馮彩虹

目前，我國(guó)大部分政府與企業(yè)合作項(xiàng)目屬于公用事業(yè)行業(yè)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)低于一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。但是，參與政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的外資和民營(yíng)企業(yè)，對(duì)投資回報(bào)缺乏合理預(yù)期，一方面要求高投資回報(bào)或固定投資回報(bào)，另一方面不愿承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。而一些地方政府在實(shí)際操作中，為吸引投資，變相做出固定回報(bào)的承諾，如同時(shí)承諾數(shù)量和價(jià)格，達(dá)不到基本數(shù)量時(shí)政府予以補(bǔ)貼。影響政府與企業(yè)合作信用風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，其中內(nèi)部影響因素是最根本的。

一、政府與企業(yè)合作的收益保障

（一）地方政府對(duì)用戶付費(fèi)項(xiàng)目承諾的合理補(bǔ)貼和政策性補(bǔ)償有時(shí)不到位

大部分由用戶付費(fèi)的政府與企業(yè)合作項(xiàng)目屬于政府定價(jià)的范圍，而政府定價(jià)時(shí)考慮到一些行業(yè)的公益性特征，價(jià)格水平或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)并不能補(bǔ)償成本，為此，政府會(huì)承諾對(duì)中標(biāo)價(jià)格與用戶價(jià)格之間的差額給予補(bǔ)貼。并且用戶收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格調(diào)整必須經(jīng)過價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，部分行業(yè)還需要召開價(jià)格聽證會(huì)，價(jià)格調(diào)整的不確定性較大、風(fēng)險(xiǎn)較高，當(dāng)企業(yè)合理的調(diào)價(jià)要求得不到滿足時(shí)，也應(yīng)由政府給予補(bǔ)貼。但是，在實(shí)際執(zhí)行中受財(cái)政體制限制，補(bǔ)貼資金難以落實(shí)，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。例如，在天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠的案例中，天津市政府決定對(duì)虧損的企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼，但卻未明確具體的補(bǔ)貼金額，這就使得社會(huì)資本承擔(dān)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，企業(yè)執(zhí)行政府政策而產(chǎn)生的“政策性”虧損，在協(xié)議中通常約定由政府予以補(bǔ)償，但是實(shí)際執(zhí)行經(jīng)常不到位，如收費(fèi)公路的綠色通道、節(jié)假日免費(fèi)等政策，會(huì)減少企業(yè)的車輛通行費(fèi)收入，但是大部分地方政府不給予合理補(bǔ)償。

（二）政府補(bǔ)貼不能完全解決準(zhǔn)盈利項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題

針對(duì)準(zhǔn)盈利項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題，政府補(bǔ)貼往往是必要的，但是在合同中明確補(bǔ)貼的數(shù)量也并非是一個(gè)合理的選擇。因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格處于不斷變化之中，即使是短期變化，也時(shí)常超出政府和企業(yè)的預(yù)測(cè)能力范圍。如果市場(chǎng)價(jià)格的上升幅度超過了雙方預(yù)期的水平，那么企業(yè)在合同的補(bǔ)貼之外還需要額外的補(bǔ)貼才能達(dá)到盈虧平衡或者盈利，如果市場(chǎng)價(jià)格低于雙方預(yù)期的水平，企業(yè)就可以獲得額外的收益，這就意味著公共物品的價(jià)格由于過度的補(bǔ)貼而提高。

（三）政府付費(fèi)項(xiàng)目受到財(cái)政預(yù)算體制的限制，存在不能及時(shí)足額支付和來源不穩(wěn)定的問題

一般來說，政府付費(fèi)項(xiàng)目主要來源于財(cái)政資金和用戶繳納的垃圾處理、污水處理等專項(xiàng)收費(fèi)。但是，由于許多地區(qū)尚未征收垃圾處理費(fèi)或污水處理費(fèi)，而某些已開征的地區(qū)費(fèi)用繳納比率也不是很理想。此外，這些費(fèi)用有時(shí)候不能及時(shí)撥付給相應(yīng)的企業(yè)，從而影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，如部分地區(qū)的城市排水公司拖欠污水處理合作方的污水處理費(fèi)。付費(fèi)資金主要來源于地方財(cái)政的政府與企業(yè)合作項(xiàng)目，由于受到目前財(cái)政預(yù)算體制的限制，普遍存在不能及時(shí)足額支付和來源不穩(wěn)定的問題。

