人類社會從農(nóng)業(yè)社會過渡到工業(yè)社會再邁入信息社會，是文明發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)換和政府治理轉(zhuǎn)向的訊號。信息社會以其特有的網(wǎng)緣聯(lián)系為紐帶，呈現(xiàn)出高開放、高流動的社會特點。這樣開放流動、復(fù)雜異質(zhì)的社會形態(tài)下，面臨著來自政府內(nèi)部、社會公眾、信息技術(shù)等多方面的挑戰(zhàn)。本文通過對數(shù)字技術(shù)、配套設(shè)施、利益主體三方面展開分析，探討政府治理難題的成因，尋求信息時代政府治理走向陽光型、服務(wù)型、平等開放型的新趨勢。

一、信息社會與政府治理現(xiàn)狀

（一）模式轉(zhuǎn)變：網(wǎng)治與自由

政府治理的發(fā)展變遷大致可以分為三個階段，首先是農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治與專制階段，第二個是工業(yè)社會的法治與民主階段，最后是現(xiàn)今信息社會的網(wǎng)治與自由階段。從統(tǒng)治走向法治，再由法治走向網(wǎng)治。政府在這樣的發(fā)展變遷中做出了許多的嘗試和努力。尤其是在后疫情時代，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在政府部門中應(yīng)用越發(fā)頻繁；政府利用線上平臺進行事務(wù)處理占比日漸提升；參與政府治理的主體逐步多元化；大眾傳播媒介的重要性在信息社會發(fā)展過程中日益凸顯。在這些突出的變化與發(fā)展當(dāng)中，不少學(xué)者也加入了對信息社會政府治理內(nèi)容的研究和探討之中?！靶畔⑸鐣边@一概念是由學(xué)者約翰·奈斯比特在1982年正式采用的。后來有學(xué)者將信息化社會總結(jié)為具有“去邊界”“去中心”“去結(jié)構(gòu)化”三大特點的扁平化社會形態(tài)。可以說這種定義向我們展現(xiàn)了信息社會中政府治理存在哪些優(yōu)勢，“扁平化結(jié)構(gòu)”凸顯了在政府治理環(huán)節(jié)，由多個治理主體參與治理過程，和過去由政府自上而下的中央控制模式不同。在這種模式下，社會公眾擁有更多地了解和參與政府治理的機會與可能，也就是“極其包容的社會形態(tài)”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式在張銳昕等學(xué)者看來，這是電子化政府發(fā)展的更高階段。這種說法則是對信息社會的政府治理做進一步的歸納總結(jié)，強調(diào)了該時代下政府治理的“網(wǎng)治”特征。閆利穎等學(xué)者強調(diào)政府治理能動性之中的主動性和統(tǒng)籌力，從觀念創(chuàng)新切入到政府治理機制，進而提升治理的精準(zhǔn)性。也指明了信息社會下政府治理仍然在許多方面存在提升空間，尤其是其主動性和精準(zhǔn)性方面。總的來說，這種技術(shù)驅(qū)動的管理創(chuàng)新模式，在政府部門的應(yīng)用中也呈現(xiàn)出了新的特征：一是智慧治理，以大數(shù)據(jù)和云計算為核心；二是參與式治理，以碎片化、資源整合為特征。這兩大特征共同構(gòu)成政府治理信息社會的現(xiàn)有體系，即建立在互動空間拓展基礎(chǔ)之上的多元主體參與互動的共建共享治理形態(tài)。

