于 強，王泰炳，馮凱莉

（甘肅農業(yè)大學管理學院，蘭州 730070）

0 引言

近幾年，隨著我國經濟的發(fā)展和社會的快速進步，土地這一稀缺資源供需矛盾越來越凸顯。與此同時，中國城鄉(xiāng)人口結構發(fā)生急劇變化，土地方面的問題大量出現(xiàn)，造成資源和資產的嚴重浪費[1]，嚴重阻礙鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐[2]，進一步加劇了土地市場供需關系的不平衡[1-3]。近年來，農村土地閑置、低效利用是存量建設用地的重要來源。如何更好地優(yōu)化鄉(xiāng)村建設用地結構，有效利用低效建設用地，改善農村生活條件，已成為緩解區(qū)域建設用地供需矛盾問題的必要手段[4-5]，也是現(xiàn)階段中國農村發(fā)展的熱點研究問題。根據(jù)農村建設用地整治潛力的可實現(xiàn)程度，現(xiàn)有研究將農村居民點整治潛力分為理論潛力和現(xiàn)實潛力兩種類型[6]。許多學者對農村國土綜合整治在宏觀戰(zhàn)略，整治項目安排，整治效果和整治措施機制上都進行了相關的研究[7-8]。劉筱非等[9]采用不同方法計算同一地區(qū)農村居民點整理潛力值，發(fā)現(xiàn)存在較大的差異，所以，應當綜合研究區(qū)多種因素，選擇合適的方法，才能準確地測算出農村居民點整理潛力；王思雨等[10]從可擴展空間潛力、土地利用效率、基礎設施情況、經濟狀況、社會狀況這五個方面，綜合對宋廟村的整治潛力進行了評價；李婷婷等[11]運用遙感等方法對黃淮海平原的5 個村莊進行了宅基地整治潛力的整治效果分析；宋文等[12]提出了不同的農村居民點整理方向與模式，重點做了居民點整理分區(qū)研究；樊芳等[13]以廣西為例，對三類地形的農村居民點現(xiàn)實潛力進行了測算，對研究區(qū)整理效率提升有一定理論意義和實踐意義。

榆中縣歷來以農業(yè)為第一經濟產業(yè)，在正式退出貧困縣后依然優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村以推動鄉(xiāng)村振興[14-15]。然而，目前榆中縣農村建設用地利用水平普遍不高，全縣不同區(qū)域分布有大量的閑置宅基地，加快開展低效建設用地整治也是榆中縣經濟發(fā)展的客觀需求。因此，本文基于農村居民點用地、農戶閑置宅基地實地調研和社會經濟條件數(shù)據(jù)，對榆中縣20 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村居民用地整治潛力、農戶閑置宅基地復墾潛力進行測算與分析，本文旨在為國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃和整體土地綜合整治項目等方面的決策制定提供參考依據(jù)。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

榆中縣地處甘肅省中部，省會蘭州東部，地形呈馬鞍狀，被劃分為三大類區(qū)：北部干旱山區(qū)、中部川塬河谷區(qū)、南部高寒二陰山區(qū)。該縣產業(yè)發(fā)展特色鮮明，農業(yè)發(fā)展基礎牢固，全力打造了蘭州城市副中心和全省新的經濟增長極。2018 年榆中縣農村居民點用地面積6 945.54 hm2。2019 年全縣農村人口35.03 萬人，人均宅基地面積172.50 m2，超過了全國140 m2的人均建設用地指標上限32.50 m2，這已經遠遠超過了國家所規(guī)定的標準，閑置宅基地戶數(shù)達到2 975 戶。榆中縣農村居民點因缺少農村居民點發(fā)展規(guī)劃的指導，長期處于自然演變過程，存在村居民人均用地多、土地利用集約度低的問題，并且土地閑置的利用率也較低，居民點布局零散使得規(guī)模較小。因此，選擇榆中縣開展農村建設用地整治潛力規(guī)模測算與分析具有較強的典型性和代表性。

