●吳纖媚

一、引言

在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量的關(guān)鍵時(shí)期，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，是破解供需關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡、 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要途徑。 為了順應(yīng)新發(fā)展階段要求，享受戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，各地正積極培育新產(chǎn)業(yè)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。 1994 年分稅制改革顯著提升了地方政府的發(fā)展積極性，同時(shí)也為地方間的多樣化競(jìng)爭(zhēng)提供了制度基礎(chǔ)。 地方政府在擁有了一定程度的財(cái)政收入和公共支出管理權(quán)限后，能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)的實(shí)際稅負(fù)施加影響。 在以GDP 為重要考核標(biāo)準(zhǔn)的背景下，稅收競(jìng)爭(zhēng)逐漸成為地方政府爭(zhēng)奪流動(dòng)性經(jīng)濟(jì)資源的主要手段（龔鋒和陶鵬，2022）。 地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)一方面降低了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，影響了企業(yè)的投資和生產(chǎn)決策，另一方面影響了地方政府的稅收收入，改變了地方公共物品供給水平，這些因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源在地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間的重新配置，進(jìn)而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)產(chǎn)生影響。 本文基于我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)普遍存在的事實(shí)，分析了其對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響，以及稅收競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)時(shí)面臨的挑戰(zhàn)，最后從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的視角，提出規(guī)范我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的政策建議。

（一）地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵

一般認(rèn)為，地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)是指轄區(qū)政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸引流動(dòng)性生產(chǎn)要素而實(shí)施的一系列旨在降低地區(qū)稅負(fù)的策略性稅收行為（沈坤榮和付文林，2006）。 我國(guó)的稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方政府沒(méi)有改變稅率的權(quán)力，但在分稅制財(cái)政管理體制下，地方政府為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，會(huì)通過(guò)實(shí)施地方稅收優(yōu)惠政策和調(diào)整稅收努力等方式降低地區(qū)實(shí)際稅負(fù)水平，開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)。 與行政性指令不同，稅收競(jìng)爭(zhēng)以相對(duì)隱蔽的方式影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)資源在區(qū)域間流動(dòng)，并被認(rèn)為是形成“稅收洼地”或“稅收高地”的重要因素。 2018 年國(guó)地稅合并的稅收征管體制改革上收了地方的稅收征管權(quán)，縮小了地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)空間。 同年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中指出“省級(jí)及省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以稅務(wù)局為主、 與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制”①，說(shuō)明地方政府仍可以影響地方稅收征管活動(dòng) （胡洪曙和梅思雨，2021）。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的內(nèi)涵

產(chǎn)業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)包括兩個(gè)層面： 一是三次產(chǎn)業(yè)之間的比例變化是否符合歷史發(fā)展規(guī)律，這個(gè)層面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了社會(huì)需求結(jié)構(gòu)，在一定程度上也反映出一國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段； 二是三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)是否得到了升級(jí)，反映了一國(guó)整體生產(chǎn)能力的提高，并成為提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的主要途徑。 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的本質(zhì)是勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高，具體表現(xiàn)為： 部門結(jié)構(gòu)由以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的低級(jí)結(jié)構(gòu)，向以知識(shí)、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主的高級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過(guò)程及趨勢(shì)； 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)為主逐漸向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為主的演進(jìn)；生產(chǎn)成果由低附加值的初級(jí)產(chǎn)品為主向附加值更高的中間品、最終產(chǎn)品為主的調(diào)整（劉偉等，2008）。 面對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)格局的重大變革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈中向高端攀升以重塑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要內(nèi)容?？傊?，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過(guò)程往往伴隨著產(chǎn)業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，以及生產(chǎn)要素從勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的產(chǎn)業(yè)向勞動(dòng)生產(chǎn)率更高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。

二、 稅收競(jìng)爭(zhēng)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的路徑分析

（一）稅收競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)收入效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響

