王煒　李玉超

摘 要：基層政策執(zhí)行一直是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，執(zhí)行結(jié)果受中央權(quán)威調(diào)控和基層政府政策理解能力的雙重影響?！皠傂浴咝А薄叭嵝浴行颉薄爸啤M力”與“授權(quán)—應(yīng)付”是基層政府執(zhí)行政策的四種模式，而“權(quán)威調(diào)控—政策理解”是區(qū)分這四種模式的分析框架。以十八洞村、何斯路村、采山坪村、上河村四地脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)為案例進(jìn)行考察，總結(jié)政策執(zhí)行類型可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)中央權(quán)威調(diào)控程度較高時(shí)，基層政府政策執(zhí)行狀態(tài)就呈現(xiàn)出剛性條件下的職能展示型和強(qiáng)力約束下的能力塑造型；反之則呈現(xiàn)出弱化監(jiān)督下的完善自身型和柔性條件下的趨利避害型。從權(quán)威調(diào)控和政策理解的雙重邏輯出發(fā)，上級(jí)政府通過因地制策、精準(zhǔn)調(diào)控，強(qiáng)化政策調(diào)控能力；基層政府通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)信息溝通、獲得目標(biāo)群體支持等途徑可以有效促進(jìn)政策執(zhí)行的效力。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；權(quán)威調(diào)控；政策理解；脫貧攻堅(jiān)

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-9684（2024）01-0037-09

黨的二十大報(bào)告指出：“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。共同富裕是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程。我們堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)全體人民共同富裕，堅(jiān)決防止兩極分化。”［1］19在推進(jìn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化進(jìn)程中，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)并鞏固脫貧攻堅(jiān)成果是共同富裕的重要環(huán)節(jié)。雖然我國已經(jīng)完成脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，但是如何鞏固現(xiàn)有成果，進(jìn)一步提高人民的物質(zhì)文化生活水平，仍是需要深入思考的問題。2021年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，要加強(qiáng)基層政府能力建設(shè)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分展現(xiàn)中國特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)。在中央的調(diào)控之下，如何落實(shí)基層政策執(zhí)行的“最后一公里”？如何解決基層政策執(zhí)行過程中的形式主義和“一刀切”等問題？政策有效執(zhí)行與基層政府的政策理解能力有什么聯(lián)系？本文通過構(gòu)建“權(quán)威調(diào)控—政策理解”的分析框架，基于部分基層地區(qū)脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行情況，分析基層政策有效執(zhí)行的內(nèi)在邏輯，為政策有效執(zhí)行提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

一、基層政府政策執(zhí)行研究的文獻(xiàn)回顧

政策執(zhí)行是指通過建立組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)用各種政策資源、采用相應(yīng)的執(zhí)行手段將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程［2］225。關(guān)于政策執(zhí)行的研究最早始于1973年，美國學(xué)者普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基對(duì)“奧克蘭計(jì)劃”的執(zhí)行進(jìn)行了跟蹤研究，并據(jù)此提出了關(guān)于政策執(zhí)行的研究報(bào)告。此后，政策執(zhí)行又經(jīng)歷了“自上而下”政府調(diào)控和“自下而上”民主參與兩種路徑的研究。我國學(xué)者對(duì)政策執(zhí)行的研究晚于西方，但基層政府政策執(zhí)行研究一直是其較為關(guān)注的領(lǐng)域，相關(guān)研究也主要依據(jù)“自上而下”“自下而上”兩種路徑展開［3］。

第一，自上而下路徑：從國家體制出發(fā)，研究自上而下的科層制權(quán)力對(duì)政策執(zhí)行的影響。在面對(duì)上級(jí)政府強(qiáng)力的指令時(shí)，基層政府會(huì)采取不同策略進(jìn)行應(yīng)對(duì)，如變通式執(zhí)行［4］、適應(yīng)性執(zhí)行［5］ 、照搬式執(zhí)行［6］以及政府間的“共謀”［7］。一些學(xué)者認(rèn)為科層體制有利于政策的高效執(zhí)行，但是，另一些學(xué)者認(rèn)為政府間信息傳遞不全，可能導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差［8］。層層加碼是反制科層組織執(zhí)行衰減的一種策略［9］，面對(duì)日趨緊張的任務(wù)考核，基層政府不得不對(duì)諸多政策進(jìn)行甄別、篩選和排序，進(jìn)而采取選擇性執(zhí)行的方式，優(yōu)先完成領(lǐng)導(dǎo)重視、監(jiān)督嚴(yán)格以及量化程度高的政策指標(biāo)［10］。