（二）場域拓展：線上與線下

在當(dāng)前治理形態(tài)之下，社會治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多維度空間共存的特點。即利用現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)線上虛擬空間和線下實體空間并存。其結(jié)構(gòu)由實體三維空間、虛擬網(wǎng)絡(luò)空間兩大主體構(gòu)成。這樣，在虛實空間之間實現(xiàn)有效的黏合，對政府治理而言是極大的提升，一方面實現(xiàn)了治理場域的拓展；另一方面賦予了虛實空間連接的靈感，推動了治理工具的應(yīng)用創(chuàng)新。這樣的“線上線下”相結(jié)合的模式除了將重心放置在虛擬空間的運行發(fā)展秩序之上，還聚焦于社會公眾在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間上的身份表達和訴求表達。場域拓展充分放寬了資源融合流動的空間，“線上線下”相結(jié)合的服務(wù)形式與數(shù)據(jù)資源間的流動共享呈現(xiàn)出一種相互促進、相互成就的關(guān)系。數(shù)據(jù)資源的有序流動共享能夠為線上線下的協(xié)同服務(wù)模式奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

以信息技術(shù)為渠道，人們的社交場域從線下實體空間拓展至線上虛擬網(wǎng)絡(luò)空間，這種轉(zhuǎn)向意味著社會的空間結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，虛擬空間是建立在網(wǎng)絡(luò)這一基礎(chǔ)之上的、是憑借現(xiàn)代化的信息技術(shù)來打破時空隔閡，鏈接現(xiàn)實中的人和物開展互動，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的即時溝通。目前，“O2O模式”是學(xué)者們較為關(guān)注的表達模式之一，在這種模式下催生出一大批商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的代表企業(yè)。而后涌入公共部門，創(chuàng)造了一大批就業(yè)崗位?？梢哉f這種模式不僅是幫助政府處理社會事務(wù)，同時也在一定程度上解決民生就業(yè)問題。在此種資源流動共享過程中，空間四維化的現(xiàn)實感受以一種“軟”動力模式強化了虛擬空間和實體空間的密合度。信息社會之下，不少政府部門都在積極學(xué)習(xí)和應(yīng)用“一站式服務(wù)”“最多跑一次”以及“不見面審批”等服務(wù)模式，尤其是結(jié)合后疫情時代的特殊背景，公眾對于這樣的“主推線上”的服務(wù)模式更加青睞?！皩嶓w政府+虛擬政府”是線上線下服務(wù)融合模式在政府治理領(lǐng)域的拓展應(yīng)用。浙江省“只跑一次路”的典型政務(wù)服務(wù)改革模式，融合了線上線下政府平臺協(xié)同治理路徑，是政務(wù)服務(wù)改革的一大創(chuàng)新?？梢哉f，種種條件促成了這種信息時代背景下政府治理的場域拓展。而這種模式想要進一步發(fā)展，也對政府部門掌握充分有效的社會公眾信息資源做出了要求。不可否認(rèn)，結(jié)合當(dāng)前各級政府網(wǎng)絡(luò)平臺的搭建與發(fā)展來看，這類資源整合平臺的確在政府部門結(jié)構(gòu)優(yōu)化及政府部門管理效能提升方面具有一定成效。

（三）主體參與：平等且透明

時代邁入信息社會后，政府間的層級結(jié)構(gòu)不再搭建在科層體系之上，而是轉(zhuǎn)投信息時代下的網(wǎng)絡(luò)組織體系。在這樣的政府間網(wǎng)絡(luò)中，不論是中央政府，還是各類地方政府，都處于相對平等的話語地位，這樣的一種網(wǎng)絡(luò)體系中，不再擁有完全占據(jù)主導(dǎo)地位的控制主體，它們都是網(wǎng)絡(luò)組織中具備同等話語權(quán)的組成部分。同時，網(wǎng)絡(luò)平臺的進一步搭建，政府和公眾的互動逐步走向真正意義上的溝通對話。在這樣的發(fā)展過程當(dāng)中，公眾和各級政府具有平等的參與地位。

同時，依賴于這種網(wǎng)絡(luò)化交往過程中的平等地位，政府部門在信息時代參與治理過程時所搭建的網(wǎng)絡(luò)平臺也呈現(xiàn)出以下三個效應(yīng)：首先是聚合效應(yīng)，也就是平臺的使用者可以利用該平臺對數(shù)量龐大的信息進行交互；其次是功能效應(yīng)，也就是利用網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)真正意義上的資源的高效率整合以及有效利用；最后是扁平化效應(yīng)，這也和網(wǎng)絡(luò)平臺搭建后形成的組織結(jié)構(gòu)有關(guān)，即層級的相對壓縮，成員之間在網(wǎng)絡(luò)中對話的環(huán)節(jié)進一步精簡高效，利用平臺解決問題的效率也逐步提高。

