楊 路

【內容提要】以西方國家實踐為基礎的主流軍政關系理論很難解釋發(fā)展中國家軍政關系問題。本文以主要行為體之間權力關系為變量，構建軍人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三種軍政關系類型，并以印度為例，對其所屬的官僚控制模式進行探究。印度自獨立之初便確立了官僚控制模式，該模式在確保文官政府對軍隊絕對控制的同時，也限制了其軍事制度的改革與發(fā)展。在多任領導人改革嘗試失利的背景下，莫迪政府開展了獨立以來規(guī)模最大、程度最深的軍政關系改革。具體而言，莫迪政府通過領導人集權、向軍方賦權、對文官官僚削權的手段調整軍政關系主要行為體的權責范圍，試圖打破官僚控制模式的桎梏。軍政關系調整屬于長周期工程，作為一項仍在進行中的改革嘗試，莫迪政府的改革舉措有助于軍政關系的改善以及軍事力量的整合。展望未來，印度軍政關系改革面臨兩大考驗：一是未來軍政領導人能否堅持當前改革思路；二是改革舉措能否真正實現制度化?？傊?，印度的官僚控制模式改革之路充滿阻礙。

近年來，傳統(tǒng)軍事沖突和戰(zhàn)爭重新回歸國際政治，學者們在關注戰(zhàn)爭進程與結果的同時，對當事國軍政關系的探討日漸興起。然而，反映西方國家軍政關系實踐的主流理論范式往往無法充分描述和解釋發(fā)展中國家的軍政關系現實。這一方面源于發(fā)展中國家獨特的建國和建軍歷史，另一方面則深植于主流范式對發(fā)展中國家“政變—無政變”二分法的研究偏見。(1)郝詩楠：《比較政治學研究中的軍政關系：趨勢、議題與未來議程》，《比較政治學研究》2019年第1輯，第74-96頁。即對于發(fā)展中國家而言，沒有出現過軍事政變的軍政關系制度便是好的制度。這種偏見影響了學界對一些國家軍政關系的認知。

以印度為例，關于印度軍政關系研究的主流文獻多給予其高度評價，其中最主要的原因便是它從未像鄰國巴基斯坦那樣遭遇軍事政變。(2)Dhirendra K.Vajpeyi，“Chapter 3.Civil-Military Relations in India and Pakistan，”in Civil-Military Relationships in Developing Countries，Lexington Books，2013；Shahid Ahmed Afridi，“Civil Military Relationship：Pakistan and India in Comparison，”South Asian Studies，Vol.31，No.1，2016，pp.69-83；Kotara M.Bhimaya，Civil-Military Relations：A Comparative Study of India and Pakistan，Doctoral Dissertation，RAND Graduate School，1997，p.217；Sumit Ganguly，“A Tale of Two Trajectories：Civil-Military Relations in Pakistan and India，”Journal of Strategic Studies，Vol.39，No.1，2016，pp.142-157；Paul Staniland，“Explaining Civil-Military Relations in Complex Political Environments：India and Pakistan in Comparative Perspective，”Security Studies，Vol.17，No.2，2008，pp.322-362；Veena Kukreja，“Civil-Military Relations In South Asia，”Sage Publications，1991，pp.185-215；Zillur R.Khan，“Civil-Military Relations and Nuclearization of India and Pakistan，”World Affairs，Summer 2003，pp.24-36.然而這種評價已經落后于印度軍政關系的實踐。其一，對于年度軍費開支全球第三的地區(qū)軍事大國而言，有無政變不應成為衡量制度好壞的主要標準；其二，歷史上印度曾多次就其軍政關系的弊端進行過改革嘗試，說明其制度設計遠非完善。莫迪政府執(zhí)政以來，頻繁運用軍事手段實現對內和對外目標，并對軍政關系進行具有創(chuàng)新性的改革。國內學界從多個角度對莫迪政府的歷次軍事行動及影響進行了詳細的探討與分析，取得豐碩的研究成果。(3)參見：葉海林：《自我認知、關系認知與策略互動——對中印邊界爭端的博弈分析》，《世界經濟與政治》2020年第11期，第4-23頁；胡仕勝：《洞朗對峙危機與中印關系的未來》，《現代國際關系》2017年第11期，第9-22頁；林民旺：《超越洞朗對峙：中印關系的“重啟”及前景》，《太平洋學報》2019年第6期，第42-51頁；孫西輝：《大國脆弱性與風險平衡：印度軍事干涉的邏輯》，《當代亞太》2018年第5期，第32-65頁；謝超：《洞朗對峙中的錯誤認知與危機緩和》，《國際政治科學》2020年第1期，第61-89頁；Thorsten Wojczewski，“Populism，Hindu Nationalism，and Foreign Policy in India：The Politics of Representing ‘the People’，”International Studies Review，Vol.22，No.3，2020，pp.405-408；Sumit Ganguly，“Hindu Nationalism and The Foreign Policy of India’s Bharatiya Janata Party，”Transatlantic Academy Paper Series，No.2，2015，pp.6-9.然而，與軍事行動同等重要的軍政關系變化卻較少受到關注。(4)袁群、黑然：《印度軍事改革：動因、現狀及困境》，《學術探索》2022年第7期，第50-58頁；程智鑫：《印度軍事改革的滯后性及其原因探析》，《印度洋經濟體研究》2021年第3期，第85-107頁。

本文在借鑒前人理論成果的基礎上嘗試構建新的軍政關系解釋模型，并以此解釋印度的軍政關系改革。第一部分以權力關系為核心變量構建價值中立的軍政關系解釋框架，重點闡釋官僚控制模式的特點；第二部分以印度為案例，剖析莫迪政府旨在打破官僚控制模式的動因與舉措；第三部分評估印度軍政關系改革的成效，并對其發(fā)展趨勢與面臨挑戰(zhàn)進行展望。

一、軍政關系中的官僚控制模式

軍政關系(Civil-Military Relations)就概念而論有廣義和狹義兩種界定，廣義的軍政關系指軍隊和政府、社會之間的關系，以莫里斯·簡諾維茨(Morris Janowitz)對美國職業(yè)軍人的社會學研究為代表；(5)[美]莫里斯·簡諾維茲：《專業(yè)軍人：社會與政治的描述》，臺北：黎明文化事業(yè)出版社，1998年。狹義的軍政關系指的是軍政關系中特定要素之間的關系，如軍隊同國防部、軍隊同政治領導人之間的關系，以薩繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington)在《軍人與國家》中對軍人和文官關系原則的討論為代表。(6)Samuel P Huntington，the Soldiers and the State，Cambridge，Massachusetts：Belknap Press，1981.本文探討軍隊和文官集團之間的關系，在研究范疇上屬于狹義的軍政關系。

(一)軍政關系研究的主要路徑

當代軍政關系理論源于對美國、歐洲國家和日本等軍事強國的研究，后逐漸擴展到發(fā)展中國家軍政關系研究，因而主流軍政關系理論不可避免地帶有較為濃厚的西方中心主義色彩。如何運用理論框架理解和分析各國復雜的軍政互動與實踐，是軍政關系研究的核心議題。在該議題之下，學術界創(chuàng)造了許多富有洞見和影響力的理論。根據研究視角的不同，可將與此相關的理論群劃分為三種研究路徑。

第一種研究路徑為分工論。從軍政權責劃分的角度，由分工結構推導出理想的權力結構，該路徑以亨廷頓為典型代表。亨廷頓以是否尊重軍事專業(yè)主義為標準，將文官集團對軍隊的控制類型分為主觀文人控制和客觀文人控制。主觀文人控制中，文官集團不承認軍事的專業(yè)性，把軍事領域視為與其他文官事務相同的領域，通過對軍隊日常事務事無巨細的管理以實現對軍隊的控制。客觀文人控制與主觀文人控制相反，它尊重專業(yè)主義，通過賦予軍方在軍事領域的自主權以換取軍方的政治中立，借此將軍方的政治權力削減到遠低于文官集團的水平，從而確保國家軍事安全。亨廷頓主張客觀文人控制，提倡軍政分離。亨廷頓有關軍政權力劃分的理論和軍事專業(yè)主義的理念遭到了諸如簡諾維茨(Morris Janowitz)、芬納(Samuel E.Finer)、薩奇先(Sam C.Sarkesian)等學者的強烈批判，但這些批評基本仍在權力結構范疇之內，并未超出亨廷頓的理論框架。

