劉 敏

青島科技大學(xué)，山東 青島 266061

治安調(diào)解是我國基層行政機(jī)關(guān)開展基層治理工作的重要形式，能夠有效化解社會(huì)矛盾、減少違法犯罪行為的發(fā)生。做好治安調(diào)解工作，能夠有效方便人民群眾，節(jié)約司法資源，提高人民群眾對(duì)公安的信任，優(yōu)化警民關(guān)系。基層派出所的治安調(diào)解工作成效直接關(guān)系到一方百姓的生活質(zhì)量，直接關(guān)系到“社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”的工作目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)［1］。本文立足于我國基層社會(huì)治理工作實(shí)踐，結(jié)合治安調(diào)解工作開展的現(xiàn)實(shí)情況，借鑒J 派出所的經(jīng)驗(yàn)做法，提出優(yōu)化基層派出所治安調(diào)解機(jī)制的工作建議，以期對(duì)推進(jìn)基層社會(huì)治理有所裨益。

一、基層派出所治安調(diào)解基本情況

（一）J 派出所基本情況

J 派出所位于我國華東地區(qū)某工業(yè)重鎮(zhèn)，屬于集鎮(zhèn)派出所。該派出所下轄24 個(gè)行政村，常住人口為6.4 萬人，流動(dòng)人口為3500 余人。該鎮(zhèn)人口密度較大，治安形勢(shì)復(fù)雜，矛盾也比較突出。目前，J 派出所現(xiàn)有警力28 人，其中包括正式編制民警6 人，文職人員2 人，輔警20 人。J 派出所實(shí)行民警包村社區(qū)工作制度，現(xiàn)已達(dá)成“一村一警”的工作目標(biāo)，確保將治安調(diào)解工作落實(shí)到位、責(zé)任到人。

（二）轄區(qū)矛盾糾紛情況

1.土地糾紛時(shí)有發(fā)生

在J 派出所轄區(qū)內(nèi)，土地問題一直以來都是該地區(qū)矛盾糾紛的主要誘發(fā)因素。據(jù)調(diào)查，2022年J 派出所受理的因土地問題產(chǎn)生的糾紛案件就高達(dá)136 多件。其中，涉及征地補(bǔ)償、土地承包以及土地邊界糾紛等案件占大多數(shù)。

2.鄰里糾紛案件居高不下

由于J 派出所轄區(qū)內(nèi)的人口文化程度低、法律意識(shí)比較淡薄。因此鄰里之間涉及的矛盾糾紛也比較多，存在惡語傷人、動(dòng)手打罵的現(xiàn)象。針對(duì)鄰里糾紛、家庭矛盾等案件，用治安調(diào)解的方式進(jìn)行處理更為合適。

3.“空巢”家庭矛盾凸顯

J 派出所轄區(qū)內(nèi)存在老人無人贍養(yǎng)、留守兒童的教育問題。一些留守兒童因?yàn)槿鄙俑改傅慕甜B(yǎng)，被社會(huì)各種不良行為引誘，走上違法犯罪的道路。

可以看出，J 派出所轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛類型大多集中在農(nóng)村土地、鄰里家庭等領(lǐng)域。通過有效開展治安調(diào)解工作，更有利于降低群眾的訴訟成本，緩和鄰里矛盾，營造和諧的家庭氛圍。

（三）治安調(diào)解工作概況

1.做好前期初篩工作

J 派出所為了做好社區(qū)治理工作，密切聯(lián)系群眾，進(jìn)行“深入走訪、摸排矛盾”等活動(dòng)。針對(duì)比較難解決的鄰里糾紛和家庭矛盾，負(fù)責(zé)該區(qū)域的民警會(huì)將具體情況進(jìn)行詳細(xì)登記，并進(jìn)行整理。提前做好社會(huì)調(diào)解的初步篩查工作，將前期準(zhǔn)備工作落實(shí)到位。為了有效解決糾紛矛盾，J 派出所通過接處警系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了信息分流，將涉及醫(yī)患矛盾、鄰里糾紛、家庭矛盾等非警務(wù)警情轉(zhuǎn)接至人民調(diào)解機(jī)構(gòu)處理。2022 年上半年，由接處警系統(tǒng)轉(zhuǎn)接的非警務(wù)警情案件約40 起，極大地節(jié)約了基層警力，提高了工作效率。