新時代下搭建起來的網(wǎng)絡(luò)平臺除了具有平等性這一突出特征之外，它還具備了更加時效的透明性。本身而言，地方政府在搭建政務(wù)服務(wù)平臺之初，期望通過網(wǎng)絡(luò)平臺的搭建來處理政府?dāng)?shù)據(jù)共享和公共服務(wù)對接以及組織結(jié)構(gòu)方面積累已久的“碎片化”難題，即地方政府之間的隔離、不協(xié)調(diào)、不合作現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)平臺這種線上模式的加入，理論上而言，政府在發(fā)布政務(wù)信息時，需要通過合作部門進行溝通，確認(rèn)信息的準(zhǔn)確性。從某種程度上來說，也強化了地方政府之間的線上交流，線上線下服務(wù)模式的整合，其實也是一種在政務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新，被賦予了重要意義：縱向推動服務(wù)改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府服務(wù)效率、增強顧客導(dǎo)向。透明性的另一體現(xiàn)在于政府部門的信息公開，網(wǎng)絡(luò)平臺的多樣化以及政府部門的積極加入，各類政府事務(wù)也在多樣化的網(wǎng)絡(luò)平臺當(dāng)中便于查看和監(jiān)督，尤其是在大數(shù)據(jù)技術(shù)的加入之下，數(shù)據(jù)匯集的速度大幅提升，這也能反過來利用數(shù)據(jù)透明監(jiān)督各級政府部門的實際工作。

二、信息社會中政府治理存在的問題

（一）網(wǎng)絡(luò)平臺和服務(wù)系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)

信息社會政府治理的一個突出特征就是搭建了大量的各層級政府網(wǎng)絡(luò)治理平臺，來和社會公眾交流溝通。但是在大量網(wǎng)絡(luò)平臺和服務(wù)系統(tǒng)搭建的過程中，出現(xiàn)了明顯的重復(fù)性建設(shè)問題。本身以網(wǎng)絡(luò)平臺呈現(xiàn)的一種政府治理創(chuàng)新模式，在后續(xù)的發(fā)展當(dāng)中，卻演變?yōu)椤敖┦W(wǎng)站”“孤島系統(tǒng)”，在諸如微博等社交媒體平臺當(dāng)中創(chuàng)建過大量政府官方微博，但是往往只是短時間的活躍，從創(chuàng)建到成為僵尸號往往是幾個月的時間。地方政府治理創(chuàng)新陷入“內(nèi)卷化困境”。另外，不論地方政府的層級大小，都搭建了屬于自己的政務(wù)服務(wù)平臺，平臺重合率極高。中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前為止，縣級以上政府機構(gòu)的網(wǎng)站平均擁有率超過80%。高平臺重合率帶來政府資源過度浪費問題，即政府在平臺搭建之中的付出與收益不成正比。政府網(wǎng)站上公開的政務(wù)信息與網(wǎng)民日常生產(chǎn)生活中反映的最為普遍最為集中的需求之間存在嚴(yán)重的現(xiàn)實差距。且后續(xù)對于這些閑置的網(wǎng)站和賬號并沒有達成一致并合理地處理建議。對于未來的政府治理發(fā)展而言，這也留下了不小的信息隱患。