1.2 數(shù)據(jù)來源及處理

本文采用的數(shù)據(jù)來源于2018 年榆中縣土地利用變更調查數(shù)據(jù)、2019 年榆中縣第三次國土調查數(shù)據(jù)成果，以及2019 年8 月榆中縣農戶農村閑置宅基地實地調研數(shù)據(jù)。農村居民的整治現(xiàn)實潛力測算模型中自然適宜性、經濟可行性和社會可接受性三個維度，修正系數(shù)指標體系采用的農村常住人口數(shù)量、人均GDP、農民人均純收入、糧食單產水平等數(shù)據(jù)來源于2019 年榆中縣統(tǒng)計年鑒和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

2 測算方法與模型

2.1 農村居民點整治理論潛力測算模型

農村居民點整治潛力的計算方法主要采用人均建設用地標準法、規(guī)劃法等方法對其進行理論計算，并根據(jù)其理論潛力對其進行修正，得出其實際潛力[9]。計算公式為：

式中，△S為農村建設用地理論潛力；S0為農村建設用地現(xiàn)狀面積；Q0為現(xiàn)狀農村人口總數(shù)；B為農村人均用地面積標準。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）規(guī)定，農村居民點人均建設用地指標分級和標準見表1 和表2。

表1 人均建設用地指標分級

表2 農村居民點人均建設用地指標標準

2.2 農村居民點整治現(xiàn)實潛力測算模型

農村居民點用地整治是一項系統(tǒng)工程，通過勞動、資金及技術的投入，合理配置農村居民點用地，達到改善農村人居環(huán)境以推動農村可持續(xù)發(fā)展的目的[16]。因此，農村居民點用地整治既是經濟行為，也是社會行為，涉及自然、社會經濟、社會可接受程度等諸多方面，本文從自然適宜性、經濟可行性、社會可接受性三方面建立現(xiàn)實潛力修正測算模型。

2.2.1 自然適宜性修正系數(shù)的設定與指標體系的建立

自然適宜性修正系數(shù)主要根據(jù)農村居民點整治的自然適宜性評價結果來確定[17]。適宜性評價以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為評價單元，依據(jù)《農用地質量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）計算得到各農村居民點地塊的自然適宜性指數(shù)（式2），并利用地塊指數(shù)面積加權平均法（式3）計算區(qū)域內農村居民點的平均適宜性指數(shù)進行修正，得到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然適宜性修正系數(shù)，具體計算公式如下：

式中，Nsi為農村居民點第i地塊的自然適宜性指數(shù)；k為評價指標編號；m為評價指標數(shù)目；wk為第k個評價指標的權重；fk為第k個評價指標的質量分值；f(Ns)為某行政區(qū)農村居民點整理潛力的自然適宜性修正系數(shù)；Ai為某行政區(qū)農村居民點地塊i的面積；A為某行政區(qū)內農村居民點總面積；n為某行政區(qū)內農村居民點地塊個數(shù)。

地形坡度對村莊布局的影響最大，地勢高的地區(qū)，其生產和生活環(huán)境差，居住面積小，分布分散，易發(fā)生各種類型的地質災害，不利于大規(guī)?；A設施建設、社會公共資源的充分利用和規(guī)?；霓r業(yè)生產。本文選取高程和地形坡度作為自然適宜性評價指標，具體評價指標體系見表3。

表3 農村建設用地（居民點）整治潛力的自然適宜性評價指標體系

2.2.2 經濟可行性修正系數(shù)的設定與指標體系的建立

農村居民點整治是一種典型經濟行為，包括拆遷補償，農田基礎設施建設，新農村居民區(qū)的改造，土地復墾等，同時，整治資金籌措，拆遷成本及回報效益滿意度等，將直接影響到村莊改造的整治潛力[13]。目前我國對農村居民點整治的研究主要集中在政策層面上，缺乏可操作性較強的理論基礎與方法體系。而農村居民點整治項目作為一個復雜系統(tǒng)，其經濟可行性分析具有重要意義。為此，從投資能力、整理成本和經濟效益3 個層面構建了經濟可行性評價指標體系，見表4。

表4 農村居民點整理潛力的經濟可行性評價指標體系

在獲取各行政區(qū)相關指標數(shù)據(jù)的基礎上，對行政區(qū)的概念型的指標數(shù)據(jù)采用極差標準化公式（式4）進行歸一化，對空間地塊連續(xù)性數(shù)據(jù)采用指數(shù)衰減模型公式（式5、式6、式7、式8）進行量化，采用層次分析和因素成對比較法確定各指標權重，運用經濟可行性評價模型（式9）計算農村居民點整治潛力的經濟可行性修正系數(shù)，具體計算公式如下：