稅收競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)收入效應(yīng)是指地方政府間的策略性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為通過(guò)降低地區(qū)實(shí)際稅負(fù)水平，減輕了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，提高了企業(yè)的凈利潤(rùn)水平，從而間接地為企業(yè)增加了“收入”。一方面，企業(yè)為在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，可以根據(jù)需求將這部分收入用于企業(yè)發(fā)展，例如購(gòu)買生產(chǎn)設(shè)備和引入先進(jìn)技術(shù)、提升人力資本水平、增加研發(fā)創(chuàng)新投入等。 這些投資會(huì)促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向更高附加值、更高技術(shù)含量的方向升級(jí)。 另一方面，地方政府吸引經(jīng)濟(jì)資源的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為需要順應(yīng)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的整體部署，具有一定的政策引導(dǎo)性質(zhì)，例如適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)和新要求，逐漸淘汰嚴(yán)重浪費(fèi)資源和污染環(huán)境的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，禁止向不利于自然資源節(jié)約集約利用的限制類產(chǎn)業(yè)投資，以及對(duì)有利于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以鼓勵(lì)等。 因此，稅收競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)收入效應(yīng)在不同類型的產(chǎn)業(yè)中將表現(xiàn)出顯著的異質(zhì)性。 綜上，稅收競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)收入效應(yīng)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的路徑如圖1 所示。

圖1 稅收競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)收入效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響

（二）稅收競(jìng)爭(zhēng)的公共物品供給效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響

稅收競(jìng)爭(zhēng)的公共物品供給效應(yīng)是指以降低實(shí)際稅負(fù)為特征的稅收競(jìng)爭(zhēng)，短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入可預(yù)見(jiàn)的下降，弱化地方政府的公共物品供給能力，進(jìn)而限制地區(qū)生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)力的提高，但長(zhǎng)期內(nèi)，隨著稅基的擴(kuò)大，地方政府的公共物品供給能力逐漸提高，能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)力水平的提升。一方面，作為生產(chǎn)主體的企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用裢认硎苤胤焦参锲穾?lái)的效用，地方公共物品供給水平的提高可以為企業(yè)帶來(lái)更高的經(jīng)濟(jì)效用（Tiebout，1956），尤其是完善的基礎(chǔ)設(shè)施可以提高地區(qū)生產(chǎn)要素投入的邊際報(bào)酬（Aschauer，1989）。 從這個(gè)角度來(lái)看，短期內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低地方公共物品供給水平，導(dǎo)致生產(chǎn)要素的邊際產(chǎn)出下降，減緩地區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，從而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。然而，稅收競(jìng)爭(zhēng)的公共物品供給效應(yīng)并非一成不變。長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的公共物品供給效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)產(chǎn)生了促進(jìn)作用，因?yàn)檩^低的實(shí)際稅負(fù)可能逐漸吸引更多的企業(yè)投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅基擴(kuò)大，增加地方政府的稅收收入，提高地方公共物品供給能力。另一方面，不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)公共物品供給水平的需求不同，例如相較于傳統(tǒng)制造業(yè)，先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展對(duì)于新型基礎(chǔ)設(shè)施的需求更大； 與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)相比，知識(shí)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)教育資源的要求更高。 因此，不同產(chǎn)業(yè)受到稅收競(jìng)爭(zhēng)公共物品供給效應(yīng)的影響存在異質(zhì)性。 綜上，稅收競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)公共物品供給效應(yīng)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的路徑如圖2 所示。

圖2 稅收競(jìng)爭(zhēng)公共物品供給效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響

（三）稅收競(jìng)爭(zhēng)綜合效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響

稅收競(jìng)爭(zhēng)綜合效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響方向在長(zhǎng)期和短期內(nèi)存在顯著差異。稅收競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)降低地區(qū)實(shí)際稅負(fù)，減輕了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生的企業(yè)收入效應(yīng)有助于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。 從短期來(lái)看，稅收競(jìng)爭(zhēng)減少了地方政府的稅收收入，導(dǎo)致地方公共物品供給水平下降，產(chǎn)生的公共物品供給效應(yīng)阻礙了生產(chǎn)要素邊際產(chǎn)出水平的提高，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。因此，短期內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)收入效應(yīng)和公共物品供給效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響方向相反，公共物品供給效應(yīng)在一定程度上抵消了企業(yè)收入效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的促進(jìn)作用，稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響方向最終取決于企業(yè)收入效應(yīng)與公共物品供給效應(yīng)共同作用下形成的綜合效應(yīng)。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著稅基的擴(kuò)大，稅收競(jìng)爭(zhēng)的公共物品供給效應(yīng)能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，因而長(zhǎng)期企業(yè)收入效應(yīng)和公共物品供給效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響方向相同，稅收競(jìng)爭(zhēng)的綜合效應(yīng)能有效推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。 此外，針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的企業(yè)收入效應(yīng)和公共物品供給效應(yīng)存在差異，因此綜合效應(yīng)的作用大小和方向也呈現(xiàn)顯著的產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性特征。

