李 聰

國家稅務(wù)總局盤錦市稅務(wù)局稽查局，遼寧 盤錦 124010

行政復(fù)議與行政訴訟在銜接時有多種不同類型的基本模式，合理選擇銜接機(jī)制，推進(jìn)銜接機(jī)制運行對于解決行政糾紛、發(fā)揮行政復(fù)議行政訴訟的作用具有重要意義。從目前的實際情況觀察可知，由于行政復(fù)議相關(guān)法律法規(guī)的完善需求不斷提升，更需要從實踐運用的角度出發(fā)，有效銜接行政復(fù)議環(huán)節(jié)和行政訴訟環(huán)節(jié)的工作。為更加科學(xué)合理地分析行政糾紛，提出有效的行政糾紛解決策略提供支持。同時行政復(fù)議和行政訴訟銜接機(jī)制的完善也有利于提高相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力。

一、行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制的基本形式

（一）自由選擇

自由選擇形式若進(jìn)一步細(xì)分，又可分為終局性自由選擇和非終局性自由選擇。其中，終局性自由選擇模式的應(yīng)用情境為，行政相對人或者行政相關(guān)人員對行政機(jī)關(guān)的行政行為不滿意或表示不服?？蛇x擇復(fù)議或訴訟的方式進(jìn)一步解決行政糾紛。一般認(rèn)為，選擇行政復(fù)議后，就同步喪失提起行政訴訟的權(quán)利［1］。若復(fù)議決定后仍然表示對復(fù)議決定不服，無法繼續(xù)選擇訴訟的方式解決問題。除此之外，若解決行政糾紛的進(jìn)程已進(jìn)入到復(fù)議階段，但當(dāng)事人對行政復(fù)議的決定仍然不滿意，可進(jìn)一步向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者其上級機(jī)關(guān)提出申請復(fù)議的請求。這時，就可通過行政訴訟的方式向人民法院提起訴訟。這種模式在應(yīng)用時，一般適用于省人民政府和國務(wù)院各部委作出復(fù)議決定后出現(xiàn)糾紛的情況。若當(dāng)事人未經(jīng)訴訟而直接選擇向國務(wù)院申請復(fù)議，則復(fù)議決定被視為最終決定，當(dāng)事人不具備繼續(xù)提出行政訴訟的權(quán)利。而對于非終極性自由選擇模式來說，其主要的適用情景為當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的行為不滿意，向相關(guān)部門繼續(xù)提出復(fù)議申請。隨后，向人民法院提出起訴［2］。除此之外，也可直接向人民法院提出訴訟。在這種情況下，若當(dāng)事人提出復(fù)議，復(fù)議機(jī)構(gòu)所做出的決定并不能作為最終決定。權(quán)利救濟(jì)人還可在復(fù)議決定生成后繼續(xù)提出行政訴訟。而若相對人同時向兩個機(jī)關(guān)提出復(fù)議請求，應(yīng)當(dāng)首先接受行政申請機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)請求，且在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理案件的過程中，相對人不應(yīng)再提出行政訴訟。而若一般人民法院已經(jīng)受理了行政案件，相對人不可再向復(fù)議機(jī)構(gòu)申請行政復(fù)議。即使申請，復(fù)議機(jī)構(gòu)也不能受理。當(dāng)出現(xiàn)多個權(quán)利救濟(jì)人選擇申請行政復(fù)議、提出行政訴訟的情況，則應(yīng)當(dāng)按照先申請先受理的原則開展進(jìn)一步的工作。

