鞏 斌 高新宇

(1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)教學(xué)中心,安徽 蚌埠 233030;2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

一、問(wèn)題的提出

在線教育是指以人工智能、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)為手段,借助電腦或移動(dòng)設(shè)備等設(shè)施進(jìn)行交互式教學(xué)的一種新型模式。其破除了教和學(xué)在時(shí)間、空間上的障礙,有利于教育資源共建共享,促進(jìn)教育公平,其具有方便、快捷、及時(shí)、交流、互動(dòng)的特點(diǎn)。

由天眼查行業(yè)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示,從2011年至2020年這十年的時(shí)間里,在線教育關(guān)聯(lián)企業(yè)數(shù)量由15萬(wàn)家增加到70多萬(wàn)家;2020年線上教育行業(yè)的專(zhuān)利數(shù)量占比也高達(dá)五成。目前,線上教育幾乎全部覆蓋了幼兒早教、少兒英語(yǔ)、中小學(xué)教育(K12教育)、技能培訓(xùn)(例如語(yǔ)言、計(jì)算機(jī)、會(huì)計(jì))、素質(zhì)教育、海外留學(xué)以及高等教育等細(xì)分領(lǐng)域。以K12教育為例,2020年艾媒咨詢發(fā)布的報(bào)告中指出:在線教育機(jī)構(gòu)中的K12教育占比約26%,市場(chǎng)滲透率約為23%。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)報(bào)道,2020年在線教育企業(yè)已完成一百多次融資,其中猿輔導(dǎo)公司,已經(jīng)過(guò)三輪融資共獲得金額為35億美元(1)楊蓉:《在線教育監(jiān)管風(fēng)暴來(lái)襲 多家機(jī)構(gòu)被處罰》,《計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)》,2021年第13期。。K12教育企業(yè)快速而又穩(wěn)健的成長(zhǎng),為消費(fèi)者提供了一種新型的學(xué)習(xí)方式和靈活的學(xué)習(xí)時(shí)間,基礎(chǔ)教育資源共享得以實(shí)現(xiàn),教育公平性在某種程度上得以體現(xiàn)。

另一方面,在線教育以1996年101網(wǎng)校的出現(xiàn)為標(biāo)志,經(jīng)過(guò)了20多年的發(fā)展,據(jù)艾媒咨詢公布的數(shù)據(jù)顯示,2021年,在線教育用戶規(guī)模已超過(guò)4億人、市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到5500億元。據(jù)了解,在線教育家長(zhǎng)用戶在少兒英語(yǔ)學(xué)習(xí)上,喜好偏愛(ài)于互動(dòng)且有趣的教學(xué)方式。所以,他們更偏向于選擇AI有趣、交流互動(dòng)的課程;同時(shí),他們從保護(hù)視力與保持學(xué)習(xí)興趣的角度出發(fā),認(rèn)為上課的頻率應(yīng)少些。大部分用戶把費(fèi)用、精力投入K12教育平臺(tái)上較多,主要用此平臺(tái)上網(wǎng)課或進(jìn)行學(xué)科課程與作業(yè)的網(wǎng)上輔導(dǎo)。用戶最看重平臺(tái)的資質(zhì)、教學(xué)團(tuán)隊(duì)實(shí)力和教學(xué)管理水平,學(xué)費(fèi)的價(jià)格緊跟其后。70%的注冊(cè)用戶是通過(guò)親戚朋友或身邊熟人介紹,對(duì)在線教育公司來(lái)進(jìn)行選擇;其次主要憑靠廣告信息來(lái)選擇(2)王世新:《雷朝滋:從疫情期間在線教育看教育信息化發(fā)展》,《中國(guó)教育網(wǎng)絡(luò)》,2020年第6期。。

但我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到:在線教育領(lǐng)域內(nèi)資本的無(wú)序擴(kuò)張?jiān)斐尚袠I(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)耗,亂象頻出。從國(guó)內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2020年度中國(guó)在線教育投融資數(shù)據(jù)報(bào)告》得知,在線教育在2020年融資總金額約達(dá)540億元,共發(fā)生111起融資事件。尤其是最近幾年,資本的瘋狂介入以及疫情之下在線教育公司的“野蠻”生長(zhǎng),導(dǎo)致其質(zhì)量良莠不齊。高速發(fā)展下的在線教育多多少少違背了教育的初衷和本質(zhì),商業(yè)氣息過(guò)于濃厚。2021年6月1日,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)新東方、學(xué)而思、精銳教育、掌門(mén)1對(duì)1、華爾街英語(yǔ)、DaDa英語(yǔ)、卓越、威學(xué)、明師、思考樂(lè)、邦德、藍(lán)天和納思等校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分別予以最高罰款,加上早前公布的對(duì)作業(yè)幫、猿輔導(dǎo)的查處情況,這次檢查累計(jì)罰款達(dá)3650萬(wàn)元。在線教育平臺(tái)亂象也時(shí)常發(fā)生,據(jù)國(guó)內(nèi)知名網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)糾紛調(diào)解平臺(tái)電訴寶數(shù)據(jù)顯示,在線教育行業(yè)在2020年全年,存在退款糾紛、網(wǎng)絡(luò)欺詐、霸王條款、虛假宣傳等投訴問(wèn)題;有30多家在線教育公司涉及用戶投訴,其中就包括嗨學(xué)網(wǎng)、學(xué)慧網(wǎng)、幫考網(wǎng)、DaDa英語(yǔ)、51Tlak、一只船教育、英語(yǔ)流利說(shuō)、深海教育、掌門(mén)1對(duì)1、有道精品課和清北網(wǎng)校等知名公司(3)趙昂:《在線教育不能游走于監(jiān)管空白》,《工人日?qǐng)?bào)》,2021年3月16日,第007版。。