2.構(gòu)建專業(yè)調(diào)解隊(duì)伍

為了有效開展治安調(diào)解工作，J 派出所建立了專業(yè)的治安調(diào)解隊(duì)伍，成立專項(xiàng)治安調(diào)解工作小組，并設(shè)置專人負(fù)責(zé)開展本轄區(qū)的治安調(diào)解工作。J 派出所根據(jù)本派出所的警力情況，共分為3個(gè)調(diào)解小組，分別由基層工作年限較長(zhǎng)、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富的老民警帶隊(duì)開展調(diào)解工作。J 派出所會(huì)定期組織開展治安調(diào)解培訓(xùn)，選擇在工作中遇到的典型案例，由老民警結(jié)合案件情況總結(jié)調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地區(qū)的人口情況、常見的矛盾糾紛問題以及案件的實(shí)際情況分享如何“因案制宜、因人制宜、因時(shí)制宜”地開展治安調(diào)解工作。通過定期培訓(xùn)，讓調(diào)解人員掌握治安調(diào)解的工作策略，控制案件發(fā)展情勢(shì)、掌握調(diào)解節(jié)奏，從而提高調(diào)解工作的成功率，凸顯出治安調(diào)解多樣性、靈活性等特點(diǎn)。

3.創(chuàng)新治安調(diào)解模式

J 派出所在開展治安調(diào)解工作的過程中，為了彌補(bǔ)基層警力不足的困境，構(gòu)建“派出所、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)力量”共同參與的工作思路，積極創(chuàng)新治安調(diào)解新模式，尋找治安調(diào)解新路徑［2］。充分發(fā)揮社會(huì)力量參與到治安調(diào)解的工作當(dāng)中，將老村長(zhǎng)、老黨員、老教師、老干部等人員吸收進(jìn)社會(huì)調(diào)解人員行列中。充分利用家族長(zhǎng)輩、村干部等具有群眾威望人員的影響力，有效化解鄰里矛盾、家庭糾紛。同時(shí)，J 派出所還加強(qiáng)與國土、司法、村委會(huì)等相關(guān)部門的聯(lián)系，形成對(duì)口糾紛解決機(jī)制，構(gòu)建“一體化”調(diào)解工作流程，提高治安調(diào)解的工作效率。

二、基層派出所治安調(diào)解機(jī)制存在的問題

（一）存在“同案不同判”的問題

目前，治安調(diào)解機(jī)制仍然存在一些問題需要解決，例如在我國基層派出所中普遍存在“同案不同判”的現(xiàn)象。在“警調(diào)對(duì)接”模式中，針對(duì)一些治安調(diào)解案件，通常會(huì)適用兩種調(diào)解機(jī)制解決問題。一種是直接由公安機(jī)關(guān)委托的人民調(diào)解組織介入進(jìn)行調(diào)解，雙方當(dāng)事人在人民調(diào)解組織的介入下協(xié)商一致，簽訂人民調(diào)解協(xié)議。另一種是由公安機(jī)關(guān)組織的調(diào)解員組織開展治安調(diào)解工作，雙方就調(diào)解工作達(dá)成一致意見，簽訂治安調(diào)解協(xié)議。這樣一來，在我國基層會(huì)存在相類似的治安案件因負(fù)責(zé)開展治安調(diào)解工作的主體不同，最終出具調(diào)解書的性質(zhì)也存在不同之處，就會(huì)產(chǎn)生類似訴訟案件的“同案不同判”的現(xiàn)象。根據(jù)我國相關(guān)立法規(guī)定，人民調(diào)解組織出具的人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力，如果當(dāng)事人雙方就協(xié)議內(nèi)容存在爭(zhēng)議，可以通過訴訟的方式解決問題。此外，當(dāng)事人也可以就該調(diào)解協(xié)議直接向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的效力。而針對(duì)公安機(jī)關(guān)出具的治安調(diào)解協(xié)議并沒有上述效力，主要依靠雙方當(dāng)事人的道德約束履行協(xié)議，否則案件重新進(jìn)入治安處罰程序。

從協(xié)議的效力來看，人民調(diào)解協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人而言具有更高的強(qiáng)制力［3］。此外需要注意的是，當(dāng)事人通過人民調(diào)解組織的介入，達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，公安機(jī)關(guān)便不會(huì)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行治安處罰。雖然人民調(diào)解協(xié)議在客觀上能夠產(chǎn)生與治安調(diào)解協(xié)議相同的法律效果。但是，因?yàn)槿嗣裾{(diào)解協(xié)議是由人民調(diào)解組織做出的，不具備行政屬性，因此無法通過人民調(diào)解協(xié)議認(rèn)定當(dāng)事人的行為具有行政違法性。

