宗藝晶 郭興洲 李文雅 白樺 李燾

（中國檢驗檢疫科學(xué)研究院 北京 100176）

0 引言

產(chǎn)品安全是保障現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾美好生活的基本要求，因此，各國政府均對產(chǎn)品安全實施監(jiān)督管理，以保護消費者的健康和財產(chǎn)安全。自20 世紀(jì)60 年代起，歐美等發(fā)達國家不斷通過立法建立健全產(chǎn)品安全監(jiān)管制度體系，產(chǎn)品安全風(fēng)險預(yù)警作為風(fēng)險管理措施之一，在消費品和食品安全領(lǐng)域發(fā)揮了良好作用。我國在進出口商品和食品領(lǐng)域的風(fēng)險預(yù)警制度建設(shè)研究較多，對相關(guān)制度也有一定的探索和運行實踐，但在消費品安全領(lǐng)域，風(fēng)險預(yù)警機制尚未建立。

在學(xué)術(shù)研究方面，由于國外產(chǎn)品安全風(fēng)險預(yù)警制度較完善且有長期實踐和數(shù)據(jù)積累，國外的相關(guān)研究主要運用風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)數(shù)據(jù)討論具體產(chǎn)品安全問題[1-2]，還有一些研究側(cè)重于討論風(fēng)險預(yù)警制度發(fā)揮的作用及運行實踐中存在的問題[3-5]。國內(nèi)的相關(guān)研究主要包括3 個方面：（1）在宏觀層面通過對國內(nèi)外產(chǎn)品安全預(yù)警體系現(xiàn)狀進行分析，總結(jié)體系建設(shè)存在的問題及政策措施建議等[6-8]；（2）用大數(shù)據(jù)和語義挖掘、BP 神經(jīng)及貝葉斯網(wǎng)絡(luò)、關(guān)聯(lián)規(guī)則、控制圖、決策樹等技術(shù)對風(fēng)險預(yù)警進行技術(shù)方法研究[9-10]；（3）通過實證研究探討各種情境下不同類產(chǎn)品、信息源、預(yù)警目標(biāo)等存在的安全風(fēng)險預(yù)警因素、指標(biāo)體系或預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建[11-13]。這些研究主要集中于食品、農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，在工業(yè)品方面國內(nèi)有少量研究，但主要集中于特種設(shè)備領(lǐng)域，在消費品領(lǐng)域的研究相對較少，且多集中于預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建、技術(shù)方法應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)計等，針對產(chǎn)品安全風(fēng)險預(yù)警的運行機制探討甚少。

本文著眼于以消費品為核心的產(chǎn)品安全，在對風(fēng)險預(yù)警的定義和相關(guān)理論進行討論的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外風(fēng)險預(yù)警體系運行經(jīng)驗，探討適合我國消費品安全監(jiān)管狀況的風(fēng)險預(yù)警制度。

1 理論基礎(chǔ)

1.1 概念界定

“預(yù)警”一詞，字面解釋為事先警告、提醒被告人注意和警惕，最早出自于軍事領(lǐng)域，后來在經(jīng)濟、金融、社會管理、氣象災(zāi)害等領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。雖然預(yù)警作為管理措施已在各行業(yè)中實踐，但在基本理論研究層面的研究并不充分，在很多基本問題上尚未形成共識[14]。同樣，在產(chǎn)品安全領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險預(yù)警的定義也并不統(tǒng)一（見表1）。

表1 部分產(chǎn)品安全領(lǐng)域風(fēng)險預(yù)警的定義Table 1 Some definitions of risk warning in product safety areas

根據(jù)上述各種不同類型的定義，預(yù)警包括3 個方面的內(nèi)涵：（1）預(yù)警的本質(zhì)是通知的信息，在不同的定義中該信息的形式包括信號、警報、預(yù)報等；（2）預(yù)警是一種預(yù)防性的風(fēng)險控制措施，通過預(yù)測估計在警情發(fā)生之前或在產(chǎn)生嚴(yán)重后果和損失前，發(fā)出警報并采取應(yīng)對措施降低風(fēng)險；（3）實現(xiàn)預(yù)警需要一系列信息獲取、分析處理、發(fā)布傳播、應(yīng)對反饋的過程，一般通過嵌入預(yù)警算法的信息化系統(tǒng)實現(xiàn)。綜上，狹義的預(yù)警可以理解為是風(fēng)險交流的一種形式，產(chǎn)品安全風(fēng)險預(yù)警即在持續(xù)監(jiān)測和評估之后，在風(fēng)險、危機處于萌芽階段或起步階段時，提前識別風(fēng)險源頭、風(fēng)險范圍、風(fēng)險程度和風(fēng)險走勢，并在風(fēng)險到達不可接受水平值時發(fā)出相應(yīng)警示信號的過程。廣義的預(yù)警也可以理解為是風(fēng)險控制的手段之一，發(fā)出警示信號的同時也對相應(yīng)警情采取風(fēng)險消減方法防范措施。