（二）復(fù)議前置

此種銜接模式是救濟(jì)權(quán)利人對行政行為存在爭議時應(yīng)當(dāng)應(yīng)用的模式。在爭議出現(xiàn)后，權(quán)利救濟(jì)人首先申請行政復(fù)議。隨后，由行政機(jī)構(gòu)作出復(fù)議決定。作出復(fù)議決定后，權(quán)利救濟(jì)人若不滿意，可進(jìn)一步提起行政訴訟。在這種情況下，不能直接提起行政訴訟。當(dāng)行政復(fù)議的申請期限到期時，行政訴訟權(quán)則可認(rèn)定為失效。在行政復(fù)議前置的模式下，會遇到以下三種類型的行政糾紛。一是稅收糾紛，二是政策性糾紛［3］，三是自然資源確權(quán)糾紛。在上述三類糾紛中，復(fù)議成為達(dá)到訴訟目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，只有首先提出行政復(fù)議，才能在滿足條件的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提起訴訟。

（三）復(fù)議終局

此模式是行政相對人出現(xiàn)對損害利益行為不滿意的情況時可申請行政復(fù)議的基本模式。這時，行政復(fù)議可代替訴訟解決具體的問題。在這種情況下，若復(fù)議所做的決定中相關(guān)行政復(fù)議主體對象為審訊拘留人員或活動范圍限制與出境管理法追逐的外國人，可按照相關(guān)法律規(guī)定申請行政復(fù)議，這時的復(fù)議決定可被認(rèn)定為最終決定。

二、現(xiàn)階段行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制的問題分析

（一）缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)

缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是現(xiàn)階段針對行政復(fù)議和行政訴訟之間的銜接機(jī)制未能出臺明確的法律規(guī)定。在實踐中，只能通過對相關(guān)法律的分析對行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機(jī)制進(jìn)行研究。通過實踐分析可知，銜接程序中仍然存在標(biāo)準(zhǔn)模糊的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段的規(guī)定中要求行政相對人申請行政救濟(jì)時，應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)程序申請救濟(jì)。但目前的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序未能形成統(tǒng)一的制度和規(guī)范。這會進(jìn)一步影響行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制的有效運行。目前兩者銜接的過程中仍然存在程序缺乏完善性法律規(guī)范與實施程序匹配度不足的現(xiàn)象［4］。這會給相關(guān)法律規(guī)范的執(zhí)行帶來阻力，也會給行政復(fù)議的授權(quán)工作帶來不便。

（二）復(fù)議范圍與行政訴訟受理存在矛盾

復(fù)議法律規(guī)范的立法目標(biāo)要點包括以下三方面：一是預(yù)防和糾正一些非法行政行為，二是維護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，三是保證行政機(jī)關(guān)的權(quán)力能夠在公開透明的狀態(tài)下行使。只有滿足上述三個條件，才能夠保證行政復(fù)議制度的功能更加及時準(zhǔn)確地發(fā)揮出來。從性質(zhì)上來講，行政復(fù)議是具體問題發(fā)生后發(fā)揮作用的一種救濟(jì)方式，這意味著其在預(yù)防非法和不當(dāng)行政行為方面存在應(yīng)用局限性。若表述內(nèi)容缺乏適宜性，會進(jìn)一步損害行政復(fù)議的社會認(rèn)可度。人民群眾對行政復(fù)議的信任度也會有所下降。正是在這種情況下，適當(dāng)拓展行政復(fù)議的適用范圍，使其更好地與行政訴訟受理進(jìn)行銜接，才是現(xiàn)階段優(yōu)化銜接機(jī)制的應(yīng)有之義。

（三）未形成統(tǒng)一裁決標(biāo)準(zhǔn)

裁決工作對于銜接機(jī)制作用的發(fā)揮也有非常重要的作用?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）明確規(guī)定，復(fù)議機(jī)構(gòu)可由行政相對人自主選擇，但復(fù)議機(jī)構(gòu)存在上級政府部門和主管部門?，F(xiàn)階段這種復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不利于提高其在行政復(fù)議問題處理中的專業(yè)性和針對性。從實際出發(fā)來講，人民政府職能發(fā)揮的過程中，縣級以上人民政府的職能和地級以上人民政府的職能發(fā)揮，都需要通過建立獨立的復(fù)議機(jī)構(gòu)達(dá)到預(yù)期效果［5］。但目前除了常設(shè)的復(fù)議機(jī)構(gòu)外，當(dāng)事人也可提出復(fù)議案件并設(shè)置復(fù)議機(jī)構(gòu)，這種缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置形式會影響其裁決結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)化程度，裁決結(jié)果的影響規(guī)模和裁決側(cè)重點也會產(chǎn)生差異。而具體到審查工作的落實角度分析可知，同級人民政府在審查工作中不僅要考慮行政行為本身的合法性與合理性，還需要考慮其管轄范圍的政策是否能夠保證統(tǒng)一性。而對于人民政府與復(fù)議機(jī)構(gòu)而言，由于兩種機(jī)構(gòu)處在同一級別水平，在實際工作中容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義問題［6］。這一系列的實際情況都不利于裁決工作的落實，裁決過程也未能建立一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制優(yōu)化策略