第二種路徑為環(huán)境論。以邁克爾·德什(Michael C.Desch)為代表，該理論跳脫關于軍政權力和制度結構的討論，進而探求影響甚至決定軍政關系形態(tài)的外部因素。在《文人對軍隊的控制：變化中的安全環(huán)境》一書中，提出內部威脅和外部威脅兩個變量，并根據二者的高低列出2*2矩陣，將軍政關系劃分為四種情形。按照德什的理論，當國家面臨的外部威脅較大而內部威脅較小時，軍人和文人會團結一致，此時軍政關系最為穩(wěn)定；當外部威脅小而內部威脅大時，文人政府往往會加強對軍隊的主觀文人控制，而軍隊通常會內向凝聚，可能干預國內政治，因而此種狀態(tài)下軍政關系最不穩(wěn)定；當外部威脅和內部威脅都很高的時候，文官疲于應對內外威脅，會極力加強對軍隊的主觀文人控制，而軍方由于國內混亂的局勢可能會增加對文官政府的干涉，因而此時軍政關系處于比較糟糕的狀態(tài)；當外部威脅和內部威脅都很低的時候，德什認為軍政關系會出現混合的情況。(7)Michael C.Desch，Civilian Control of the Military：The Changing Security Environment，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2001，pp.10-19.德什的環(huán)境論使軍政關系結構具有了動態(tài)，在一定程度上推動了研究議程的進步。

第三種路徑為過程論。該路徑嘗試通過對軍政互動過程的研究得出一般性結論，以彼得·費沃(Peter Feaver)為代表。他借用經濟學中的“委托—代理”模型對軍政關系展開探討，以微觀視角分析軍政行為偏好。(8)Peter D.Feaver，“Crisis as Shirking：An Agency Theory Explanation of the Souring of American Civil- Military Relations，”Armed Forces and Society，Vol.24，No.3，Spring 1998；Peter D.Feaver，Armed Servants：Agency，Oversight，and Civil Military Relations，Cambridge，MA：Harvard University Press，2003.費沃將軍政關系類比為經濟活動中委托人和代理人之間的關系，指出政府將軍事權委托給軍方，并采用各種方式以確保軍隊按照政府的預期行事。費沃對軍政關系進行了全新的解釋：文人通過強化對軍方的監(jiān)控手段，促使軍方按照契約行事；軍方根據文人的監(jiān)控技術和懲罰手段，靈活地履行文官的政策和要求。軍方與文官處于動態(tài)博弈的過程，當軍方發(fā)現文人監(jiān)控放松時，他們會停止履行應盡的義務或者盡力逃脫文人的監(jiān)控。“委托—代理”模型為軍事政治學研究帶來經濟學視角，豐富了軍政關系研究議程。

以上三種路徑從不同視角呈現出軍政關系的諸多面向，擴展了軍政關系的研究范疇。與此同時，這些理論亦存在缺陷與不足，由于篇幅所限，在此不作具體評述。本文僅從理論對非西方國家軍政關系解釋力的維度對既有理論提出批判。亨廷頓的主觀、客觀文人控制論在解釋美國之外國家的軍政關系時常陷入失靈的窘境。例如，按照其標準，美國和印度都屬于客觀文人控制，但兩國的軍事制度差距甚遠，在此問題上亨廷頓理論的解釋力頗為有限。(9)Anit Mukherjee，Absent of Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，Doctoral Dissertation，Johns Hopkins University，2012，pp.64-68.德什的環(huán)境論同樣更擅長解釋發(fā)達國家規(guī)范的軍政關系制度，這些國家一般擁有成熟穩(wěn)定的決策機制，各方能夠按照穩(wěn)定的預期行事。而對一些國內政治發(fā)展不甚成熟、決策機制不夠穩(wěn)定的發(fā)展中國家而言，理論預言往往失準。相較于前面兩種路徑而言，費沃的“委托—代理”模型更具普適性，然其不足之處在于，“委托—代理”模型簡單地把軍政關系抽象為一種監(jiān)管與被監(jiān)管的關系，大大削減了其內涵，不能恰當地反映軍政關系的全貌。(10)James Burk，“Review of Armed Servants：Agency，Oversight，and Civil-Military Relations，by P.D.Feaver，”Armed Forces &Society，Vol.30，No.3，2004，p.486.更為重要的是，軍人并不總像費沃所假設的那樣是理性和自利的，完全忽視軍人的特殊屬性和職業(yè)精神亦削弱了其解釋力。

(二)權力關系視角下的官僚控制模式

既有研究成果的不足為新的知識增長點指明了方向。本文的理論構建大體沿襲了亨廷頓為代表的結構主義思路，將主體間的權力結構作為核心變量。亨廷頓從軍政分工入手，以軍事專業(yè)主義(Military Professionalism)推導出合理的軍政分工模式，從而建構客觀文人控制這一規(guī)范的軍政關系模式，用應然研究指導國家的軍事實踐。與之不同的是，本文立足于各國軍政關系的現實，通過發(fā)掘核心變量對既有軍政關系類型進行分類。本文嘗試擺脫“軍事專業(yè)主義”等具有價值判斷的軟性概念，用軍政關系最硬性的權力變量提煉核心概念，在此基礎上構建出理論模型。

在軍政關系領域乃至所有的組織間關系領域，權力關系都是最為核心的變量之一。(11)此處強調軍政關系權力結構而非制度結構，主要考慮到制度安排并不總能反映實際權力運行，這一情形在軍政府或軍人擁有巨大政治影響力的國家尤為顯著。軍政關系一般涉及兩邊三方的組織間關系：一邊是文官集團，主要由政治領導人和管理軍事事務的專職文官機構兩個行為體組成；(12)不同國家對國防機構的稱呼有很大不同，如安全部、國防安全部、防務省等，下文統(tǒng)稱為國防部。另一邊為軍方，主要由陸海空等各作戰(zhàn)單元構成。按照權力關系的不同，可以將控制類型分為軍人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三種類型。

圖1為軍人控制模式。該模式的權力結構中，軍方主導軍政關系，政治領導人和國防部依次居于從屬地位。主要有兩種表現形式：一種為軍政府，即軍事領導人兼任文官集團領袖，軍人主導包括軍事在內的國家政治事務；另一種形式為傀儡政府，政治領導人名義上是軍隊總司令，而實際上在軍事領域的影響力甚微，國防部只是名義上的文官機構，實際上由軍方控制，其核心要員本質上為披著文官外衣的軍官。非洲、拉美地區(qū)一些國家軍人政權即屬于此種類型。

圖1 軍人控制模式資料來源：筆者自制

圖2為政治控制模式。政治領導人是該模式權力結構中的最高權威，在其主導下，國防部文官與軍方處于大致均衡的權力關系狀態(tài)。之所以為大致均衡，主要有兩方面的內涵：其一，國防部依法享有對軍隊的領導權，其權力地位高于軍方，雙方地位并非完全對等；其二，雖然國防部占據權力上的優(yōu)勢地位，但軍方擁有充足的途徑制衡國防部文官的強勢地位，以確保決策的科學性。(13)國防部擁有對軍隊的主導權與軍方與國防部大致處于均衡狀態(tài)并不矛盾。以美國為例，軍方經常與國防部出現摩擦，在國防部擁有對軍方絕對領導權的情況下，軍方可以通過影響政治領導人、國會等方式實現與國防部相沖突的主張。詳見左希迎：《美國軍事制度變遷的邏輯》，社會科學文獻出版社，2015年。在實踐中多數西方國家沿用此種控制模式。

圖2 政治控制模式資料來源：筆者自制

圖3為官僚控制模式。該模式的權力結構呈金字塔式：政治領導人居于頂層，國防部文官居于次層，軍方居于底層。之所以稱之為官僚控制，主要因為政治領導人將實際權力委托給國防部行使，導致國防部文官實際掌握軍政關系的控制權。(14)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，p.2；Kapil Kak，“Direction of Higher Defense II，”Strategic Analysis，Vol.22，No.4，July 1998，p.504.官僚控制模式有三個顯著特征：第一，政治領導人雖居于權力結構的頂端，但對國防事務的介入程度較低；第二，軍方領導人的政治地位和等級顯著低于國防部官員；第三，在軍事安全決策中，軍方在大多數時候無法制衡國防部的決定，在二者關系中處于弱勢和從屬地位。以印度、烏克蘭為代表的部分發(fā)展中國家采用官僚控制模式。

圖3 官僚控制模式資料來源：筆者自制

本文主要研究印度軍政關系，因而在此只針對印度所對應的官僚控制模式進行詳細探討。(15)本節(jié)所涉及的印度軍政關系結構皆為莫迪政府改革之前的狀態(tài)。作為一種特殊的軍政關系結構，官僚控制模式具有以下三個特征。

第一，官僚控制模式是一種保守的制度設計。官僚控制模式常見于晚近成立的發(fā)展中國家，由于其政治體制運轉不夠成熟，體制設計者們在初定軍政關系體制時往往傾向于保守的立場，對暴力機關嚴加管理。這種嚴格的管控一方面是對軍人政治素養(yǎng)的懷疑，而更重要的則是對文官集團治理水平信心不足。歷史多次表明，軍人推翻文官政權并非僅僅出于權力欲的膨脹，文官政府的無能與腐敗及其治下的社會失序和混亂亦是引發(fā)軍人奪權的重要誘因。(16)William R.Thompson，“Regime Vulnerability and the Military Coup，”Comparative Politics，Vol.7，No.4，1975，pp.485-487.因而，官僚控制模式集中體現了一國政治發(fā)展不健全背景下的保守主義思維。