從市場(chǎng)規(guī)模來(lái)看,線下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的集中度要低于在線教育。2020年,在線教育行業(yè)的頭部企業(yè)前5家公司市場(chǎng)占有率之和(又稱(chēng)集中度,英文縮寫(xiě)CR)為15.2%;而在2019年,線下教育的頭部企業(yè)前5家公司集中度(CR5)僅約為4.6%。馬太效應(yīng)在資本方面同樣也很明顯,資本市場(chǎng)對(duì)在線教育行業(yè)投資的資金總額中,80%都投給了實(shí)力雄厚的前5家公司,這種情況非常不利于在線教育行業(yè)均衡、整體性的發(fā)展。線上教育的火爆與疫情期間“停課不停學(xué)”有著直接的關(guān)系。然而,火爆的背后卻隱藏著風(fēng)險(xiǎn)。由于目前對(duì)在線教育的監(jiān)管措施遠(yuǎn)弱于線下教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu),斷斷續(xù)續(xù)有一些在線教育公司發(fā)生“跑路”事件;或被消費(fèi)者投訴退費(fèi)退課難、虛假宣傳,都給社會(huì)和消費(fèi)者造成了很壞的影響,也毀壞了它們的聲譽(yù),這其中就包括一些大的在線教育機(jī)構(gòu)(4)胡衛(wèi):《加強(qiáng)在線教育監(jiān)管 讓人民分享高質(zhì)量的“互聯(lián)網(wǎng)+”教育》,《中國(guó)產(chǎn)業(yè)科技》,2019年第3期。。

從教育部于2018年12月發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁有害App進(jìn)入中小學(xué)校園的通知》等一系列文件,再到2019年9月《關(guān)于促進(jìn)在線教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái),可以看到政府對(duì)在線教育將加大監(jiān)管力度,回歸教育的初心。我們有理由相信:在線教育健康、規(guī)范、有序的發(fā)展,將是對(duì)傳統(tǒng)教育一種重要的、有益的補(bǔ)充方式,建設(shè)終身化的學(xué)習(xí)型社會(huì),終將成為現(xiàn)實(shí)(5)教育部:《教育部等十一部門(mén)關(guān)于促進(jìn)在線教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,《中華人民共和國(guó)教育部公報(bào)》,2019年9月19日。。

二、在線教育政府監(jiān)管理論邏輯

在線教育政府監(jiān)管主要是指相關(guān)政府行政部門(mén)依據(jù)法律法規(guī)、政策,對(duì)在線教育機(jī)構(gòu)、平臺(tái)與APP等的開(kāi)辦與建設(shè)、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)與許可準(zhǔn)入、日常運(yùn)營(yíng)、日常教學(xué)活動(dòng)、課程體系建設(shè)以及學(xué)費(fèi)價(jià)格等進(jìn)行監(jiān)管、服務(wù),約束在線教育行為,根除線上辦學(xué)亂象,營(yíng)造健康向上、良性競(jìng)爭(zhēng)、持續(xù)發(fā)展的線上教育生態(tài)環(huán)境(6)劉華:《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府職能轉(zhuǎn)變》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011年版,第51頁(yè)。。

政府監(jiān)管可分為間接監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管(后兩者包含于直接監(jiān)管)。間接監(jiān)管是對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管,即國(guó)家機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)行業(yè)壟斷等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行間接約束;經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管主要規(guī)制在線教育企業(yè)之間以及與其他企業(yè)、消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系;社會(huì)性監(jiān)管主要規(guī)制在線教育企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為,可能給社會(huì)與消費(fèi)者帶來(lái)的安全、健康問(wèn)題(7)牛丹桂:《在線教育的政府監(jiān)管問(wèn)題研究》,鄭州大學(xué)碩士論文,2021年,第24-28頁(yè)。。

(一)教育公益性理論

對(duì)于教育公益性的涵義,學(xué)者們的觀點(diǎn)可謂是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。楊德光、張興基于公共產(chǎn)品理論的視角對(duì)教育公益性進(jìn)行研究,認(rèn)為它是指教育既符合社會(huì)的公共利益,又具有服務(wù)社會(huì)的公共職能。邢永富基于知識(shí)經(jīng)濟(jì)理論的視角對(duì)其進(jìn)行研究,認(rèn)為教育的客觀屬性就具有公益性,教育提供的一切產(chǎn)品、服務(wù),僅為公民所有和使用。曹淑江則從教育外部性角度,提出教育公益性是指教育服務(wù)的外部性,而且每個(gè)人都享有教育的義務(wù)與權(quán)利;因?yàn)槭芙逃龝?huì)導(dǎo)致正外部性,政府應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地對(duì)教育進(jìn)行投資以支持其發(fā)展。由上述觀點(diǎn)可知,政府監(jiān)管教育行業(yè)正當(dāng)且有理有利(8)韓靜:《我國(guó)中小學(xué)校外營(yíng)利性在線教育政府監(jiān)管研究》,河北師范大學(xué)碩士論文,2021年,第11-14頁(yè)。。

