□何文炯 張 雪

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

一、問題的提出

近年來，中國人口出生率持續(xù)下降。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國育齡婦女的總和生育率為1.3，不僅遠低于正常人口更替水平2.1，也低于國際警戒線1.5。這意味著我國即將面臨人口急劇萎縮的總量危機，還將面臨少子化、老齡化日益加劇的結(jié)構(gòu)性危機。兒童照顧赤字[1]和兒童養(yǎng)育成本高[2]是影響家庭生育意愿的重要因素。事實上，隨著女性受教育程度和勞動參與率的提高，以及延遲退休政策的逐步推進，家庭內(nèi)部能夠提供的親代照顧和隔代照顧資源減少，發(fā)展社會化兒童照顧服務(wù)成為應(yīng)對照顧赤字的重要選擇。2019 年，國務(wù)院出臺了第一部有關(guān)托育服務(wù)的專門性文件《關(guān)于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導意見》，提出大力發(fā)展托育服務(wù)，以滿足家庭的兒童照顧需求。這種社會化的照顧服務(wù)對兒童早期發(fā)展具有顯著的積極影響[3]，尤其是在提高認知能力和學習能力方面[4-5]。然而，兒童家庭獲取托育服務(wù)的直接成本和間接成本都比較高，這一問題仍然未能得到有效化解。

托育服務(wù)是指托育機構(gòu)（如托兒所）針對3歲以下兒童提供的照顧服務(wù)[6-7]。目前國內(nèi)學界關(guān)于托育服務(wù)的研究尚不充分，已有研究主要圍繞以下幾個方面展開：發(fā)達國家托育服務(wù)模式的比較研究[8-9]；中國托育服務(wù)實踐與政策的回顧，以及服務(wù)體系構(gòu)建的展望[10-11]；利用調(diào)查數(shù)據(jù)對中國托育服務(wù)供給與需求現(xiàn)狀的探討[12-13]；分析托育服務(wù)供給中的國家與家庭的關(guān)系和責任[14-15]。學界對于建立托育服務(wù)體系的重要性已經(jīng)達成了共識，但是對于托育服務(wù)制度的財政投入方式存在不同的觀點。多數(shù)學者認為應(yīng)當采用補助服務(wù)供給方的財政投入方式，如洪秀敏等建議將財政資金直接投向托育機構(gòu)[16]，劉天子和劉昊提議財政定向補貼社區(qū)型托育機構(gòu)[17]。也有部分學者認為應(yīng)當補助服務(wù)需求方，陳寧等提出建立托育服務(wù)券，從補供方轉(zhuǎn)為補需方，擴大受惠群體[13]。關(guān)于兩種財政投入方式的經(jīng)驗分析，托育服務(wù)領(lǐng)域的文獻幾乎沒有涉及，但在其他弱勢群體的社會保障制度研究中，已經(jīng)有學者認識到補供方的缺陷和補需方的優(yōu)勢。張翔和林騰通過案例研究發(fā)現(xiàn)，政府對公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的補貼制度，加劇了老年人對價格低廉的公共養(yǎng)老服務(wù)資源的競爭，使得養(yǎng)老資源配置既不公平也不合理，還擠占了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的市場空間，影響了養(yǎng)老服務(wù)市場供給的增加[18]。何文炯從補需方的角度倡導為失能老人建立老年照護服務(wù)補助制度，此舉有助于提高老年保障領(lǐng)域公共政策的公平性和政策績效，并尊重老年人接受照護服務(wù)的選擇權(quán)[19]。政府參與舉辦或補貼養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和托育機構(gòu)，都屬于政府主導的補貼照顧服務(wù)供給方的投入方式，政策效果存在共通之處。從養(yǎng)老服務(wù)補供方造成的困境可以看出，如果托育服務(wù)仍然沿用補供方的方式，很有可能會出現(xiàn)類似的問題。因此，對于托育服務(wù)補助制度的財政投入方式的選擇，有必要從補供方轉(zhuǎn)到補需方的角度進行分析。盡管部分研究從補需方的角度專門討論了兒童津貼制度的構(gòu)建[20-21]，但很少有研究聚焦于托育服務(wù)，深入探討建立一項服務(wù)補助制度并分析其財務(wù)可行性。

基于兒童照顧服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性和社會投資屬性，本文認為，兒童照顧的責任和成本應(yīng)當由家庭和國家共同承擔。在家庭照顧資源減少、托育服務(wù)供給有限、養(yǎng)育成本高企的背景下，建議建立托育服務(wù)補助制度，降低家庭照顧兒童的成本，進而增加有效需求以促進社會化托育服務(wù)的發(fā)展。

二、建立托育服務(wù)補助制度的理論邏輯

在漫長的人類社會發(fā)展史上，兒童照顧服務(wù)一直被視為私人物品，兒童養(yǎng)育的責任全部由家庭承擔，國家僅在家庭失靈的情況下提供有限的干預。然而，在人口老齡化程度、家庭小型化、女性教育水平與就業(yè)率提高的背景下，家庭已經(jīng)難以滿足兒童照顧的時間要求和經(jīng)濟要求。人口出生率下降的事實使越來越多的人意識到，兒童養(yǎng)育成本社會化的重要性，兒童照顧服務(wù)被視為公共物品和社會投資。