第二，官僚控制模式是一種安全穩(wěn)定的軍政關系結構。需要指出的是，此處“安全”主要針對文官集團而言。軍政關系最大的隱患來自于軍事政變，而杜絕政變最有效的方法便是建立起對軍隊的嚴密監(jiān)控以及時發(fā)現和制止任何不良勢頭?，F代國家政務繁多，僅靠政治領導人個人權勢明察三軍不免力有不逮。官僚控制模式中，領導人將實際權力下放到分工細致且政治中立的文官官僚手中，通過強大的職業(yè)文官隊伍實現對軍方的嚴密控制，最大程度確保文官集團的安全。同時，文官官僚雖然掌管國防事務的命脈，但是在專業(yè)軍事領域為軍方留下自主空間，這在一定程度上緩解了軍人的不滿。此外，一些文官官僚在實踐中亦會根據軍方的反應頗具彈性地行使權力，以確保軍政關系的穩(wěn)定?？傮w而言，盡管不對稱的權力關系之下軍方與文官的摩擦頻發(fā)，但整體軍政關系往往能夠保持長期的穩(wěn)定。

第三，官僚控制模式是一種僵化的軍政關系結構。金字塔式的結構造就了封閉而頑固的集團利益，使一國的軍事制度調整、特別是軍事改革難以施行。20世紀末以來，軍事科技和軍事理念發(fā)展日新月異，客觀上要求軍事制度做出相應的調整。與此同時，軍事專業(yè)化程度的大幅度提升加大了國防部文官的管理難度。作為官僚控制模式最大的既得利益者，文官官僚天然地具有維持現狀的傾向，而軍事管理工作難度的提升加劇了其現狀取向。軍方在官僚控制模式中處于弱勢地位，即使軍方發(fā)出強烈的改革意愿，龐大官僚集團的阻隔決定了它們難以自下而上推動改革進程。

穩(wěn)定與僵化是官僚控制模式的一體兩面，強大的文官官僚確保了對軍隊的穩(wěn)固控制，但同時也扼殺了軍政關系朝著平衡方向發(fā)展的可能性。對于多數國家而言，戰(zhàn)爭都是頗為遙遠的事情，因而即使存在機制上的落后，其消極影響也容易被和平的現狀所掩蓋，故而軍事制度與軍隊建設落后于時代潮流的國家比比皆是。對于時常陷入戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭邊緣的國家而言，軍事制度的落后會令政府付出較為慘痛的代價，印度即是較為典型的案例。

(三)印度軍政關系中的官僚控制模式

印度自20世紀50年代起即確立了穩(wěn)固的官僚控制模式。在獨立之初，以尼赫魯(Jawaharlal Nehru)為代表的國大黨建國者們對軍事和軍隊持有消極的看法。尼赫魯曾告訴陸軍司令羅布·洛克哈特(Rob Lockhart)，“印度的政策是非暴力，我們沒有預見到軍事威脅，陸軍沒什么作用，我們的警察力量足以保衛(wèi)國家安全?！?17)Jaswant Singh，Defending India，London：Macmillan，1999，pp.44-45.尼赫魯對軍隊輕視與貶低的背后暗藏著對軍人的懷疑和提防心理，這一心理體現了政治領導人對軍隊“殖民地基因”根深蒂固的成見。其一，獨立后的印度軍隊繼承了英屬殖民地時期的軍事力量，建國者們認為他們浸染了濃烈的殖民者氣息，尤其是本土高級軍官的英式貴族做派遭到印度民族主義者的蔑視。(18)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，p.96；Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，Washington D.C.：Brookings Institution Press，2013，p.3；Nazir Ahmad Mir，“Dynamics of ‘Civil-Military’ Relations in India，”Strategic Analysis，2016，Vol.40，No.1，p.58.其二，印度爭取民族獨立過程中踐行“非暴力不合作”理念，國大黨領導人認為軍人的角色與其理念在根本上是沖突的。其三，印度軍人在國家獨立過程中非但沒有做出正面貢獻，反而協(xié)助英殖民者鎮(zhèn)壓國大黨領導的政治運動，因而以尼赫魯為首的國大黨人排斥軍方在印度政府中發(fā)揮作用，并設法對軍隊進行限制。(19)章節(jié)根：《印度的核政策》，時事出版社，2016年。在政治領導人和文官官僚的一拍即合下，與英殖民時代軍政關系迥然不同的官僚控制模式便在印度落地生根。

圖4直觀地呈現了印度軍政關系結構的金字塔特征。首先，印度政治領導人始終居于軍政權力結構的頂端。印度總理作為實際上的三軍總司令，牢牢掌握對軍隊的控制權，在軍事事務上的絕對權威地位從未受到過挑戰(zhàn)。歷史上印度軍政摩擦不斷，但主要發(fā)生在軍隊領導人與國防部長或文官官僚之間，政治領導人的權威從未受到過軍方的質疑。與此同時，印度政治領導人在和平時期極少行使軍政大權，遑論對軍事發(fā)展做出指導與規(guī)劃。大多數人選擇將軍政大權委托于國防部行使，從而將更多的精力投放于經濟社會發(fā)展等領域。數十年的實踐折射出印度領導人對軍隊的一貫心態(tài)，即把軍隊視為需要嚴苛管控的暴力工具，而非需要規(guī)劃發(fā)展的關鍵領域。

圖4 印度軍政關系結構圖資料來源：筆者自制(20)資料整理自印度國防部網站：https：//www.mod.gov.in/launch/ORCHART.htmlART.html，上網時間：2023年8月22日。虛線框內軍事事務司為2020年新設立機構。

其次，國防部文官近乎不受約束地行使對軍隊的管理權。(21)印度國防部由政治任命的國防部長和文官官僚共同組成，國防部長作為領導人意志在部門的投射，實質上可歸屬于政治領導人的權力范疇。本文探討的“官僚控制”把國防部長排除在外，主要基于兩種考慮。其一，典型的官僚控制模式中，由于官僚系統(tǒng)的強大，國防部長在常規(guī)國防事務中的角色較少，更多的任務是維持既有秩序的穩(wěn)定。其二，結合印度軍政關系的歷史，印度歷任國防部長在其中鮮有作為。一方面，印度國防部長的平均任職年限不足兩年，體現了該角色的臨時性特征；另一方面，大多數國防部長缺乏安全領域任職經驗，這也部分地解釋了國防部長這一職位在印度軍政關系中相對弱化的角色。如圖4所示，2020年以前印度國防部所有部門要職皆由文官官僚擔任，對軍方形成全方位的權力壓制。從整體行政地位而言，軍隊更像是國防部的“仆從”。具體而言，國防部雖不介入專業(yè)軍事行動，但掌握國防預算、武器裝備采購、軍隊發(fā)展規(guī)劃以及軍事學說等審批權，從各關鍵領域管理和約束軍方的行為。除此之外，國防部文官還掌控國防生產制造、國防研發(fā)和退伍軍人福利等關鍵領域，這在一定程度上壓縮了軍方的自主空間。更為重要的是，國防部控制著軍方與政治高層之間的對話通道，且在絕大多數情況下代表軍方和政治領導人進行溝通，壟斷了對政治高層的軍事建議權。(22)Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，2013.

最后，軍方擁有有限的自主權。印度軍隊不屬于國防部的組織架構，只有軍種聯(lián)合司令部被納入國防部正式結構中，軍方整體上處于由國防秘書領銜的國防司的管理之下。直至2001年以前，三軍司令部嚴格意義上不屬于國防部的正式組成部分，而是國防部的附屬機構(Attached Organization)。1962年中印邊境沖突之后，印度文官官僚整體上恪守不干預軍隊內務的原則，在士兵招募、基層軍官提拔、軍事訓練、軍事部署等領域交由軍方自主決定。然而，這種自主權處于文官的束縛之下：士兵招募必須遵循文官制定的區(qū)域平衡的原則，使部隊的民族地域結構多元化；(23)Steven I.Wilkinson，“Chapter 4 Protecting the New Democracy”in Army and Nation，Cambridge，Massachusetts：Harvard University Press，2015，pp.95-97.高級軍官的提拔經常受到國防部的干預；軍事部署有時亦會遭遇文官的介入。這些限制將軍方的自主活動空間壓縮在較小的范圍內。更為特殊的一點是，印度長期實施三軍分立的政策，陸?？哲姼鞒梢惑w，地位平等，并沒有統(tǒng)一的軍方領導人，這實際上分化了軍隊作為一個整體的政治影響力，使軍方喪失了制衡文官官僚的實力。

