財政隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生。朝代更迭，財政制度也相應(yīng)做出了調(diào)整，社會演變是財政制度轉(zhuǎn)變的根本動因，財政制度的轉(zhuǎn)變又是社會演變在國家治理領(lǐng)域的反映。了解財政監(jiān)督史從雛形階段、發(fā)展階段、完善階段、成熟階段的整體演進過程，有助于與時俱進健全和完善現(xiàn)代財政監(jiān)督制度，拓展監(jiān)督主體，豐富監(jiān)督內(nèi)容，提升監(jiān)督效果，穩(wěn)扎穩(wěn)打地走出一條獨具中國特色的財政監(jiān)督之路，從而更好地發(fā)揮財政在國家治理中基礎(chǔ)性和支柱性的作用。

一、引言

習近平總書記在黨的二十大報告中全面論述了“中國式現(xiàn)代化”的中國特色和本質(zhì)要求等重大問題，中國式現(xiàn)代化對我國現(xiàn)代財政制度建設(shè)提出了新的要求和考驗。

財政監(jiān)督作為財政制度的重要組成部分，有狹義和廣義之分。狹義的財政監(jiān)督是特定的監(jiān)督主體（一般是財政部門的專門組織）對財政資金在各環(huán)節(jié)的支出數(shù)額及所能帶來的經(jīng)濟利益、社會利益進行督察、處理和落實改進的活動。廣義財政監(jiān)督的監(jiān)督主體范圍更大，不僅包括政府有關(guān)部門，還包括單位內(nèi)部的自我監(jiān)督和人民群眾的廣泛監(jiān)督。財政監(jiān)督主要表現(xiàn)為收入階段、預算階段和支出階段對資金分配的監(jiān)管。

以史為鑒，分析不同朝代下財政監(jiān)督與所處社會制度的聯(lián)系，從中把握具有借鑒意義的財政監(jiān)督經(jīng)驗，甄別不同財政監(jiān)督政策給社會帶來的辯證影響，深度挖掘中國財政監(jiān)督史的當代價值，對于完善現(xiàn)代財政制度，契合財稅制度改革具有重大的意義。

二、財政監(jiān)督雛形階段

（一）堯舜禹時期

堯舜禹時期是我國氏族部落興起的重要歷史階段，有部落就有首領(lǐng)，有首領(lǐng)就有管理，在管理中應(yīng)運而生的就是監(jiān)督。

從《史記·五帝本紀》中“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬國”[1]可知，黃帝設(shè)置左右大監(jiān)，由他們代黃帝監(jiān)察各諸侯國。在舜帝執(zhí)掌部落時期，“象以典刑，流宥五刑，鞭作官刑，撲作教刑，金作贖刑，眚災過，赦；怙終賊，刑?！盵2]初步建立了一套刑法，用鞭打作為官吏失職后的刑罰；廣納言官，如實向舜帝報告各地情況，還設(shè)立了官員任用機制，每三年考察一次政績，考察三次后，罷免昏庸的官員。

因此，在堯舜禹這一氏族部落時期，部落首領(lǐng)就意識到了財政監(jiān)督的重要性。

（二）周王朝——宰夫、司會

周王朝是華夏民族的第一個大發(fā)展時期也是傳統(tǒng)文化的重要形成時期，在這一時期，社會成員進行劃分形成了各個階層，為了使各階層人民各行其職，周王朝建立了較為嚴密的財政監(jiān)督制度。

從《周禮·天官·宰夫》“宰夫之職掌治朝之灋，以正王及三公六卿大夫羣吏之位，掌其禁令?！盵3]可知宰夫的職責，就是掌管有關(guān)治朝的法令，以規(guī)正群吏，監(jiān)察他們是否違反禁令?！皻q終，則令群吏正歲會。月終，則令正月要。旬終，則令正日成，而以考其治。治不以時舉者，以告而誅之?！盵4]命令官吏們總結(jié)確定會計文書用以考核官吏們的政績，政令不按時施行的，就報告冢宰加以責罰。獎懲機制和會計文書的建立是財政監(jiān)督的進步，不僅可以調(diào)動各官府的積極性、約束各官府的財政行為，更維護了周王朝的統(tǒng)治。