（二）治安調(diào)解協(xié)議法律效力不足

上文中提到，公安機(jī)關(guān)所作出的治安調(diào)解協(xié)議本身并不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)協(xié)議做出后，僅能夠通過雙方當(dāng)事人的道德或者個(gè)人信用加以維護(hù)，具有較強(qiáng)的不確定性。當(dāng)雙方當(dāng)事人違反調(diào)解協(xié)議約定或者不履行調(diào)解協(xié)議的約定時(shí)，只能夠根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，無法通過強(qiáng)制程序進(jìn)行解決，只能讓案件重新回歸到治安處罰程序，公安機(jī)關(guān)所出具的治安調(diào)解協(xié)議也無法直接成為法官裁判案件的依據(jù)［4］。因治安調(diào)解協(xié)議的法律效力不足，對(duì)當(dāng)事人雙方的約束力度不夠，在實(shí)踐中普遍存在當(dāng)事人事后反悔的情況。這嚴(yán)重造成了行政資源的浪費(fèi)，嚴(yán)重拖延了行政工作效率。治安調(diào)解工作的初衷在于提高行政工作效率，采用協(xié)商的方式既能夠不傷和氣，又能夠解決問題。但是任由當(dāng)事人反悔會(huì)降低公安機(jī)關(guān)在基層群眾中的威信，甚至還會(huì)嚴(yán)重影響基層公安的公信力，也會(huì)降低基層民警開展治安調(diào)解工作的積極性。甚至如果沒有得到妥善處理，反而會(huì)激化雙方當(dāng)事人之間的矛盾。在實(shí)踐中，一些基層辦案民警為了確保治安調(diào)解協(xié)議能夠得以履行，會(huì)選擇采取先履行后簽訂協(xié)議的方式，這嚴(yán)重違反了程序法上的相關(guān)規(guī)定，不利于構(gòu)建依法行政的基層工作隊(duì)伍。

（三）存在“重結(jié)果、輕取證”的問題

目前，我國基層派出所開展治安調(diào)解工作時(shí)，普遍存在“重結(jié)果、輕取證”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)?；鶎优沙鏊陂_展治安調(diào)解工作時(shí)，證據(jù)主要包括監(jiān)控視頻、證人證言、鑒定書、當(dāng)事人陳述等類型。在實(shí)際開展調(diào)解工作時(shí)，民警認(rèn)定事實(shí)以監(jiān)控視頻為主。主要是因?yàn)榇蠖鄶?shù)治安案件都能夠調(diào)取到視頻證據(jù)，視頻取證比較方便，但是也存在沒有證據(jù)的治安案件。一些基層民警則認(rèn)為，只要案件當(dāng)事人能夠達(dá)成和解協(xié)議，即使某些案件事實(shí)沒有證據(jù)證明，只要雙方對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容表示認(rèn)可，那么就不需要在取證上花費(fèi)較大心思。但是，如果忽視調(diào)取與案件事實(shí)相關(guān)的證據(jù)材料，沒有及時(shí)進(jìn)行取證，那么調(diào)解人員在開展調(diào)解工作時(shí)對(duì)事實(shí)的評(píng)估會(huì)存在偏差，也難以結(jié)合案件的實(shí)際情況對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說服教育，調(diào)解工作也很難開展，調(diào)解成功率也會(huì)大大降低。而且，并非案件進(jìn)行治安調(diào)解就一定會(huì)成功，如果雙方對(duì)調(diào)解結(jié)果不滿意，并未達(dá)成合意，案件依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)入治安處罰程序，這時(shí)仍然需要證據(jù)證明案件事實(shí)情況。如果基層執(zhí)法人員沒有在第一時(shí)間調(diào)取所需證據(jù)，案件便陷入難以查明的困境，容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

三、基層派出所治安調(diào)解機(jī)制的優(yōu)化對(duì)策

（一）構(gòu)建警調(diào)對(duì)接機(jī)制，確立同案同判原則

為了解決基層派出所治安調(diào)解機(jī)制中存在的“同案不同判”的問題，可以通過構(gòu)建“警調(diào)對(duì)接”機(jī)制，明確“同案同判”的案件處理原則?！熬{(diào)對(duì)接”是公安機(jī)關(guān)與人民調(diào)解的對(duì)接，指公安機(jī)關(guān)在治安管理活動(dòng)中，對(duì)不屬于其管轄范圍的矛盾糾紛，移送人民調(diào)解的工作機(jī)制。具體而言，根據(jù)案件的具體情況對(duì)案件實(shí)行分流，針對(duì)社會(huì)危害程度低、情節(jié)較為輕微的案件由人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，在人民調(diào)解組織的主持下雙方當(dāng)事人就調(diào)解達(dá)成一致意見，最終統(tǒng)一由公安機(jī)關(guān)出具治安調(diào)解協(xié)議。在實(shí)踐中，通過加強(qiáng)人民調(diào)解與治安調(diào)解的銜接，能夠建立統(tǒng)一、規(guī)范的治安調(diào)解機(jī)制；能夠有效整合人民調(diào)解組織和公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部調(diào)解力量，確保調(diào)解協(xié)議效力的一致性，將“同案同判”原則落實(shí)到位。這樣既能夠提高治安調(diào)解工作效率，提升治安調(diào)解工作成效，還能夠保證調(diào)解協(xié)議效力的一致性，提高行政機(jī)關(guān)在公民心中的公信力和權(quán)威性。