式中，Ii為評價指標i的量化分值；xi為評價指標i的實際分值；xmax為評價指標i的最大實際分值；xmin為評價指標i的最小實際分值。

式中，F(xiàn)為城鎮(zhèn)或公路的影響指數(shù)；ri為城鎮(zhèn)或公路相對影響半徑，計算公式為：

式中，d為城鎮(zhèn)或道路緩沖距離；di為城鎮(zhèn)或道路影響距離；l為研究區(qū)縣級以上公路的總長度；n為研究區(qū)的城鎮(zhèn)個數(shù)；S為研究區(qū)總面積。

式中，f(Ef)為某行政區(qū)農村居民點整治潛力的經濟可行性修正系數(shù)；Iij為因素層i指標j的指標值；wij為因素層i指標j的指標權重；wi為因素層i的權重；n為因素層的指標個數(shù)；m為因素層個數(shù)。

2.2.3 社會可接受性修正系數(shù)的設定與指標體系的建立

隨著社會和經濟的發(fā)展，對建設用地的需求越來越大，政府往往把目光投向了對農村居民點的整治，以使其成為新的建設用地資源。同時，由于土地資源總量均衡、耕地占補平衡等政策的規(guī)定，必須將提高耕地的可能性納入到對農村居民點的整治過程中來[18]。同時，農村居民區(qū)是農民生活、生產的重要場所，其意愿和可接受程度會從不同方面影響整治工作的進行。在分析農村居民點現(xiàn)狀特點及存在問題的基礎上，本研究從政府與農民兩方面選擇指標來評估社會可接受性。評價指標體系見表5。在取得各行政區(qū)有關指標數(shù)據(jù)基礎上，借鑒經濟可行性評價方法，測算出了某區(qū)農村居民點整治潛力社會可接受性修正系數(shù)。

表5 農村居民點整理潛力的社會可接受性評價指標體系

2.2.4 綜合系數(shù)的設定

由于各評價指標對整體所起到的作用存在差異，有必要根據(jù)指標貢獻度的大小，分別給予其不同權重。熵權系數(shù)法克服了某些主觀賦值法導致的評價結果的不穩(wěn)定性，使評價結果能客觀地體現(xiàn)出來。為此，文中運用熵權系數(shù)法來確定自然適宜性、經濟可行性、社會可接受性指標的權重。

假設選定m個評價對象，n個評價指標，構成評價指標值矩陣rij，其中第j個指標下第i個評價對象的權重的計算公式為：

式中，Ej為指標的輸出熵；Wj為指標的權重。

綜合考慮農村居民點整理潛力釋放過程中的自然適宜性（0.38）、經濟可行性（0.34）、社會可接受性（0.28）等因素影響，建立農村居民點整理潛力逐級修正的預測模型：

式中，P(R)為農村居民點整治的現(xiàn)實潛力，即農村居民點整理增加有效耕地面積；P(T)為農村居民點整理的理論潛力；f(Ns)為自然適宜性修正系數(shù)；f(Ef)為經濟可行性修正系數(shù)；f(Sa)為社會可接受性修正系數(shù)。

2.3 農村閑置宅基地復墾潛力測算方法

農村閑置宅基地，是指超過1 年無人居住或者在1年內短期居住的宅基地，即“占而不用”的空置宅基地或“建而不住”的荒廢宅基地，同時也包括已經廢棄且可重新利用的宅基地[8]。本文農村閑置宅基地復墾潛力測算以自然村為單元開展調查，通過采取設計調查表格和基層行政單位現(xiàn)場調查匯總的方式，獲取榆中縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的閑置宅基地數(shù)量，從而獲得可直接實現(xiàn)的挖掘潛力。具體調查內容見表6。