（一）實現(xiàn)兩者標(biāo)準(zhǔn)化銜接

標(biāo)準(zhǔn)化銜接既有利于提高銜接質(zhì)量，又能夠確保在出現(xiàn)行政糾紛問題時有明確的參照標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行規(guī)范做依據(jù)。形成統(tǒng)一的銜接標(biāo)準(zhǔn)對于優(yōu)化銜接實踐效果也發(fā)揮著重要作用。對于行政復(fù)議與行政訴訟而言，兩者銜接過程標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)的達(dá)成需要從以下兩方面入手采取措施。一是行政復(fù)議的預(yù)審形式選擇和行政復(fù)議程序的規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)確認(rèn)相關(guān)法律規(guī)范為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)劃落實。這一措施有利于減小個別法律法規(guī)對復(fù)議預(yù)審的規(guī)定限制力度［7］。同時，能夠適當(dāng)縮小行政復(fù)議的范圍，在行政復(fù)議之前，若有特別規(guī)范法定的情形，則應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的自由選擇權(quán)，以當(dāng)事人的自主選擇為基礎(chǔ)確認(rèn)相關(guān)的程序和規(guī)范；二是在法律規(guī)定行政復(fù)議前置時，應(yīng)當(dāng)重點針對技術(shù)性相對更強(qiáng)、專業(yè)性相對更強(qiáng)的行政案件應(yīng)用這一銜接模式。同時，還應(yīng)當(dāng)確保借鑒個性化專業(yè)技術(shù)特征解決類似案件，保證行政爭議解決的權(quán)威性；三是在復(fù)議前置模式應(yīng)用中，也應(yīng)當(dāng)注重專門立法，在法律規(guī)范中提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)混淆的問題，導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟銜接標(biāo)準(zhǔn)化要求無法順利達(dá)成。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議適用范圍

擴(kuò)大行政復(fù)議的適用范圍是為了使行政訴訟與行政復(fù)議兩者的銜接更加順暢，避免行政復(fù)議和行政訴訟兩方面權(quán)力行使時，出現(xiàn)范圍或權(quán)力行使過程中的沖突。適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的適用范圍，首先，需要結(jié)合行政復(fù)議相關(guān)法律條文規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)性分析，《行政復(fù)議法》明確規(guī)定，可通過增加行政糾紛解決方式方法的表述，提高行政糾紛的解決效率?？赏ㄟ^糾正預(yù)防非法或不正當(dāng)行政行為的表述保障行政機(jī)關(guān)能夠依法行使權(quán)力。在這種情況下，行政復(fù)議不屬于行政救濟(jì)的行為，無法達(dá)到預(yù)防非法不正當(dāng)行政行為的效果。這也從側(cè)面反映出現(xiàn)階段的法律規(guī)范會引發(fā)行政復(fù)議功能無法充分發(fā)揮的問題，需要通過適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的適用范圍，發(fā)揮出其預(yù)期作用；其次，具體實踐中，建議將現(xiàn)行《行政復(fù)議法》條文中的“具體行政行為”直接改為“行政行為”，這種表述方式能夠擴(kuò)大行政復(fù)議發(fā)揮作用的范圍，提升行政復(fù)議發(fā)揮作用的深刻性。但需要強(qiáng)調(diào)的是，行政復(fù)議功能地發(fā)揮作用會受到審查環(huán)節(jié)工作合法性的影響。因此，需要在同步提升審查合法性、審查結(jié)果可靠性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)行政復(fù)議適用范圍的擴(kuò)展；最后，行政復(fù)議審查制度的功能發(fā)揮效率也與是否能夠合理合法審查行政行為緊密相關(guān)。在未來的行政復(fù)議法律法規(guī)政策優(yōu)化調(diào)整實踐中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合多方面影響因素進(jìn)行綜合分析，并酌情按照不同案件的實際情況擴(kuò)大行政復(fù)議的適用范圍，從實踐角度出發(fā)，體現(xiàn)出行政復(fù)議的應(yīng)用效能。