（一）兒童照顧服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性

現(xiàn)代社會生產(chǎn)的產(chǎn)品包括私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品兩種。私人產(chǎn)品具有排他性和競爭性，產(chǎn)權(quán)清晰，成本完全由收益者承擔，不存在外部性，市場會自發(fā)供給私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，產(chǎn)權(quán)不清晰，其收益由全體社會成員享受，成本卻由少數(shù)人支付，較大的外部性使得公共產(chǎn)品供給減少，甚至可能出現(xiàn)短缺。公共產(chǎn)品理論代表人物南?！し铱耍∟ancy Folbre）認為，兒童照顧的收益具有非排他性[22]。

在傳統(tǒng)社會中，家庭作為社會最基本的單位，家庭內(nèi)部成員之間的互助共濟是化解風險的主要方式，生兒育女的目的之一是為老年生活提供長期的投資和風險保障，家庭成員數(shù)量與家庭的風險保障能力之間具有正相關(guān)關(guān)系。家庭承擔了養(yǎng)育子女的所有成本，也獲得了養(yǎng)育子女的全部收益，不存在顯著的外部性。兒童照顧具有私人產(chǎn)品的特征，因而家庭承擔兒童照顧責任成為必然選擇。

隨著生產(chǎn)和生活方式的變化，人們的互助行為從傳統(tǒng)的家庭成員之間逐步擴展到全體社會成員之間，互助范圍從家庭內(nèi)部延伸到全社會。進入現(xiàn)代社會，人口壽命延長帶來的家庭人口結(jié)構(gòu)老齡化、生育率降低帶來的家庭規(guī)模小型化，傳統(tǒng)的家庭內(nèi)部互助的基礎(chǔ)變得愈發(fā)薄弱，政府建立了強制性社會保障制度，部分取代家庭代際間的回饋機制。每個社會成員除了分擔家庭內(nèi)部的責任，還需要承擔社會的責任，個人責任已經(jīng)從家庭內(nèi)部擴展到社會。兒童照顧的收益外溢，使得兒童照顧服務(wù)具有公共產(chǎn)品的非排他性特征[2]。家庭承擔了照顧兒童的各項成本，但是整個社會獲得了養(yǎng)育兒童的收益，這就出現(xiàn)了兒童照顧成本家庭化與收益社會化的矛盾，因而要建立更加合理的兒童照顧成本分擔機制，以適應(yīng)現(xiàn)代社會兒童養(yǎng)育的客觀要求。托育服務(wù)補助則是一種分擔兒童照顧成本的政策工具。

（二）兒童照顧服務(wù)的社會投資屬性

傳統(tǒng)社會中，家庭把養(yǎng)育子女作為獲取老年時期經(jīng)濟保障的一種投資，父輩年輕時付出時間和經(jīng)濟成本來照顧和撫養(yǎng)下一代，等到年老時由下一代承擔贍養(yǎng)父輩的責任。家庭愿意支付照顧子女的成本，以期減小未來的一系列風險。兒童照顧具有私人產(chǎn)品的特征，因此家庭對照顧子女的投入具有私人投資的屬性。這種傳統(tǒng)的家庭生育觀念，也為維持勞動密集型生產(chǎn)方式所需要的大量勞動力提供了動力機制，使得社會再生產(chǎn)能夠順利進行。

進入現(xiàn)代，社會化大生產(chǎn)迅速發(fā)展，市場的商業(yè)性手段和政府的社會保障手段能夠幫助個體將終身收入合理分布在其整個生命周期中，從而降低或轉(zhuǎn)移個人未來不確定性的經(jīng)濟風險，養(yǎng)育子女不再是家庭規(guī)避風險的唯一途徑。在這樣的環(huán)境下，年輕父母生育和養(yǎng)育下一代的動力減弱，這就可能加劇人口結(jié)構(gòu)老化，而勞動力結(jié)構(gòu)老化必然影響社會再生產(chǎn)的效率。因此，養(yǎng)育兒童成為現(xiàn)代社會中減緩人口老齡化、提高國家競爭力的公共行為，對兒童的投資就是對國家未來的投資，這項投資戰(zhàn)略能夠產(chǎn)生個體層面與國家層面的雙重效益[23]。兒童照顧已經(jīng)超越了家庭私人投資的范疇，具備了社會投資的屬性[2]。那么，僅由家庭支付兒童照顧的成本，不符合收益和成本主體對等的基本要求，政府理應(yīng)實施積極的干預策略，主動在兒童照顧中承擔相應(yīng)責任。南希提出，政府可以對家庭照顧兒童或購買照顧服務(wù)的行為進行補助，通過照顧責任的集體分擔，減輕家庭因為照顧而產(chǎn)生的經(jīng)濟壓力與機會成本[22]。

（三）兒童照顧服務(wù)的家庭失靈

傳統(tǒng)社會養(yǎng)兒防老的生育理念，家庭照顧兒童的成本與收益對等的機制，塑造了家庭生育行為的自發(fā)性秩序，無需政府采取某種形式介入，總和生育率足以維持人口總量的自動平衡。然而，現(xiàn)代社會保障制度的建立，個人的多種風險不再完全由下一代分擔，傳統(tǒng)生育文化已經(jīng)因“人為的秩序”而失去了存在的基石。兒童養(yǎng)育成本高昂和兒童照顧資源有限抑制了家庭的生育意愿，生不起和養(yǎng)不起的擔憂成為制約生育率的重要因素，家庭內(nèi)部自發(fā)性的生育和養(yǎng)育機制已經(jīng)失靈。來自多個低生育率國家的實踐已經(jīng)表明，政府有必要通過積極的公共政策和公共資源投入干預兒童照顧，避免陷入低生育率的慣性[2]。這就要求國家適度介入兒童照顧領(lǐng)域，干預兒童養(yǎng)育行為，所以建立托育服務(wù)補助制度具有合理性。