（四）公共事業(yè)項(xiàng)目成本價(jià)格倒掛的現(xiàn)象引發(fā)私營(yíng)部門違約風(fēng)險(xiǎn)概率增加

一些公共事業(yè)項(xiàng)目，在引入社會(huì)資本之前往往存在著成本價(jià)格倒掛的現(xiàn)象，引入社會(huì)資本之后，提高價(jià)格進(jìn)而實(shí)現(xiàn)盈利成為必然。但根據(jù)《價(jià)格法》《政府價(jià)格決策聽證辦法》的規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格的確立必須以聽證會(huì)為基礎(chǔ)，通過征集消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者以及其他相關(guān)方的意見，確定價(jià)格調(diào)整的必要性與可行性，但這個(gè)過程比較復(fù)雜，很容易造成審批延誤的問題。在許多地區(qū)，公共事業(yè)價(jià)格監(jiān)管/補(bǔ)貼屬于社會(huì)政策方面。公共事業(yè)保持低價(jià)甚至免費(fèi)，原料、勞動(dòng)力成本上漲與公共事業(yè)定價(jià)上漲之間沒有實(shí)際聯(lián)系。如果得不到一定保護(hù)，私營(yíng)部門就無法為這類公共事業(yè)提供長(zhǎng)期融資，進(jìn)而導(dǎo)致一些企業(yè)開始注重短期效益，違約風(fēng)險(xiǎn)概率增加。

二、政府與企業(yè)合作中的能力保障

（一）政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的實(shí)施需要程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)性的能力保障

政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但在項(xiàng)目實(shí)施過程中有一些共性的、標(biāo)準(zhǔn)化的條款和方法，如果能夠事先制定和開發(fā)，就可大幅提高招標(biāo)效率，節(jié)約協(xié)議簽訂的時(shí)間和人力投入，并提高項(xiàng)目實(shí)施效果。如澳大利亞各地方政府構(gòu)建了使契約簽訂標(biāo)準(zhǔn)化的框架，達(dá)到了一定的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化， 政府與企業(yè)合作的合同簽訂一般需要12到18個(gè)月可完成。又如英國(guó)為提高政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的效率，制定了標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本，對(duì)各種可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，制定了“基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)路線圖”，幫助公共機(jī)構(gòu)決定針對(duì)不同類型的項(xiàng)目采用何種合同，既能夠節(jié)約協(xié)議簽訂的時(shí)間和談判成本，又能夠降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間執(zhí)行合同的成本。此外，英國(guó)還開發(fā)了“性價(jià)比”評(píng)價(jià)方法和財(cái)務(wù)定價(jià)模型等專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)工具，進(jìn)一步節(jié)約了項(xiàng)目實(shí)施成本和時(shí)間，提高了實(shí)施效果。

（二）我國(guó)政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的操作缺乏有效的工具和途徑

我國(guó)政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的操作缺乏上述有效的工具和途徑。如我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)出臺(tái)了城市垃圾處理、供氣、供熱和供水的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本，為各地簽訂合同提供參考。一些地區(qū)也在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部文件的基礎(chǔ)上出臺(tái)了更為具體的市政公用事業(yè)管理辦法和行業(yè)性的管理辦法。總體看內(nèi)容框架較為全面，但是可操作性不強(qiáng)，缺乏有效的工具和途徑，實(shí)施機(jī)構(gòu)的能力對(duì)項(xiàng)目能否順利實(shí)施起到關(guān)鍵作用，不確定性較大。

