王麗, 李建安

“協(xié)同”指兩個(gè)或兩個(gè)以上的利益相關(guān)者就同一目標(biāo)開展合作以增進(jìn)過(guò)程或結(jié)果效率或價(jià)值。國(guó)外較重視政府和社會(huì)的協(xié)同治理,對(duì)“志愿部門” “非營(yíng)利組織”與政府關(guān)系的研究較多。萊斯特·薩拉蒙[1]是研究政府和非政府機(jī)構(gòu)關(guān)系的集大成者,他認(rèn)為目前的非營(yíng)利組織理論沒(méi)有凸顯政府與志愿部門合作的價(jià)值[1]。在此基礎(chǔ)上,他提出了著名的“自愿失敗”理論,認(rèn)為政府與非政府組織各有優(yōu)缺點(diǎn),建立有效的合作關(guān)系非常重要。近年來(lái)關(guān)于政府與非政府組織的關(guān)系研究,重點(diǎn)已不再是政府與非政府主體如何保持獨(dú)立運(yùn)作空間,而更注重考察相互之間的互賴、協(xié)同與嵌合[2]。如新公共治理理論借鑒社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論,試圖為公共管理構(gòu)建多元主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的新方式[3]。此外,還有若干密切相關(guān)而內(nèi)涵頗具重合性的概念,如共同生產(chǎn)(co-production)、互動(dòng)治理(interactive governance)等。在實(shí)際應(yīng)用方面,國(guó)外也有許多政府與非政府合作治理的例子,如加拿大的“政府與志愿組織的協(xié)議”和英國(guó)的“政府與社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定”等[4]。

政府與社會(huì)的關(guān)系一直以來(lái)是我國(guó)社會(huì)變革和國(guó)家治理中的重要問(wèn)題,相關(guān)研究也逐漸增多。一類是政社協(xié)同治理的內(nèi)涵研究,孫萍和閆亭豫[5]對(duì)這類研究綜合分析認(rèn)為,盡管對(duì)協(xié)同治理存在相關(guān)概念多重表述,但其中并無(wú)根本分歧且能夠達(dá)成理論共識(shí),即普遍強(qiáng)調(diào)治理主體多元性,子系統(tǒng)協(xié)作性與系統(tǒng)的聯(lián)合動(dòng)態(tài)性。還有一類是關(guān)于政社協(xié)同治理的基本形態(tài)分析,敬乂嘉[6]認(rèn)為,政社協(xié)同治理正在從最初的政府購(gòu)買服務(wù)向公共事務(wù)的合作共治發(fā)展;齊海麗[7]認(rèn)為,政社合作要遵循契約性治理原則,實(shí)現(xiàn)交互主體的協(xié)商對(duì)話。另外,對(duì)協(xié)同治理的討論多集中于對(duì)公共危機(jī)、區(qū)域合作以及生態(tài)保護(hù)等治理難題的解決上[8]。我國(guó)黨和政府也非常重視政府與社會(huì)的協(xié)同作用,例如,在黨的十七大提出應(yīng)該把政府、社會(huì)、公眾等主體納入公共事務(wù)的管理之中。黨的十八大明確提出“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。十九大以來(lái),“社會(huì)治理”理念的提出,“說(shuō)明中國(guó)政府不再是計(jì)劃體制下的全能政府,而是一個(gè)有限政府,需要以開放的心態(tài)平等對(duì)待各類社會(huì)主體,整合各類社會(huì)資源,動(dòng)員各類社會(huì)主體參與服務(wù)人民、管理公共事務(wù),形成人人有責(zé)的社會(huì)治理格局。”