（四）承認照顧服務(wù)的價值

照顧最初是指一種建立在婚姻和親屬關(guān)系上的無償?shù)募彝シ?wù)[14]，這種照顧活動是一項蘊含著義務(wù)、承諾、信任和忠誠但沒有報酬的個人服務(wù)[25]。在現(xiàn)代社會，當兒童照顧跨越家庭私領(lǐng)域進入社會范疇時，照顧服務(wù)的價值就開始顯性化，社會必須予以承認。20 世紀早期就有人關(guān)注到家庭照顧場域中照顧者的權(quán)益問題，后來許多福利國家也關(guān)注到兒童照顧也是一種勞動付出，值得給予現(xiàn)金來提供對照顧者的經(jīng)濟支持[24]。戴利（Daly）和劉易斯（Lewis）認為，照顧服務(wù)是一種勞動，其包括有償照顧和無償照顧[25]。有償照顧可以在市場中獲得相應(yīng)的報酬，而無償照顧也應(yīng)當以某種形式獲得補償。照顧也是基于某種關(guān)系和責任（包括社會的和家庭的）而提供的一項活動，照顧活動的成本既包括經(jīng)濟成本也包括情感成本，經(jīng)濟成本能夠通過市場價格反映出來，情感成本則難以計算和衡量。在德國，父母在家照顧孩子的時間可以被計入工作年限，則是一種承認照顧價值的體現(xiàn)。因此，對于那些沒有去托育機構(gòu)接受有償服務(wù)的兒童，可能由父母或祖父母親自照顧，也可能由市場中的私人提供照顧，這些照顧者的勞動也應(yīng)該得到承認和補償。因此，托育服務(wù)補助制度的受益范圍應(yīng)當是所有有3 歲以下兒童的家庭。

三、中國托育服務(wù)發(fā)展評析

（一）計劃經(jīng)濟時期的工作單位托育制度（1949—1978年）

新中國成立以后，我國女性的社會地位逐步提高。同時，國家經(jīng)濟發(fā)展需要填補勞動力市場的大量空缺。為了使女性積極參與勞動力市場，我國出臺了嬰幼兒托育服務(wù)政策。1955年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學和幼兒園的規(guī)定》，提出為了滿足工作單位職工低齡子女的照護需求，要求各工礦及企業(yè)用單位財政預算創(chuàng)辦托幼機構(gòu)。次年，教育部發(fā)布的《關(guān)于中小學、師范學校的托兒所工作的指示》提出，要運用各方力量來舉辦各類不同類型的托兒所；同時，多部門頒發(fā)《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，對托兒所的管理和領(lǐng)導問題作了明確具體的規(guī)定。這一時期我國建構(gòu)起了較為完整的面向城鎮(zhèn)家庭的兒童照顧政策體系[1]，托育服務(wù)具有明顯的集體福利性質(zhì)和“去家庭化”色彩[17]。

工作單位創(chuàng)辦的托育機構(gòu)是這一時期托育服務(wù)政策最重要的構(gòu)成[26]。托育機構(gòu)表現(xiàn)出明顯的“單位所有制”特征，機構(gòu)的運行經(jīng)費全部來自單位營收，從而使得托育服務(wù)的供給能力和供給水平不高。值得注意的是，單位辦托育機構(gòu)存在著公平性問題：對于享有托育服務(wù)福利的城鎮(zhèn)單位職工而言，托育機構(gòu)的服務(wù)水平在不同工作單位之間、地區(qū)之間存在較大差異，經(jīng)濟更發(fā)達的地區(qū)和財務(wù)狀況更好的單位（如大型國有企業(yè)）提供的托育條件就明顯好于其他地區(qū)和企業(yè)[17]。對于不在體制內(nèi)工作單位就業(yè)的其他居民而言，缺乏長期穩(wěn)定運行的托育機構(gòu)為他們的子女提供制度化的照顧服務(wù)，他們被排除在這項集體福利的受益范圍之外①盡管當時農(nóng)村也有集體創(chuàng)辦的托育組織，但這類組織是國家政治干預的產(chǎn)物，存在時間非常短暫。參見李放、馬洪旭：《中國共產(chǎn)黨百年托幼服務(wù)供給研究：變遷歷程、演進邏輯與未來展望》，《社會保障研究》2021 年第5期。。盡管工作單位辦托育機構(gòu)的經(jīng)費來自本單位，但這一時期我國沒有真正意義上的獨立市場主體，這些工作單位的財政直接與國家財政掛鉤，這項托育服務(wù)實際上是一種國家福利。尤其是在廣袤的農(nóng)村，雖然部分地區(qū)的集體經(jīng)濟曾經(jīng)有過托育服務(wù)，但持續(xù)的時間很短，因而農(nóng)村孩子主要依靠家庭養(yǎng)育，他們基本上未能享受社會化的托育服務(wù)。作為一種國家福利，卻不能被全體國民共同享有，直接導致了社會不公平。這也是直接由國家提供公共服務(wù)的弊端之一，即補供方難以實現(xiàn)真正的公平，效率同樣令人擔憂。