在實(shí)際的政府與企業(yè)合作項(xiàng)目方案實(shí)施中，政府制定招標(biāo)文件時(shí)投入大量人力物力，在中標(biāo)者的選擇上，一是缺乏科學(xué)的“性價(jià)比”評(píng)價(jià)方法，不利于遴選出最優(yōu)的合作伙伴，而且由于實(shí)施機(jī)構(gòu)有較大的自由裁量權(quán)，增加了“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)；二是缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的詳盡的合同范本，實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間，不僅延長(zhǎng)了招標(biāo)時(shí)間，而且由于信息不對(duì)稱政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上更大，導(dǎo)致一些特許經(jīng)營(yíng)合同給當(dāng)?shù)卣拖M(fèi)者帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，如自來水廠高價(jià)回購(gòu)等；三是缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)定價(jià)模型，合同雙方對(duì)未來影響價(jià)格的因素均缺乏準(zhǔn)確的預(yù)期，導(dǎo)致價(jià)格條款的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)較高，加大了合同執(zhí)行成本和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府缺乏必要的與企業(yè)合作的相關(guān)知識(shí)與人才儲(chǔ)備，也沒有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，也是政府與企業(yè)合作操作能力不強(qiáng)的重要原因。

三、政府與企業(yè)的契約意識(shí)、法治意識(shí)、平等意識(shí)

（一）契約意識(shí)、法治意識(shí)和平等意識(shí)是政府與企業(yè)合作的內(nèi)在保障

政府與企業(yè)合作的基本理念著重強(qiáng)調(diào)契約意識(shí)、法治意識(shí)和平等意識(shí)。其中，在契約意識(shí)方面，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，政府紅頭文件的效力往往高于契約合同和相關(guān)的法律文件。因此，地方政府經(jīng)常因各種原因而隨意修改合同條款，甚至單方面終止合同。在法治意識(shí)方面，由于政府存在換屆的問題，項(xiàng)目的推進(jìn)可能會(huì)因換屆而“人走茶涼”。因此，政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的推進(jìn)不應(yīng)依賴政府領(lǐng)導(dǎo)人的承諾，而應(yīng)落實(shí)到法律文件上。在平等意識(shí)方面，對(duì)于絕大多數(shù)企業(yè)來說，政府處于比較強(qiáng)勢(shì)的地位，會(huì)導(dǎo)致合作或談判不平等的情況。

（二）政府的信用風(fēng)險(xiǎn)高是導(dǎo)致政府與企業(yè)合作項(xiàng)目失敗的主要原因之一

具體來說，地方政府的下列行為會(huì)嚴(yán)重危害合作方的利益，引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)，從而使合作項(xiàng)目被迫中止：第一，地方政府改建或新建與政府和企業(yè)合作項(xiàng)目有直接或間接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他項(xiàng)目；第二，地方政府的承諾違反現(xiàn)行的法律法規(guī)；第三，地方政府的承諾超過了當(dāng)?shù)氐墓娦枨蠡虻胤截?cái)政所能承擔(dān)的高回報(bào)。例如，2000年3月，長(zhǎng)春市排水公司與匯津公司簽署《合作企業(yè)合同》，準(zhǔn)備建設(shè)長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目，并為此設(shè)立了長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司。2000年底，項(xiàng)目建成并順利運(yùn)行，同時(shí)，長(zhǎng)春市政府在當(dāng)年出臺(tái)了《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》。然而，到2002年，排水公司開始拖欠污水處理費(fèi)，并在2003年3月開始拒絕支付污水處理費(fèi)，同時(shí)，2003年2月，長(zhǎng)春市政府廢止了《管理辦法》。后經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)2年的法律程序，2005年8月，長(zhǎng)春市政府最終回購(gòu)了該項(xiàng)目。在廉江中法供水廠項(xiàng)目中，合作方簽訂了合同期為30年的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，但合同卻存在2個(gè)明顯的問題。首先，水量問題。根據(jù)合同規(guī)定，在水廠投產(chǎn)的第一年，廉江自來水公司每日購(gòu)水量不得少于6萬立方米，且往后不斷遞增。但廉江市當(dāng)年消耗的水量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實(shí)的可能性。其次，水價(jià)問題。根據(jù)合同規(guī)定，起始水價(jià)約為1.25元/立方米，同時(shí)，水價(jià)隨銀行匯率和物價(jià)指數(shù)的上升而提高。但自1999年5月1日開始至今，廉江市每立方米水均價(jià)為1.20元。脫離實(shí)際情況的合同使得自來水公司和廉江市政府不可能履行合同義務(wù)，導(dǎo)致該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。