21世紀(jì)以來(lái),國(guó)內(nèi)外重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生,政社協(xié)同治理在公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮著巨大作用。有學(xué)者認(rèn)為,新冠疫情防控的經(jīng)驗(yàn)之一即為政府和社會(huì)的協(xié)同[9],有效協(xié)同彌補(bǔ)了政府力量應(yīng)對(duì)疫情防控的不足[10]。社區(qū)和公眾參與也達(dá)到一個(gè)前所未有的熱度,基層社會(huì)在實(shí)踐維度為政社協(xié)同治理提供了豐富經(jīng)驗(yàn)。李培林[11]認(rèn)為,“此次疫情防控形成了以政府為主導(dǎo),各種治理主體共同參與,傳統(tǒng)與現(xiàn)代治理機(jī)制共同發(fā)揮作用,社會(huì)成員共享治理成果的共建共治共享的新格局”。盡管如此,學(xué)界對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的研究多基于危機(jī)管理或應(yīng)急管理理論[8]。盡管其中內(nèi)含必要的合作與協(xié)同機(jī)制,但并未脫離“管理”本身強(qiáng)調(diào)自上而下“命令與服從”的范式窠臼[12]。隨著“社會(huì)管理”概念日漸式微,“善治”和“治理”理論蓬勃興起,現(xiàn)代化重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系構(gòu)建,也開始重視在政府主導(dǎo)下,形成多元主體的良性互動(dòng)機(jī)制和功能互補(bǔ)[10]。

1 重大疫情防控中政社協(xié)同治理的必要性分析

傳染病,尤其是不斷出現(xiàn)的新發(fā)傳染病(如新冠病毒感染、埃博拉疫情等)仍然是人類生命的重要威脅。傳染病防控需要政府的有效指揮,也需要社會(huì)和公眾良好的配合。政社協(xié)同治理變得尤為重要。

1.1 重大疫情防控是典型的復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題

“政社協(xié)同治理”在社會(huì)科學(xué)研究中的廣泛應(yīng)用是對(duì)復(fù)雜社會(huì)治理問(wèn)題的理論回應(yīng)和探索。重大疫情不僅是公共衛(wèi)生治理問(wèn)題,還可能成為波及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等領(lǐng)域的重大公共危機(jī)[13]。而慣性的應(yīng)急管理思維和既有的應(yīng)急管理體制難以突破由互聯(lián)性、復(fù)雜性和不確定性帶來(lái)的決策困境[14]。管理視角強(qiáng)調(diào)的縱向上指揮與命令層層傳遞,橫向上以部門職能為界的思維難以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中可能出現(xiàn)的主體差異、需求差異等問(wèn)題[15]。政社協(xié)同本質(zhì)上通過(guò)多元主體建立平等、合作關(guān)系,充分利用每個(gè)主體自身特點(diǎn),通過(guò)一定的協(xié)同機(jī)制,降低管理和交易成本,提高運(yùn)行效率和治理韌性,滿足多樣化需求,因而成為重大疫情防控的必然路徑。

1.2 重大疫情防控需要有效深入的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

近年來(lái),國(guó)內(nèi)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的第一現(xiàn)場(chǎng)基本上都是社區(qū),進(jìn)而社區(qū)成為最關(guān)鍵的應(yīng)對(duì)主體[16]。從社區(qū)層面提高居民應(yīng)對(duì)重大疫情的能力也具有現(xiàn)實(shí)意義[17]。2014-2016年西非埃博拉疫情暴發(fā),社區(qū)在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的潛在能力和影響開始被廣泛認(rèn)識(shí)。如Dickmann等[18]通過(guò)對(duì)埃博拉疫情應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的反思,提出建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的疾病監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)措施。我國(guó)新冠疫情的應(yīng)對(duì)實(shí)踐表明,社區(qū)成為疫情防控的第一線[19],從原來(lái)的居民共同居住地點(diǎn),轉(zhuǎn)變?yōu)橐咔榉揽氐闹匾嚨?承擔(dān)了從疫情防控到物資保障等各個(gè)環(huán)節(jié)的重要功能[20]。在疫情防控形勢(shì)比較緊急、社區(qū)工作人員比較緊張的情況下,公眾被動(dòng)員起來(lái)積極參與到社區(qū)服務(wù)、志愿者行動(dòng)等工作。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞對(duì)此評(píng)價(jià):“我一生之中從未見(jiàn)過(guò)這樣的動(dòng)員”。疫情防控不僅需要做好以醫(yī)療機(jī)構(gòu)為核心的救治工作,還需要以社區(qū)為縱深打好戰(zhàn)地戰(zhàn),甚至是持久戰(zhàn),疫情防控中政社協(xié)同治理需要通過(guò)有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制延伸至社會(huì)末梢。