三、 稅收競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)面臨的挑戰(zhàn)

因產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和政策時(shí)效等客觀因素的差異性，稅收競(jìng)爭(zhēng)綜合效應(yīng)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的方向和力度具有較大不確定性，致使稅收競(jìng)爭(zhēng)策略的使用場(chǎng)景與時(shí)機(jī)難以把控，在此過(guò)程中存在的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）企業(yè)收入效應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的微觀機(jī)制較為復(fù)雜

稅收競(jìng)爭(zhēng)能有效降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，通過(guò)企業(yè)收入效應(yīng)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。 在此過(guò)程中，一方面企業(yè)收入效應(yīng)的發(fā)揮受到市場(chǎng)主體發(fā)展策略的影響：由于在資源使用、市場(chǎng)定位、長(zhǎng)期戰(zhàn)略等方面的考慮不同，企業(yè)關(guān)于如何配置因?yàn)榈貐^(qū)實(shí)際稅負(fù)降低帶來(lái)的額外“收入”的決策存在差異，進(jìn)而引起勞動(dòng)生產(chǎn)率提升的途徑也有所不同。 另一方面，盡管一般情況下稅收競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)收入效應(yīng)能有效提高勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，但鑒于稅收競(jìng)爭(zhēng)仍是政府干預(yù)資源配置的一種形式，若使用不當(dāng)可能降低資源配置效率，因此不能排除某些情況下政府的過(guò)度介入會(huì)扭曲市場(chǎng)信號(hào)，致使企業(yè)過(guò)度依賴稅收優(yōu)惠，忽視內(nèi)部效率和創(chuàng)新能力的提升，在稅收優(yōu)惠結(jié)束或減少時(shí)企業(yè)將面臨適應(yīng)性挑戰(zhàn)。 除此之外，稅收競(jìng)爭(zhēng)可能讓某些產(chǎn)業(yè)獲得不當(dāng)優(yōu)惠，致使經(jīng)濟(jì)資源過(guò)度集中于部分產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，阻礙要素自由流動(dòng)，破壞產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，降低整體經(jīng)濟(jì)效率，不利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（二）政策時(shí)滯的存在增加了衡量公共物品供給效應(yīng)的難度

稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響最終取決于企業(yè)收入效應(yīng)和公共物品供給效應(yīng)相互作用下形成的綜合效應(yīng)，其中公共物品供給效應(yīng)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的方向和大小在長(zhǎng)短期有著顯著區(qū)別。具體而言，長(zhǎng)期來(lái)看，隨著低稅負(fù)逐漸吸引經(jīng)濟(jì)資源流入，地區(qū)稅基的擴(kuò)大可能使地方政府稅收收入大幅增加，彌補(bǔ)短期內(nèi)因稅收收入減少導(dǎo)致的公共物品供給能力的下降，最終在長(zhǎng)期地方公共物品供給能力得以提升，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。但稅收政策發(fā)力普遍存在時(shí)滯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否具有可持續(xù)性、 稅基規(guī)模的擴(kuò)大帶來(lái)的稅收增加是否能彌補(bǔ)稅負(fù)降低導(dǎo)致的稅收收入減少都是不確定的，進(jìn)而難以準(zhǔn)確地衡量長(zhǎng)期公共物品供給能力提升的幅度，及其產(chǎn)生的公共物品供給效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的促進(jìn)作用大小。 尤其是在資源稟賦較差或區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯的地區(qū)，地方降低稅負(fù)的稅收競(jìng)爭(zhēng)策略可能無(wú)法持續(xù)吸引投資，公共物品和服務(wù)的供給能力可能長(zhǎng)期受到影響，不僅不利于地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，還可能加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