在線教育是教育領(lǐng)域里一種新型的教育方式,它必然涉及到教育公益性的問(wèn)題。教育公益性的實(shí)現(xiàn),必須要滿足兩個(gè)條件:一是線上教育活動(dòng)需在法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)開(kāi)展;二是受教育者在接受教育的過(guò)程中產(chǎn)生正外部性影響,實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同利益,即同時(shí)推動(dòng)個(gè)人與社會(huì)的向前發(fā)展。因此,對(duì)在線教育進(jìn)行政府監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)教育的公益性是很有必要的。

在分析教育公益性和營(yíng)利性兩者之間的關(guān)系上,研究人員著重探討了民辦教育是否也具有教育公益性。勞凱聲認(rèn)為,民辦教育和政府部門(mén)共同提供教育產(chǎn)品,不僅可以盈利,又可以滿足公眾日益增長(zhǎng)的多樣化教育需要,由此說(shuō)來(lái),民辦教育也具有教育公益性。文東茅學(xué)者認(rèn)為,非營(yíng)利性不一定就增加民辦學(xué)校的公益性,營(yíng)利性也不一定會(huì)降低其公益性,兩者并不矛盾。從上述觀點(diǎn)得知,影響教育公益性的關(guān)鍵因素并不是教育主體,政府如何在法律法規(guī)的框架內(nèi),積極引導(dǎo)民辦教育提供優(yōu)質(zhì)教育,卻是一個(gè)值得研究的課題。

在線教育作為民辦教育的一種形式,政府機(jī)構(gòu)必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管以促進(jìn)教育公益性最大程度地實(shí)現(xiàn)。在線教育打破了時(shí)空的限制,實(shí)現(xiàn)教育資源共建共享,一定程度上促進(jìn)了個(gè)人發(fā)展、推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。然而事實(shí)上,由于市場(chǎng)信息的不對(duì)稱(chēng),處在優(yōu)勢(shì)地位的在線教育平臺(tái)時(shí)有發(fā)生諸如教學(xué)內(nèi)容重復(fù)、優(yōu)質(zhì)教育資源不足、隨意哄抬收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題,使消費(fèi)者的合法權(quán)益受損。因此,為了維護(hù)合法主體與學(xué)生家長(zhǎng)的權(quán)益,促進(jìn)在線教育持續(xù)健康發(fā)展,政府要積極履行監(jiān)管職能,主動(dòng)作為,制定和實(shí)施監(jiān)管規(guī)則,這是教育的公益性使然。

(二)政府職能理論

政府對(duì)線上教育執(zhí)行監(jiān)管是履行其職能的一種具體體現(xiàn)。對(duì)在線教育機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、師資資質(zhì)及水準(zhǔn)、學(xué)費(fèi)的定價(jià)、課程資源建設(shè)以及教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行監(jiān)管,保障其在依規(guī)合法的前提下,充分發(fā)揮其正外部性作用。

為了更好地研究政府職能,首先必須追溯“政府”這一詞語(yǔ)的涵義。在自然社會(huì)中,主要有以下三個(gè)弊端,那就是缺少一部法律、一位裁定者和一個(gè)公共權(quán)力,為了解決其弊端,政府就順其自然地產(chǎn)生了。在不同的歷史時(shí)期,“政府”一詞具有不同的內(nèi)涵,本文研究的“政府”屬于狹義的范疇,僅指中央及地方行政機(jī)關(guān)。政府伴隨著公共需要而產(chǎn)生,旨在維護(hù)社會(huì)公共利益和解決公共問(wèn)題,其功能覆蓋每位公民和社會(huì)所有領(lǐng)域,其強(qiáng)制力是社會(huì)發(fā)展和運(yùn)行正常的保障(9)劉淑妍、李斯睿:《智慧城市治理:重塑政府公共服務(wù)供給模式》,《社學(xué)》,2019年第1期。。

學(xué)者們對(duì)政府職能的研究,大多是從職責(zé)、功能、職權(quán)、作用等方面給予界定。其中劉華認(rèn)為,它是指政府在一個(gè)國(guó)家(或區(qū)域)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步中,施予的作用和影響力;杜創(chuàng)國(guó)學(xué)者則認(rèn)為,它是指政府在社會(huì)管理中所賦予的職能和應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)。亞當(dāng)·斯密經(jīng)過(guò)研究指出政府要做一個(gè)好的“守夜人”,政府職能的具體體現(xiàn)就是維護(hù)好市場(chǎng)的正常運(yùn)行。速水佑次郎則認(rèn)為,對(duì)商品和服務(wù)的產(chǎn)權(quán)清晰界定是市場(chǎng)發(fā)揮有效作用的前提;而產(chǎn)權(quán)的清晰界定,又與立法、司法、行政機(jī)關(guān)在其中行使著職權(quán)密不可分(10)Jessop B.Territory,politics,governance and multispatial Metagovernance.Territory,politics,governance,2016,4(01), pp.8-32.。由上所述可知,政府職能是指政府在國(guó)防、經(jīng)濟(jì),文化、生態(tài)環(huán)境等一切領(lǐng)域強(qiáng)制性施加的影響力和作用力,并提供公共產(chǎn)品、服務(wù)以及相應(yīng)的制度環(huán)境,以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)既快又好地向前發(fā)展。