1.2 相關(guān)理論

1.2.1 信息不對稱和政府信息供給

信息不對稱是指與交易相關(guān)的信息在買賣雙方分布不均衡，掌握信息比較充分的一方會在交易中處于優(yōu)勢地位，造成不公平交易。產(chǎn)品質(zhì)量信息，作為產(chǎn)品交易信息的重要部分具有較高的隱蔽性和專業(yè)性[17]。為了彌補市場自身無力克服信息不對稱的現(xiàn)象，需要政府通過行政力量進行干預(yù)，通過市場監(jiān)管對市場主體的信息收集、發(fā)布、傳播、利用等行為進行控制和約束，努力實現(xiàn)信息公開披露和公平利用。其中政府直接生產(chǎn)并發(fā)送信息，這是政府信息供給的主要部分，安全預(yù)警類信息作為供給信息的類型之一，直接將信息提供給產(chǎn)品用戶或消費者使用[18]。

1.2.2 事故致因理論

在諸多事故致因理論模型中，有部分模型將警告引入事故致因分析的過程，作為事故的關(guān)鍵因素之一。瑟利模型把事故發(fā)生的過程分為危險構(gòu)成和危險發(fā)生緊急時期2 個階段，人在處理警告信息的過程中發(fā)生失誤，則危險就會轉(zhuǎn)入下一階段或?qū)е伦罱K傷害。勞倫斯模型是在瑟利模型基礎(chǔ)上，將警告分為初期警告和二次警告，前者是當(dāng)危險出現(xiàn)時產(chǎn)生的某種形式的信息，后者是行為人接受、識別了初期警告并估計危險性后，除了自己采取恰當(dāng)?shù)男袆颖苊馐鹿释?，還應(yīng)提醒其他人員采取防止事故的措施，即二次警告[19]。根據(jù)上述理論，產(chǎn)品安全風(fēng)險預(yù)警實質(zhì)上是在危險構(gòu)成初期，組織或機構(gòu)通過有意識地主動監(jiān)測、評估，識別發(fā)現(xiàn)存在的產(chǎn)品安全風(fēng)險后，向其他利益相關(guān)方告知風(fēng)險，提醒其他人員采取措施的過程。

1.2.3 風(fēng)險管理理論

自20 世紀(jì)60 年代起，風(fēng)險管理作為學(xué)科開始發(fā)展。風(fēng)險應(yīng)對作為風(fēng)險管理過程中的重要子過程，是采取措施改變風(fēng)險的過程。風(fēng)險應(yīng)對可以通過風(fēng)險交流的形式與外部利益相關(guān)方進行溝通和協(xié)商，選擇最適當(dāng)?shù)拇胧┕餐瑧?yīng)對風(fēng)險，有時可以取得比組織方自行應(yīng)對風(fēng)險更好的效果。風(fēng)險預(yù)警作為一種預(yù)防性應(yīng)對措施，遵從風(fēng)險預(yù)防原則，應(yīng)在后果未發(fā)生或規(guī)模較小時及時介入，避免事件發(fā)生或規(guī)模擴大。同時，預(yù)警以通知信息的方式告知利益相關(guān)方，有利于相關(guān)方采取措施，共同應(yīng)對消減風(fēng)險。例如，對于消費者或產(chǎn)品使用者而言，風(fēng)險預(yù)警信息的輸入將對可能的產(chǎn)品使用行為產(chǎn)生正面影響，使其對危險保持警惕從而規(guī)避風(fēng)險及事故發(fā)生。