（三）企業(yè)在政府與企業(yè)合作項(xiàng)目實(shí)施中存在誠(chéng)信缺失現(xiàn)象

企業(yè)是政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的實(shí)施者，如果企業(yè)不能恪守承諾，都會(huì)嚴(yán)重影響政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的建成與運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)中，有部分企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)在政府與企業(yè)合作項(xiàng)目中存在著一定的失信問題，企業(yè)常常通過超低的價(jià)格參與到項(xiàng)目的公開競(jìng)標(biāo)中來，一旦中標(biāo)，企業(yè)再尋找各種借口要求調(diào)整價(jià)格，如果提價(jià)要求不能得到滿足，企業(yè)就會(huì)以退出項(xiàng)目相威脅，在此背景下，地方政府要么答應(yīng)民營(yíng)企業(yè)的條件，要么再重新尋找項(xiàng)目投資者，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度被打亂，影響了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的按時(shí)提供。這也是有些地方政府主要依靠國(guó)有企業(yè)實(shí)施政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的重要原因。

四、地方政府的決策失誤

（一）信息不對(duì)稱、決策程序不規(guī)范等導(dǎo)致政府與企業(yè)合作項(xiàng)目決策失誤

地方政府決策失誤主要是指因信息不對(duì)稱、前期準(zhǔn)備不充分、缺乏政府與企業(yè)合作運(yùn)作能力與經(jīng)驗(yàn)、決策程序不規(guī)范等導(dǎo)致項(xiàng)目決策過程冗長(zhǎng)或失誤。如由于地方政府對(duì)污水市場(chǎng)處理價(jià)格和相關(guān)的結(jié)果不熟悉，導(dǎo)致項(xiàng)目處理價(jià)格偏高，當(dāng)政府意識(shí)到這個(gè)情況后，又要求修改相關(guān)合作條款，以便降低污水處理價(jià)格。在此項(xiàng)目合作過程中，由于政府對(duì)市場(chǎng)信息掌握不充分，導(dǎo)致雙方合作協(xié)議不能真實(shí)反映市場(chǎng)狀況，從而使得政府決策冗長(zhǎng)。相類似的在廉江中法供水廠項(xiàng)目、北京第十水廠項(xiàng)目和大場(chǎng)水廠項(xiàng)目中都存在類似問題。

（二）配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善導(dǎo)致政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)陷入困境

通常來說，政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)都需要相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配套，如果相關(guān)的配套設(shè)施不完善，政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)就很有可能陷入困境。如湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目就是因配套設(shè)施不完善而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的典型案例之一，后經(jīng)過多方協(xié)商，湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目以BOT模式交由凱迪公司承建。合約規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)期2年，特許經(jīng)營(yíng)期20年，特許經(jīng)營(yíng)期滿后將無償移交給武漢高科。在一期工程建設(shè)完成以后，排污費(fèi)的收取方式問題以及相關(guān)的市政管網(wǎng)配套設(shè)施遲遲不能完成，這使得工廠只能一直處于閑置狀態(tài)，最后，該項(xiàng)目以整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)而告終。

（三）市場(chǎng)需求未能準(zhǔn)確估計(jì)是政府與企業(yè)合作項(xiàng)目違約的一個(gè)重要因素

企業(yè)參與政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的最終目標(biāo)是獲得投資回報(bào)，主要來源于向用戶或政府的收費(fèi)，在我國(guó)，為彌補(bǔ)直接收費(fèi)的不足，還存在政府補(bǔ)貼、捆綁商業(yè)項(xiàng)目等補(bǔ)償方式。在投資回報(bào)機(jī)制尚未建立前提下，不利于引導(dǎo)社會(huì)資本參與政府與企業(yè)合作項(xiàng)目。在市場(chǎng)環(huán)境方面，導(dǎo)致政府與企業(yè)合作項(xiàng)目違約的一個(gè)重要因素，就是政府或者是社會(huì)資本在投資前未能準(zhǔn)確估計(jì)市場(chǎng)需求，當(dāng)項(xiàng)目建成后收入難以彌補(bǔ)成本。

（作者為國(guó)家公共信用信息中心副處長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)師）