第二，自下而上路徑：從基層政府出發(fā)，研究政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作方式如何影響政策執(zhí)行。這種研究思路也是“自下而上”研究路徑的出發(fā)點(diǎn)，其著力點(diǎn)在于分析外部環(huán)境和基層行政主體的方法、策略對(duì)政策執(zhí)行的影響，進(jìn)而分析高層政府的政策內(nèi)容如何一步步落實(shí)到基層政府。在模糊性較高的自下而上執(zhí)行路徑中，基層政策目標(biāo)群體因?yàn)閰⑴c感和主動(dòng)權(quán)的缺失，最終通過各種形式主義來消極應(yīng)付執(zhí)行和機(jī)械象征性執(zhí)行［11］。黃六招在研究易地搬遷政策過程中，發(fā)現(xiàn)在不完全信息狀態(tài)的混合博弈中，政策受眾在理性計(jì)算之下與基層政府形成了“合謀的沉默”［12］。

對(duì)于上述兩種研究路徑，學(xué)者們從政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行過程等對(duì)當(dāng)代中國的政策執(zhí)行進(jìn)行了深度剖析和思考，較為一致的觀點(diǎn)是：基層政策執(zhí)行效果受到體制壓力的影響，同時(shí)也受制于基層政府自身的權(quán)力，在政策執(zhí)行過程中，基層政府作為決策和執(zhí)行的中樞，起到承上啟下、調(diào)節(jié)控制作用，是上層政策設(shè)計(jì)與基層政策執(zhí)行的中間橋梁?；鶎诱纫行Ю斫馍霞?jí)政府的政策意圖，又要對(duì)目標(biāo)群眾就政策目標(biāo)及作用進(jìn)行深度闡釋，在充分細(xì)化的基礎(chǔ)上有效執(zhí)行政策，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但是，這種觀點(diǎn)存在一定的局限性：即單一通道的研究路徑在面對(duì)多層級(jí)問題時(shí)，難以全面分析基層政府政策執(zhí)行效果、政策執(zhí)行與行政層級(jí)體制之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以及不同府際共同影響政策執(zhí)行效果的作用機(jī)制。為此，本文構(gòu)建了“權(quán)威調(diào)控—政策理解”分析框架，從中央政府和基層政府兩個(gè)層面，分析不同層級(jí)政府的政策執(zhí)行能力如何影響基層政府政策執(zhí)行的有效性。

二、基層政策執(zhí)行的“權(quán)威調(diào)控—政策理解”分析框架

從宏觀政策執(zhí)行來看，中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃全國公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際多樣化的選擇來調(diào)控政策的執(zhí)行［13］。為了滿足某一時(shí)期或某一地區(qū)的發(fā)展需要，中央對(duì)各種政策的關(guān)注力不同，對(duì)于較為急需、具有高度戰(zhàn)略意義的政策會(huì)加以更多的關(guān)注和跟蹤，并制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，定期檢查完成效果；對(duì)于一些中長(zhǎng)期或發(fā)展性的規(guī)劃政策，中央會(huì)向地方政府放權(quán)，弱化調(diào)控。當(dāng)政策進(jìn)入議程后，中央會(huì)利用其強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，集中資源予以幫扶，然后再通過政策試驗(yàn)、政策擴(kuò)散，以及不定期的抽查、反饋、評(píng)估，監(jiān)控政策執(zhí)行效果，達(dá)到鞏固效果的目標(biāo)。權(quán)威調(diào)控對(duì)政策執(zhí)行有顯著的助推作用，從提供動(dòng)力（資金、技術(shù)、人才等資源）和降低阻力（政策執(zhí)行監(jiān)督、持續(xù)跟進(jìn)、效果反饋、糾偏等）兩方面助推政策執(zhí)行。