客觀而言，官僚控制模式確保了印度文官政府的安全與穩(wěn)定。學者們經常以鄰國巴基斯坦與印度作對比以說明印度軍政關系模式的成功。巴基斯坦獨立之初對軍隊采取政治控制模式，即充分信任軍方并給予其相當廣泛的自主權，結果建國不久文官政府便遭遇軍事政變，此后長期受到軍人干政的困擾。(24)巴基斯坦發(fā)生軍事政變是多種因素的疊加，其中過度依賴軍方的軍政關系是重要的誘發(fā)因素。印度政府憑借對軍方的嚴密管控，獨立以來從未遭遇軍事政變的困擾，軍政關系始終保持大體穩(wěn)定的狀態(tài)。

與此同時，官僚控制模式的弊端同樣顯而易見，并為國內各界詬病。(25)印度學界和媒體界自20世紀60年代起便開始呼吁軍事改革，比較有代表性的作品包括：K.Subrahmanyam，“Five Years of Indian Defence Effort in Perspective，”International Studies Quarterly，Vol.13，No.2，June 1969，pp.159-189；Jerrold F.Elkin and W.Andrew Ritezel，“The Debate on Restructuring India’s Higher Defense Organization，”Asian Survey，Vol.24，No.10，October 1984，pp.1069-1085；Glynn L.Wood and Daniel Vaagenes，“Indian Defense Policy：A New Phase？，”Asian Survey，Vol.24，No.7，July 1984，pp.721-735.一是軍方與文官官僚摩擦不斷。軍方與文官在預算分配、裝備研發(fā)和裝備采購等領域長期存在尖銳矛盾，軍方不滿于冗長的行政審批程序和微小的財政自主權，希望削減對文官官僚的權力依賴。二是軍方內部力量渙散。機制層面，印度三軍共有十七個軍區(qū)和一個三軍聯(lián)合司令部，不同軍種之間的武器系統(tǒng)和通訊系統(tǒng)無法完全統(tǒng)一，協(xié)作能力低下。實戰(zhàn)層面，不僅軍種間協(xié)同作戰(zhàn)經驗匱乏，而且軍事行動中軍種之間拒絕協(xié)作或互相拆臺的事件屢屢發(fā)生。三是軍事戰(zhàn)略缺乏頂層設計。在領導人角色缺失的情況下，文官官僚未能成功補位，對軍方制定的中長期國防規(guī)劃不置可否，致使印軍各項安排呈現顯著的臨時性(Ad hoc)特征。

印度文官政府并非沒有認識到官僚控制模式所帶來的負面效應。1962年中印邊境沖突、1971年第三次印巴戰(zhàn)爭、1999年卡吉爾沖突(Kargil Conflict)等戰(zhàn)爭和沖突之后，尼赫魯、英迪拉·甘地(Indira Gandhi)、瓦杰帕伊(Atal Vajpayee)等領導人都曾針對性地進行過軍事制度改革，然而，由于各方力量反對以及領導人改革動力不足等原因，印度始終沒能推動軍政關系的結構性改革，歷次改革本質上只是小修小補，未能從根本上革除官僚控制模式的弊端。

二、莫迪政府的軍政關系改革實踐

縱觀金字塔式的官僚控制模式，理論上它的唯一改變動力來自于塔頂的政治領導人。事實證明，印度歷史上所有的軍事改革皆由政治領導人自上而下發(fā)起。在莫迪政府上臺以前，印度政府的改革思路為增量改革，即不斷地增設新的機構以解決出現的問題，而很少對既有的機制進行整合，結果加劇了多重管理、機構冗雜局面。因此，積弊已久的軍政關系、鮮有成效的改革嘗試構成了莫迪政府軍政關系改革的制度背景。

(一)莫迪政府推動軍政關系改革的原因

官僚控制模式的弊病為莫迪政府改革軍政關系提供了原始的動力。盡管多次改革嘗試皆收效甚微，但是印度軍政關系亟需調整已經成為歷屆印度政府的共識。莫迪政府較早地認識到軍事改革對于國家安全的重要性，并對此展開謀劃。然而，從科學的角度而言，該控制模式自獨立之后不久便已存在，雖然隨著時間推移產生了一些變化，但更接近于一個常量，因此它并非莫迪政府改變軍政關系的充要條件。基于此，我們需要從莫迪政府的施政理念、國內政黨共識以及莫迪政府對周邊安全環(huán)境的認知三個變量進一步探討其打破常規(guī)、推動軍政關系結構性調整的緣由。

首先，莫迪政府對軍事的重視是改革最為直接的原因。作為實現有聲有色大國抱負的重要抓手，軍事改革既契合莫迪政府經濟戰(zhàn)略和安全戰(zhàn)略的需要，又能夠帶來切實的選舉收益。經濟戰(zhàn)略上，國防領域的自主生產有助于實現“印度制造”的宏大目標。2014年9月，莫迪政府上臺不久即把“印度制造”列為優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，希望提升制造業(yè)在GDP中的比重，而國防制造業(yè)恰好是印度制造業(yè)的軟肋所在。據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)研究報告，印度在2008—2012年和2013—2017年連續(xù)兩個五年蟬聯(lián)世界第一大武器裝備進口國稱號，進口額約占全球的12%。(26)Pieter D.Wezeman，Aude Fleurant，Alexandra Kuimova，Nan Tian and Siemon T.Wezeman，Trends in International Arms Transfers，2017，Stockholm International Peace Research Institute，March 2018，p.6.深究緣由，除了受技術水平所限之外，軍政雙方在國防采購領域的分歧與摩擦是掣肘印度國防產業(yè)發(fā)展的重要因素。因而，從推動實現“印度制造”的角度考慮，莫迪政府需要對軍政關系做出調整。安全戰(zhàn)略上，莫迪政府以將印度打造成引領性世界大國為目標，試圖實現國家的全方位崛起。對于任何引領性大國而言，強大的軍事實力都是不可或缺的要素，也是印度相對于其他大國的短板。因此，相對于前任領導人，莫迪更為重視國家安全議題，也更急于實現軍隊現代化。政治選舉方面，炒作安全議題有利于印人黨獲取選票。印人黨一直以國家利益捍衛(wèi)者的身份自居，竭力塑造強硬可靠的政治形象。通過渲染外部威脅、強化軍隊建設不僅有助于印人黨政府整合國家力量，更有助于贏得潛在選民支持，是體現強人形象最為便捷有力的工具之一。2019年全國大選中，印人黨便從強硬的對外軍事行動中獲益匪淺。從政治收益的角度分析，重視國防事務有利于印人黨的選舉表現。

其次，一向反對軍政關系改革的國大黨的立場轉變減少了莫迪政府面臨的政治阻力。(27)程序上而言，執(zhí)政黨設立新的行政職位無需經過在野黨的同意，但涉及到軍政關系調整問題時，執(zhí)政黨可能傾向于主要政治力量的共識。以尼赫魯為首的國大黨領導人一手創(chuàng)立了嚴格束縛軍隊的官僚控制模式，模式背后暗含的對軍人的提防心理也一路延續(xù)下來。國大黨領導層長期以來對既有體制的支持導致國內主要政治力量無法就軍政關系的調整達成共識，進而導致數次對軍政關系的改革嘗試皆以失敗收場。1972年時任總理英迪拉·甘地曾希望提拔在1971年第三次印巴戰(zhàn)爭中立下戰(zhàn)功的陸軍參謀長馬內克肖(Sam Manekshaw)擔任國防參謀長，但在黨內要員和部分軍方人士的反對下只好作罷。(28)V.K.Singh，Leadership in the Indian Army：Biographies of Twelve Soldiers，SAGE Publications，2005.2001年印人黨總理瓦杰帕伊再度推動以設立國防參謀長為主要目標的軍政關系改革，但由于國大黨的反對最終未能落實。莫迪政府第一任期遇到了同樣的情形，關于軍政關系改革的核心提案遲遲無法獲得主要政黨的一致同意。(29)參見國防部回復人民院議會問詢資料：Ravneet Singh，“Chief of Defence Staff，”Sixteenth Lok Sabha，India，No.1835，http：//loksabhaph.nic.in/Questions/QResult15.aspx？qref=47815&lsno=16，訪問時間：2023年9月22日。

2019年3月，國大黨突然拋出《印度國家安全戰(zhàn)略》報告，闡釋其在軍事改革和軍政關系調整等方面的施政綱領，其中在諸如設立國防參謀長和戰(zhàn)區(qū)制改革等方面的基本立場與印人黨已相距無幾。(30)D.S.Hooda，India’s National Security Strategy，March 2019.國大黨選擇在2019年人民院議會大選前夕出臺該報告，主要為修復本黨在軍事方面立場模糊、政策軟弱的形象，減少在該領域相對于印人黨的巨大差距，其選舉取向非常明顯。盡管如此，國大黨至少在明面上失去了反對莫迪政府對軍政關系進行改革的理由。