（二）各級政府之間合作停留表面

長久以來，“信息孤島”這一現(xiàn)象的存在，極大地阻礙了各級政府網(wǎng)上服務(wù)效能的提升。各級政府因部門利益不一致而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)共享困難。政府間在治理過程中難以達成深度意義上的整合資源，即所謂的政府資源共享，合作政府都停留于表面?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”這一治理工具被長期視作對電子政務(wù)發(fā)展過程中存在的信息壁壘的戰(zhàn)略回應(yīng)。但需要注意的是，這種“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”形式必須達成跨部門政務(wù)服務(wù)的彼此銜接和協(xié)同聯(lián)動。但在合作治理的過程當(dāng)中，不同層級的政府都有其自身的立場和利益點。這也導(dǎo)致其在治理的過程當(dāng)中聚焦技術(shù)理性，忽視治理理性。未能及時共享政府?dāng)?shù)據(jù)，實現(xiàn)真正意義上的數(shù)據(jù)資源整合，存在創(chuàng)新性悖論。流于表面、人走政息、孤島效應(yīng)這些現(xiàn)象趨于普遍。制度創(chuàng)新演變成“民主秀”，數(shù)據(jù)鴻溝也因此拉大，數(shù)據(jù)共享的平臺和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達不到支撐起共享這一目標(biāo)。

（三）公眾隱私信任界限模糊不清

就政府應(yīng)用的信息技術(shù)而言，技術(shù)本身具有一定的不確定性及不穩(wěn)定性、技術(shù)超理性下的人與技術(shù)互動的“超程式化”問題也較為突出，在這兩種問題的引導(dǎo)之下，政府治理容易陷入技術(shù)對個人隱私保護與社會信任維護的創(chuàng)新悖論。一方面來說，信息技術(shù)的可控性難以保證，可能出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)程序化崩潰，進而導(dǎo)致社會公眾的個人隱私泄露、被非法使用等狀態(tài)，這是信息技術(shù)發(fā)展的最大風(fēng)險。同時會帶來個人信息安全焦慮，信任問題加劇、重組。信息技術(shù)雖然縮短了人與人之間的物理間距，但是人與人之間的內(nèi)心互動卻是無法衡量的未知數(shù)字，信息社會中，個人的隱私信息傳播潛在影響到人與人之間的“信任界限”。目前來看，我國政府在數(shù)據(jù)開放方面還處于起步階段，在數(shù)據(jù)價值取向爭議及權(quán)益分配保護問題之外，還存在著數(shù)據(jù)信息泄露與隱私保護、政策法規(guī)不健全、政府部門間數(shù)據(jù)共享難等諸多問題。如何把握好數(shù)據(jù)交流的安全性與公民信息的隱私性，這一尺度是政府目前面臨的關(guān)鍵難題。

三、政府在信息社會中產(chǎn)生治理難題的原因

（一）過度依賴數(shù)字技術(shù)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在很多學(xué)者看來，只是簡單的行政工具升級，而不是實實在在的行政改革創(chuàng)新。很多具有相應(yīng)技術(shù)背景的學(xué)者注重于研究將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)云等新技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)，來改進政府決策，提高政府服務(wù)水平。從數(shù)量上而言，各層級政府都迫切需要數(shù)字技術(shù)平臺的大量堆砌和應(yīng)用，來應(yīng)對公眾與日俱增的新的期待和需求。但同時，過分強調(diào)在數(shù)量上不斷新增政務(wù)服務(wù)平臺，無疑是進一步地催生部門之間的職能重疊和機構(gòu)重復(fù)，這帶來的也是新一輪的平臺和系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)。究其原因，還是在于信息社會的各類數(shù)據(jù)龐雜以及媒體平臺快速發(fā)展所一并帶來的信息高頻次更新，單純地依賴傳統(tǒng)的信息處理技術(shù)，很難快速掌握整體情況，具體政務(wù)難以得到有效地解決。大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用正是解決了一部分之前政府治理的效率低下問題，而政府部門對數(shù)字技術(shù)的過度依賴也不僅僅體現(xiàn)在對新型信息技術(shù)平臺的大量應(yīng)用，更多地體現(xiàn)在投入大量資源用于數(shù)字技術(shù)的更新?lián)Q代，并對數(shù)據(jù)處理得到的結(jié)果深信不疑。即政務(wù)過程當(dāng)中，在數(shù)字技術(shù)的潛移默化地影響之下，對數(shù)據(jù)技術(shù)的結(jié)果深信不疑，但是忽略了人文主義思想和人文主義關(guān)懷，這也是數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展背后的隱患。