在中國五級(jí)行政管理體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為最基層的行政層級(jí)，是最接近群眾的層級(jí)，也是政策執(zhí)行的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。作為最基層的行政單位，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府如何有效理解政策意圖并傳達(dá)與執(zhí)行，是打通政策執(zhí)行“最后一公里”的關(guān)鍵，對(duì)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果有重要影響［14］，因此，本文所界定的政策理解是基層政府對(duì)于上級(jí)政府的政策理解能力。從微觀政策執(zhí)行來看，基層政府政策執(zhí)行偏差時(shí)有發(fā)生，象征式、殘缺式、附加式、替代式、觀望式和照搬式等［15］是其常見形式。有學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行過程是一個(gè)多主體互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)，各層級(jí)政府、具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)與工作人員、相關(guān)企業(yè)、公共組織、公眾等都可能進(jìn)入執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，成為執(zhí)行主體［16］。基層政府作為政策的執(zhí)行者和方向引領(lǐng)者，對(duì)政策的理解程度極大地影響著政策執(zhí)行效果。在科層制背景和龐大目標(biāo)群體的影響下，當(dāng)基層政府明確政策意圖、戰(zhàn)略愿景以及政策執(zhí)行對(duì)利益相關(guān)者的影響時(shí)，組織者會(huì)更加明確政策目標(biāo)并選擇合適的政策工具將政策意圖準(zhǔn)確傳達(dá)到目標(biāo)群體中，并通過構(gòu)建政策執(zhí)行組織，根據(jù)政策任務(wù)的難易程度與緊急程度配置相應(yīng)的資源，有效調(diào)動(dòng)利益主體的積極性，獲得社會(huì)團(tuán)體、非營利組織、公民等的支持與合作，完成政策各階段目標(biāo)，從而形成長(zhǎng)效機(jī)制以鞏固政策成果。根據(jù)中央權(quán)威調(diào)控和基層政策理解兩個(gè)路徑，本文區(qū)分了基層政府政策執(zhí)行的四種模式（見表1），并將權(quán)威調(diào)控（中央政府對(duì)某項(xiàng)政策執(zhí)行的關(guān)注及資源分配）分為高關(guān)注和低關(guān)注兩種，將政策理解能力（基層政府對(duì)政策的理解和執(zhí)行能力）分為強(qiáng)弱兩種，據(jù)此可以得出政策執(zhí)行的四種模式：

（一）“剛性—高效”模式

“剛性—高效”模式的特征是中央制定明確的政策標(biāo)準(zhǔn)并且嚴(yán)格要求、定期檢查、及時(shí)調(diào)整，而基層政府能夠高效完成政策的執(zhí)行。對(duì)于突發(fā)事件和國家重大戰(zhàn)略部署，中央政府往往重視程度很高，為盡快打開局面和達(dá)到目標(biāo)，會(huì)嚴(yán)格要求政策執(zhí)行不能走樣。在上級(jí)政府的明確要求和嚴(yán)密監(jiān)督下，基層政府充分理解政策意圖和目標(biāo)，結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)積極主動(dòng)貫徹執(zhí)行，高效完成政策目標(biāo)甚至超越政策預(yù)期目標(biāo)。但是由于自上而下的政策傳達(dá)與管制可能會(huì)導(dǎo)致層層加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)，政策執(zhí)行過程中的方式方法可能還存在需要完善的地方。

（二）“柔性—有序”模式

“柔性—有序”模式的特征是中央下發(fā)政策標(biāo)準(zhǔn)，基層政府充分理解并有序完成政策目標(biāo)。中央政府發(fā)布政策但不對(duì)具體細(xì)節(jié)進(jìn)行約束，政策持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，上級(jí)政府不定期對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行抽查，通常針對(duì)的是國家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等需要較長(zhǎng)時(shí)間來達(dá)成的政策。在這種情況下，基層政府充分理解政策意圖和戰(zhàn)略目標(biāo)，積極主動(dòng)執(zhí)行政策，以體現(xiàn)基層政府的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，最終有序地完成政策任務(wù)。

（三）“助推—盡力”模式

“助推—盡力”模式是指在中央高強(qiáng)度的關(guān)注與助推下，基層政府因政策理解能力較弱而只能盡力執(zhí)行的模式。面對(duì)要求較高、時(shí)間迫切的上級(jí)政策目標(biāo)，基層政府不能將政策內(nèi)化吸收，僅憑現(xiàn)實(shí)的資源和執(zhí)行能力無法高效完成任務(wù)。但是面對(duì)高強(qiáng)度的檢查和要求，基層政府通常會(huì)由內(nèi)而外進(jìn)行自我學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，通過組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新或者業(yè)務(wù)流程再造，成立臨時(shí)工作小組，引進(jìn)專門人才以落實(shí)相關(guān)政策。在“助推—盡力”模式中，基層政府會(huì)盡力完成政策相關(guān)目標(biāo)，但是在細(xì)節(jié)方面可能會(huì)存在一定的偏差，過程雖然艱難，但目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