最后，莫迪政府對周邊環(huán)境認知的變化是促使印度政府決意改革軍政關系的重要誘因。印度雖然將中國視為最強大的軍事“假想敵”，但長期以來戰(zhàn)略防御重心一直在印巴邊境。莫迪政府上臺以后，印巴關系高開低走，頻繁的軍事摩擦和強化的政治對立使莫迪對周邊安全局勢做出了消極判斷。與此同時，莫迪政府對華安全政策出現顯著轉折。莫迪政府對中國的軍事動態(tài)較為敏感，將中國視作優(yōu)先防范對象。2014年以來，印度國防部年度報告中屢屢給中國打上所謂“威脅者”“侵犯印度主權者”和“侵略者”等負面標簽，對華軍事動態(tài)產生了錯誤知覺。(31)楊思靈，徐理群：《印度地區(qū)安全知覺中的中國意象—基于2002～2003年度至2018～2019年度印度國防報告的分析》，《南亞研究》2020年第1期，第25-27頁。黨的十八大以來，在習近平總書記的領導下，中國人民解放軍進行了新中國成立以來最為廣泛、最為深刻的國防和軍隊改革，重構領導指揮體制、現代軍事力量體系、軍事政策制度，在“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”原則的指導下，中國的綜合軍事實力取得長足的進展。(32)中華人民共和國國務院新聞辦公室：《新時代的中國國防》，2019年7月；鈞政：《馬克思主義軍事理論中國化的新飛躍》，《解放軍報》，2022年8月1日，第1版。面對“假想敵”軍事實力的大步前進，莫迪政府重拾零和博弈的冷戰(zhàn)思維，將中國的發(fā)展視為重大安全威脅，因而更加急切地希望通過軍政關系改革以加速實現軍事現代化。

(二)莫迪政府軍政關系改革舉措

官僚控制模式最大的弊病在于三點：一是政治領導人介入過少；二是軍隊權限過??；三是文官賦權過重。針對這三個方面的問題，莫迪政府分別運用集權、賦權和削權的方式推動制度改革。一是集權，即政治領導人收回部分軍事權力，并深度介入軍事事務；二是削權，即削弱國防部官僚過大的權力，將其轉移到領導人和軍隊；三是賦權，即在整治軍隊的基礎上，賦予軍方更大自主權，平衡軍政關系。在此思路的指導下，莫迪政府從以下三個方面開展改革。

第一，政治領導人加強集權。政治領導人是官僚控制模式中影響力最大的行為體，其意志將決定著軍政關系的走向。莫迪上臺后，一改印度政治領導人漠視軍務的傳統(tǒng)做法，就軍隊建設、國防規(guī)劃、軍工發(fā)展等議題發(fā)表意見并采取行動。

一方面，莫迪加大了對日常軍事事務的介入力度，在關鍵軍務中扮演主導角色。2016年印度政府出人意料地任命比平·拉瓦特(Bipin Rawat)擔任陸軍參謀長。按照印軍傳統(tǒng)，陸軍參謀長通常由現役資歷最高的中將接任，而拉瓦特的資歷當時在陸軍中僅排第三，理論上接任的希望極為渺茫，因而這一提拔打破慣例之舉令各界嘩然不止。反對黨指責莫迪政府破格提拔拉瓦特破壞了傳統(tǒng)，而陸軍內部也對此頗有微詞。(33)黑然：《印度三軍國防參謀長拉瓦特》，《國際研究參考》2020年第5期，第53頁。另外，拉瓦特在2016年從陸軍第三兵團司令到南方軍區(qū)總司令，到陸軍副參謀長，再到陸軍參謀長的“火箭式”跨越在軍隊內部也頗有爭議，普遍認為不尋常的擢升路徑表明政府在將軍事事務政治化。

拉瓦特之所以能夠接任陸軍參謀長，除了出色的專業(yè)履歷外，很重要的原因在于其軍事思維和理念與莫迪本人非常契合。拉瓦特鼓吹打贏“兩場半戰(zhàn)爭”，大肆宣揚中國和巴基斯坦對印度國家安全構成的威脅，迎合了莫迪政府煽動民族主義的策略。擔任陸軍參謀長期間，拉瓦特配合莫迪政府的冒險性對外戰(zhàn)略，親自指揮了多起針對周邊國家的軍事行動，借此贏得了莫迪的充分信任。事實表明，其策劃的2016年越過印巴實際控制線對巴基斯坦進行“外科手術式”打擊以及2019年跨境空襲巴基斯坦事件等，都直接或間接地助益印人黨在地方和中央的選舉。(34)Manoj Joshi,“Dividing to Conquer，”https：//www.tribuneindia.com/news/archive/comment/dividing-to-conquer-759056，訪問時間2024年1月8日。

另一方面，莫迪政府在機制上做文章，設立國防計劃委員會(Defense Planning Committee)，將國防戰(zhàn)略制定權收回總理團隊。莫迪政府調整軍政關系結構的第一步并非直接向軍方賦權，而是設立了由多部門代表組成的國防計劃委員會專職負責長期國防規(guī)劃等事宜，將國家中長期安全戰(zhàn)略規(guī)劃的制定權從國防部剝離，轉而置于總理心腹—國家安全顧問(National Security Advisor)的領導之下。該委員會的主要成員由軍種參謀長(35)2020年1月國防參謀長履新后成為該機構的新增成員。、國防秘書、外交秘書和財政秘書組成。國防計劃委員會著眼于戰(zhàn)略層面，主要負責起草國家安全戰(zhàn)略、制定能力發(fā)展計劃、處理軍事外交事務以及改善印度國防制造生態(tài)系統(tǒng)，扮演著核心安全智囊機構的角色。(36)Ananth Shreyas，“Modi Government Eyes New National Security Strategy，”Financial Express，April 19，2018.

國防計劃委員會成立之前，國家中長期軍事規(guī)劃的任務主要由國防部下屬的國防司主導。國防司作為文官機構，本身不參與具體內容的制定，主要負責審定軍方提交的草案。然而由于程序冗雜等多方面原因，軍方制定的規(guī)劃很難獲批。以2007-2022年綜合長期遠景計劃為例，當前該規(guī)劃的時效業(yè)已走完，但其仍未獲得國防部的正式批準，導致印度軍事建設在缺乏長遠規(guī)劃的情況下運行，僅僅依靠年度軍事計劃做出防務安排。(37)Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，pp.53-97；Gurmeet Kanwal，Neha Kohli，Defence Reforms：A National Imperative，New Delhi：Institute for Defence Studies and Analyses，2018，pp.83-84；Anil Ahuja，“Budget 2019：Defence Allocation Methodology and Rationale Remain Elusive，”Financial Express，February 4，2019.

頂層設計對于軍事長期發(fā)展至關重要，莫迪政府任命多瓦爾(Ajit Doval)坐鎮(zhèn)國家中長期安全戰(zhàn)略的規(guī)劃工作，大幅度提升了該項工作的優(yōu)先級別。工作流程上，政府將外交和財政官員一并納入國防政策制定環(huán)節(jié)，在稀釋國防部文官官僚影響力的同時亦可精簡決策流程，提高決策的科學性。雖然國防計劃委員會制定的規(guī)劃和報告仍需提交國防部長批準，但由于報告是跨部門高級官員共同的智識成果，因此國防部的最終批準更多地只是程序性行為。

第二，賦予軍方自主權。官僚控制模式的核心弊病便是軍隊缺乏足夠的自主權。莫迪政府上臺后圍繞清除軍隊冗余和促進聯(lián)合行動兩個目標對軍隊進行全面整治和賦權?？陀^而言，盡管印度軍隊相對于文官部門顯得孱弱，但印軍內部的僵化程度絲毫不亞于文官官僚。長期以來，印度軍隊經濟腐敗、軍紀渙散和冗員繁多等負面消息頻發(fā)，軍種利益尾大不掉，已經成為軍事改革的障礙。因而，在對軍政權力結構進行調整之前，莫迪政府率先對軍隊進行整治，重點優(yōu)化陸軍結構，并通過設立國防參謀長職務使軍方在國防事務中有了更大的話語權，為更大規(guī)模的軍事改革做前期準備。