2 國內(nèi)外產(chǎn)品安全風(fēng)險預(yù)警體系運行實踐

2.1 國際經(jīng)驗

2.1.1 歐盟經(jīng)驗

歐盟作為多國聯(lián)盟組織，為了實現(xiàn)對統(tǒng)一市場中流通產(chǎn)品開展一致、有效地監(jiān)管，尤其強調(diào)成員國之間的合作與協(xié)調(diào)。產(chǎn)品安全信息流通與共享是歐盟合作協(xié)調(diào)順暢的基礎(chǔ)，其通過法規(guī)要求、平臺建設(shè)、運行機制等多方面措施促進產(chǎn)品安全信息在成員國之間的交流和共享[20]。歐盟法規(guī)明確了成員國主管部門有義務(wù)將采取的限制性措施相關(guān)信息進行共享，以便其他部門或其他成員國采取后續(xù)行動。歐盟委員會建立了歐盟消費品快速信息系統(tǒng)（RAPEX）和食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF），實現(xiàn)對存在嚴(yán)重風(fēng)險的消費品和食品等發(fā)布快速預(yù)警，還建立了市場監(jiān)管信息和交流系統(tǒng)（ICSMS）促進各國市場監(jiān)管機構(gòu)在風(fēng)險評估、產(chǎn)品測試以及追溯、撤回或召回危險產(chǎn)品方面的協(xié)作。在運行機制方面，某成員國的監(jiān)管部門在市場監(jiān)督、邊境檢查中發(fā)現(xiàn)了危險產(chǎn)品后，通過預(yù)警系統(tǒng)向歐盟委員會及其他成員國發(fā)出警告，各成員國可以根據(jù)風(fēng)險預(yù)警及時采取措施。除了包含產(chǎn)品全部相關(guān)信息的內(nèi)部預(yù)警系統(tǒng)之外，RAPEX 和RASFF 系統(tǒng)均有面向社會和消費者的公開平臺，發(fā)布不包含企業(yè)具體信息的產(chǎn)品安全通報。

在一些歐盟產(chǎn)品安全管理制度的審查和評估報告中，認(rèn)為多年來RAPEX 系統(tǒng)應(yīng)用良好并被廣泛認(rèn)可，但是也存在不同成員國在處理通報方面的主動性和積極性有較大差異，通報數(shù)量與國家市場的規(guī)模不成比例；ICSMS、RAPEX 等系統(tǒng)存在信息重復(fù)編碼，不同通報程序和工具導(dǎo)造成了部分冗余工作等問題[21]。

2.1.2 美國經(jīng)驗

美國的消費品安全風(fēng)險預(yù)警，依托傷害監(jiān)測、死亡記錄、企業(yè)報告、消費者投訴和其他各種風(fēng)險信息渠道開展信息收集，在專業(yè)技術(shù)支持機構(gòu)風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，提出風(fēng)險預(yù)警并采取糾正措施。美國消費品安全委員會（Consumer Product Safety Commission，CPSC）發(fā)布的產(chǎn)品安全預(yù)警主要面向社會大眾，以產(chǎn)品召回、消費安全警告等形式披露消費安全信息[22]開展消費者教育。其形式既有主要針對多發(fā)、高危、系統(tǒng)性的宏觀產(chǎn)品風(fēng)險，提醒消費者在使用消費品時注意人身安全；也有針對具體型號的特定微觀產(chǎn)品風(fēng)險，以召回相關(guān)信息居多。消費者還可以通過官方網(wǎng)站上預(yù)警或召回信息頁面，直接反饋報告對應(yīng)消費品的問題，形成風(fēng)險信息的閉環(huán)和跟蹤反饋，也增加消費者對產(chǎn)品安全監(jiān)管和治理的參與程度，營造良好的消費品安全共治氛圍。

美國政府機構(gòu)在信息披露過程中也很重視企業(yè)的參與，如果公開披露的信息中涉及制造商或品牌商身份，CPSC 需要向企業(yè)發(fā)出通知，讓企業(yè)有合理的機會就該信息提出意見或進行說明。在實踐中，經(jīng)常由CPSC 與企業(yè)共同發(fā)布召回產(chǎn)品風(fēng)險預(yù)警，提示消費者注意某產(chǎn)品風(fēng)險的情況。

2.1.3 日本經(jīng)驗

日本的消費品安全預(yù)警主要側(cè)重于產(chǎn)品事故信息的披露。根據(jù)《日本生活消費品安全法》，日本產(chǎn)品安全主管部門必須積極努力地收集重大產(chǎn)品事故相關(guān)的信息，主管部門收到產(chǎn)品經(jīng)營者的事故報告信息后，組織對重大產(chǎn)品安全事故進行調(diào)查核實，并對消費者進行披露。日本對重大產(chǎn)品事故信息公開程序編制了工作手冊，要求報告的要點和內(nèi)容能夠讓消費者和經(jīng)營者易于理解，也能在事故發(fā)生后能夠迅速發(fā)布信息；重大事故發(fā)生以及作為防止危害的產(chǎn)品召回措施信息等要能夠迅速地告知全國普通消費者，特別要考慮高齡者家庭，要充分利用地區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)的作用，不留信息死角[23]。政府的產(chǎn)品事故信息披露，即是保障消費者的知情權(quán)，加強信息透明度，也是提醒消費者對不安全產(chǎn)品進行主動防范和規(guī)避。