（二）改革開放后托育服務(wù)的“隱性家庭化”時期（1978—2010年）

1978 年以后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，經(jīng)濟政策成為國家的主導政策，造成很長一段時間處于“只有經(jīng)濟政策沒有社會政策”的狀態(tài)中[27]。在1982 年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，全國托幼工作領(lǐng)導小組及其辦事機構(gòu)被撤銷，托幼服務(wù)事業(yè)受到巨大沖擊。這一時期，鼓勵和引導民辦托育機構(gòu)的發(fā)展開始進入政策議題，1979 年國務(wù)院的《全國托幼工作會議紀要》就提出要堅持公辦和民辦兩條腿走路。國有企業(yè)改革和非國有部門的擴大，也導致工作單位托育供給制度覆蓋的人群逐漸減少，家庭付費購買托育服務(wù)的模式開始出現(xiàn)。

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，企業(yè)開始“自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧”，“企業(yè)辦社會”的因素逐漸減少，托育服務(wù)以工作單位為供給主體的集體福利形式逐步瓦解，全國大量的托育機構(gòu)短時間內(nèi)消失不見[28]，兒童照顧的責任完全回歸家庭。同時，政府大力提倡托育服務(wù)向社會化的方向發(fā)展，支持社會力量創(chuàng)辦多樣化的托育機構(gòu)參與托育服務(wù)的供給。1992 年《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了社會力量創(chuàng)辦托育服務(wù)的方向，2001 年《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010 年）》再次強調(diào)要發(fā)展0～3 歲兒童早期教育，鼓勵社會多渠道、多形式發(fā)展幼兒教育。在這些政策的推動下，民辦托育機構(gòu)逐漸大規(guī)模占據(jù)托育服務(wù)市場。

但是，在托育服務(wù)市場化改革的過程中，供需結(jié)構(gòu)失衡問題十分嚴重[17]。民辦托育機構(gòu)的服務(wù)供給集中于產(chǎn)業(yè)兩端，頂端托育機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量優(yōu)但價格貴，普通家庭的托育需求難以被滿足；底端托育機構(gòu)的服務(wù)價格低但質(zhì)量難以保障，家庭將子女送托的意愿較弱。盡管嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展方向是市場化和社會化，但是兒童照顧的責任仍然主要由家庭承擔，母親和祖父母成為嬰幼兒的主要照顧者。因此，這一時期的托育服務(wù)政策有著明顯的“隱性家庭化”取向，通過弱化政府（通過單位）對托育服務(wù)的支持，使兒童照顧的責任重新回到家庭。

（三）人口增速放緩后的重構(gòu)優(yōu)化時期（2010年至今）

隨著第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)的公開發(fā)布，我國人口結(jié)構(gòu)的變化引起了廣泛的重視和討論。人口增速放緩、老齡化、少子化和低生育率的事實間接推動了2016年“全面二孩”和2021年“三孩”政策的實施。為了配合人口政策調(diào)整，促進生育率提高，托育服務(wù)事業(yè)得到了政府的高度重視，僅從2016 年到2021 年的五年里，國家層面出臺的嬰幼兒托育服務(wù)相關(guān)文件數(shù)量就達到了71 份[29]。2019 年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導意見》提出要堅持以需求和問題為導向，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還強調(diào)了家庭的照顧主體責任，明確了公益普惠的托育服務(wù)政策目標。

但是，為嬰幼兒提供的托育服務(wù)仍然匱乏，0～3 歲嬰幼兒實際入托率僅為4.3%①數(shù)據(jù)來源：2019年全國人口家庭動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。，遠遠低于36%的家庭托育需求②數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院婦女兒童工作委員會發(fā)布的《3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查》結(jié)果。。由于難以獲得質(zhì)量合格、價格合理的兒童照顧服務(wù)，母親和祖輩仍然是嬰幼兒照顧服務(wù)的主要提供者[30]。盡管祖輩照顧有效地緩解了家庭的照顧壓力，但隨著二孩、三孩時代來臨，祖輩年老以及延遲退休政策的實施，這一模式已經(jīng)難以為繼[31]。

這一時期的政策致力發(fā)展托育服務(wù)體系，強調(diào)通過政府、市場、社區(qū)、家庭多個主體共同提供兒童照顧服務(wù)。政府承擔兒童照顧責任的形式，仍然是通過補供方來實現(xiàn)。例如，創(chuàng)辦公共托育機構(gòu)，或者是對民辦托育機構(gòu)和社區(qū)托育機構(gòu)進行財政補助，使得進入這類機構(gòu)的嬰幼兒享受到了政府的補助。但從社會公平的角度出發(fā)，那些沒有進入托育機構(gòu)的嬰幼兒，無法享受政府的財政補助，這種做法背離了公益普惠的政策目標。此外，這種補供方的模式還暗含了一層意思：家庭成員無償提供的兒童照顧不被視為一種勞動，沒有得到合理承認，也就無法獲得任何形式的補償，而這種理念不符合現(xiàn)代社會的基本價值觀念。

四、托育服務(wù)補助制度要點

基于對兒童照顧服務(wù)屬性的理論分析與我國托育服務(wù)發(fā)展的回顧，本文提出建立托育服務(wù)補助制度，以體現(xiàn)兒童照顧中的國家責任。作為一項新的制度安排，應(yīng)當明確其功能定位、受益對象、補助方式和補助水平等制度要點。