（四）“授權(quán)—應(yīng)付”模式

“授權(quán)—應(yīng)付”模式的特征是針對(duì)中央發(fā)布的長(zhǎng)期政策，政策理解能力較弱的基層政府應(yīng)付完成任務(wù)。在這種模式下，基層政府不能夠也不愿意將精力放在政策的有效執(zhí)行上，為此政策可能會(huì)被擱置或者被選擇性地執(zhí)行。在面對(duì)上級(jí)政府不定期的抽查時(shí)，基層政府會(huì)臨時(shí)選擇一部分政策內(nèi)容去實(shí)施，儀式化地應(yīng)對(duì)上級(jí)，檢查結(jié)束后依舊會(huì)恢復(fù)原狀，在后期能力提升或者國家嚴(yán)格管控下，可能會(huì)繼續(xù)執(zhí)行相關(guān)政策。

三、脫貧攻堅(jiān)政策“權(quán)威調(diào)控—理解執(zhí)行”的經(jīng)驗(yàn)考察

本文選擇在脫貧攻堅(jiān)過程中具有代表性的四個(gè)地區(qū)進(jìn)行考察分析，分別是湖南省花垣縣十八洞村、浙江省義烏市何斯路村、云南省元陽縣采山坪村與陜西省洛南縣上河村，以點(diǎn)帶面深入了解政策在基層是如何開展的。之所以選擇脫貧攻堅(jiān)政策的執(zhí)行進(jìn)行分析考察是基于以下兩方面思考：第一，脫貧攻堅(jiān)是涉及中央政府、基層政府的一項(xiàng)綜合政策，是我國全面發(fā)展的重要一環(huán)。各地方政府因地制宜，采用不同的策略，取得了一定成效，但也存在一定問題，脫貧返貧事件時(shí)有發(fā)生。第二，脫貧攻堅(jiān)涉及的主體比較明確，主要是中央政府、基層政府、當(dāng)?shù)卮迕褚约吧鐣?huì)組織，脫貧是各主體相互合作的過程，更有利于分析政策執(zhí)行的具體過程，為本文展示政策執(zhí)行中的內(nèi)在邏輯提供典型范式。

（一）“剛性—高效”模式：十八洞村脫貧經(jīng)驗(yàn)考察

十八洞村位于湘黔渝交界處的花垣縣，是苗族聚居的村落，因村里有18個(gè)天然溶洞而得名。這里景色怡人、民族氣息濃郁，但由于交通不發(fā)達(dá)，并且長(zhǎng)期處于集中連片的特困地區(qū)，群眾生活一直徘徊在貧困線以下，貧困發(fā)生率高達(dá)57%，2013年全村共有225戶939人，人均可支配收入?yún)s僅有1 668元。

1.十八洞村脫貧政策的權(quán)威調(diào)控維度

2013年，習(xí)近平總書記親自來到十八洞村進(jìn)行調(diào)研，作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的指示，這是“精準(zhǔn)扶貧”首次提出，要求“不能搞特殊化，但不能沒有變化”，要探索出“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。在習(xí)近平總書記的指示下，中央政府緊盯政策執(zhí)行，全程跟進(jìn)脫貧過程，嚴(yán)格把關(guān)。脫貧政策的提出與監(jiān)管部門的高度關(guān)注等剛性要求為政策執(zhí)行提供了內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)了政策的精準(zhǔn)落實(shí)和開展。

2.十八洞村脫貧政策的政策理解維度

在中央的剛性要求下，當(dāng)?shù)鼗鶎诱_展了一系列行動(dòng)。首先，召開工作會(huì)議，對(duì)脫貧政策進(jìn)行研討分析，確定政策執(zhí)行預(yù)期目標(biāo)，并依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況完善組織架構(gòu)，成立了精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，精選駐村工作隊(duì)伍，加強(qiáng)了村支兩委建設(shè)。其次，精準(zhǔn)確定扶貧對(duì)象。以農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧兩項(xiàng)制度為基礎(chǔ)，分組開會(huì)、逐戶摸底，找出缺技術(shù)、缺資金、缺勞力和因病、因殘、因?qū)W等致貧根源，制定精準(zhǔn)扶貧貧困戶識(shí)別工作辦法，提出“九不評(píng)”的標(biāo)準(zhǔn)，得到了村民的一致認(rèn)同。第三，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刂腔郏虻刂埔诉x擇重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展模式、構(gòu)建路徑與基礎(chǔ)設(shè)施布局。最后，嚴(yán)把長(zhǎng)效保障關(guān)。堅(jiān)持脫貧摘帽后不脫責(zé)任、政策、幫扶和監(jiān)管，緊緊圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、教育健康等扶貧重點(diǎn)工作領(lǐng)域，積極構(gòu)建防止返貧的長(zhǎng)效機(jī)制，將政策執(zhí)行到底（政策執(zhí)行模式見圖1）。