一方面，莫迪政府重點解決軍隊冗余問題。2016年6月莫迪任命前陸軍中將謝卡特卡(D.P.Shekatkar)對印度軍隊存在的問題進行研究。當年12月謝卡特卡委員會向政府提交報告，就提高軍隊戰(zhàn)斗力和平衡軍隊的國防開支提出具體方案，隨后印度政府正式著手對位高權重的陸軍發(fā)起兩波改革。針對陸軍齒尾比(Teeth to Tail Ratio)過低的問題，印度國防部發(fā)起第一波陸軍改革，裁撤和優(yōu)化后勤部門。(38)齒尾比為戰(zhàn)斗部隊與后勤支援部隊之間的比率，齒尾比并沒有固定的標準。一般而言，該值越小意味著后勤支援部隊占比越大。主要采取五項舉措：一是裁減非戰(zhàn)斗單元，關閉39家軍營農場以及非交戰(zhàn)區(qū)的軍隊郵政機構；二是重組陸軍各級軍械維修梯隊，使集團軍擁有基地維修廠和固定維修站等維修機構；三是優(yōu)化包括無線電監(jiān)測部隊、空中支援信號部隊、復合信號部隊等在內的信號部隊；四是簡化庫存控制機制，重新部署包括車輛倉庫、地方軍械庫和中央軍械庫在內的軍械梯隊；五是優(yōu)化對供應和運輸部隊以及動物運輸部隊的使用。(39)Government of India,“Recommendations Made by Shekatkar Committee，”http：//pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx？relid=177071，訪問時間：2024年1月8日。第一波改革共涉及57000名軍官、士兵和軍方文職雇員，這種改革規(guī)模在獨立以來的印度尚屬首次。

針對軍隊高層機構的弊病，印度國防部于2019年3月發(fā)起了第二波改革，對陸軍高層組織進行大規(guī)模的調整。第一項舉措重點針對陸軍司令部人員臃腫問題，從陸軍司令部調離229名軍官，將其重新部署到印度與中國和巴基斯坦邊境地區(qū)的前線部隊，以加強印軍在一線作戰(zhàn)部隊的指揮和作戰(zhàn)能力。(40)“Government Approves Mega Reform in Indian Army：Sources，”The Economic Times，March 8，2019.第二項改革措施主要針對陸軍參謀長權責過度集中問題，設立負責戰(zhàn)略事務的戰(zhàn)略副參謀長的職位，主要負責軍事行動、軍事情報、戰(zhàn)略規(guī)劃和后勤四個主要領域的工作，此前以上四個領域的主管直接向陸軍參謀長匯報工作，該職位在一定程度上稀釋了陸軍參謀長的職權。第三項措施針對軍隊腐敗和侵犯人權問題。建立軍方反腐敗機構和人權機構，新的反腐機構將由一名少將擔任主管，直接接受陸軍參謀長的領導，以改變當前多重監(jiān)管的局面。人權機構同樣由少將級別的軍官擔任主管，在陸軍副參謀長的領導下開展軍隊內部關于侵犯人權的調查工作。(41)Abhishek Bhalla，“Army HQ Restructuring：Rajnath Singh Approves Setting up of Human Rights Cell，Moving 200 Officers to Field，”https：//www.indiatoday.in/india/story/army-hq-restructuring-rajnath-singh-approves-setting-up-of-human-rights-cell-moving-200-officers-to-field-1588596-2019-08-21，訪問時間：2024年1月8日。三項措施表明印度政府已經決心整治軍隊各種頑疾，打擊盤根錯節(jié)的部門利益。

另一方面，莫迪政府嘗試解決軍種間缺乏協(xié)調的問題。其一，制定關于聯(lián)合行動的軍事學說。2017年4月，印度國防部發(fā)布《印度軍隊聯(lián)合學說》(The Joint Indian Armed Forces Doctrine)，從安全概念、沖突領域、軍事力量工具、高層軍事機構、一體化結構等方面闡述印度軍隊作為一個整體的理念與規(guī)劃?！堵?lián)合學說》著重強調三軍在軍事行動、軍事規(guī)劃、軍事情報、軍事訓練及軍事采購等方面實現一體化的長期目標，改變過去三軍在軍事領域缺乏協(xié)調的局面。(42)Ministry of Defence，Government of India，The Joint Indian Armed Forces Doctrine，2017.其二，設立專門推動軍種聯(lián)合行動的職位。在一系列改革的基礎上，莫迪政府做出印度獨立以來最重大的軍事改革決定——設立國防參謀長(Chief Of Defence Staff)職務，以結束三軍群龍無首的局面。2020年1月1日拉瓦特擔任獨立以來首位國防參謀長，成為所有參謀長的同儕之首(First among Equals)。對上級，國防參謀長擔任由總理領銜的核指揮局(Nuclear Command Authority)的軍事顧問，改善了軍方一直僅作為執(zhí)行者的尷尬處境。(43)徐進：《試析印度核指揮與控制體系中的“文官治軍”原則》，《當代亞太》2007年第3期，第29-31頁。在國防部內，他是國防部長的首席軍事顧問，同時領導新設軍事事務司，主要負責日常軍隊事務管理和軍事采購等工作。在軍隊內部，國防參謀長作為參謀長委員會的常任主席，領導包括國防網絡局、國防空天局、國防特種部隊等在內的所有跨軍種機構，促進軍種間的聯(lián)合行動。(44)Government of India，“Cabinet Approves Creation of The Post of Chief of Defence Staff in The Rank of Four Star General，”PIB，December 24，2019.

設立國防參謀長職位是印度軍政關系改革的核心舉措，也是長期以來各個利益攸關方相持不下的焦點問題。文官集團主要擔心它的出現可能帶來一種危險的趨勢，即軍內權威史無前例地集中在國防參謀長一人肩上，屆時軍方的組織能力和政治影響力都將不可避免地擴張，進而其議價能力得以提升，致使國防部對軍方的控制能力減弱。因而莫迪政府面臨艱難的抉擇：設立一個孱弱的國防參謀長將使軍政關系改革變得有名無實，而強勢的國防參謀長將可能成為懸在文官集團上方的“達摩克利斯之劍”。經過多個方案進行比較和推演，莫迪政府最終對該職位做出平衡的設計：作為軍隊的領導，國防參謀長不具有軍事指揮權，只具有行政權。具體而言，在國防部長面前，國防參謀長是首席軍事參謀；而在軍隊面前，國防參謀長主要履行過去文官官僚的職責，處理日常軍事事務，并推動軍種間的聯(lián)合行動，充當著軍政之間的潤滑劑。

第三，削減國防部文官職權。文官官僚掌握軍政關系主導權是官僚控制模式最本質的特征，因此欲打破該模式必須要削減文官的職權。(45)前文提及的設立國防計劃委員會既是領導人集權的過程，也是削減國防部文官權力的過程，但是重點在于前者。長期以來，國防部幾乎由文官官僚構成，保持了軍政領域的大部分權力，這一現象既是軍隊地位低于文官的集中體現，也是文官官僚決策科學性不足之根源。為此，印度政府一方面通過設立新的機構，稀釋文官的權力，另一方面通過重整文官部門下屬機構，引入競爭機制，削弱其在專業(yè)領域的話語權。

首先，設立新機構分解文官官僚職權。2020年1月，印度政府宣布在國防部下增設新的機構—軍事事務司，該機構由國防參謀長領銜。軍事事務司的職責分為兩個部分：一方面，承接了原國防司(Department of Defence)的部分職能，主要負責三軍及軍種聯(lián)合司令部行政事務管理和小宗軍事采購等內容；另一方面，則是同國防參謀長相關的職能，主要包括促進軍種在采購、訓練、人事等領域的協(xié)調行動，推動軍事指揮機構重組，以及提升軍隊對本土裝備使用等。

軍事事務司最重要的意義在于它為國防參謀長提供了施展權力抓手的同時，也促進了軍方內部以及軍方與文官之間的制衡。在軍隊內部，國防參謀長雖在諸位參謀長中位居首位，但手中僅掌握已淪為形式的參謀長委員會以及初創(chuàng)的國防網絡局、聯(lián)合特種部隊等資源，難以同獨攬軍種管理權和指揮權的軍種參謀長相提并論。在此情況下，國防參謀長很難完成促使三軍在各領域擱置分歧、實行聯(lián)合行動的任務。軍事事務司賦予國防參謀長一定的行政權，使其得以在日常事務中對軍種進行管理，初步具備了敦促軍種間聯(lián)合行動的能力。軍政關系層面，軍事事務司的設立改變了國防部由文官把持的局面，國防參謀長作為軍事事務司司長不僅管理司內事務，還將參與到綜合國防事務決策中，可能對文官官僚形成制衡，促進決策的科學性。

其次，重整文官下屬機構，削弱其壟斷地位。國防部下屬的國防制造司長期壟斷國內軍工行業(yè)，并因效率低下而廣受詬病，因而成為莫迪政府改革的重要目標。一方面，莫迪政府通過部門整合打擊部門內部的利益集團，提升資源利用效率。2021年10月，印度國防部宣布將兵工廠委員會下屬的41家兵工廠整合為7家大型兵工企業(yè)，由此兵工廠委員會的性質由行政機構轉變成國有企業(yè)。(46)Ministry of Defence，Government of India，“Seven New Defence Companies，Carved out of OFB，Dedicated to The Nation on The Occasion of Vijayadashami，”https：//pib.gov.in/PressReleseDetail.aspx？PRID=1764148，訪問時間：2024年1月8日。在此之前，各家兵工廠因工作效率低下、小集團利益盤根錯節(jié)而長期遭到印度軍方的詬病。41家兵工廠分散在印度各地，同所在地方政府淵源深厚，加上兵工廠的預算較高，其涉及利益盤根錯節(jié)。更重要的是，由于壟斷武器生產而缺乏市場競爭的壓力，各兵工廠的積極性和創(chuàng)造性相對不足，導致產品質量問題層出不窮且屢屢延遲交付。莫迪政府以整合的方式打破過去的利益鏈條，進而削弱文官官僚的職權。