同時周王朝設(shè)立了司會掌管財務(wù)，“掌國之官府、郊野、縣都之百物財用。凡在書契、版圖者之貳，以逆群吏之治而聽其會計。以參互考日成，以月要考月成，以歲會考歲成，以周知四國之治，以詔王及冢宰廢置?！彼緯O(jiān)督各級官府的財物開支賬簿，根據(jù)各級官吏呈報的政績加以考核，評判他們的會計文書。根據(jù)文書考察相應(yīng)時間段的情況，以協(xié)助王和冢宰決定對他們的處理。

至此，財政監(jiān)督制度初具雛形。

三、財政監(jiān)督發(fā)展階段

（一）秦王朝時期——御史大夫、上計制度

秦王朝是中國歷史上第一個大一統(tǒng)王朝，為了適應(yīng)大一統(tǒng)國家的需要，秦王朝任命三公中的御史大夫為秦朝最高的監(jiān)察官和審計官，負責監(jiān)察百官和財政，監(jiān)督和審計職責同屬一個組織承擔，也是財政監(jiān)督機制的進步；不僅如此，秦王朝的財政監(jiān)督還延伸到了地方郡縣政府，稱為監(jiān)御史和監(jiān)察史。秦王朝在中央集權(quán)的制度下形成的嚴密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)——御史組織系統(tǒng)，加強了中央對于財政的控制，也就是說中央集權(quán)制度為財政監(jiān)督帶來了便利。

上計制度在秦王朝完善嚴密的御史組織系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，《睡虎地秦墓竹簡·秦律》中《倉律》用法律的形式對財政監(jiān)督予以明確：官吏的經(jīng)濟政績、財政財務(wù)和財經(jīng)法紀的審計都在上計制度的定期考核之中，上計制度使得財政監(jiān)督與法律的關(guān)系更加密切。

秦王朝的財政監(jiān)督制度也為后續(xù)王朝提供了可借鑒的經(jīng)驗。

（二）兩漢時期——御史中丞、刺史及上計制度

漢朝是歷史上第一個黃金時期，也是當時世界上最先進的文明及強大帝國。漢代的歷任統(tǒng)治者更加注重對財政經(jīng)濟的管理和控制，也形成了相較于秦王朝更嚴密財政監(jiān)察機制。

漢承秦制，上計制度被完整地傳承下來，同時完善了中央和地方財政監(jiān)督的傳導機制，進一步加強了王權(quán)思想。西漢中央的監(jiān)察任務(wù)主要由御史大夫的屬官—御史中丞承擔，地方的監(jiān)察任務(wù)則由中央派遣的監(jiān)御史承擔，行使監(jiān)察、審計的職權(quán)。東漢時期，御史臺和憲臺是中央專門的監(jiān)察機構(gòu)，在地方監(jiān)察事務(wù)中，設(shè)立刺史，負責考察官吏的政績，審核郡縣的財賦。

由此，財政制度在兩漢時期得到了進一步的發(fā)展。

四、財政監(jiān)督完善階段

（一）唐王朝——比部和御史

唐朝國力強盛、疆域遼闊，在各方面均達到了很高的成就，是當時世界經(jīng)濟文化的交流中心，也是中國歷史上最強盛的時代之一。

在這一時期，唐王朝用四個舉措使得財政監(jiān)督發(fā)展得更為完善，為后世的監(jiān)督工作起到了典范作用。一是在刑部下設(shè)了比部，進行獨立的財政監(jiān)督，在財政支出的監(jiān)督方面也有了明確的條文；二是監(jiān)督的方法更加合理：設(shè)立御史分巡分查制度，督察范圍擴展至縣級官吏，并明確監(jiān)督的范圍延伸到了經(jīng)濟領(lǐng)域；三是互相監(jiān)督機制的確立：尚書省和御史臺官員相互監(jiān)督，執(zhí)法者成為被監(jiān)督者，監(jiān)督者同時也是執(zhí)法者，避免了官官相護破壞政治生態(tài)，維護了吏治的清明，也促進了唐王朝的繁榮。四是法律規(guī)范相對完善，頒布中國歷史上第一部專門的行政法典—《唐六典》。這部法典詳細周密地規(guī)定了行政管理的原則、行政機構(gòu)的體制等諸多方面的內(nèi)容，在中國歷史上第一次以法典的形式為行政監(jiān)督提供了最完備的法律依據(jù)。