1.3 重大疫情防控需要應(yīng)對(duì)政府和市場(chǎng)失靈帶來(lái)的服務(wù)缺口

突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下,對(duì)于某些必要物品或服務(wù)需要滿足需求多樣性、供給高效性以及保障公平性。市場(chǎng)往往對(duì)效率和需求多樣性回應(yīng)較好,但公平性較差,因而會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”;政府的優(yōu)勢(shì)在于保障公平性,但在效率和需求多元的回應(yīng)上往往不盡如人意,會(huì)存在“政府失靈”[21]。社會(huì)層面的主體,如社會(huì)組織和志愿者等可以發(fā)揮政府和市場(chǎng)不可替代的作用,憑借自身結(jié)構(gòu)靈活,參與方式富有彈性,注重公平性等優(yōu)勢(shì),可自覺(jué)或不自覺(jué)地填補(bǔ)一些服務(wù)缺口,如物資配送、社區(qū)服務(wù)、心理輔導(dǎo)等[22]。如在新冠疫情防控中,社會(huì)組織或志愿者提供了接送醫(yī)護(hù)人員等服務(wù)就是典型的對(duì)政府和市場(chǎng)的有效補(bǔ)充。

2 政社協(xié)同治理面臨的困難和挑戰(zhàn)

政社協(xié)同治理是轉(zhuǎn)變政府職能,推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。但由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政府的強(qiáng)依賴,以及因此而導(dǎo)致人們觀念的根深蒂固,加上政社協(xié)同需要打破原有的框架體系,而既有的政社協(xié)同基礎(chǔ)比較薄弱,因此實(shí)施起來(lái)面臨著若干困難。

2.1 觀念轉(zhuǎn)變困難

政社協(xié)同治理意味著多主體協(xié)同參與社會(huì)治理,要求政府轉(zhuǎn)變職能,從指揮和控制的大包大攬轉(zhuǎn)變?yōu)樽龊煤暧^政策指引以及積極與多元主體合作。但全能型政府不僅在學(xué)理上有其理論討論的范圍,在現(xiàn)實(shí)中有時(shí)民眾也會(huì)起到推波助瀾的作用。如無(wú)論遇到任何問(wèn)題,民眾都會(huì)認(rèn)為只要交給政府,一定能夠得到解決,或者一旦沒(méi)解決好,就埋怨政府無(wú)能,從而固化了全能型政府的存在。同時(shí),政府也具有慣性,在一些突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理和應(yīng)對(duì)中,還不習(xí)慣也不擅長(zhǎng)充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。就像此次新冠疫情防控,社會(huì)組織的動(dòng)員、管理、協(xié)調(diào)能力較強(qiáng),但與政府規(guī)劃的防控體系對(duì)接仍存在問(wèn)題。因此,這些轉(zhuǎn)變不僅涉及到思維方式和視角的變化,還涉及相關(guān)邏輯和行動(dòng)的調(diào)整,整個(gè)社會(huì)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)這種理念的根本性轉(zhuǎn)變?nèi)源嬖诶щy。

2.2 現(xiàn)有體制的抵制和干擾

政社協(xié)同的社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)需要對(duì)政府職能體系進(jìn)行系統(tǒng)性改造,從而會(huì)受現(xiàn)有體制不同程度抵制和干擾。社會(huì)服務(wù)涉及人民群眾需要的各個(gè)方面,與現(xiàn)有政府部門組織結(jié)構(gòu)和職能安排難以一一對(duì)應(yīng),這本身也說(shuō)明了政社協(xié)同的必要性。在推進(jìn)政社協(xié)同的過(guò)程中,政府的職能體系也面臨重構(gòu)的客觀需要,但在實(shí)際運(yùn)行中會(huì)受到阻礙。尤其在重大疫情防控背景下,社會(huì)服務(wù)體系與政府職能體系協(xié)同對(duì)接的要求更高,面臨的情境壓力、時(shí)間壓力都更大,也更容易暴露出問(wèn)題。如新冠疫情防控中,要求衛(wèi)生、交通、住建、工商、廣電等部門聯(lián)防聯(lián)控,同時(shí)還要與社會(huì)層面的參與主體協(xié)同治理,但因緊急情況下缺乏合作框架共識(shí)和有約束力的法律基礎(chǔ),各個(gè)主體難免出現(xiàn)排他情況[23]。總之,社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)涉及面廣、參與部門和層級(jí)多、對(duì)協(xié)作要求高,與現(xiàn)有體制間的摩擦和沖突可能會(huì)增加。