政府對(duì)線上教育的監(jiān)管是其行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職權(quán)的一種具體體現(xiàn),把社會(huì)公共利益維護(hù)好是政府的基本職能。因此,為了實(shí)現(xiàn)教育公益性的最大化,政府對(duì)線上教育進(jìn)行監(jiān)管很有必要?，F(xiàn)實(shí)中,在線教育的發(fā)展由于受到技術(shù)、政策、教育、市場(chǎng)等多方面的影響,很容易出現(xiàn)資源分配不均、社會(huì)力量缺乏辦學(xué)資金政策支持、在線教育企業(yè)虧損比重大等問(wèn)題。政府就應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地從市場(chǎng)主體進(jìn)入,在服務(wù)、市場(chǎng)交易等方面對(duì)在線教育進(jìn)行監(jiān)管,這是政府履行職能天然使然。

(三)新公共治理理論

新公共治理理論是在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的基礎(chǔ)上建立的,2006年由英國(guó)愛(ài)丁堡大學(xué)教授斯蒂芬·奧斯本提出。該理論以21世紀(jì)新時(shí)代多元性為視角進(jìn)行研究,作為公共服務(wù)的提供者和公共政策的執(zhí)行者的國(guó)家,它處于一個(gè)多組織、紛繁復(fù)雜的環(huán)境中。因此,在公共服務(wù)中,既不能僅僅指望市場(chǎng)作為資源配置者,也不能僅僅仰仗作為提供者的政府權(quán)力,而是要依靠各主體間相互作用、相互影響的多元治理。

與傳統(tǒng)的公共行政和公共管理理論相比,新公共治理理論中,其突出的一大亮點(diǎn)就是新公共治理需要社會(huì)公眾、非政府機(jī)構(gòu)和公共部門(mén)的共同參與,政府在傳統(tǒng)的監(jiān)管職能之外,還發(fā)揮著催化劑的影響。多組織部門(mén)之間,通過(guò)區(qū)分各自的管理邊界,建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制,來(lái)防止發(fā)生問(wèn)題時(shí)推諉扯皮,與此同時(shí),對(duì)管理行為進(jìn)行監(jiān)督是根據(jù)問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)進(jìn)行。在治理方面,吸納中介組織或社會(huì)機(jī)構(gòu)共同制定政策和規(guī)范(11)劉維杰:《鮑勃·杰索普元治理理論研究》,華中科技大學(xué)碩士論文,2019年,第40-42頁(yè)。。此外,通過(guò)一些辦法提高公民素質(zhì),進(jìn)而激發(fā)他們參與的積極性,形成解決公共問(wèn)題的共同話語(yǔ)體系;切實(shí)改善公共服務(wù)質(zhì)量,提高他們的滿意度。

在線教育牽涉互聯(lián)網(wǎng)、教育兩個(gè)領(lǐng)域。在實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,其發(fā)展受制于技術(shù)進(jìn)步、國(guó)家政策、市場(chǎng)環(huán)境等多因素的制約;監(jiān)管中監(jiān)管主體包括網(wǎng)信部門(mén)、教育部門(mén)等多達(dá)11個(gè)。所以,各個(gè)監(jiān)管主體要明確各自的職責(zé)界限,加強(qiáng)監(jiān)管不留死角,加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同監(jiān)管。同時(shí),在多元監(jiān)管的復(fù)雜形勢(shì)下要?jiǎng)?chuàng)新管理服務(wù)方式,鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督,積極吸納商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量,參與行業(yè)規(guī)范制定。公眾、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與,協(xié)助政府做好監(jiān)督、管理和服務(wù),合力解決線上教育運(yùn)營(yíng)遇到的困境以及發(fā)生的問(wèn)題,這是新時(shí)代新公共治理客觀使然(12)馬健生、劉云華:《教育中的資本擴(kuò)張:危害與治理》,《清華大學(xué)教育研究》,2021年第4期。。

三、在線教育政府監(jiān)管缺位的表征

近三年,由于新冠疫情的原因,線上教育因其上手快、門(mén)檻低、易操作,用戶規(guī)模和市場(chǎng)規(guī)模都迅速增長(zhǎng),各個(gè)階段領(lǐng)域的在線教育發(fā)展也不平衡,而且它還涉及到人工智能、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等原因,在線教育存在著特別是制度建設(shè)滯后、行業(yè)監(jiān)管缺失等一些先天不足問(wèn)題。這危害了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定、傷害了消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益,不利于在線教育的良性發(fā)展。

