(qū)域的問(wèn)題難以在區(qū)域內(nèi)單獨(dú)解決。新一輪財(cái)政體制改革的關(guān)鍵在于支出側(cè)，而非收入側(cè)，即事權(quán)、支出責(zé)任的合理界定。中央政府擁有的財(cái)力過(guò)少會(huì)不利于國(guó)家長(zhǎng)治久安，同樣，中央政府的本級(jí)支出占比過(guò)低，也會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理成本上升，降低國(guó)家治理效能。雖然地方政府的事權(quán)通過(guò)財(cái)力匹配、監(jiān)管加強(qiáng)可以實(shí)現(xiàn)，但無(wú)法解決與地方財(cái)力相匹配的問(wèn)題，這使地方在履行事權(quán)的過(guò)程中容易滋生各種形式主義，造成治理的非良性循環(huán)和治理效能的持續(xù)下降，過(guò)多的委托代理問(wèn)題會(huì)隱性地衍生出重大公共風(fēng)險(xiǎn)，支出側(cè)的財(cái)政體制改革勢(shì)在必行。

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［4］ 劉尚希.從穩(wěn)定預(yù)期的視角看新的組合式稅費(fèi)支持政策［J］.山西財(cái)稅，2022（6）：6-8.

［5］ 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知［Z］（. 國(guó)發(fā)〔2022〕12號(hào)）.

［6］ 劉尚希.穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤(pán)，構(gòu)建中國(guó)發(fā)展確定性［J］.財(cái)政科學(xué)，2022（7）：5-10.

［7］ 劉尚希，李成威，楊德威.財(cái)政與國(guó)家治理：基于不確定性與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的邏輯［J］.財(cái)政研究，2018（1）：10-19+52.

［8］ 劉尚希，趙福昌，孫維.中國(guó)財(cái)政體制：探索與展望［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2022，57（7）：12-25.

［9］ 劉尚希.規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制需要改革城鄉(xiāng)二元體制［J］.清華金融評(píng)論，2023（3）：19-21.

［10］ 劉尚希.論公共風(fēng)險(xiǎn)［J］.財(cái)政研究，1999（9）：12-19+54.

［11］ 劉尚希，武靖州.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的財(cái)政政策轉(zhuǎn)型方向研究［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2021（3）：13-23.

（責(zé)任編輯：徐雅雯）