2017年2月，十八洞村全體脫貧，村年人均純收入由2013年的1 668元增加到2020年的18 369元，比全國貧困地區(qū)農(nóng)村人均收入高出5 781元。十八洞村先后被評(píng)為“全國先進(jìn)基層黨組織”“全國鄉(xiāng)村旅游示范村”“全國文明村”“全省脫貧攻堅(jiān)示范村”，連老撾國家主席本揚(yáng)·沃拉吉都率代表團(tuán)到十八洞村學(xué)習(xí)脫貧經(jīng)驗(yàn)。十八洞村在中央高度重視和基層政府通力配合下逐步落實(shí)政策，高效地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)。

（二）“柔性—有序”模式：何斯路村脫貧經(jīng)驗(yàn)考察

何斯路村坐落在浙江省中部義烏城西，村子周圍群山環(huán)繞，松竹蒼翠，景色迷人。該村文化底蘊(yùn)深厚，有著悠久的歷史和淳樸的民風(fēng)。由于地處山區(qū)，何斯路村民一直以來靠山吃山，只能解決溫飽問題。

1.何斯路村脫貧政策的權(quán)威調(diào)控維度

在傳統(tǒng)的扶貧方式中，無論是直接供給式扶貧還是造血式扶貧都有一個(gè)共同點(diǎn)：即國家在扶貧中的干預(yù)占主導(dǎo)地位。中央在何斯路村等地采用柔性扶貧政策，即僅提供部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，通過鄉(xiāng)村自身發(fā)展脫貧，中央僅對(duì)政策的執(zhí)行進(jìn)行跟蹤與不定期抽查。在柔性扶貧模式下，政策的執(zhí)行主要依靠基層政府自身的發(fā)展動(dòng)力。

2.何斯路村脫貧政策的政策理解維度

首先，當(dāng)?shù)鼗鶎诱鞔_自身優(yōu)勢(shì)，確立政策目標(biāo)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展資源。其次，完善農(nóng)村基層群眾自治制度，保證每一個(gè)村民都能夠參與到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中來。建立“兩問大家訪”機(jī)制，既向全體村民宣傳了脫貧政策，也凝聚了人心，激發(fā)了人民的脫貧意識(shí)。第三，發(fā)揮地區(qū)特色，利用產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧，帶領(lǐng)村民通過種植薰衣草、釀黃酒、學(xué)習(xí)知識(shí)走出貧困。最后，創(chuàng)辦功德銀行，鼓勵(lì)村民投資入股，鞏固脫貧成果，防止返貧（政策執(zhí)行模式見圖2）。

何斯路村沒有過多依靠中央的支持，主要是當(dāng)?shù)卣畱{借自身的治理能力，積極開展行動(dòng)，依托特色資源，抓住機(jī)遇，利用鄉(xiāng)村自身優(yōu)勢(shì)，一步步帶領(lǐng)村民富起來，有序?qū)崿F(xiàn)了政策目標(biāo)。

（三）“助推—盡力”模式：采山坪村脫貧經(jīng)驗(yàn)考察

元陽縣是云南省紅河州貧困人口最多的縣市，1994年被列入“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”重點(diǎn)扶持縣，2001年被列為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作縣，2011年被列入全國集中連片特殊困難地區(qū)縣。而采山坪村就是元陽縣一個(gè)典型的“直過民族”集聚的村寨，在2014年被列為元陽縣的深度貧困村。該村共712戶3 067人，其中建檔立卡貧困戶有477戶2 150人，綜合貧困發(fā)生率為70.1%。因貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大，政府多年的傳統(tǒng)扶貧方式并未取得實(shí)際進(jìn)展。

1.采山坪村脫貧政策的權(quán)威調(diào)控維度

2020年，中央投入云南的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)共556.65億元，增幅和總量均居全國第一，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部安排農(nóng)村危房改造專項(xiàng)資金居全國第一，交通運(yùn)輸部對(duì)“直過民族”和沿邊抵邊地區(qū)自然村通硬化路給予特殊支持。中央定點(diǎn)扶貧云南的單位從27家增加到53家，共投入資金234.05億元。重點(diǎn)地區(qū)的設(shè)立和資金的幫扶為政策執(zhí)行減少了阻力，推動(dòng)了政策的執(zhí)行。