（一）功能定位

托育服務(wù)補助制度旨在通過財政資金安排，分擔家庭照顧嬰幼兒的成本。兒童照顧成本可以分為直接成本和間接成本。直接成本是指家庭購買托育服務(wù)所付出的經(jīng)濟成本。一些有關(guān)托育服務(wù)價格的實地調(diào)查顯示，南京市城區(qū)托育機構(gòu)全日制的費用為每孩每月1000—1800 元，城郊招收流動兒童和保障房小區(qū)兒童的托育機構(gòu)費用大約在每孩每月600—700元[32]。上海普惠性托育機構(gòu)收費要求不得超過每人每月3000 元，而3500—4000 元被機構(gòu)負責人認為是維持托育機構(gòu)生存的基本價格[33]。當前青年父母養(yǎng)育壓力較大，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，26.9%的青年父母認為在育兒成本中購買托育服務(wù)的經(jīng)濟支出壓力最大，18.9%的青年父母不選擇將孩子送去托育機構(gòu)的直接原因是托育服務(wù)費用太高[34]。間接成本指家庭成員為照顧嬰幼兒所花費的時間成本和因此損失的機會成本。間接成本往往容易被忽視，而這一成本通常由家庭中的女性承擔。由于受到需要照顧嬰幼兒的限制，女性參與勞動力市場受到阻礙已經(jīng)得到驗證[35-36]。照顧學齡前兒童不僅會顯著降低女性的非農(nóng)私營活動參與率和有償工作參與率[37]，還會減少女性的工作時間投入和收入水平[38]。在大多數(shù)雙職工家庭中，兒童照顧的間接成本將導致女性“家庭—工作”平衡難以為繼。

兒童照顧的直接成本和間接成本使家庭照顧嬰幼兒的壓力不斷增加，從而抑制了家庭的生育意愿。社會化托育服務(wù)作為完善家庭友好政策體系的重要舉措、人口政策的核心配套措施，服務(wù)政策的優(yōu)化可以促進國家、社會和家庭共擔“人的再生產(chǎn)”責任，促進人口的長期均衡發(fā)展和經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展[6]。因而，國家和政府可以通過托育服務(wù)補助制度分擔兒童照顧責任，降低家庭在市場中購買托育服務(wù)的直接成本，適度補償家庭成員提供照顧服務(wù)而付出的間接成本，從而緩解家庭的照顧壓力，激發(fā)家庭人口再生產(chǎn)動力。

（二）受益對象

所有養(yǎng)育兒童的家庭都是在對國家未來進行投資，長期來看能夠使國家獲得經(jīng)濟和社會的雙重收益。不論兒童接受何種照顧，進入托育機構(gòu)接受正式照顧或者在家接受非正式照顧，這項照顧勞動都應(yīng)當?shù)玫竭m當回報或補償。本文提出的托育服務(wù)補助制度是一項面對全體嬰幼兒的福利制度，受益對象為有3歲以下兒童的家庭。這項補助制度不需要資格審查和家計調(diào)查，有助于實現(xiàn)制度普惠、促進社會公平，提高制度管理和運行效率。

（三）補助方式

兒童照顧公共資源的給付方式通常包括津貼、服務(wù)和票券三種[24]。托育服務(wù)票券是政府發(fā)放用于購買兒童照顧服務(wù)的有價票券，家長得到托育券之后，可以選擇心儀的托育機構(gòu)購買兒童照顧服務(wù)；機構(gòu)憑收集到的托育券兌換等值的財政資金。相比直接發(fā)放津貼和提供托育服務(wù)，托育服務(wù)票券具有獨特的優(yōu)勢。其一，托育服務(wù)票券有助于動員社會力量參與托育服務(wù)。托育服務(wù)票券可以視為政府購買兒童照顧服務(wù)的一種創(chuàng)新機制，家長獲得政府發(fā)放的票券，能夠直接提高家庭對托育服務(wù)的消費意識和支付能力，將家庭的托育意愿轉(zhuǎn)化為有效需求。面對公共托育服務(wù)的短缺，民辦或市場化托育服務(wù)將增加供給以填補空缺。其二，托育服務(wù)票券有助于促進兒童照顧資源的市場化配置。托育服務(wù)票券只能用于購買特定的服務(wù)，在避免公共照顧資源浪費的同時，通過?？顚Ｓ靡欢ǔ潭壬夏軌蚪档蛯ぷ飧瘮〉目赡苄?。此外，政府可以根據(jù)用過托育服務(wù)票券的消費選擇來判斷家庭實際的托育需求，據(jù)此規(guī)劃配置并適時調(diào)整財政資金的投入，以提高公共資源的使用效率。其三，托育服務(wù)票券有助于形成服務(wù)質(zhì)量良性競爭的機制。托育服務(wù)機構(gòu)需要通過市場競爭才能獲得家庭的托育選擇和托育服務(wù)票券。這樣的市場競爭能夠激發(fā)內(nèi)生創(chuàng)新能力，增強經(jīng)營管理能力，提高整體托育服務(wù)的質(zhì)量。因此，本文提出采用托育服務(wù)票券的方式進行托育服務(wù)補助，既能尊重家庭自主選擇服務(wù)的權(quán)益，又能激發(fā)托育機構(gòu)提供高質(zhì)量服務(wù)的內(nèi)在動力。