2.1.4 澳大利亞經(jīng)驗

澳大利亞的消費品安全預(yù)警可以分為安全警示通知（safety warning notices）、公共警示通知（public warning notices）和公共聲明（public statement）3 類。安全警示通知是由聯(lián)邦、州等發(fā)布的正式警示，警告消費者和供應(yīng)商某項商品或服務(wù)正在接受調(diào)查或存在風(fēng)險，此時供應(yīng)商可以繼續(xù)供應(yīng)產(chǎn)品，但要了解產(chǎn)品風(fēng)險發(fā)展的狀況。公共警示通知是由澳大利亞競爭與消費者委員會和州或領(lǐng)地的消費者保護機構(gòu)面向公眾發(fā)布，其發(fā)布條件包括：監(jiān)管機構(gòu)有合理理由懷疑有產(chǎn)品違法行為；該行為可能使其他一人或多人受到損害；且發(fā)出公共警示通知符合公眾利益。公共聲明可以提醒消費者注意產(chǎn)品使用行為來減少風(fēng)險，其形式多樣，包括公布監(jiān)管活動和執(zhí)法結(jié)果、消費者警告及行業(yè)通知等[24]。在澳大利亞的產(chǎn)品安全合規(guī)和執(zhí)法措施中，安全預(yù)警作為程度適中的措施進行廣泛應(yīng)用，其嚴(yán)厲程度高于教育、行業(yè)自律、建議和勸導(dǎo)等，低于刑事訴訟和民事訴訟。

2.2 國內(nèi)經(jīng)驗

2.2.1 進出口商品風(fēng)險預(yù)警

《中華人民共和國商品檢驗法實施條例》 規(guī)定“海關(guān)總署建立進出口商品風(fēng)險預(yù)警機制，通過收集進出口商品檢驗方面的信息，進行風(fēng)險評估，確定風(fēng)險的類型，采取相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警措施及快速反應(yīng)措施”。其中，風(fēng)險預(yù)警措施包括發(fā)布風(fēng)險警示通報、風(fēng)險警示通告，對特定進出口商品有針對性地加強檢驗和監(jiān)測。對風(fēng)險已經(jīng)明確或經(jīng)風(fēng)險評估后確認(rèn)有風(fēng)險的出入境貨物，主管機構(gòu)可采取快速反應(yīng)措施，例如檢驗措施、緊急控制措施、準(zhǔn)入限制措施等。進出口工業(yè)品、食品、非食用動物產(chǎn)品等不同產(chǎn)品領(lǐng)域的規(guī)章中對預(yù)警類型和警示內(nèi)容在細節(jié)上存在差異（表2）。

表2 進出口商品領(lǐng)域風(fēng)險預(yù)警制度Table 2 Risk warning mechanism for import and export commodities

2.2.2 食品安全風(fēng)險預(yù)警

在《中華人民共和國食品安全法》中，與食品安全風(fēng)險信息及其警示、通報和預(yù)警相關(guān)的制度安排可以分為3 類，分別為向社會公布的食品安全風(fēng)險警示、各相關(guān)主管部門之間相互通報的食品安全風(fēng)險信息，以及進出口食品安全主管部門采取風(fēng)險預(yù)警或者控制措施（見表3）。食品安全風(fēng)險預(yù)警也是基于食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上形成的，其作用既有向社會傳遞警示信息，也有部門之間的信息傳遞，最終都以消減風(fēng)險、保障消費者健康安全為目的。

表3 食品安全法中與風(fēng)險預(yù)警相關(guān)的制度Table 3 Mechanisms related to risk warning in Food Safety Law of P.R.China

但在實踐中，“食品安全警示”“食品安全風(fēng)險信息通報”以及各種“食品消費警示”“食品安全預(yù)警信息”“食品安全監(jiān)管信息”“食品安全風(fēng)險提示” 等不同表述的警示形式并存，使用較為隨意，造成一定模糊和混淆的情況。學(xué)術(shù)界對于食品安全風(fēng)險警示的相關(guān)概念內(nèi)涵和法律性質(zhì)有所爭論。在概念內(nèi)涵上，有的學(xué)者認(rèn)為不同警示行為在調(diào)整內(nèi)容、信息來源、發(fā)布主體、行政行為性質(zhì)、風(fēng)險確定性等方面具有差異，不同的概念之間應(yīng)有明確區(qū)分；也有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險警示、消費警示、風(fēng)險公告之間的差別是形式差別，其行為模式與價值目標(biāo)并無二致[25]。在法律性質(zhì)上，爭論在于食品安全風(fēng)險警示的法律性質(zhì)是屬于行政事實行為還是行政法律行為[26]。出現(xiàn)上述爭論的原因還是在于法理上缺乏對相關(guān)概念內(nèi)涵的明確闡釋，對食品安全風(fēng)險警示的類型、主體權(quán)限、啟動條件、發(fā)布程序、法律責(zé)任等問題的配套立法尚未全面跟進，在實踐中存在不確定性和模糊性問題。