(一)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后

自從1996年線上教育開(kāi)辦以來(lái),除了《高等教育法》講到對(duì)遠(yuǎn)程教育的支持,《民辦教育促進(jìn)法》許可民辦學(xué)?？衫没ヂ?lián)網(wǎng)進(jìn)行在線學(xué)歷教育外,與在線教育相關(guān)的條例幾乎在現(xiàn)行的教育法里再也找不到。近幾年來(lái),針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理和規(guī)范方面,國(guó)務(wù)院以及教育部等部門(mén)也制定了一些文件,但也只有教育部等11家部門(mén)于2019年9月,聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)在線教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》這一文件中,才第一次明確使用“在線教育”一詞及其概念。事實(shí)上,對(duì)該行業(yè)中出現(xiàn)的一些損害消費(fèi)者權(quán)益的問(wèn)題,在線教育卻并不適用,而只能依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《廣告法》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整頓和處理(13)石娟、尹盈歡:《新時(shí)代教師信息素養(yǎng)提升的實(shí)踐邏輯》,《今日教育》,2020年第9期。。隨著我國(guó)在線教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的大幅度提升,線上教育的市場(chǎng)需求必將進(jìn)一步的擴(kuò)大,政府監(jiān)管的任務(wù)勢(shì)必更加繁重,要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改,從而從制度層面預(yù)防和根除在線教育存在的突出問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前在線教育領(lǐng)域亟待解決的問(wèn)題,加快法制建設(shè)迫在眉睫。因此,應(yīng)盡快對(duì)在線教育專(zhuān)門(mén)設(shè)立法律法規(guī)或?qū)⒃诰€教育監(jiān)管辦法納入現(xiàn)行的相關(guān)法律體系中去。

(二)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)整體性缺失

線上教育作為一種新型的教育形式,雖有二十多年的發(fā)展歷史,但與傳統(tǒng)教育相比,還是非常短的,其在諸多方面存在事關(guān)行業(yè)健康發(fā)展的攸關(guān)問(wèn)題,比較突出的就是至今還未出臺(tái)統(tǒng)一的行業(yè)認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)。線上教育所覆蓋的細(xì)分領(lǐng)域多,而且涉及的學(xué)科專(zhuān)業(yè)、課程也五花八門(mén),沒(méi)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo),在線教育機(jī)構(gòu)有時(shí)無(wú)法確定發(fā)展方向(14)王娟、鄭浩等:《“雙減”背景下在線教育智慧治理框架構(gòu)建與實(shí)踐路徑》,《中國(guó)電化教育》,2022年第2期。。由于沒(méi)有統(tǒng)一的行業(yè)認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn),也造成了在線教育的準(zhǔn)入門(mén)檻低,導(dǎo)致其資源良莠不齊、泥沙混雜,相當(dāng)一部分在線教育公司通過(guò)不斷突破底線獲取流量,導(dǎo)致問(wèn)題叢生,辦學(xué)亂象頻頻被曝光,給受教育者帶來(lái)傷害,也增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

(三)市場(chǎng)監(jiān)管不力

從教育部等部門(mén)發(fā)布的在線教育相關(guān)政策文件得知,政府對(duì)在線教育監(jiān)管涉及國(guó)家廣電總局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、網(wǎng)信辦等11個(gè)部門(mén),構(gòu)建了多元監(jiān)管主體的格局,顯然它們?cè)趯?duì)在線教育的監(jiān)管中,所扮演的角色不盡相同,在實(shí)際工作中與傳統(tǒng)教育監(jiān)管也不一樣。由于是多頭監(jiān)管,依然存在著各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各自的權(quán)責(zé)界定不清晰。與此同時(shí),對(duì)在線教育的監(jiān)管,即是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)以及教育行業(yè)的監(jiān)管,再加之因線上教育覆蓋的領(lǐng)域包括中小學(xué)階段教育、語(yǔ)言培訓(xùn)等多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域,監(jiān)管在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中,就比較復(fù)雜。由于在線教育公司,需要向相關(guān)政府機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)S可、備案、審批,比較容易引起各個(gè)監(jiān)管主體權(quán)責(zé)分工不清晰、協(xié)調(diào)不力、成本高昂,造成實(shí)際監(jiān)管缺失。尤其對(duì)服務(wù)器設(shè)在異地甚至設(shè)在境外的在線教育企業(yè),既沒(méi)有充足的監(jiān)管力量,也沒(méi)有有效的監(jiān)管手段(15)邢西深、李軍:《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代在線教育發(fā)展的新思路》,《中國(guó)電化教育》,2021年第5期。。

(四)社會(huì)監(jiān)督缺乏

事實(shí)上,政府對(duì)在線教育的監(jiān)管需要各方的助力,以確保和引領(lǐng)在線教育的健康發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前突出的過(guò)度營(yíng)銷(xiāo)、夸大培訓(xùn)效果、培訓(xùn)內(nèi)容超標(biāo)超前、培訓(xùn)人員缺乏基本教育教學(xué)能力等問(wèn)題,在教育部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí),協(xié)調(diào)聯(lián)合相關(guān)主管部門(mén)開(kāi)展綜合治理,不斷改進(jìn)現(xiàn)有監(jiān)管技術(shù)手段,加大社會(huì)輿論引導(dǎo)力度,持續(xù)推進(jìn)線上教育平臺(tái)運(yùn)行,做到依法合規(guī)、健康有序(16)蒲佳妮、王欣悅等:《新時(shí)期在線教育行業(yè)迎來(lái)發(fā)展新機(jī)遇探索》,《商訊》,2021年第19期。。2021年3月16日,在線教育專(zhuān)業(yè)委員會(huì)于北京成立,在此之前二十多年在線教育發(fā)展的過(guò)程中,沒(méi)有相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)在線教育企業(yè)的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。所以,政府在監(jiān)管中應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的多途徑線上教育問(wèn)題社會(huì)大眾反映渠道,廣泛宣傳、動(dòng)員社會(huì)大眾自覺(jué)參與監(jiān)督,進(jìn)而強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。引導(dǎo)和推動(dòng)線上教育行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)開(kāi)展行業(yè)規(guī)范和自律,促進(jìn)服務(wù)模式與時(shí)俱進(jìn),激勵(lì)在線教育主動(dòng)擔(dān)當(dāng)企業(yè)責(zé)任、積極回報(bào)社會(huì);堅(jiān)持科技和教育走深走實(shí)融合,推動(dòng)校內(nèi)校外、線上線下教育的有機(jī)銜接,助力在線教育高質(zhì)量發(fā)展。