2.采山坪村脫貧政策的政策理解維度

在中央政府強(qiáng)力監(jiān)督下，元陽縣采山坪村脫貧行動(dòng)也如火如荼地開展起來。首先，當(dāng)?shù)卣治隽嗣撠毜木o迫性與重要性，將當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況同政策目標(biāo)緊密結(jié)合，發(fā)現(xiàn)村民思想觀念落后，村中陋習(xí)盛行，一直以來扶貧效果不佳，扶貧難度較大，于是當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)立了包括領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任包保機(jī)制等在內(nèi)的九大扶貧機(jī)制。其次，當(dāng)?shù)卣畬⒏淖冇^念作為重心，廣泛開展宣傳活動(dòng)，通過在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行宣講、發(fā)放海報(bào)、創(chuàng)辦愛心超市，使脫貧觀念深入人心。第三，協(xié)調(diào)各方集體，設(shè)立扶貧機(jī)制，盡力落實(shí)各類政策，包括進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合、發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)、通過扶智來扶貧、保障居民住房建設(shè)等。同時(shí)政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自參與到扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，群眾脫貧積極性顯著增加。最后，有效對(duì)接用人市場(chǎng)，大力開展技能培訓(xùn)，提升貧困群眾的脫貧能力，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，為元陽縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障（政策執(zhí)行模式見圖3）。

2019年元陽縣采山坪村成功摘掉了“貧困村”的帽子。全縣農(nóng)業(yè)戶籍人口“兩不愁三保障”得到全面落實(shí)，區(qū)域性整體貧困得到根本治理，人民群眾生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，絕對(duì)貧困基本消除。元陽縣采山坪村政府在中央強(qiáng)力的監(jiān)督幫扶下，積極創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)。

（四）“授權(quán)—應(yīng)付”模式：上河村脫貧經(jīng)驗(yàn)考察

地處秦嶺南麓的陜西省洛南縣上河村是秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)之一。2020年2月，洛南縣上河村退出了貧困縣序列。但是在近期，央視爆出洛南縣上河村扶貧造假的行為，當(dāng)?shù)卣蛔鳛椴⒎鲐氋Y金偽造為脫貧成果應(yīng)付檢查，選擇式執(zhí)行政策，儀式化應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。

1.上河村脫貧政策的權(quán)威調(diào)控維度

2015年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了一整套精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的計(jì)劃和方案，以“確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”。各地積極按照中央部署開展脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，但是中央不可能對(duì)所有貧困地區(qū)同時(shí)把關(guān)，更多需要當(dāng)?shù)卣揽孔陨淼膶?shí)際情況，落實(shí)政策、積極脫貧，中央政府的職責(zé)為追蹤政策執(zhí)行情況，在政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)進(jìn)行干預(yù)。

2.上河村脫貧政策的政策理解維度

首先，同大部分貧困地區(qū)一樣，當(dāng)?shù)卣谡邎?zhí)行開始時(shí)，也召開會(huì)議商討政策，但是并沒有充分理解政策含義，對(duì)政策目標(biāo)沒有吃準(zhǔn)、吃透。其次，在政策下達(dá)過程中，僅僅利用口頭或者告示的方式進(jìn)行通知，沒有充分調(diào)動(dòng)起村民脫貧的積極性。再次，在政策實(shí)施過程中，未能結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，為當(dāng)?shù)氐呢毨籼峁┮环萦斜Ｕ系慕?jīng)濟(jì)來源。同其他地區(qū)不同，洛南縣上河村選擇“輸血”而不是“造血”，由于國家財(cái)政支持有限和當(dāng)?shù)鼗鶎诱牟蛔鳛?，有一部分人沒有享受到幫扶。最后，為應(yīng)付上級(jí)檢查做表面工作，虛報(bào)成果，儀式化應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致返貧現(xiàn)象（政策執(zhí)行模式見圖4）。

雖然最終上河村達(dá)到了國家和陜西省關(guān)于“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，退出程序符合要求，但是諸如飲水安全保障水平低、季節(jié)性缺水、管護(hù)水平不高、干部作風(fēng)不嚴(yán)不實(shí)等問題依然存在。

四、政策有效執(zhí)行雙重邏輯的作用機(jī)制及優(yōu)化路徑

（一）政策執(zhí)行雙重邏輯的作用機(jī)制

通過對(duì)上述四個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)考察可以看到，在中央政府不同程度的調(diào)控下，基層政府由于對(duì)政策理解不同導(dǎo)致政策執(zhí)行各有差異，權(quán)威調(diào)控和政策理解能力是政策落地的兩項(xiàng)重要因素，在政策執(zhí)行過程中二者相互作用、相互影響，共同決定政策的執(zhí)行效果。在對(duì)四地脫貧經(jīng)驗(yàn)考察進(jìn)行分析后，得到以下四種類型的政策執(zhí)行方式。