在國外，兒童照顧票券制度已經(jīng)具有比較豐富的應(yīng)用場景。以美國為例，很多州政府向符合資格的家庭發(fā)放兒童照顧票券，一般可以在除了家庭和朋友提供的托育點以外的托育機構(gòu)使用，尤其是一些沒有與政府簽訂過正式委托供應(yīng)協(xié)議的托育點[24]。這樣的制度安排能夠促進小型、非正式的托育機構(gòu)的發(fā)展，支持多種形式的兒童照顧服務(wù)，增加家庭使用兒童照顧服務(wù)的機會。英國向所有4 歲兒童家庭提供兒童照顧票券，除了家庭照顧和私人保姆照顧以外，其他托育機構(gòu)均可使用該票券，這一制度在減輕家長負擔的同時能夠擴充兒童照顧供給[39]。在我國托育服務(wù)的地方實踐中，托育服務(wù)票券的形式已經(jīng)在官方文件中出現(xiàn)。2021 年《江蘇省“十四五”消費促進規(guī)劃》（蘇政辦發(fā)〔2021〕38號）提出，要鼓勵探索發(fā)放托育、家政、健康等領(lǐng)域的服務(wù)消費券。這是我國首次通過政府文件的形式把托育服務(wù)票券引入大眾視野，托育服務(wù)票券是一種值得探索的、具有前瞻性的補助方式。

（四）補助水平

托育服務(wù)補助標準主要參考發(fā)達國家0～2歲兒童照顧服務(wù)的公共支出水平和國內(nèi)已經(jīng)實行兒童照顧服務(wù)補貼的地方實踐制定。2019年，部分經(jīng)合組織成員（OECD）國家針對0～2 歲兒童照顧提供的公共支出狀況如表1所示，以瑞典、丹麥和挪威為代表的北歐國家的支出水平最高，用于兒童照顧的年人均支出在13300美元以上，總支出占GDP的比重均高于0.6%；以法國和德國為代表的保守主義國家支出水平居于中間，人均公共投入分別為年9000 美元和年4700美元；以美國和英國為代表的自由主義國家的支出水平相對較低，總支出占GDP 的比重均未超過0.05%。此外，東亞生育率最低的韓國，對0～2 歲兒童照顧的公共支出水平也很高（年10900美元/人）；以意大利為代表的南歐國家，強調(diào)發(fā)揮家庭的照顧功能，對于兒童照顧的公共投入相對較少。根據(jù)世界銀行官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，2022 年中國人均GDP 為12720 美元，遠低于OECD 國家的平均水平（43261 美元），分別占瑞典、德國和美國人均GDP 的22.8%、26.3%和16.6%。因此，中國的經(jīng)濟發(fā)展水平與世界主要發(fā)達國家還存在較大差距，中國對于3歲以下兒童照顧的財政補助水平應(yīng)當考慮這一現(xiàn)實。按照人均GDP 水平進行折算，這些國家的0～2 歲兒童照顧公共支出水平在每人每月90—2595元之間①根據(jù)人民幣兌美元實時匯率1美元≈7.2447元人民幣計算得出（2023年11月17日11：51）。。基于不同的福利體制和兒童照顧政策理念，發(fā)達國家之間的兒童照顧公共支出水平差距很大，我國應(yīng)當結(jié)合本國實際情況設(shè)定和調(diào)整補助標準。

表1 部分發(fā)達國家0～2歲兒童照顧公共支出與人均GDP

除了發(fā)達國家的兒童照顧公共支出水平，我國托育補助標準還應(yīng)該考慮地方實際狀況。如四川省攀枝花市為生育第二個及以上孩子的戶籍居民家庭提供每月每孩500 元的育兒補貼②參見《攀枝花市發(fā)放育兒補貼金實施細則的通知》（攀衛(wèi)規(guī)〔2023〕1號）。，安徽省蕪湖市為入托的3 歲以下二孩、三（多）孩家庭每孩補助1000 元/月、2000 元/月③參見《關(guān)于印發(fā)〈蕪湖市2023 年度3 歲以下普惠性已備案托育服務(wù)機構(gòu)入托補助方案〉的通知》（蕪衛(wèi)人口家婦〔2023〕3號）。?？紤]到財政的可負擔性、經(jīng)濟發(fā)展狀況的地區(qū)差異以及福利剛性所需的未來增長空間，本文初步設(shè)計了托育服務(wù)補助制度的方案：補助周期為每一個兒童0～2歲期間，補助方式為按月補助，補助標準包括每人每月200 元、250 元和300元三檔。在政策實施后期，政府可以考慮家庭結(jié)構(gòu)特征提供不同水平的補助額，采用遞進式補助標準，生育孩子數(shù)量越多，補助額越高，三孩的補助標準高于二孩，二孩的補助標準高于一孩。需要說明的是，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在較大的地區(qū)差距，各個地方可以綜合考慮本地的財政能力、人口結(jié)構(gòu)和托育需求等因素對托育服務(wù)補助標準進行適當調(diào)整。

五、托育服務(wù)補助制度的財務(wù)成本

一項社會福利制度的建立，不僅要符合理論邏輯和現(xiàn)實需要，還必須具有財務(wù)可行性。參考已有研究對老年照護服務(wù)補貼制度和兒童津貼制度的成本分析思路[19][21]，本文在對0～2 歲嬰幼兒人口預測的基礎(chǔ)上，按照一定的給付標準，估算托育服務(wù)補助制度的財政資金規(guī)模，以分析該項制度的財務(wù)可行性。