表6 農村閑置宅基地復墾潛力調查內容

3 結果及分析

3.1 農村居民點整治理論潛力測算結果

榆中縣2018 年農村人口35.03 萬人，采用公式（1）以國家規(guī)定農村居民點人均建設用地指標標準140 m2進行理論潛力測算，得到榆中縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村建設用地整治理論潛力結果（表7）?？芍?，2018 年榆中縣農村居民點用地規(guī)模為6 042.04 hm2，其中夏官營鎮(zhèn)、清水驛鄉(xiāng)、小康營鄉(xiāng)和金崖鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村居民點用地面積較大。就人均整治潛力而言，高崖鎮(zhèn)、定遠鎮(zhèn)和貢井鄉(xiāng)人均整理論潛力較大，金崖鎮(zhèn)、馬坡鄉(xiāng)和連搭鄉(xiāng)人均整理論潛力最小。經測算，2018 年榆中縣農村居民的整治理論潛力規(guī)模1 138.25 hm2，其中夏官營鎮(zhèn)、定遠鎮(zhèn)和清水驛鄉(xiāng)農村居民整治理論潛力規(guī)模極大，分別達到185.85 hm2、187.94 hm2和131.71 hm2，金崖鎮(zhèn)、中連川鄉(xiāng)和馬坡鄉(xiāng)農村居民整治理論潛力規(guī)模6.46 hm2、7.56 hm2和13.898 hm2。

3.2 農村居民點整治現(xiàn)實潛力測算結果

依據(jù)公式（3）、公式（9）和公式（12）計算得到榆中縣農村居民點整治現(xiàn)實潛力修正系數(shù)（表8），進一步測算得到2018 年榆中縣農村居民點整治現(xiàn)實潛力。經測算，榆中縣農村居民點現(xiàn)實潛力總計為683.46 hm2（表9），其中城關鎮(zhèn)潛力最大，達到160.98 hm2，占到榆中縣農村居民點現(xiàn)實潛力的23.55%，其次是夏官營鎮(zhèn)，為139.68 hm2，占到榆中縣農村居民點現(xiàn)實潛力的20.44%，中連川鄉(xiāng)潛力最小，為3.67 hm2，占到榆中縣農村居民點現(xiàn)實潛力的0.54%。綜上，榆中縣農村居民點用地整理的理論潛力雖然較大，但是由于受自然條件、社會基礎、經濟實力等狀況的制約，理論潛力轉為現(xiàn)實潛力的可行性較差。

表8 榆中縣農村居民點整治現(xiàn)實潛力修正系數(shù)計算結果

表9 榆中縣農村居民點整治現(xiàn)實潛力計算結果

3.3 農村閑置宅基地復墾潛力測算結果

經統(tǒng)計匯總，榆中縣農村閑置宅基地（閑置農房）共2 975 戶（圖1）。由圖1 可知，閑置宅基地數(shù)量最多的是定遠鎮(zhèn)，其次分別是和平鎮(zhèn)、中連川鄉(xiāng)、夏官營鎮(zhèn)、金崖鎮(zhèn)等，韋營鄉(xiāng)、青城鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)最少。按區(qū)域劃分，榆中縣北部山區(qū)閑置767 戶，占榆中縣閑置宅基地總規(guī)模的25.78%；南部山區(qū)閑置329 戶，占榆中縣閑置宅基地總規(guī)模的11.06%，中部川區(qū)閑置1875 戶，占榆中縣閑置宅基地總規(guī)模的63.16%。

圖1 榆中縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村閑置宅基地分布情況

本文根據(jù)《中華人民共和國農村宅基地管理辦法》第九條規(guī)定和榆中縣實際情況，取法定最高標準戶均125 m2，測算得知2018 年榆中縣農村共閑置宅基地面積達63.31 hm2，其中北部山區(qū)閑置宅基地面積9.59 hm2，南部山區(qū)閑置宅基地面積4.11 hm2，中部川區(qū)閑置宅基地面積49.61 hm2。

4 結論與對策建議

4.1 結論

本文通過建立農村建設用地整治潛力測算方法和模型，從農村居民點整治理論潛力和現(xiàn)實潛力、農村閑置宅基地復墾潛力三方面對榆中縣農村建設用地整治潛力規(guī)模進行測算與分析，主要得出如下結論：