2.3 基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致服務(wù)供給與需求無(wú)法匹配

政社協(xié)同基礎(chǔ)薄弱,可能導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)供給和遞送以及與服務(wù)需求的匹配性出現(xiàn)問(wèn)題。突發(fā)重大疫情能夠激發(fā)人們的社會(huì)參與和志愿服務(wù)熱情,但多元主體供給的社會(huì)生態(tài)基礎(chǔ)依然比較薄弱,尤其是具有基本條件和能力的供給者比較少。而且,也缺乏成熟的制度框架為這些服務(wù)提供有效組織,如缺少樞紐型社會(huì)組織,難以及時(shí)向各方傳遞信息,協(xié)調(diào)政府以及各個(gè)組織間的關(guān)系,整合各種資源。因此,從一些社會(huì)服務(wù)遞送的客觀實(shí)際看,呈現(xiàn)一定的無(wú)序和混亂的情況,如志愿捐獻(xiàn)的物資難以及時(shí)下發(fā),或者出現(xiàn)三無(wú)產(chǎn)品進(jìn)入供給主體,社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品以次充好的現(xiàn)象等。另外,在服務(wù)需求的匹配性上可能因?yàn)槲催M(jìn)行充分了解和聽(tīng)取訴求,與人們需求不匹配的情況時(shí)有發(fā)生,暴露了社會(huì)組織應(yīng)急能力有限,缺乏管理和經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題,甚至?xí)鸸姂岩?影響其公信力。

3 政社協(xié)同治理建設(shè)體系模型

政社協(xié)同治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性的工作。波特[24]分析國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的鉆石理論(以下簡(jiǎn)稱“波特鉆石理論”)可以為社會(huì)服務(wù)體制創(chuàng)新提供有益啟發(fā)。波特[24]為了討論在激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代,為什么有的國(guó)家成功而有的國(guó)家卻失敗這個(gè)問(wèn)題,對(duì)遍布十個(gè)國(guó)家的一百個(gè)行業(yè)進(jìn)行了研究,得出“集群”的觀點(diǎn):特定區(qū)域內(nèi)相互聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)和組織組成的群體是決定一個(gè)國(guó)家產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源。波特鉆石理論模型主要包括政府、相關(guān)產(chǎn)業(yè)主體以及需求、要素和機(jī)遇等條件情況。這一理論對(duì)于重大疫情的政社協(xié)同治理也具有重要的啟發(fā)意義,即如何通過(guò)多元主體協(xié)作和必要的協(xié)同機(jī)制,保持社會(huì)服務(wù)能夠滿足重大疫情防控需要,并保持良好的運(yùn)行狀態(tài)。筆者基于治理能力和治理體系現(xiàn)代化的視角,提出如下圖示意的政社協(xié)同治理的建設(shè)模型。見(jiàn)圖1。

圖1 重大疫情防控中政社協(xié)同治理建設(shè)體系模型構(gòu)想

這一模型首先明確政府在疫情防控中的責(zé)任。在任何一個(gè)國(guó)家,應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、救災(zāi)救濟(jì)等都是政府的責(zé)任。政府應(yīng)在其中起到領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用,同時(shí)也為了實(shí)現(xiàn)一定的可控性。但這不意味著疫情防控中政府依然扮演大包大攬無(wú)所不能的全能型角色,這有違社會(huì)治理理論本意。因此第二個(gè)重要維度就是社會(huì)多元主體的協(xié)同參與,如一些志愿活動(dòng)、市場(chǎng)行為等可以交給有資質(zhì)的主體完成,但要滿足另外一個(gè)維度的要求,即普惠和均等化的社會(huì)服務(wù)。在個(gè)性化服務(wù)需求方面,應(yīng)大力培育多樣化的社會(huì)服務(wù)供給主體,促進(jìn)形成具有競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新性、發(fā)展性的社會(huì)服務(wù)生態(tài)。同時(shí),另外一個(gè)維度,即一定的激勵(lì)和約束機(jī)制也非常重要。激勵(lì)為正向促進(jìn),約束為反向制約,共同影響這一模型能否長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn),也決定在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)大的偏差,如一些所謂的“硬核”防疫措施對(duì)正常社會(huì)生活秩序的影響,還有一些極端的影響人們正常權(quán)力行使的情況等。