（一）0～2歲嬰幼兒人口總量

0～2歲嬰幼兒人口是計算托育服務(wù)補助制度財務(wù)成本的基礎(chǔ)。基于第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)、新生人口數(shù)據(jù)以及居民生育意愿調(diào)查數(shù)據(jù)，黃宸和李玲采用隊列要素法，通過Leslie矩陣建立人口預測模型，綜合考慮“三孩”政策適用人群、生育意愿、生育累積效應(yīng)釋放等因素，估算了我國2022—2050 年城鄉(xiāng)3 歲以下嬰幼兒人口總量及變化趨勢[40]。本文主要參考黃宸和李玲2024—2035年的估計結(jié)果，在分年齡的人口預測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，得到中方案的總和生育率下的城鄉(xiāng)嬰幼兒人口總量，結(jié)果如圖1所示。

圖1 2024—2035年我國城鄉(xiāng)0～2歲嬰幼兒人口總量

2024—2035 年我國城鄉(xiāng)0～2 歲嬰幼兒人口總量均表現(xiàn)出遞減趨勢。在全國層面，2024—2035 年嬰幼兒人數(shù)將從3580.9 萬人減少到2678.0萬人。在城鄉(xiāng)層面，農(nóng)村嬰幼兒人數(shù)將從1236.8 萬人減少到742.7 萬人，城鎮(zhèn)嬰幼兒人數(shù)將從2344.1萬人減少到1935.3萬人。

（二）財務(wù)成本估算

1.估算模型

為了估算托育服務(wù)補助制度的財務(wù)成本，本文建立以下估算模型：

其中Pk為第k 年財政需要為托育服務(wù)補助制度投入的資金總量，B為每位兒童年度補助金額，α 為年補助額的調(diào)整系數(shù)，Ck為第k年0～2歲嬰幼兒總?cè)藬?shù)。這一估算模型適用于全國，也適用于任何一個地區(qū)，只要將需要補助的嬰幼兒人數(shù)和相關(guān)參數(shù)代入即可。

2.參數(shù)假設(shè)

如前所述，綜合考慮部分發(fā)達國家托育服務(wù)公共支出水平，同時結(jié)合我國發(fā)展中國家的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，本文為0～2 歲嬰幼兒設(shè)定低、中、高三個補助標準為每人每月200 元、250元和300 元。同時參考2012—2021 年居民消費價格指數(shù)年均增長率，將補助標準的調(diào)整系數(shù)α設(shè)定為年增長2.06%①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2022》。。假定2024 年為托育服務(wù)補助制度開始實施的年份，即k=1。

3.估算結(jié)果

根據(jù)嬰幼兒總?cè)藬?shù)、補助標準和調(diào)整系數(shù)進行估算，得到2024—2035 年我國實施托育服務(wù)補助制度的財務(wù)成本，如表2所示。全國層面的財務(wù)成本呈現(xiàn)出微弱的U 型趨勢，2024—2031年逐年減少，2031—2035年逐漸增加，但都沒有超過2024 年的資金投入總量，即859.42 億元（低標準）、1074.27億元（中標準）和1289.12億元（高標準）。分城鄉(xiāng)來看，2024—2035 年農(nóng)村地區(qū)的財務(wù)成本呈現(xiàn)先降低再小幅回升的趨勢，低、中、高標準下的支出規(guī)模范圍分別為223.08 億～296.83 億元、278.85 億～371.04 億元、334.62 億～445.25 億元；城鎮(zhèn)地區(qū)的財務(wù)成本呈現(xiàn)出小幅波動趨勢，低、中、高標準下的支出規(guī)模范圍分別為541.83億～581.26億元、677.29億～726.58億元、812.75億～871.89億元。

表2 2024—2035年我國托育服務(wù)補助制度財務(wù)成本（單位：億元）

（三）財務(wù)可行性分析

為便于決策部門參考，本文將托育服務(wù)補助制度實施所需要的資金規(guī)模，分別與國內(nèi)生產(chǎn)總值、國家財政支出規(guī)模和學前教育財政支出規(guī)模進行比較，發(fā)現(xiàn)托育服務(wù)補助制度的財務(wù)成本不高，只要進行財政支出結(jié)構(gòu)適當調(diào)整即可。

1.與國內(nèi)生產(chǎn)總值比較

一個國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況是社會福利制度建立與運行的基石。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的國民經(jīng)濟數(shù)據(jù)，2022 年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為1210207 億元。將2024 年托育服務(wù)補助的財政資金與2022 年國內(nèi)生產(chǎn)總值比較，結(jié)果如表3所示。當采用低標準進行托育服務(wù)補助時，全國托育服務(wù)補助的資金量僅占GDP 總量的0.07%，農(nóng)村和城鎮(zhèn)分別占GDP 總量的0.02%和0.05%。如果采用中標準補助，全國托育服務(wù)補助的資金量占GDP的0.09%，農(nóng)村和城鎮(zhèn)分別占GDP 總量的0.03%和0.06%。即便是采用高標準，這項制度所需要的資金總量僅占GDP 的0.11%，其中農(nóng)村和城鎮(zhèn)分別占GDP 總量的0.04%和0.07%。與OECD 國家的0～2 歲兒童照顧公共支出水平相比較（如表1），即使按照高標準發(fā)放托育服務(wù)補助，全國整體的托育服務(wù)公共支出占GDP的比率仍然相對較低。

表3 2024年托育服務(wù)補助的財政資金與2022年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比較