（1）2018 年榆中縣農村居民點用地規(guī)模為6 042.04 hm2，高崖鎮(zhèn)、定遠鎮(zhèn)和貢井鄉(xiāng)人均整理論潛力最大，金崖鎮(zhèn)、馬坡鄉(xiāng)和連搭鄉(xiāng)人均整理論潛力最小。農村居民的整治理論潛力規(guī)模1 138.246 hm2，其中夏官營鎮(zhèn)、定遠鎮(zhèn)和清水驛鄉(xiāng)農村居民整治理論潛力規(guī)模極大，金崖鎮(zhèn)、中連川鄉(xiāng)和馬坡鄉(xiāng)農村居民整治理論潛力規(guī)模較小。榆中縣農村居民點現(xiàn)實潛力為683.46 hm2，其中城關鎮(zhèn)潛力最大，占到全縣農村居民點現(xiàn)實潛力的23.55%，其次是夏官營鎮(zhèn)，占全縣農村居民點現(xiàn)實潛力的20.44%，中連川鄉(xiāng)潛力最小，僅為3.67 hm2。

（2）榆中縣農村閑置宅基地共2 975 戶，北部山區(qū)閑置767 戶，占全縣閑置宅基地總規(guī)模的25.78%；南部山區(qū)閑置329 戶，占全縣閑置宅基地總規(guī)模的11.06%，中部川區(qū)閑置1 875 戶，占全縣閑置宅基地總規(guī)模的63.16%。研究期內榆中縣農村閑置宅基地面積達63.31 hm2，其中北部山區(qū)閑置宅基地面積9.59 hm2，南部山區(qū)閑置宅基地面積4.11 hm2，中部川區(qū)閑置宅基地面積49.61 hm2。 總體而言，榆中縣農村建設用地整治潛力較大，但其理論潛力與現(xiàn)實潛力向實際整治成果轉化過程受到多種因素制約，需因地制宜開展整治工作、統(tǒng)籌村鎮(zhèn)規(guī)劃布局和完善法制化管理，以對推動地區(qū)鄉(xiāng)村振興和產業(yè)經濟發(fā)展提供理論依據(jù)。

4.2 對策建議

農村建設用地整治工作是龐雜而繁重的系統(tǒng)工程，在實際開展過程中受政策變動、社會經濟等多種變化性因素的影響較大，含有不確定性，在其理論潛力和現(xiàn)實潛力轉化為現(xiàn)實還需要考慮諸多環(huán)節(jié)。因此本文為推進榆中縣農村建設用地土地整治，提出以下對策和建議。

（1）考慮地區(qū)經濟實況，因地制宜開展整治。推進農村建設用地土地整治工作時，應充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域之間的差異，包括地形地貌以及人口組成，結合當?shù)氐慕洕l(fā)展水平，有效做好土地整治與發(fā)展經濟兩者之間的相互協(xié)調與促進，防止出現(xiàn)土地整治工作并沒有促進經濟發(fā)展，甚至阻礙了地區(qū)合理的發(fā)展路徑，出現(xiàn)“得不償失”的局面。對不同地區(qū)應深入調查后制定整治方案，在尊重農戶意愿和多部門協(xié)同條件下有序推進農村建設用地土地整治。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃村鎮(zhèn)建設，優(yōu)化鄉(xiāng)村建設布局。農村建設用地整治不僅是當下為集約土地而進行的短期行為，更是有效利用國土資源而構建共同發(fā)展的長期策略。好的規(guī)劃是開展有效整治的前提，農村建設用地整治規(guī)劃應當在科學論證的前提下進行統(tǒng)籌規(guī)劃，既要符合土地利用總體規(guī)劃，也要符合村鎮(zhèn)建設、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃等，同時也要完善配套設施建設，實施規(guī)范管理，使農村布局更合理更宜居，實現(xiàn)社會發(fā)展與生態(tài)保護并舉。

（3）建立法制化管理，加強宣傳和示范。農村建設用地整治密切關系到農村居民的自身利益，產權調整和利益分配政策是農戶關心的根本問題。為保障農民利益，保證整治工作的順利有效進行，政府需要建立法制化管理機制，及時向社會透明公布土地整理決策規(guī)劃方案及涉及到產權和補償政策并接受社會監(jiān)督，設置司法通道，確保人民群眾可以擁有正當維護自身利益的合理方式，避免侵犯人民群眾利益乃至加劇社會矛盾等問題。另外，由于一些農村地區(qū)比較落后，農民思想比較保守，必須加大農村建設用地整治的宣傳力度，在農民群體中進一步宣傳國家優(yōu)惠政策、法律法規(guī)及福利補貼制度等，宣傳整治成功示范點并強化政府在整治中的指導示范作用。