另一方面，莫迪政府大力引入國內私營資本以及外資以深化國防領域的“印度制造”，打破了國防部對國產武器的壟斷地位。近年來，印度政府不斷擴大國防制造產業(yè)的開放力度，大量發(fā)放軍工牌照，吸引塔塔集團、安巴尼集團等國內實業(yè)巨頭加入國防工業(yè)，提升裝備國產化水平。同時，莫迪政府為了吸引國外資本和技術，將外資控股比例從49%大幅度提升至74%。(47)Ministry of Defence，Government of India,“FDI in Defence Sector，”https：//pib.gov.in/PressReleseDetail.aspx？PRID=1654091，訪問時間：2024年1月8日。這些舉措在推動印度武器國產化水平的同時，大大削弱了文官官僚主導的國防制造司對國產裝備的壟斷地位，軍方由此獲得了更大的選擇空間。

通過一系列的新政，莫迪政府逐步實現了對軍政關系的改革，削弱了既有的金字塔式的權力結構。一是政治領導人不再處于超脫位置，開始參與高級軍官任命、收回國防部的國防戰(zhàn)略制定權，并引領軍事戰(zhàn)略的頂層設計；二是軍隊不再完全處于被壓制的地位，國防參謀長作為軍事事務司負責人進入到國防部文官系統(tǒng)，打破了文官官僚對軍政事務的壟斷；三是文官官僚的實際權力被向上和向下轉移，強勢的地位遭到削弱，但依舊掌握財權、采購權等軍事建設的命脈。

三、莫迪政府軍政關系改革的成效、趨勢與挑戰(zhàn)

經過數年的實施，莫迪政府諸多舉措的影響已經初步顯現，這為考察其打破官僚控制模式的效果提供樣本。一般而言，軍政關系改革是一項長周期的工程，改革進程往往充滿變數。得益于印度近年來穩(wěn)定的國內政局和有利的國際環(huán)境，莫迪政府的改革呈現較強的穩(wěn)定性和延續(xù)性，一系列新制度的確立在一定程度上對沖了不確定性。盡管如此，正如歷史上其他改革一樣，隨著軍政關系改革的深入，所觸碰的利益面更深更廣，面臨的阻力與挑戰(zhàn)亦日趨嚴峻。

(一)軍政關系改革的成效

第一，改革使官僚控制模式得到了優(yōu)化，軍政關系得到一定程度的改善。在軍政關系改革之前，印度軍方和文官集團處于一種地位懸殊、對話缺失、摩擦頻發(fā)的狀態(tài)。在官僚控制模式尚未發(fā)生根本性改變的情況下，莫迪政府通過領導人、國防部官僚和軍隊權責的重新劃分，構建了更趨平衡的軍政關系。

一方面，軍方和國防部官僚的關系得到改善。二者在日常軍事事務上的摩擦構成了軍政之間的主要矛盾。軍方認為國防部文官缺乏決策所需的專業(yè)軍事知識，經常利用程序拖延軍方的合理訴求，打亂軍方的行動規(guī)劃，因而是導致軍事發(fā)展緩慢的主要責任方。而文官認為軍方經常無視預算和國防科技的現實狀況，提出許多不切實際的要求，從而導致了國防部在軍事采購、軍事研發(fā)和軍工生產等環(huán)節(jié)的拖延。(48)Anit Mukherjee，Absent of Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，pp.140-142.僅從制度設計的角度考慮，國防參謀長和軍事事務司的設立，不僅平衡了軍方與國防部官僚之間的權力對比，而且有望降低軍人與文官交往頻率，提升軍事管理效率，故而有利于雙方關系的改善。

另一方面，軍方與政治領導人的關系得到改善。長久以來，軍方對政治領導人疏于管理軍事事務、刻意打壓軍隊地位心懷不滿。與前任政府相比，莫迪政府對國防事務的重視程度和投入水平有明顯的提升。在軍事預算上，莫迪政府執(zhí)政期間印軍軍費開支穩(wěn)步擴大，至2020年已經成為世界第三軍費大國。尤其是旨在提升印度武器裝備現代化水平的大額海外軍事采購，提振了軍方對政府的信心，贏得了軍方的好感。

第二，改革將在一定程度上促進印度武裝力量的整合。僵化的官僚控制模式之下，軍方既備受官僚部門的壓制，同時其內部亦積弊已久。長期以來，印度武裝力量處于四分五裂的格局。一方面，跨軍種甚至同軍種的各軍區(qū)之間的軍事協(xié)調和交流較少，彼此隔閡較深，導致軍隊凝聚力不強；另一方面，許多軍區(qū)都配備醫(yī)院、補給站、電臺、訓練基地等相對完整的后勤隊伍和基礎設施，形成相對獨立的作戰(zhàn)單位，實際上造成了設施重復建設，致使資源配置效率低下。(49)Sandeep Unnithan，“Battle of the Bulge：Bipin Rawat’s Radical Plan to Restructure Army，”India Today，January 2019.除去日常軍事事務外，三軍在作戰(zhàn)領域的配合與協(xié)作同樣稀缺。雖然設有旨在協(xié)調三軍聯(lián)合行動的參謀長委員會，但由于領導權的頻繁更迭，該機構不僅未能夠發(fā)揮促進三軍聯(lián)合行動的作用，反而越發(fā)雞肋。(50)參謀長委員會由委員會主席主持工作，該職位一般由三軍參謀長中資歷最老的參謀長擔任，由于三軍參謀長的任期普遍為2-3年，且任命時間相互錯開，故參謀長委員會主席更替頻率較高。陸?？杖娫谖淦餮b備選擇、作戰(zhàn)學說設定、聯(lián)合軍事行動等方面長期各行其是。國防參謀長有望在一定程度上緩解印軍結構松散的問題，其將從兩方面促進軍事力量的整合。一方面，在軍事行動、后勤、運輸、訓練、支援、通訊等領域，將三軍納入到統(tǒng)一的軌道運行，推動軍種間聯(lián)合行動；另一方面，改組軍區(qū)司令部，推動建立戰(zhàn)區(qū)司令部等新機構，通過軍事組織形態(tài)的變革來整合和利用軍事資源。(51)Public Information Bureau，Government of India，“Functions of Chief of Defence Staff，”https：//pib.gov.in/PressReleaseIframePage.aspx？PRID=1601809，訪問時間：2024年1月8日。一系列舉措若得以順利推進，印軍將變得更加扁平化，整體結構會更加緊密，拋去裝備因素不談，其軍事動員能力和綜合戰(zhàn)斗力或將因此受益。

(二)軍政關系改革的趨勢

莫迪政府的諸多舉措體現了較強的延續(xù)性，這為預判其發(fā)展趨勢提供了可能。結合當前的舉措與莫迪政府關于改革方向的公開闡述，未來印度軍政關系改革將呈現三大趨勢。

第一，進一步限制和削弱文官官僚的職權。在打破官僚控制的政策中，莫迪以專業(yè)化為標準對文官部門進行改革，即調整和取消其專業(yè)領域之外的權限。例如，通過新設立的軍事事務司取消了文官部門管理具體軍事事務的權力；通過將行政化的兵工廠委員會改革為企業(yè)化的大型兵工集團，調整了文官部門掌握軍工生產的管理方式。與此同時，莫迪政府通過引入外資和私營資本進入國防部文官部門壟斷的軍工研發(fā)和生產部門，亦削減了文官在該領域的話語權。未來一段時間，在專業(yè)化指引下更加細致的軍政分工應該是印度軍政關系改革的發(fā)展趨勢，而這意味著文官部門將逐漸從過去涉足廣泛的軍事領域退出，回歸到其專業(yè)性較強的領域。

第二，進一步整治軍隊弊端。莫迪政府主導的軍事改革并非簡單地向軍方賦權，而是在擴大軍方自主性的前提下，以現代化為指引，重點解決協(xié)同性不足以及冗員較多的問題。當前莫迪政府正謀劃戰(zhàn)區(qū)制改革，打破過去各軍區(qū)自立門戶、缺乏配合的局面。此舉不僅有助于打壓尾大不掉的軍種利益，而且實際上賦予軍方更大的軍事自主權，有助于建立更趨均衡的軍政關系。(52)Ajai Shukla，“CDS General Bipin Rawat Reveals Shape of India’s ‘Joint Theatre Commands’，”Business Standard，September 15，2021.盡管直到2021年12月拉瓦特意外身亡，印軍也未能制定出明確的戰(zhàn)區(qū)制改革時間表，但是根據莫迪和辛格的公開表態(tài)以及印軍的建設動向，戰(zhàn)區(qū)制度改革將是具有確定性的趨勢。