1.剛性條件下的職能展示型

職能展示型政策執(zhí)行方式適用于內(nèi)容較為明確的政策，中央會(huì)發(fā)布詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按要求執(zhí)行，例如政策完成率、政策績(jī)效等，在強(qiáng)力管控下，基層政府執(zhí)行政策主要依據(jù)剛性的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，依次實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在十八洞村的經(jīng)驗(yàn)中，基層政府實(shí)施各項(xiàng)措施，穩(wěn)步推進(jìn)政策落實(shí)，既達(dá)成政策目標(biāo)，也展現(xiàn)了政府貫徹執(zhí)行政策的能力。

2.弱化監(jiān)督下的完善自身型

完善自身型政策執(zhí)行方式適用于中央統(tǒng)籌調(diào)控程度低的政策，基層政府有能力依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策執(zhí)行同時(shí)也是基層政府提高自身能力的過程，通過落實(shí)因地制宜的政策，促進(jìn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在何斯路村中，當(dāng)?shù)卣揽孔陨砹α堪l(fā)掘地方潛力，帶領(lǐng)村民脫貧致富，鍛煉了自身能力，增加了政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)。

3.強(qiáng)力約束下的能力塑造型

能力塑造型政策執(zhí)行方式適用于迫切需要基層政府執(zhí)行、難度較高的政策。中央下發(fā)嚴(yán)格的政策要求，要求基層政府必須作出回應(yīng)，以開創(chuàng)新的工作方式盡力去完成政策內(nèi)容，政策執(zhí)行過程也是基層政府自身能力建設(shè)的過程，政策目標(biāo)達(dá)成后，政府也積累了執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)。在元陽縣采山坪村脫貧過程中，當(dāng)?shù)卣粩鄤?chuàng)新，超預(yù)期實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)，在后期也多次被評(píng)為優(yōu)秀組織。

4.柔性條件下的趨利避害型

趨利避害型政策執(zhí)行方式適用于政策戰(zhàn)略時(shí)效性、周期性較長(zhǎng)，政策效果短時(shí)期不易體現(xiàn)的情況。中央頒布政策，在其柔性監(jiān)控下，基層政府會(huì)選擇性地執(zhí)行部分內(nèi)容，將精力放到能夠顯現(xiàn)目前發(fā)展成果的工作上，等到自身建設(shè)內(nèi)容全部達(dá)成或者在中央嚴(yán)格要求時(shí)，再執(zhí)行相關(guān)政策。在洛南縣上河村脫貧過程中，當(dāng)?shù)卣x擇性地執(zhí)行政策，扶貧事項(xiàng)造假，儀式化應(yīng)對(duì)上級(jí)驗(yàn)收，始終展示對(duì)自己有利的一面，正是政策理解能力弱和權(quán)威調(diào)控柔和共同導(dǎo)致的結(jié)果。

（二）提升政策執(zhí)行有效性的關(guān)鍵路徑

從權(quán)威調(diào)控角度來看，中央對(duì)于基層政府的監(jiān)督在提升政策執(zhí)行有效性上有一定程度的促進(jìn)作用。在政策執(zhí)行過程中，中央政府要做到因地制策、精準(zhǔn)調(diào)控，既要避免中央政府管控過度限制基層政府行動(dòng)、阻礙政策推進(jìn)，也要避免中央政府監(jiān)控不足，造成政策執(zhí)行偏差，應(yīng)合理分配事權(quán)財(cái)權(quán)，助推政策執(zhí)行。

從政策理解能力來看，基層政府有效理解政策并有序執(zhí)行的能力是影響政策效果的關(guān)鍵。政策理解能力受制于多方面：一是政府干部的領(lǐng)導(dǎo)能力、戰(zhàn)略部署能力和工作人員的勝任素質(zhì)。為提升政策執(zhí)行績(jī)效，政府部門應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)、引進(jìn)優(yōu)秀人才，完善政策執(zhí)行隊(duì)伍。在采山坪村和何斯路村脫貧攻堅(jiān)過程中，縣委書記帶頭，親自投身于政策的執(zhí)行，理解政策精神，發(fā)掘當(dāng)?shù)靥厣?，開創(chuàng)脫貧之路。二是政府內(nèi)部體制的影響。脫貧攻堅(jiān)政策的執(zhí)行涉及到多部門的協(xié)同合作，如果政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)不清晰，具體任務(wù)不明確，在執(zhí)行過程中就會(huì)遇到困難。在上河村脫貧過程中，對(duì)于村民沒有水的情況，當(dāng)?shù)厮志谷缓敛恢?，存在缺少調(diào)查、職責(zé)不清的問題。只有職能部門合理分工、協(xié)調(diào)合作，政策執(zhí)行績(jī)效才能提升。三是目標(biāo)群體的支持。群眾的理解與支持是脫貧工作的關(guān)鍵因素，采山坪村將改變村民觀念、引導(dǎo)村民主動(dòng)脫貧作為脫貧工作的第一重點(diǎn)，確保了政策的有效實(shí)施。