2.與國家財政支出規(guī)模比較

國家財政支出是國家在一定時期內(nèi)為了履行各項職能所支配的公共資源[21]。依據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2022 年我國全國財政支出總額為260552 億元①數(shù)據(jù)來源：財政部2022年全國一般公共預算支出決算表。。將2024 年托育服務(wù)補助的財政資金與2022 年全國財政支出總額比較，結(jié)果如表4 所示。按照低、中、高標準進行托育服務(wù)補助，全國層面所需資金量分別占財政總支出的0.33%、0.41%和0.49%，農(nóng)村與城鎮(zhèn)兒童所需資金量的比例在1：2左右。

表4 2024年托育服務(wù)補助的財政資金與2022年國家財政支出總額的比較

3.與學前教育財政支出規(guī)模比較

當前公共財政對學齡前兒童的支持主要集中在3～5 歲兒童的學前教育階段。依據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2022 年全國學前教育的財政支出為2176 億元②數(shù)據(jù)來源：財政部2022年全國一般公共預算支出決算表。。將2024 年托育服務(wù)補助的財政資金與2022 年全國學前教育財政支出比較，結(jié)果如表5所示。如果采用低標準進行補助，全國嬰幼兒托育服務(wù)補助資金占學前教育財政支出的39.50%；如果將補助水平提高到中、高標準，補助資金規(guī)模將超過學前教育的財政支出規(guī)模，分別占比49.37%和59.24%。盡管托育服務(wù)補助所需財政資金占學前教育支出總量的比率相對較高，但是學前教育財政支出的主要收益者是幼兒園在園兒童，而托育服務(wù)補助制度旨在覆蓋所有3歲以下兒童。

表5 2024年托育服務(wù)補助的財政資金與2022年全國學前教育財政支出的比較

六、政策建議

托育服務(wù)補助制度是兒童福利體系的重要組成部分，旨在保障嬰幼兒接受照顧服務(wù)的基本權(quán)益，減輕家庭育兒負擔，并促進托育服務(wù)市場發(fā)育，進而促進我國人口長期均衡發(fā)展。本文提出的建立托育服務(wù)補助制度，為所有0～2歲兒童家庭購買照顧服務(wù)提供資金支持?；?024—2035 年我國城鄉(xiāng)嬰幼兒人口預測結(jié)果，設(shè)定低、中、高三種托育服務(wù)補助標準，通過對該項制度所需資金進行測算發(fā)現(xiàn)，托育服務(wù)補貼制度的財務(wù)成本是可以承擔的。建議有關(guān)部門加快研究，積極創(chuàng)造條件組織實施。

（一）健全人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，把握嬰幼兒人口總量及其分布狀況

健全人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，精準把握嬰幼兒人口總量及其分布狀況，有助于政府合理規(guī)劃托育服務(wù)補助制度的財務(wù)成本。有關(guān)部門在進行普查和日常抽查工作時，應(yīng)關(guān)注3歲以下嬰幼兒人口及其家庭信息，包括育齡家庭數(shù)量、家庭二孩和三孩生育意愿、托育意愿等。同時，還應(yīng)當基于人口預測模型對3 歲以下嬰幼兒人口規(guī)模進行測算，結(jié)合地區(qū)分布、城鄉(xiāng)分布和年齡分布狀況，對托育服務(wù)補助需求的變化趨勢進行分析，以幫助政府合理地配置公共資源。

（二）采用多種補助形式，加強補助資金監(jiān)管與引導

托育服務(wù)補助制度主要通過發(fā)放托育服務(wù)票券的方式，支持嬰幼兒家庭購買機構(gòu)托育服務(wù)。對于不愿意將兒童送去托育機構(gòu)的家庭，可以采取稅收減免的形式進行補償。如果家庭收入達不到稅收減免的起步線，則憑借托育服務(wù)票券將相應(yīng)補助金額按一定比率轉(zhuǎn)為對照顧提供者的補助。還需要注意，托育服務(wù)補助制度采用補需方的財政投入方式，而以需求為導向的投入方式導致資金監(jiān)管成本較高，需要有關(guān)部門提高監(jiān)管能力，確保資金安全和制度正常運行。除此之外，托育服務(wù)票券可能導致兒童照顧資源的非均衡布局，政府需要對托育服務(wù)補助資金進行合理引導。如果放任托育服務(wù)機構(gòu)自發(fā)響應(yīng)市場需求，可能會出現(xiàn)兒童照顧資源的區(qū)域性短缺和結(jié)構(gòu)性浪費并存的現(xiàn)象。欠發(fā)達地區(qū)和偏遠地區(qū)的托育服務(wù)市場可能因為有托育需求和購買能力的消費者不足，出現(xiàn)社會資本投入意愿低，甚至已有資源流失的現(xiàn)象。荷蘭在實施票券制度以后，托育機構(gòu)從欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢日趨明顯[41]。

（三）實行托育服務(wù)補助申請制，提高制度收入再分配效應(yīng)

本文提出的托育服務(wù)補助制度，受益范圍是所有3歲以下嬰幼兒，理論上符合這個條件的家庭都可以獲得這項補助。然而，并非所有收入水平的家庭都需要托育服務(wù)補助，為了更加有效地利用和配置資源，建議實行托育服務(wù)補助申請制。因此，需要通過多種形式和渠道廣泛宣傳托育服務(wù)補助制度，確保所有人群能夠知曉該項制度的內(nèi)容、申請方式和流程規(guī)范等，尤其是要確保低收入家庭的孩子能夠得到這項補助。