印度政府2022年出臺的“烈火之路”征兵政策，進一步表明了整頓軍務的趨勢。與過去的政策相比，印度政府大幅度削減了新兵轉為職業(yè)軍人的比重，降低了新兵四年服役期的薪酬待遇。(53)按規(guī)定，新兵的服役期為四年，期滿后僅有25%的士兵能夠轉為長期服役的職業(yè)軍人，從而有資格在退役之后領取穩(wěn)定的退休金，https：//static.mygov.in/static/s3fs-public/mygov_165537936251307401.pdf，訪問時間：2024年1月8日。此舉不僅有助于解決印軍平均年齡過高的問題，還能夠有效降低軍隊的人力成本，使軍方能夠集中更多資源實現武器裝備現代化。這一改革措施充分體現了莫迪政府以現代化為指針的軍隊改革邏輯。從長遠來看，未來印度政府可能在解決軍隊冗員、促進軍隊聯(lián)合行動等方面采取更加嚴厲的措施。

第三，進一步擴大領導人的介入。領導人主動介入是莫迪政府改革成效的決定性因素。客觀上，印度軍事發(fā)展的路線設計要求領導人繼續(xù)加大對軍事事務的關注和投入。軍隊現代化和軍工自主化是戰(zhàn)略級的規(guī)劃，超出了特定部門的能力權限，因而它必須也只能依靠領導人的介入方能取得成功。當前印度軍隊現代化的機制設計基本完畢，但具體實施仍面臨不少內部阻力，在此過程中領導人的權威不可或缺。

主觀層面，印度領導人重視軍事事務。近年來，莫迪總理以史無前例的頻次參與到國家軍事領域事務中，這在很大程度上弱化了官僚控制模式的特征。一是親自參與印度軍事發(fā)展的頂層設計。莫迪親自敲定了印度軍事發(fā)展路線圖，成為軍政關系改革的最大推動者；二是任命心腹主管軍事部門。莫迪在第二任期任命印人黨的主要領導人辛格擔任國防部長職務。辛格對內強勢介入國防部門具體事務，對外積極開展軍事外交，壓縮了文官官僚的權力。此外，莫迪精心挑選與自己治軍思路極為契合的拉瓦特擔任首任國防參謀長，拉瓦特意外身亡后，莫迪政府屢屢推遲新的任命，足以表明莫迪對該職務的重視。莫迪政府寧缺毋濫的做法表明了其加強對軍隊事務介入的整體趨勢。

(三)軍政關系改革面臨的挑戰(zhàn)

挑戰(zhàn)之一，未來的軍政領導人能否堅持既有的思路。一方面，官僚控制模式中政治領導人的因素至關重要?？v觀各國戰(zhàn)區(qū)制改革的歷史，制度的確立與定型往往需要較長的時間周期，領導人一貫而穩(wěn)定的支持格外關鍵。過去一段時間，印度之所以能夠有效推動軍政關系調整，很大原因在于莫迪本人對國防部門的重視以及堅定的軍事改革理念。在莫迪政府第二屆任期即將結束之時，印度戰(zhàn)區(qū)制改革仍未能夠實現質的突破，按照當前的進展，本屆政府很難完成軍政關系改革的重任。因而2024年新一輪全國大選以后，新任領導人將引導印度軍政關系走向何處去，仍具有一定的懸念。

另一方面，軍方領導人的改革理念同樣至關重要。由于現代軍事極強的專業(yè)性，政治領導人的改革理念必須依靠職業(yè)軍官的輔佐方能得以貫徹實施。因而，盡管莫迪對于軍隊組織形態(tài)現代化和軍種聯(lián)合行動要求迫切，但也未曾插手具體的軍事改革事宜，而是將其交由軍方自主推動。在此情況下，軍方領導人的改革意愿和思路很大程度上左右了改革的進展。首任國防參謀長拉瓦特的改革理念與莫迪極為契合，上任以來一直不遺余力地呼吁和推動軍種間協(xié)調以及建立聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)?？陀^而言，拉瓦特未能實現戰(zhàn)區(qū)制改革并非全因軍種阻力所致，莫迪的克制、疫情的影響以及印度安全環(huán)境的變化等，都是改革無法如期推動的重要影響因素。然而，拉瓦特的意外身亡為軍事改革增添了不確定性。此前呼聲最高的繼任人選、前陸軍參謀長納拉萬(Manoj Naravane)并未能在卸任陸軍參謀長職務后接任該職務。印度各界普遍認為，這主要因納拉萬與莫迪改革思路相左所致。納拉萬曾公開表示戰(zhàn)區(qū)制改革需要深思熟慮，認為需要花多年才能達成目標，而且需要“中期修正”(Mid-course Corrections)，間接否定了拉瓦特提出的時間表。(54)“‘Theaterisation to Take Number of Years，’ Says Army Chief General Naravane，”Hindustan Times，October 21，2020.因此，在制度確立的關鍵時期，莫迪和新任國防參謀長喬漢能否延續(xù)堅定的改革信念和緊密的軍政合作是至關重要的問題。

挑戰(zhàn)之二，新制度能否長期有效運轉。制度的改革通常是一次性的，因而需要依靠關鍵人物的決斷而一舉定乾坤。但制度的有效運行又是長期性的，需要整個體系各個部門的配合方可成功。當前印度軍政關系中的兩點頑疾將是未來制度平穩(wěn)運行的巨大挑戰(zhàn)。其一，國防參謀長權力問題。過去印度數次軍事改革失敗的重要原因在于空軍和海軍等弱勢軍種的反對，此次戰(zhàn)區(qū)制改革中軍種內部仍遲遲未能達成統(tǒng)一意見。面對軍方內部的抵制，國防參謀長并沒有足夠的手段和資源加以掣肘。2021年7月，在拉瓦特發(fā)表了“空軍是支援力量”的言論后，印空軍司令當即對這一觀點進行公開的批判，這表明國防參謀長在軍事改革中的權威與領導地位并非無可撼動。目前，國防參謀長的級別和軍種參謀長一樣皆為四星上將，而根據最新修訂的國防參謀長遴選標準，62歲以內的三星中將也能成為該職位的潛在人選。(55)資料來源于印度中央政府網站：https：//www.gconnect.in/defence-services/army-amendment-rules-2022-notification.html，訪問時間：2024年1月8日。在歷來講究資歷深淺的軍隊文化中，由三星將軍升任的國防參謀長能否在未來的工作中有效整合三軍，存在一定的不確定性。與此同時，國防參謀長的崗位設置不夠完善。例如，拉瓦特意外身亡后，由于印方并未設立副國防參謀長或相關職務代理行政職能，導致其掌管的軍事事務司陷入停滯狀態(tài)，暴露了機構設置的重大缺陷。

其二，國防部文官官僚的配合問題。作為軍政關系改革中利益受損最大的一方，文官官僚必然會極力維護自身的地位和利益。文官官僚向來對引入私營部門進入軍工領域、設立國防參謀長職位等政策頗有微詞，而近期領導人和軍方相對強勢的地位使國防部文官的聲音被外界忽視了。實際上，莫迪政府的改革本質上弱化了官僚控制，而并未改變印度官僚控制模式結構。改革后文官官僚依舊掌握著預算、大宗采購、軍工制造和養(yǎng)老金分配等核心事務。隨著改革熱潮的散去，文官官僚的主導地位將再度顯現。在缺乏硬機制的鉗制下，如果文官仍堅持過去依靠程序控制軍方的工作文化，那么莫迪政府的軍政關系改革成果將受到巨大考驗。

結論

兵者，國之大事。軍政關系作為一國軍事體制的核心內容，其確立與改革關乎一國內政外交的長遠發(fā)展，重要性不言而喻。官僚控制模式作為一種保守的軍政關系模式，在維護文官政府安全的同時，也鉗制了一國國防事業(yè)的正常發(fā)展。作為官僚控制模式的典型代表，莫迪政府大力推動積弊已久的軍政關系改革，顯示出其重塑印度軍政關系體制的雄心。針對體制存在的頑疾，莫迪政府以集權、賦權和削權三管齊下，對官僚控制模式進行大刀闊斧的改革以尋求軍政權責的平衡。在領導人大力介入之下，印度的軍政權力結構得到一定的調整與優(yōu)化，印度武裝力量的整合亦有所起色。在內政外交局勢穩(wěn)定的情況下，印度政府或將繼續(xù)提升領導人的角色、以專業(yè)性為準繩削減和限制文官官僚權力以及以現代化為標準對軍方進行整合和賦權。然而，結合印度多次改革失敗的歷史以及當前面臨的挑戰(zhàn)，依然難以斷言印度政府的改革嘗試最終將以何種結尾收場。