四、現(xiàn)代在線教育智慧治理體系建構(gòu)

南宋著名理學(xué)家朱熹曾說(shuō)過(guò):“無(wú)一事而不學(xué),無(wú)一時(shí)而不學(xué),無(wú)一處而不學(xué)?！彪S著信息技術(shù)的發(fā)展,朱熹提出的這種學(xué)習(xí)模式,不再是一種遙不可及的美好愿望,在線教育基本將這一愿望變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?！吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》指出,推進(jìn)教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化,必須以信息化、智能化為載體加以實(shí)施(17)中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā):《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》,《人民日?qǐng)?bào)》,2019年2月24日,第01版。。目前,隨著我國(guó)新時(shí)代教育與現(xiàn)代信息技術(shù)的高度融合,在線教育治理作為教育治理的重要組成部分,其變革勢(shì)必以與現(xiàn)代智能信息技術(shù)深度融合為落腳點(diǎn),建立多元參與的協(xié)同治理新機(jī)制,為全球教育治理、世界教育發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)方案。

(一)在線教育智慧治理核心要素

在線教育智慧治理是指一種把新時(shí)代多元參與的協(xié)同治理價(jià)值和理念融合于現(xiàn)代智能治理技術(shù)和工具之中,協(xié)調(diào)處理各個(gè)道德、價(jià)值體系之間利益和沖突的治理方案。在線教育智慧治理是以滿足社會(huì)大眾對(duì)個(gè)性化的教育需求、權(quán)利為根本宗旨,注重政府、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體之間的協(xié)調(diào)配合,以大數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力,以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的一種開(kāi)放、多元、便捷治理方式。其具有數(shù)字政府、參與型社會(huì)、智能化技術(shù)三大核心要素(18)中辦國(guó)辦印發(fā):《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018-2022年)》,《人民日?qǐng)?bào)》,2019年2月24日,第01版。。

數(shù)字政府作為智慧治理核心推動(dòng)者的政府,它的政策制定、行動(dòng)導(dǎo)向以及治理效能是智慧治理成功與否的關(guān)鍵所在。政府的數(shù)字化水平對(duì)在線教育智慧治理的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要,“數(shù)字政府”主要以賦予政府運(yùn)行的管理數(shù)字化、決策數(shù)字化等技術(shù)化屬性體現(xiàn)其管理現(xiàn)代化水平。政府在實(shí)施在線教育治理時(shí),不但要盡可能地運(yùn)用現(xiàn)代通信數(shù)字化技術(shù)對(duì)其賦能,而且還要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入其中,持續(xù)不斷地對(duì)社會(huì)大眾的在線教育治理服務(wù)進(jìn)行完善和優(yōu)化(19)周蕾、趙中建:《美國(guó)K12階段在線教育質(zhì)量全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)析》,《開(kāi)放教育研究》,2020年第2期。。

參與型社會(huì)是指在線教育治理的非政府主體,它主要以市場(chǎng)、社會(huì)主體為主。傳統(tǒng)的教育治理是以政府為核心的封閉或半封閉結(jié)構(gòu),幾乎沒(méi)有社會(huì)參與的渠道,造成了非政府主體參與教育治理的消極被動(dòng)。智慧時(shí)代的在線教育治理強(qiáng)烈要求商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等非政府實(shí)體,強(qiáng)化他們的自覺(jué)意識(shí),熱情主動(dòng)地參與到在線教育的協(xié)同治理進(jìn)程中去,齊心協(xié)力推動(dòng)在線教育治理由單一向多元邁進(jìn)(20)南旭光、張培:《智能化時(shí)代我國(guó)高等教育治理變革研究》,《中國(guó)電化教育》,2018年第6期。。

在數(shù)字化時(shí)代,隨著在教育領(lǐng)域里以區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一代智能技術(shù)被規(guī)?；貞?yīng)用,不僅提高了教育服務(wù)的數(shù)字化、智能化、現(xiàn)代化水平,而且在提升在線教育治理能力、構(gòu)建在線教育治理新格局方面打下了深深的烙印。以區(qū)塊鏈技術(shù)為工具,運(yùn)用信息監(jiān)測(cè)、在線識(shí)別、溯源跟蹤等手段,實(shí)現(xiàn)治理主體作為平等節(jié)點(diǎn)進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸,使得治理過(guò)程公開(kāi)透明;以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐,推動(dòng)對(duì)在線教育企業(yè)的大數(shù)據(jù)比對(duì)分析,建立行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、違法違規(guī)線索識(shí)別和預(yù)警系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)控;以人工智能技術(shù)為手段,牢固樹(shù)立底線思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),記錄在線教育公司和從業(yè)者信用檔案,完善身份認(rèn)證系統(tǒng)、實(shí)行雙向評(píng)價(jià)和誠(chéng)信文化建設(shè),營(yíng)造良好的互聯(lián)網(wǎng)教育治理生態(tài)環(huán)境。鑒于此,智慧治理憑借數(shù)字化、智能化技術(shù)賦能可以達(dá)到對(duì)在線教育的精準(zhǔn)化治理。