（二）明清時期——都察院、六科給事中以及戶部清吏司

明清時期實現(xiàn)了中國古代歷史上第三次大一統(tǒng)，君主專制統(tǒng)治空前強化并達到頂峰，統(tǒng)一的多民族國家進一步鞏固、社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展使得財政監(jiān)督進一步完善。同時由于明清時期腐敗頻發(fā)，明清的君主更加注重對地方的財政監(jiān)察。

明廢元制，以都察院替代御史臺，并下設(shè)十三道監(jiān)察御史，不僅審查中央財計工作，查處重大經(jīng)濟違法案件；還經(jīng)常代替皇帝出巡地方進行審查，在履行職能時直接對皇帝負責。六科給事中是對中央六部的財政監(jiān)督，雖品級不高但擁有參政議政和監(jiān)察彈劾文武百官以及各部門執(zhí)行經(jīng)濟政策的權(quán)力。對于賬簿的審計監(jiān)督方面，設(shè)置戶部十三清司，對各地上報的財稅統(tǒng)計報告進行集中審核，發(fā)現(xiàn)問題后撤銷駁回，對存在貪污的現(xiàn)象交由都察院辦理，都察院的監(jiān)察御史又對戶部的十三清司進行考核和監(jiān)督，形成了相互制約、相輔相成的閉環(huán)制度，加之初具成效的決算制度，促成了明初期吏治的昌明。

清朝基本沿襲了明朝的財政監(jiān)督制度，并修訂了《欽定臺規(guī)》，作為中國古代財政監(jiān)督史上最為完善的一部監(jiān)察法典，它對審計監(jiān)察做出了細致的規(guī)定，在法律保證的前提下，財政監(jiān)督體制也日趨發(fā)展。

五、財政監(jiān)督成熟階段

（一）1949年—1978年：計劃經(jīng)濟時期

新中國成立初期百廢待興，財政監(jiān)督制度也在初步探索的階段，主要呈現(xiàn)以下幾個特點：一是在建國初期，積極改善財政管理變成了財政監(jiān)督的主要工作，挖掘具有收入潛力可持續(xù)發(fā)展的行業(yè)、在經(jīng)濟有效運行中維護財經(jīng)紀律、防范財政風險；二是通過財政駐廠員制度，監(jiān)督企業(yè)財務(wù)收支的合規(guī)性，督促其按時足額繳納稅款和利潤，加強財務(wù)管理和經(jīng)濟核算以及貫徹執(zhí)行中央政策和相關(guān)制度的情況。三是監(jiān)督方式以行政監(jiān)督為主，采取內(nèi)部監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的方式，并且十分注重監(jiān)督制度建設(shè)，以防止財政上的浪費。

（二）1978年—1993年：改革開放初期

1978年，為更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟體制，財政監(jiān)督政策也隨之進行了調(diào)整和優(yōu)化。首先通過財政部及各省市重建財政監(jiān)督專職機構(gòu)，清理了財政的浪費問題，肅清了混亂的財政管理制度，對監(jiān)督過程中查處的款項用到了當時國家最迫切的地方；其次恢復財政駐廠員制度，不僅為中央挽回了損失，還在實踐過程中也總結(jié)出了大量的財政監(jiān)督經(jīng)驗和加強宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)信息；最后，我國進行了持續(xù)十三年之久的稅收財務(wù)物價大檢查，這是財政監(jiān)督過程中的重要演變形式，遏制了由于改革開放以來各種破壞經(jīng)濟秩序的不良現(xiàn)象，有力地肅清了國家法紀，防止了國有資產(chǎn)流失，確保了財政管理工作有效運行。