（二）相關(guān)配套設(shè)施不完善

信息社會的快速發(fā)展與政府的漸進式應(yīng)對形成了較為深刻的對比。近一二十年來，政府確實在許多方面都做出了努力，但是仍然存在不少治理難題。這也和政府的后續(xù)發(fā)力不足有關(guān)。數(shù)據(jù)技術(shù)的穩(wěn)步推進需要專門的技術(shù)人才來維護平臺運轉(zhuǎn)，部分基層政府很難再在數(shù)據(jù)處理和分析這一部分聘用專門的數(shù)據(jù)分析人才。同時，隨著時代的發(fā)展進步，對于信息系統(tǒng)的升級要求也越發(fā)強烈，當(dāng)前各級政府部門的信息軟件系統(tǒng)還有提升的空間。第三是公眾對于保護隱私信息的需求較為重視，但是在政府部門當(dāng)中尚未就這一需求有較高共識，政府部門也應(yīng)當(dāng)在信息安全知識普及方面做好充足準(zhǔn)備。最后是信息時代的政府治理本身發(fā)展歷程較短，相關(guān)的法律法規(guī)制度不健全，因此在實際治理過程當(dāng)中，存在法律漏洞，容易被有心之人利用。

（三）利益主體相互博弈

信息社會的發(fā)展演化，也有決策模式的演變，從精英提案到大眾投票再到少數(shù)服從多數(shù)，即所謂的“多數(shù)人的民主”，最后發(fā)展到今天的網(wǎng)絡(luò)治理?？梢哉f在這一演變過程中，通信技術(shù)，尤其是社交網(wǎng)絡(luò)和即時通信工具的普及和應(yīng)用，給了傳統(tǒng)社會管理中的精英模式沉重一擊。在社會生活的網(wǎng)絡(luò)化趨勢之下，全球的單個個體都成為公開的表達主體和廣泛的政治參與者，人們對于政治參與和社會治理越發(fā)關(guān)注，參與度逐步深入，習(xí)慣于各種“政治圍觀”和“社會吐槽”運動。“權(quán)力正從國家向網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)移，憑借信息技術(shù)我們的社會互動正取代等級結(jié)構(gòu)作為社會組織形式的主導(dǎo)地位。越來越多的社會公眾參與到政府治理過程當(dāng)中，然而這樣的多主體參與從某種意義上來說，并不利于主體之間達成合作。多方互利共贏的局面很難把控。同時，政府部門之間各自為政，分割明顯。部門之間、治理主體之間的利益多樣化、聯(lián)系緊密化等導(dǎo)致政府間關(guān)系敏感化、風(fēng)險因子也進一步增加。

四、信息社會背景下政府治理的發(fā)展趨勢

（一）提升政務(wù)公開質(zhì)量，推動構(gòu)建陽光型政府

陽光型政府，也可以看作是“透明政府”，它指示政府強調(diào)對于信息數(shù)據(jù)的公開。不論是公眾、企業(yè)還是其他社會組織，都可以獲取相應(yīng)的政府官方數(shù)據(jù)，來了解政府項目進展、評估項目發(fā)展?jié)摿臀磥碲厔?、推動?shù)據(jù)驅(qū)動決策、解決疑難問題、提升公眾生活質(zhì)量等。公共部門的數(shù)據(jù)公開不僅可以帶來一定的經(jīng)濟效益，而且能夠強化政府和公眾之間的信任關(guān)系。合理利用可以幫助公共部門實現(xiàn)管理對象的分類，緩和部門條塊割裂的現(xiàn)狀，實現(xiàn)公共物品和公共服務(wù)供給上的創(chuàng)新，幫助政府構(gòu)建精簡、開放、廉潔、高效的政府角色。