（三）稅收競(jìng)爭(zhēng)策略的實(shí)施效果受制于地方政府治理水平

實(shí)踐中，稅收競(jìng)爭(zhēng)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用機(jī)理過(guò)于復(fù)雜，影響路徑不清晰，稅收競(jìng)爭(zhēng)策略要實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)高度依賴于地方政府治理水平。 首先，地方政府必須準(zhǔn)確理解并預(yù)測(cè)稅收競(jìng)爭(zhēng)行為可能產(chǎn)生的多重效應(yīng)，充分考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特性和地區(qū)差異，以確保競(jìng)爭(zhēng)策略對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的有效性和適應(yīng)性，避免出現(xiàn)政策供需失配現(xiàn)象。例如，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)可能對(duì)稅負(fù)變化更敏感，而技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)可能更看重完善的新型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，說(shuō)明地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略選擇對(duì)各類產(chǎn)業(yè)的影響不同。 其次，地方政府要測(cè)算稅收競(jìng)爭(zhēng)策略可能導(dǎo)致的稅收收入變動(dòng)幅度，保障地區(qū)公共物品供給水平和質(zhì)量。不當(dāng)?shù)亩愂崭?jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致稅收收入非預(yù)期的大幅下降，并直接影響財(cái)政預(yù)算安排，限制政府在教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施和其他關(guān)鍵民生領(lǐng)域的投資能力，從而可能降低這些領(lǐng)域公共物品供給水平，進(jìn)一步影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生活質(zhì)量。 最后，地方政府要考慮稅收競(jìng)爭(zhēng)策略與現(xiàn)行當(dāng)?shù)卣摺?guó)家政策之間的關(guān)系，以免出現(xiàn)政策協(xié)同失調(diào)，尤其是稅收競(jìng)爭(zhēng)可能與其他減少財(cái)政收入的政策產(chǎn)生疊加效應(yīng)，以及政府機(jī)構(gòu)在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)的協(xié)調(diào)與溝通效率問(wèn)題，無(wú)疑都對(duì)政府治理能力提出了較高要求。

四、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)視角下規(guī)范稅收競(jìng)爭(zhēng)的政策建議

（一）改革官員晉升的政績(jī)考核體系

破除“唯GDP 論”的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求，也是杜絕不當(dāng)稅收競(jìng)爭(zhēng)的必然選擇。 因此，本文認(rèn)為應(yīng)該降低GDP 考核指標(biāo)在地方官員政績(jī)考核體系中的比重，轉(zhuǎn)而追求速度、質(zhì)量和效益的統(tǒng)一，探索多元化的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，提高民生改善、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)進(jìn)步等相關(guān)考核指標(biāo)權(quán)重，建立多維度的綜合指標(biāo)考評(píng)體系。同時(shí)，將新發(fā)展理念融入到地方政府政績(jī)考核體系中，引導(dǎo)地方政府以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為目標(biāo)，減少地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的過(guò)度關(guān)注，引導(dǎo)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)從吸引經(jīng)濟(jì)資源流入向增進(jìn)地區(qū)福利轉(zhuǎn)變。 此外，還應(yīng)該不斷完善和嚴(yán)格執(zhí)行地方政府官員的績(jī)效考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，注重對(duì)官員離任后地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期考察，改變地方政府在稅收競(jìng)爭(zhēng)中的短視行為，促使地方官員從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，推動(dòng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（二）構(gòu)建政府間良性互動(dòng)的制度環(huán)境

地方政府開(kāi)展財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的優(yōu)勢(shì)策略，是在既定條件下主體間理性的互動(dòng)結(jié)果，即各競(jìng)爭(zhēng)主體以追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收收入規(guī)模擴(kuò)大等為目標(biāo)，將其他潛在競(jìng)爭(zhēng)者可能采取的策略考慮在內(nèi)時(shí)能實(shí)現(xiàn)本地區(qū)效用最大化的策略選擇。 然而，正如囚徒困境和公地悲劇等模型反映的結(jié)果，主體間理性的互動(dòng)結(jié)果從社會(huì)選擇的角度來(lái)看可能并不是社會(huì)理性的，既不符合博弈參與者的利益最大化要求，也不符合社會(huì)整體利益（嚴(yán)俊，2008）。 本文認(rèn)為可以構(gòu)建有助于促進(jìn)地方政府良性互動(dòng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，引導(dǎo)地方政府在依據(jù)自身發(fā)展條件選擇能夠有效促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)策略的同時(shí)，將該策略對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生的外溢性考慮在內(nèi)，并確保策略的實(shí)施不違背整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。 此外，應(yīng)該以法律法規(guī)和行政規(guī)章等形式明確地方政府間開(kāi)展各類競(jìng)爭(zhēng)的底線，在充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性的前提下硬化對(duì)地方政府不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的約束，減少政府對(duì)資源配置的過(guò)度干預(yù)，避免出現(xiàn)因策略性稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的資源配置效率低下問(wèn)題。