（三）1994年—1998年：分稅制改革后

1994年我國進行的分稅制改革，是新中國建立以來影響范圍最大、反響最強的一次財政改革，這次改革中明確了央地關(guān)系，合理劃分了中央財政和地方財政之間的分配關(guān)系，稅收制度也進一步得到了改革和完善，財政監(jiān)督工作也進入了新的發(fā)展階段。簡并機構(gòu)提升了行政效率，新成立的財政監(jiān)督司整合了駐廠員、大檢辦的職責，綜合了監(jiān)督力量；并在各地設(shè)立財政監(jiān)察專員辦，強化了中央和地方的監(jiān)督職能。1994年《中華人民共和國預算法》正式通過實施，以法律的形式規(guī)范了政府的收支行為，加大了財政監(jiān)督的強制性，也是監(jiān)督重點由收入轉(zhuǎn)向收支并舉的重要舉措，確保經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

（四）1998年—2011年：公共財政下的發(fā)展階段

21世紀以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，各項制度不斷完善優(yōu)化，財政管理工作的重點內(nèi)容便是推進公共財政體系的建設(shè)?！包h中央提出了建立事前審核、事中監(jiān)控和事后稽核相結(jié)合的中央財政收支日常監(jiān)管機制，減少具體審批事項，逐步由檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變。2007年，全面實施政府收支分類改革，有利于政府預算透明度的提高。2011年，把財政性資金統(tǒng)一納入預算管理，加強對財政性資金的全面監(jiān)督管理?！盵5]這一時期為適應(yīng)全球信息化浪潮，提高政府管理的現(xiàn)代化水平，我國開始建設(shè)“金財工程”?！耙孕畔⒒侄螢橹?，以細化的部門預算為基礎(chǔ)，如實記載每一筆財政資金的收支細況，讓賬目更透明、管理更精細，實現(xiàn)財政收支全過程監(jiān)管，進一步提高財政資金使用效益?！盵6]

（五）2012年至今：中國式現(xiàn)代化階段

2017年黨的十九大報告中提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。財政體制的改革也催生了財政監(jiān)督制度的改革。一是監(jiān)督的重點從監(jiān)督財政違法結(jié)果的“事后型監(jiān)督”轉(zhuǎn)向了防范重大財政風險的“事前”監(jiān)督：對屬地中央預算單位預算執(zhí)行情況進行監(jiān)控及分析預測，組織對中央重大財稅政策和專項轉(zhuǎn)移支付在屬地的執(zhí)行情況進行績效評價，提出相關(guān)改進措施建議并跟蹤落實；根據(jù)財政部授權(quán)對地方政府債務(wù)實施監(jiān)控，嚴控法定限額內(nèi)債務(wù)風險，防控隱性債務(wù)風險，發(fā)現(xiàn)風險隱患及時提出改進和處理意見，并向財政部、地方人民政府反映報告；二是建立健全財政監(jiān)督規(guī)章制度，先后修訂了《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)法律，同時隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，內(nèi)控體系日趨完善，將在財政監(jiān)督上發(fā)揮重要的作用；三是運算聯(lián)網(wǎng)和智慧財稅的建設(shè)，將以更科學、方便、快捷和高效的方式接受國家財政部門的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。

結(jié)語

分析中國財政監(jiān)督史的制度變遷，總結(jié)不同時期財政監(jiān)督史的優(yōu)缺點和經(jīng)驗，從而為我國繼續(xù)加快財政監(jiān)督與績效管理立法進程、協(xié)調(diào)發(fā)揮多元主體監(jiān)督合力、強化全方位與全過程的財政監(jiān)督、提升整體信息化水平五個方位綜合發(fā)力，繼往開來構(gòu)建具有中國特色社會主義財政監(jiān)督新格局貢獻當代價值。

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作者簡介：

常芝微（1998-），女，山西長治人，新疆財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。