(二)在線教育智慧治理體系的構(gòu)建

社會(huì)系統(tǒng)通過(guò)權(quán)力、語(yǔ)言、法律或規(guī)范進(jìn)行互動(dòng)的所有過(guò)程通常被稱(chēng)為治理。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)參與者通過(guò)達(dá)成共識(shí)或構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)共同參與公共問(wèn)題的管理,以處理單個(gè)主體無(wú)法解決的復(fù)雜問(wèn)題,這種做法對(duì)于確保治理過(guò)程的公平和民主具有現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)際上,協(xié)同治理理論對(duì)市場(chǎng)和公民社會(huì)的作用被錯(cuò)誤地放大,導(dǎo)致治理失敗,這促使一些學(xué)者重新考慮政府作為“元治理”的作用(21)吳世勇:《在線教育嵌入教育生態(tài)系統(tǒng)的模式研究》,《高教探索》,2015年第10期。。

治理體系的建立以元治理與協(xié)同治理理論為研究基礎(chǔ),與我國(guó)線上教育發(fā)展的現(xiàn)狀相結(jié)合,通過(guò)法律規(guī)范、多元治理、技術(shù)賦能和服務(wù)監(jiān)督等方式,實(shí)施對(duì)在線教育的智慧治理,建立在線教育智慧治理具有我國(guó)特色的架構(gòu)體系。此體系更加注重政府、社會(huì)角色主體的多元參與,更加注重現(xiàn)代信息智能技術(shù)創(chuàng)新融合于在線教育治理中。從組織、應(yīng)用、技術(shù)、環(huán)境四個(gè)層面,打造出多元協(xié)同、精準(zhǔn)高效的在線教育治理體系,此體系示意圖如圖1所示。

圖1 在線教育智慧治理體系構(gòu)建

組織層是指政府、市場(chǎng)以及社會(huì)主體等在線教育多元治理結(jié)構(gòu),它們構(gòu)成了治理體系的組織層。2019年9月教育部等11部門(mén)發(fā)布的促進(jìn)在線教育健康發(fā)展的若干指導(dǎo)意見(jiàn)中就指出,要堅(jiān)持多元協(xié)同治理,形成政府引導(dǎo)、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)自治、社會(huì)監(jiān)督的治理新格局(22)張文江:《“元治理”與中國(guó)特色大學(xué)治理體系》,《現(xiàn)代教育管理》,2019年第5期。。一方面,在政府引導(dǎo)下積極構(gòu)建政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)、個(gè)體多元協(xié)同的在線教育治理結(jié)構(gòu)。政府出臺(tái)法律法規(guī)和政策,積極引導(dǎo)線上教育機(jī)構(gòu)和行業(yè)自我約束、自我管理;社會(huì)公眾作為在線教育最大的群體,對(duì)在線教育服務(wù)的期望最能體現(xiàn)在線教育的最終需求;在政策的指引下,行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)相互競(jìng)爭(zhēng)、相互監(jiān)督,構(gòu)建和諧共處的行業(yè)新業(yè)態(tài),推動(dòng)在線教育良性快速發(fā)展;另一方面,通過(guò)政府元治、市場(chǎng)自治、社會(huì)監(jiān)督等方式進(jìn)行在線教育治理,可以知悉各方態(tài)度、訴求和利益,找到最大協(xié)同治理目標(biāo)的公約數(shù),形成治理最強(qiáng)合力,并在政府的帶領(lǐng)下,對(duì)線上教育行業(yè)進(jìn)行處理與整頓它們所存在的違法違規(guī)問(wèn)題,營(yíng)造一個(gè)遵循教育初心、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境(23)林靖云、劉亞敏:《我國(guó)教育治理中的社會(huì)參與:困境與出路》,《現(xiàn)代教育管理》,2020年第11期。。