（三）設(shè)置專業(yè)復(fù)議機(jī)構(gòu)

首先，專業(yè)的復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠使行政復(fù)議工作的落實更具有針對性。同時，對于行政復(fù)議中比較復(fù)雜的問題，也可進(jìn)行系統(tǒng)分析以便參照相關(guān)法律規(guī)范，為行政復(fù)議申請流程的審查工作落實提供支持；其次，專門設(shè)置的復(fù)議機(jī)構(gòu)也可更有針對性地在相關(guān)負(fù)責(zé)人和管理人員出現(xiàn)問題時及時解決問題，提高行政復(fù)議流程推進(jìn)的效率。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)需要依法負(fù)責(zé)進(jìn)行行政復(fù)議案件處理，設(shè)置專業(yè)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，是提升行政復(fù)議工作質(zhì)量和保障行政復(fù)議工作功能、發(fā)揮作用的重要條件。在實踐中，落實行政復(fù)議工作的主要機(jī)構(gòu)，可以行政審查辦公室為典型代表，其主要職能是負(fù)責(zé)行政復(fù)議的審查。若能夠結(jié)合實際增設(shè)專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，并且為復(fù)議機(jī)構(gòu)分配具有針對性的工作職責(zé)，則更能凸顯出行政審查辦公室的職能；再次，在實踐工作開展中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在權(quán)力集中性不足的問題，這不利于行政復(fù)議資源的有效整合。復(fù)議申請受理時，也容易導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益無法得到保障，使行政復(fù)議申請受理速度和質(zhì)量都會不同程度地受到影響［8］。除此之外，不同級別的政府工作部門在行使行政復(fù)議職能時，也存在缺乏專業(yè)性的現(xiàn)象，若設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)履行行政復(fù)議職責(zé)，有利于解決各級政府在處理具體問題時遇到的困難，提高行政復(fù)議的執(zhí)行力。在設(shè)置專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)時，可參照應(yīng)用“首長負(fù)責(zé)制”這一管理制度，保證海關(guān)、金融、稅務(wù)機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)構(gòu)縱向管理的職能。同時，保留上述機(jī)構(gòu)的上級管理部門行政復(fù)議權(quán)，同時發(fā)揮出行政復(fù)議機(jī)構(gòu)行政與司法兩方面的職能，以便有效推進(jìn)行政復(fù)議的制度功能得以實現(xiàn)；最后，在增設(shè)專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)后，為了提升行政復(fù)議的公信力，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)主動履行公開公正的原則，聽取申請人和被申請人雙方的意見，必要時，還可酌情聽取第三方主體的意見，發(fā)揮出獨立復(fù)議機(jī)構(gòu)的效用。

綜合以上所述，現(xiàn)階段的行政救濟(jì)方式逐步向多樣化的方向發(fā)展，社會發(fā)展的過程中行政糾紛的內(nèi)容形式也逐步表現(xiàn)出多樣化的特征。這一系列的現(xiàn)象都充分反映出行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制需結(jié)合現(xiàn)階段的工作開展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行不斷優(yōu)化，力求處理好行政復(fù)議和行政訴訟之間的關(guān)系，確保司法維度的執(zhí)行力和行政維度的執(zhí)法效率得到提升，更好地維護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的利益。