（三）合理劃分央地事權(quán)和支出責(zé)任

中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理，導(dǎo)致當(dāng)前財(cái)政收入劃分模式下地方政府的財(cái)政收入與其承擔(dān)的支出責(zé)任不相匹配，不利于提高地方政府汲取財(cái)政收入的積極性，降低了地方改善基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的能力，強(qiáng)化了地方政府開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)。1994 年分稅制財(cái)政管理體制改革是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛確立、中央財(cái)政在原有財(cái)政體制下財(cái)力匱乏的背景下進(jìn)行的，初步構(gòu)建了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的體系框架，但在具體內(nèi)容上基本維持了分稅制改革前的做法，呈現(xiàn)財(cái)權(quán)上收至中央的同時(shí)事權(quán)仍由地方承擔(dān)的非對(duì)稱性運(yùn)動(dòng)。 此后，分稅制的數(shù)次調(diào)整逐步取消了屬于地方財(cái)政的幾個(gè)稅種（如農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），并且將主要的幾大地方稅種調(diào)整為中央與地方共享稅（如個(gè)人所得稅收入分享改革和“營(yíng)改增”），進(jìn)一步加劇了地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的問(wèn)題。2016 年國(guó)務(wù)院明確了中央和地方間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體要求和劃分原則等②，將所有政府事權(quán)劃分為中央事權(quán)、 地方事權(quán)和中央地方共同事權(quán)三大類。為了更好地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在中央和地方政府間重新劃分事權(quán)和支出責(zé)任，除了目前重點(diǎn)關(guān)注的基本公共服務(wù)之外，還應(yīng)該將涉及全國(guó)生產(chǎn)要素流動(dòng)和市場(chǎng)統(tǒng)一的統(tǒng)籌事務(wù)，以及公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生和交通運(yùn)輸?shù)韧獠啃暂^強(qiáng)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任上移，交由級(jí)別更高的政府來(lái)履行。 此外，要繼續(xù)細(xì)化和完善省以下的事權(quán)劃分，縮小基層財(cái)政缺口，減輕基層政府的財(cái)政壓力。

（四）健全地方稅收體系

完善以分享稅為主體的地方稅收體系，穩(wěn)定地方稅收來(lái)源，與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任上移的政策相互配合，可以減輕地方政府財(cái)政壓力，為地方政府完善基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供財(cái)政資金支持。 在地方政府間良性互動(dòng)的激勵(lì)相容機(jī)制下，地方政府可以逐漸將競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)由稅收競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向支出競(jìng)爭(zhēng)，避免產(chǎn)生國(guó)家稅收收入損失的同時(shí)增加地方固定資產(chǎn)的積累，改善市場(chǎng)主體生存和發(fā)展所依賴的營(yíng)商環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 2008 年至今，我國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行沖擊，已經(jīng)連續(xù)十幾年實(shí)施增支減收的積極財(cái)政政策，顯著地降低了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，同時(shí)也降低了政府集中社會(huì)財(cái)富的份額，導(dǎo)致財(cái)政收支缺口持續(xù)加大、財(cái)政壓力不斷積累、積極財(cái)政政策實(shí)施空間壓縮等影響財(cái)政政策可持續(xù)的問(wèn)題。 事權(quán)和支出責(zé)任下放、 財(cái)政收入上移的非對(duì)稱制度安排進(jìn)一步加大了地方政府的財(cái)政壓力。對(duì)于健全地方稅收體系，本文認(rèn)為在當(dāng)前地方主體稅種培養(yǎng)需要較長(zhǎng)時(shí)間和地方稅體系建立面臨諸多現(xiàn)實(shí)約束的情況下，應(yīng)著眼于強(qiáng)化共享稅的主體地位，理順中央與地方政府間的稅收收入分配方式，不僅能滿足財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的要求，還能實(shí)現(xiàn)中央與地方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，強(qiáng)化中央對(duì)地方政府稅收政策的監(jiān)管和約束，提高地方政府采取稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的“成本”，使地方政府更為審慎地開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)。