服務(wù)層是指為個(gè)人、家長(zhǎng)、企業(yè)用戶、教師等主體,提供各種個(gè)性化在線教育治理服務(wù)的智能化信息技術(shù)平臺(tái)。對(duì)在線教育治理內(nèi)容的分析可以知道,服務(wù)層向社會(huì)開(kāi)放提供的治理服務(wù),主要集中在機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、師資質(zhì)量保障、課程質(zhì)量控制、信息安全檢查、經(jīng)營(yíng)規(guī)范監(jiān)督、用戶行為監(jiān)督等六大部分(24)王洪才:《教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化論略》,《復(fù)旦教育論壇》,2020年第1期。。在機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定環(huán)節(jié),重點(diǎn)對(duì)在線教育機(jī)構(gòu)資質(zhì)進(jìn)行審查與發(fā)放,依法關(guān)閉或整頓存在問(wèn)題的線上教育平臺(tái)或產(chǎn)品。在師資質(zhì)量保障環(huán)節(jié),主要對(duì)在線教育教師進(jìn)行資質(zhì)水平審核、備案管理、師德師風(fēng)與業(yè)務(wù)素養(yǎng)考察等服務(wù)。在課程質(zhì)量控制部分,重點(diǎn)放在對(duì)課程內(nèi)容與資源的監(jiān)管,嚴(yán)禁其超標(biāo)超前;遵循在線教育教育規(guī)律以及未成年學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律,杜絕加重他們的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)而在基礎(chǔ)教育階段實(shí)施線上學(xué)科培訓(xùn)。在信息安全檢查環(huán)節(jié),在線教育服務(wù)提供方應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家的相關(guān)規(guī)定,切實(shí)執(zhí)行保護(hù)個(gè)人隱私的硬性規(guī)定;嚴(yán)禁大數(shù)據(jù)殺熟現(xiàn)象在在線教育領(lǐng)域重演。經(jīng)營(yíng)規(guī)范監(jiān)管方面,在受理在線教育產(chǎn)品、服務(wù)合同糾紛時(shí),要以消費(fèi)者為本,維護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益,對(duì)線上教育企業(yè)誘導(dǎo)欺詐合同、哄抬收費(fèi)價(jià)格、推諉拒絕合理退費(fèi)等不良行為依法進(jìn)行處罰。在用戶行為監(jiān)管環(huán)節(jié),則是指服務(wù)平臺(tái)受理其他消費(fèi)者與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的投訴,他們有的人利用互聯(lián)網(wǎng)傳播一些非法信息,或者侵犯公司合法知識(shí)產(chǎn)權(quán)等,針對(duì)上述用戶行為,依法依規(guī)進(jìn)行處置(25)曲一帆、秦冠英等:《區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)教育變革探究》,《中國(guó)電化教育》,2020年第7期。。

在線教育智慧治理中的技術(shù)賦能和平臺(tái)建設(shè)則是技術(shù)層所重點(diǎn)解決的問(wèn)題。在數(shù)字化的當(dāng)下,必須牢牢依靠以人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等為代表的現(xiàn)代智能集成技術(shù),達(dá)到在線教育智慧治理目標(biāo)。例如,利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析,建立智能化的預(yù)測(cè)和管理模型,人工智能和管理者協(xié)同形成新的人機(jī)決策模式,這種方式能夠深度判別分析、預(yù)警防范在線教育行業(yè)已有的漏洞與可能的隱患,實(shí)現(xiàn)資源更有效的配置,推進(jìn)在線教育既快又好地向前發(fā)展。政府和教育主管部門(mén)要強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,加大工作力度整合在線教育平臺(tái)及其資源,實(shí)現(xiàn)對(duì)它們的統(tǒng)一運(yùn)行維護(hù)、管理調(diào)度和監(jiān)管執(zhí)行;與此同時(shí),豐富線上教育的交互手段,調(diào)動(dòng)多種方式提高消費(fèi)者學(xué)習(xí)的興趣,提升其身臨不同場(chǎng)景的體驗(yàn)感(26)馬志強(qiáng):《協(xié)作學(xué)習(xí)投入論》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2021年版,第1-9頁(yè)。。最后,建設(shè)并開(kāi)放在線教育治理智能平臺(tái),提供一站式綜合性服務(wù),實(shí)現(xiàn)治理諸事項(xiàng)能夠足不出戶泛在智能辦理,提升在線教育治理體驗(yàn)的美譽(yù)度。

法律環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境則構(gòu)成了在線教育治理環(huán)境層的主要內(nèi)容,這需從政府、行業(yè)、社會(huì)三個(gè)層面著手,打造政府出臺(tái)政策、行業(yè)制定規(guī)則、社會(huì)積極參與的大環(huán)境(27)彭中禮、王亮:《法治視野中的智慧治理》,《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2020年第6期。。一是從政府層面來(lái)說(shuō),它應(yīng)制定在線教育相關(guān)的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)性文件,保障在線教育治理有法可依、有法必依,促進(jìn)線上教育治理快穩(wěn)準(zhǔn);二是鼓勵(lì)和支持在線教育行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、中介機(jī)構(gòu)參與制定行業(yè)自律公約、認(rèn)證認(rèn)可和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)行業(yè)自我管理、自我約束。此外,作為對(duì)在線教育服務(wù)感觸最深的應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公眾,他們最清楚在線教育發(fā)展癥結(jié)出現(xiàn)在哪里,所以,社會(huì)公眾積極參與治理,將有利于把握在線教育存在的不足,完成精準(zhǔn)治理;主動(dòng)完善多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,將大大提高治理效能。

在線教育是人們進(jìn)行個(gè)性化學(xué)習(xí)的一種全新模式,由于在線教育涉及到教育、技術(shù)、政策、市場(chǎng)等多方面因素,因而對(duì)其監(jiān)管比較復(fù)雜。這就要求政府相關(guān)部門(mén)要?jiǎng)?chuàng)新管理服務(wù)方式,協(xié)同多元治理,促進(jìn)在線教育的健康快速的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)教育的公平,建設(shè)社會(huì)各界都滿意的智慧治理服務(wù)體系,為在線教育治理現(xiàn)代化乃至全球教育治理提供有價(jià)值的參考依據(jù)。