五、結(jié)論及展望

通過精準(zhǔn)扶貧、全面攻堅(jiān)，中國832個(gè)貧困縣全部摘帽，近一億農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題。我國的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了豐碩的成果、積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，各地圍繞著實(shí)際情況，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，取得了脫貧攻堅(jiān)的創(chuàng)新成果。本文僅在脫貧攻堅(jiān)政策的執(zhí)行過程中，從權(quán)威調(diào)控和基層政府政策理解兩個(gè)角度出發(fā)，以四地脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)考察，分析在國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)中政府權(quán)威調(diào)控和政策理解的關(guān)系。

中央政府權(quán)威調(diào)控重在依據(jù)政策緊迫程度干預(yù)政策執(zhí)行、推動(dòng)政策落實(shí)、實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期；基層政府政策理解能力有較強(qiáng)和較弱兩種情況，在日常運(yùn)作中，權(quán)威調(diào)控和基層政策理解能力交互影響，生成不同的政策執(zhí)行類型。本文在“權(quán)威調(diào)控—政策理解”分析框架下，從理論視角對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行研究，分析強(qiáng)調(diào)控和弱調(diào)控，強(qiáng)能力與弱能力之間的交互關(guān)系。在發(fā)揮中央調(diào)控作用的同時(shí)，應(yīng)關(guān)注政策執(zhí)行過程中的變形，防止層層加碼現(xiàn)象，提高政策實(shí)施績(jī)效；在基層政府執(zhí)行政策時(shí)，可以通過中央調(diào)控力度來提升基層政府能力和辦事效率，并通過因地制策、精準(zhǔn)調(diào)控、提高人員辦事能力以及優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)來獲得目標(biāo)群體的支持，提升政策執(zhí)行的有效性。通過權(quán)威調(diào)控和政策理解，能夠更好地鞏固脫貧攻堅(jiān)政策成果，防止相對(duì)貧困問題的產(chǎn)生，從而實(shí)現(xiàn)全民富裕的美好愿景。

［責(zé)任編輯：張思軍］

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The Dual logic of Grass-roots Policy Implementation：Authoritative Regulation and Policy Understanding

——Based on the Experience of Poverty Alleviation in the Four Villages

WANG Wei，LI Yu-chao

（School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 15000，China）

Abstract： The implementation of grass-roots policies has always been an important part of social governance，and the implementation results are influenced by both the central authority regulation and the ability of grass-roots governments to understand the policy.The authors construct an analytical framework of “authoritative regulation-policy understanding” to distinguish the four modes of policy implementation by grassroots governments：rigid-efficient，flexible-orderly，booster-endeavor，and authorization-coping.Investigating the experience of poverty alleviation in Shibatong Village，Hesilu Village，Caishanping Village and Shanghe Village，the authors summarize the types of policy implementation.When the central authoritative regulation is at the high degree，the state of policy implementation of the grass-roots government presents the function demonstration type under rigid condition and the ability shaping type under strong constraints.On the contrary，it presents the perfect self type under the weak supervision and the profit-seeking and destruction-avoiding type under the flexible condition.Starting from the dual logic of authority regulation and policy understanding，the superior government strengthens the ability of policy regulation by making policies according to local conditions and precise regulation.Grassroots governments can effectively promote the effectiveness of policy implementation by optimizing organizational structure，strengthening information communication and obtaining support from target groups.

Key words：policy implementation；authoritative regulation；policy understanding；poverty alleviation

收稿日期：2022-10-26

基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“東北地區(qū)人口外遷的時(shí)空過程及內(nèi)在機(jī)理研究”（22RKB165）；中央支持地方高校改革發(fā)展資金高水平人才培養(yǎng)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中黑龍江省人口時(shí)空格局演變及優(yōu)化機(jī)制研究”（2021GSP17）

作者簡(jiǎn)介：王煒（1973—），女，吉林懷德人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事公共治理、公共政策研究；李玉超（1998—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共治理、公共政策研究。