（二）引入司法確認(rèn)制度，增強(qiáng)治安調(diào)解成效

司法確認(rèn)制度是針對(duì)人民調(diào)解組織出具的人民調(diào)解協(xié)議，經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商一致可以向法院進(jìn)行司法確認(rèn)，由法院賦予協(xié)議的強(qiáng)制力，從而確保協(xié)議能夠被有效執(zhí)行。治安調(diào)解協(xié)議能否被有效履行，不僅關(guān)系到協(xié)議雙方當(dāng)事人，更關(guān)系到國家基層行政機(jī)關(guān)的公信力。將司法確認(rèn)制度引入治安調(diào)解領(lǐng)域，能夠利用司法強(qiáng)制力為行政機(jī)關(guān)提供強(qiáng)制力保障，更有利于行政機(jī)關(guān)開展治安調(diào)解工作［5］。因此，在我國治安調(diào)解領(lǐng)域也可以通過引入司法確認(rèn)制度的方式，提高治安調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制約束力，避免當(dāng)事人任意反悔的情況發(fā)生。具體而言，在治安調(diào)解協(xié)議做出后，如果雙方認(rèn)為有必要，可以在治安調(diào)解協(xié)議做出后30 日內(nèi)共同到人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)其法律效力。調(diào)解協(xié)議一經(jīng)確認(rèn)，則具備法律效力，需要當(dāng)事人履行協(xié)議約定。如果一方當(dāng)事人未能及時(shí)履約，另一方當(dāng)事人可以依據(jù)協(xié)議內(nèi)容向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容，通過司法機(jī)關(guān)介入執(zhí)行。如果當(dāng)事人拒不執(zhí)行，適用司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行程序，必要時(shí)可以將當(dāng)事人列入失信被執(zhí)行人名單。這樣能夠有效提升協(xié)議當(dāng)事人的履約率，有利于形成良好、誠信的社會(huì)風(fēng)氣。

（三）建立獎(jiǎng)懲監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)調(diào)查取證意識(shí)

針對(duì)基層行政人員證據(jù)意識(shí)不足的問題，可以通過建立獎(jiǎng)懲監(jiān)督機(jī)制，約束基層辦案民警的行為，從而增強(qiáng)調(diào)查舉證的意識(shí)。首先，應(yīng)當(dāng)開展學(xué)習(xí)教育工作，幫助基層民警樹立證據(jù)意識(shí)，讓基層民警意識(shí)到調(diào)查取證的重要性，明確開展調(diào)查取證是治安調(diào)解的必然要求，避免因沒有及時(shí)調(diào)查取證而給后續(xù)的行政工作留下隱患。其次，應(yīng)當(dāng)將治安調(diào)解納入執(zhí)法考核當(dāng)中，對(duì)于未按照程序要求調(diào)查取證的行為進(jìn)行懲罰批評(píng)，對(duì)于嚴(yán)格按照治安調(diào)解程序要求，認(rèn)真調(diào)查取證行為進(jìn)行鼓勵(lì)，通過內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制糾正基層執(zhí)法人員的行為。最后，構(gòu)建有效的獎(jiǎng)懲監(jiān)督機(jī)制，從而有效規(guī)范執(zhí)法人員的行為，促使基層執(zhí)法人員提高調(diào)查取證意識(shí)，嚴(yán)格遵守治安調(diào)解的程序規(guī)定。

綜上所述，治安調(diào)解已經(jīng)成為化解人民內(nèi)部矛盾、解決鄰里糾紛的有效治理手段，治安調(diào)解也在社會(huì)治理過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們之間的沖突加劇、矛盾也日益增多，這給基層派出所開展調(diào)解工作帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在社會(huì)實(shí)踐中也面臨著諸多問題需要解決?；鶎优沙鏊鶓?yīng)當(dāng)正視在治安調(diào)解工作中遇到的問題，積極探究如何構(gòu)建科學(xué)有效的治安調(diào)解機(jī)制，使得治安調(diào)解更好地發(fā)揮作用，解決好社會(huì)矛盾，為社會(huì)公民安居樂業(yè)提供重要保障。