4 政社協(xié)同治理實(shí)施策略

基于政社協(xié)同治理理論以及實(shí)踐中面臨的多重困難和挑戰(zhàn),結(jié)合上述政社協(xié)同治理體系建設(shè)模型,本研究提出如下實(shí)施策略。

4.1 明確政社協(xié)同目標(biāo)

新冠疫情防控過(guò)程中,人們只是看到社會(huì)層面的參與比較積極,還沒(méi)有厘清為什么需要多元主體參與,沒(méi)有清楚認(rèn)識(shí)這種參與是短期緊急應(yīng)對(duì)還是長(zhǎng)期需要加強(qiáng)的治理能力的一個(gè)方面,以及背后的理論邏輯是什么。這就需要明確政社協(xié)同治理的目標(biāo)。筆者認(rèn)為,政社協(xié)同治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,盡可能避免政府、市場(chǎng)或志愿失靈的發(fā)生。目標(biāo)明確有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,促使政府、企業(yè)和社會(huì)憑借自身特點(diǎn)和各自優(yōu)勢(shì)發(fā)揮社會(huì)服務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的積極作用。

4.2 重視總體規(guī)劃

要深刻認(rèn)識(shí)政社協(xié)同參與社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)的多重維度和多重約束。在上述的建設(shè)模型中,各個(gè)維度的系統(tǒng)配合是關(guān)鍵。因此要重視總體規(guī)劃和制度建設(shè),保障社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)幾個(gè)支撐維度有機(jī)結(jié)合,穩(wěn)步推進(jìn),實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和社會(huì)服務(wù)多元化的共同發(fā)展,政府主導(dǎo)并積極響應(yīng)多主體的社會(huì)服務(wù)需求,培育具有創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力的多元供給主體。總體規(guī)劃不僅對(duì)新冠疫情常態(tài)化防控實(shí)踐具有重要意義,在正常情況下對(duì)社會(huì)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展、社會(huì)治理體系和治理能力的建設(shè),同樣具有積極作用。因此在疫情常態(tài)化背景下,需要從短期應(yīng)急志愿活動(dòng)和社會(huì)服務(wù)的狀態(tài)中做適當(dāng)調(diào)整,加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè),做好總體規(guī)劃,變應(yīng)急管理為系統(tǒng)化治理。

4.3 關(guān)注需求的個(gè)性化和回應(yīng)性

普惠性和均等化雖然同樣重要,但從政策層面,更容易通過(guò)行政手段實(shí)現(xiàn)。需求的個(gè)性化和回應(yīng)性則更關(guān)乎人們對(duì)社會(huì)治理的直觀感受和滿意度評(píng)價(jià)。社會(huì)治理中,因人群對(duì)象有別,其需求會(huì)千差萬(wàn)別。如社會(huì)治理需要面對(duì)的弱勢(shì)或邊緣人群就包括老年人、殘疾人、兒童和青少年、家庭照顧者、婦女、失業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員等不同類別,他們的需求個(gè)性化差異程度較高。面對(duì)這種情況,建議實(shí)行分級(jí)分類管理,區(qū)分社會(huì)服務(wù)類型。建議加快培育多元優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)供給主體,提供高水平、個(gè)性化、響應(yīng)性的社會(huì)服務(wù),滿足不同類別人群的需求,從而帶動(dòng)供給主體健康發(fā)展,促進(jìn)供給主體與需求人群的良性互動(dòng),在政社協(xié)同中實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的不斷完善與發(fā)展。

綜上所述,政社關(guān)系是我國(guó)治理能力與治理體系現(xiàn)代化需要面對(duì)的重要問(wèn)題。在重大疫情防控過(guò)程中,既要通過(guò)加強(qiáng)政社協(xié)同,高效完成應(yīng)急性任務(wù),也要明確目標(biāo),從根本上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,重視總體規(guī)劃和系統(tǒng)化治理,提高政社協(xié)同治理水平和民眾的滿意感。