3 結(jié)論與展望

3.1 國內(nèi)外風(fēng)險預(yù)警監(jiān)管實踐評述

歐盟、美國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家或地區(qū)都已建立了與其自身消費品安全監(jiān)管體系相適應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警制度。歐盟的消費品安全監(jiān)管體系側(cè)重于產(chǎn)品準(zhǔn)入和事前監(jiān)管，其風(fēng)險預(yù)警制度則強調(diào)面向不同成員國監(jiān)管部門的產(chǎn)品安全監(jiān)管信息交流共享和協(xié)同執(zhí)法；美國和澳大利亞的消費品安全監(jiān)管體系側(cè)重于缺陷產(chǎn)品召回的事后監(jiān)管，日本側(cè)重于產(chǎn)品事故信息的披露，其風(fēng)險預(yù)警制度則均強調(diào)面向消費者產(chǎn)品安全警告。我國在進出口商品和食品安全領(lǐng)域也有明確的風(fēng)險預(yù)警制度設(shè)計，已經(jīng)成為其監(jiān)管體系中的重要組成部分，但在多年實踐中，也發(fā)現(xiàn)存在執(zhí)行層面存在尺度不一致、配套制度尚未完善、實踐中存在不確定性和模糊性等問題。

3.2 風(fēng)險預(yù)警類型分析

根據(jù)上述國家和地區(qū)的經(jīng)驗，可以從預(yù)警主體、預(yù)警受眾、預(yù)警對象和預(yù)警的響應(yīng)反饋等不同角度對風(fēng)險預(yù)警進行分類。從預(yù)警主體的角度，不同行政管理部門的職權(quán)有所不同，其發(fā)布的風(fēng)險預(yù)警范圍、權(quán)限、內(nèi)容等也都有所差異。從預(yù)警受眾的角度，可以包括政府部門、相關(guān)企業(yè)、消費者、行業(yè)組織和專業(yè)機構(gòu)等。從預(yù)警對象的角度，可以是針對特定企業(yè)特定產(chǎn)品的微觀風(fēng)險，也可以是涉及某一類產(chǎn)品具有行業(yè)性、系統(tǒng)性的宏觀風(fēng)險。從預(yù)警響應(yīng)反饋的角度，根據(jù)風(fēng)險預(yù)警的發(fā)布形式和內(nèi)容，有些預(yù)警作為一種行政行為，可以要求受眾在接收到風(fēng)險預(yù)警后采取明確措施，消減風(fēng)險并進行信息反饋；而另一些預(yù)警，可能由于風(fēng)險不明確、預(yù)警受眾廣泛等因素，僅作為提示和警示，受眾可以根據(jù)自身情況采取措施，無需進行響應(yīng)和反饋。

3.3 我國消費品安全風(fēng)險預(yù)警制度設(shè)計建議

考慮到我國市場監(jiān)管領(lǐng)域消費品安全監(jiān)管的實際情況，一方面，風(fēng)險預(yù)警制度可以通過微觀風(fēng)險信息的有效通報和傳遞，促進精準(zhǔn)、有效的監(jiān)管和執(zhí)法；另一方面，可以通過宏觀的系統(tǒng)性、行業(yè)性風(fēng)險預(yù)警，實現(xiàn)消費品安全風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。在形式上，風(fēng)險預(yù)警可以分為警示通告、警示通報和信息通報3 類。警示通告向社會發(fā)布，提醒或者通知生產(chǎn)經(jīng)營者、相關(guān)機構(gòu)及時采取措施，消減風(fēng)險，提醒消費者和使用者警惕風(fēng)險和危害，主動規(guī)避風(fēng)險。警示通報向政府內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)發(fā)布，通知其產(chǎn)品安全風(fēng)險相關(guān)信息，請求其在職權(quán)范圍內(nèi)采取措施，并反饋響應(yīng)情況。信息通報適用于風(fēng)險較低或不明確的信息，面向利益相關(guān)方告知其產(chǎn)品安全風(fēng)險相關(guān)信息，由其自行判定是否需要采取措施，無需反饋響應(yīng)情況。