（五）逐步優(yōu)化稅負(fù)分配格局

我國(guó)當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)存在間接稅占比過(guò)高、企業(yè)所得稅在所得稅系中占比過(guò)高的情況，以企業(yè)為主要納稅人的“稅企”征管模式凸顯，以自然人為稅源的“稅人”征管能力較弱，稅負(fù)分配格局過(guò)度向企業(yè)傾斜（龐鳳喜等，2023）。地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)是吸引以企業(yè)為載體的經(jīng)濟(jì)資源流入，改變地區(qū)要素稟賦進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而要素稟賦的變化直接表現(xiàn)在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過(guò)程中，這也是本文的研究主題。實(shí)現(xiàn)由“稅企”模式向“稅人”模式轉(zhuǎn)變，降低企業(yè)納稅人繳納稅收比重的同時(shí)提高以個(gè)人財(cái)產(chǎn)、收入和消費(fèi)為稅源的稅收收入占比，有助于降低財(cái)政對(duì)企業(yè)稅收的依賴性，弱化地方政府開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)，避免策略性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為扭曲資源空間配置的現(xiàn)象發(fā)生。 因此，綜合考慮當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題和政府財(cái)政壓力累積的事實(shí)，應(yīng)該在保持宏觀稅負(fù)相對(duì)穩(wěn)定的約束下，逐步降低間接稅稅收總收入的比重、 提高直接稅的稅收收入比重，逐步降低直接稅中企業(yè)繳納的稅收收入占稅收總收入的比重、提高自然人繳納的稅收收入比重。 此外，需要補(bǔ)足直接稅系列中的財(cái)產(chǎn)稅類，矯正財(cái)產(chǎn)保有層面的稅收缺失，同時(shí)強(qiáng)化所得稅類中的個(gè)人所得稅，實(shí)施綜合所得稅制，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（六）持續(xù)深化稅收征管體制改革

為推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政體制的建立和完善，縮小稅收努力調(diào)整空間，要強(qiáng)調(diào)依法征稅和提高征管質(zhì)量的重要性，為市場(chǎng)主體營(yíng)造透明、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。國(guó)地稅合并的稅收征管體制改革有利于加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收征管的獨(dú)立性，但地方政府仍存在干預(yù)稅收征管力度的空間，需要進(jìn)一步改革現(xiàn)行稅收征管體制，弱化地方政府對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管活動(dòng)的影響，堅(jiān)持貫徹依法治稅原則，以實(shí)現(xiàn)高效執(zhí)行中央稅收政策和依法治稅的目標(biāo)。 本文認(rèn)為應(yīng)該從提高稅收信息化管理水平和加強(qiáng)稅收征管隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)兩個(gè)方面入手，在金稅工程和“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”建設(shè)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮稅收信息系統(tǒng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管能力的提升作用，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收大數(shù)據(jù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管稅模式，以技術(shù)手段提升企業(yè)納稅遵從度、加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理和有效監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管行為，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管能力和稅收自由裁量權(quán)的使用效率，壓縮稅收努力的彈性決策空間。

（七）實(shí)施差異化的地方優(yōu)惠策略

地方政府較之于中央而言，更了解當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，可以發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，根據(jù)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源條件差異有針對(duì)性地實(shí)施地方優(yōu)惠策略。 這意味著地方政府應(yīng)在發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的總體要求之下，因地制宜地確定當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)方向，制定規(guī)范的優(yōu)惠政策以及相應(yīng)的配套措施，以良性的稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引資源流入、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、實(shí)現(xiàn)多元發(fā)展、持續(xù)提升地區(qū)創(chuàng)新能力。 在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)科技創(chuàng)新和高端產(chǎn)業(yè)的稅收支持，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并形成區(qū)域發(fā)展的示范效應(yīng)。 欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)持續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以增強(qiáng)對(duì)高端資源的吸引力，提高地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接能力，同時(shí)在財(cái)政自給能力有限的情況下適度運(yùn)用稅收競(jìng)爭(zhēng)策略，發(fā)揮政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)中的調(diào)節(jié)作用。此外，需要建立完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，及時(shí)對(duì)不當(dāng)?shù)牡胤秸愂崭?jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行整改，避免稅收競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)“越界”現(xiàn)象，同時(shí)提高地方包括稅收優(yōu)惠在內(nèi)的各類地方優(yōu)惠政策透明度，發(fā)揮專家指導(dǎo)和社會(huì)監(jiān)督的作用。 合理規(guī)范地方的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，將有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，確保稅收競(jìng)爭(zhēng)策略在符合法律和公平原則的前提下發(fā)揮對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的積極作用。 ■

注釋：

①參見(jiàn)央廣網(wǎng)：《中共中央印發(fā)〈深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉（全文）》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20180321/t20180321_524172614.shtml。

②參見(jiàn)中華人民共和國(guó)中央人民政府：《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) 〔2016〕49 號(hào)），https：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。