（二）堅持“以人民為中心”，優(yōu)化提升服務(wù)型政府

要關(guān)注社會公眾的實際需求，加強政府的顧客導(dǎo)向意識。從部門架構(gòu)方面推進政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制改革，進而建立統(tǒng)一官方數(shù)據(jù)開放共享平臺。首先是推動政府內(nèi)部體制機制改革，明確服務(wù)型政府導(dǎo)向下各部門的服務(wù)職責(zé)及信息開放和共享程度；其次要注重政企、政事平臺的信息數(shù)據(jù)及時監(jiān)測并及時更新，確保在諸如交通等特定領(lǐng)域能夠獲取到一手的現(xiàn)場數(shù)據(jù)；最后是強化政府各部門之間的信息交流，打破信息壁壘。重視大數(shù)據(jù)在政府治理變革中承擔(dān)的重要功能，大數(shù)據(jù)的到來引發(fā)世界各國政府的治理變革，引發(fā)世界各國公共部門與公共管理領(lǐng)域的改革。許多國家都已經(jīng)先后制定了智慧政府建設(shè)規(guī)劃，在政策引導(dǎo)方面，我國政府也相繼出臺了一系列政策與指導(dǎo)性文件，來推動政府從電子政務(wù)向智慧化、服務(wù)化政府轉(zhuǎn)變。更強調(diào)政府與社會的合作、互動與共贏。認(rèn)為信息社會時代的政府是服務(wù)型政府的延伸。

（三）擴大參與主體覆蓋面，搭建開放平等型政府

信息化縮小了不同人群之間的知識差距，“點對點”的人際交往形式改變了社會組織的形態(tài)，從過去的垂直化層級管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒒馄焦芾?，未來社會呈現(xiàn)出信息均質(zhì)化流動的數(shù)字特征。在這樣一個信息均質(zhì)化社會中，不僅人人有機會獲取所需要的社會生活信息，且人人都有機會獲取所需要的社會生活信息，人人都可以生產(chǎn)信息并傳播所創(chuàng)造的知識，也可以更加直接地表達自己的各類訴求，這時政府很難繼續(xù)遵循傳統(tǒng)意義上的職責(zé)去開展知識生產(chǎn)和信息傳播，而是日漸轉(zhuǎn)移到匯集社會多樣化需求與開展智能化分析服務(wù)兩大職責(zé)。政府和社會在社會治理過程的權(quán)力關(guān)系和作用將重新被定義。治理的轉(zhuǎn)型，提升公眾和社會的自我管理能力，減小對組織的依附性。國家治理權(quán)力的去中心化，將會進一步擴大政府治理的參與主體。在信息社會中，政府治理不能單純依靠經(jīng)驗和直覺進行決策，還要講求數(shù)據(jù)決策，通過搜集數(shù)據(jù)，在量化分析的基礎(chǔ)上找出相關(guān)關(guān)系，提出解決問題的優(yōu)化方案。依靠數(shù)據(jù)信息，政府可以通過線上網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺收集民情民意，貼合民眾需求做出決策，為政府科學(xué)決策提供社會基礎(chǔ)。實現(xiàn)“循數(shù)”治理，從而增強公共決策的科學(xué)性、有效性和客觀性。

五、小結(jié)與思考

對比農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會來說，信息社會政府治理的發(fā)展歷程相對較短，政府部門存在的合作難題、信息公開難題以及技術(shù)升級難題，政府成員首先仍要樹立能夠以漸進決策來解決問題的信心。其次，在治理難題的成因探討方面，本文缺乏更為深入的數(shù)據(jù)探討，引發(fā)治理難題的責(zé)任也不僅僅在政府內(nèi)部，更多的還是多方博弈的結(jié)果。因此，政府在推動治理發(fā)展的過程當(dāng)中，也應(yīng)堅定助力建設(shè)陽光型、服務(wù)型、開放平等型政府的決心。

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作者簡介：

張昕（1999.03—），女，湖北人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，從事基層社會治理研究。