王潤琪　楊建林

關(guān)鍵詞： 公共政策制定； 輿情情報； ＲＤＪＦ 循環(huán)； 情報服務(wù)框架

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０１．０１２

〔中圖分類號〕Ｇ２５０.２ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２４） ０１－０１３０－１３

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革目標(biāo)下， 我國公共管理從偏重于政府本位的管制思維轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖?、社會本位的協(xié)同多元治理模式［１］ ， 充分考慮人民群眾作為公共政策社會實踐主體的輿論、意志， 優(yōu)化公共政策制定過程已成為一項緊迫的任務(wù)。

公眾輿論中蘊(yùn)含著大量動態(tài)信息， 為公共政策制定提供了豐富情報， 對支撐政府決策有多方面利好： 政策回歸群眾本源， 保證政府政策科學(xué)性； 擴(kuò)大政府決策信息源， 保證政府政策民主性； 提高政府決策透明度， 保證政府政策公信力； 節(jié)約政府決策成本， 保證政府政策高效性。但將繁雜的輿論信息轉(zhuǎn)化為能夠輔助決策的“真材實料” 需要經(jīng)歷復(fù)雜的流程， 怎樣設(shè)計好輿情服務(wù)于公共政策制定的流程仍具有廣闊的研究空間。

情報工作以自身所具有的科學(xué)性、服務(wù)性、社會性， 在管理方式與組織模式上體現(xiàn)出特有的學(xué)科優(yōu)勢與工作性質(zhì)［２］ ， 在應(yīng)對如何將海量輿論數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有價值的輿情情報并輔助政府決策的挑戰(zhàn)中能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。在結(jié)合公眾輿論完善公共政策制定工作的進(jìn)程中， 較之純粹的公共管理視角， 情報學(xué)理論與方法的應(yīng)用以數(shù)據(jù)、信息為主要研究對象進(jìn)行客觀分析、組織、傳遞和利用， 使其轉(zhuǎn)化為能夠正確指導(dǎo)實踐活動的輿情情報， 進(jìn)而能夠削弱明顯的政治傾向與意識形態(tài)內(nèi)容［３］ 。以情報為出發(fā)點對政策制定開展科學(xué)性的解釋闡明、分析與預(yù)判，可以實現(xiàn)“為決策服務(wù)” 的目的［４］ 。因此， 本文把握住情報學(xué)理論與方法在公共政策制定過程中應(yīng)用的機(jī)遇， 以輿情情報作用于公共政策制定全過程的分析及實踐困境為出發(fā)點， 提出公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)模型的優(yōu)化思路， 引入ＲＤＪＦ 循環(huán)構(gòu)建公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)框架， 以期推進(jìn)我國公共政策制定過程中應(yīng)用輿情情報研究的智慧化、智能化發(fā)展。

１ 相關(guān)研究

在信息交互如此快速高效的今天， 輿情情報的即時性、多樣性、互動性等特點， 使其擁有廣闊的應(yīng)用場景。輿情情報服務(wù)是通過有規(guī)劃的情報研究方法和手段， 對有價值的輿情數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合、評估、分析和解讀， 將處理過的輿情信息轉(zhuǎn)化為情報以滿足需求的過程。如何充分運用情報分析方法與工具提升輿情情報支撐能力、豐富輿情情報服務(wù)， 已成為當(dāng)前學(xué)界關(guān)注的重要議題之一。

針對輿情情報研究對象， 國內(nèi)圍繞輿情情報服務(wù)的相關(guān)研究多面向突發(fā)事件， 以熱點事件為例或圍繞某具體主題開展研究。如王蘭成［５］ 以網(wǎng)絡(luò)輿情情報的規(guī)劃、獲取、處理、加工和分發(fā)５ 個階段的實現(xiàn)流程為基礎(chǔ)， 得出實現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)急處置的輿情情報支援的系統(tǒng)框架。李金澤等［６］ 從突發(fā)事件輿情中提取情報并分類為訴求型情報和支援型情報，以“新型冠狀病毒肺炎” 事件輿情數(shù)據(jù)進(jìn)行情報感知實驗， 比較得出支持向量機(jī)是情報感知效果最好的算法， 驗證了突發(fā)輿情事件情報感知的準(zhǔn)確性和可行性。夏一雪［７］ 從社會安全事件要素和過程出發(fā)確定“異?！L(fēng)險→情報” 的情報感知過程， 基于輿情大數(shù)據(jù)構(gòu)建情報感知指標(biāo)體系并開展應(yīng)用研究。

針對輿情情報研究成果， 國內(nèi)的輿情情報服務(wù)研究多提出單一輿情情報分析技術(shù)或模型， 能夠服務(wù)于事件演變不同階段的輿情情報服務(wù)框架研究較少。如王蘭成［８］ 提出基于情報語義關(guān)聯(lián)集成分析ＩＳＡＩＡ 新方法， 在知識技術(shù)支持下集成鏈接分析法、聚類分析法和內(nèi)容分析法， 面向網(wǎng)絡(luò)輿情處理拓展和深入情報學(xué)方法的研究。華瑋等［９］ 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿情事件多層次情感分歧度分析模型， 基于網(wǎng)絡(luò)輿情事件層、評論對象層、用戶層提出多層次情感分歧度分析方法。余韋等［１０］ 從符號網(wǎng)絡(luò)特性入手， 在半非負(fù)分解過程中引入深度學(xué)習(xí)， 提出深度半非負(fù)矩陣分解模型（ＤＳＮＭＦ）。

國外研究對于利用公眾輿論輔助政府決策的關(guān)注開始較早。英美等國家（地區(qū)）的較多公職官員由選民直接選舉產(chǎn)生， 這種制度使決策者必須注意選民的政策偏好， 選民的意志可以直接反映在最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策過程中。二戰(zhàn)后， 隨著美國國內(nèi)利益集團(tuán)發(fā)展、政治籌碼增加， 美國府會博弈日愈激烈?？夏岬峡偨y(tǒng)最早聘用民意專家， 在政策制定過程中高度重視輿論調(diào)查分析?？夏岬现蟮目偨y(tǒng)愈加積極地尋求民意對白宮工作的支持， 這種決策者向選民邀寵和主動兜售政策或聽取公眾意見的新型執(zhí)政手段稱為“白宮政治營銷”?？ㄌ卣畷r期，副國務(wù)卿紐瑟姆承認(rèn)； “雖然政府的某些程序是不對外公開的， 但在美國民主體制下成功的決策最有賴于公眾的接受和支持”［１１］ 。１９ 世紀(jì)８０ 年代至２０世紀(jì)初葉， 美國社會普遍相信， 當(dāng)政策得以公開以后， 公眾輿論的批評能夠補(bǔ)救權(quán)力決策的缺陷， 使政府在局面失控之前就能覺察和糾正問題， 并改正錯誤。拉斯韋爾斷言： “如果在政策制定過程中， 缺少關(guān)于政策成功所仰賴的公眾輿論狀況的專門信息，那么政策的制定過程就是十分危險的”［１２］ 。過去的三四個世紀(jì)尤其是１９ 世紀(jì)， 英國在任何特定時期都存在伴隨著立法進(jìn)程的某種普遍或占主導(dǎo)地位的公共輿論， 輿論潮流相互影響， 輿論的各個時期相互重疊。而石澤義治以冷戰(zhàn)后日本主要政策為研究對象， 得出日本國內(nèi)“選舉期間， 政府的決策者不太可能強(qiáng)行通過公共輿論反對的核心政策； 而在非選舉期間， 政府決策者很有可能強(qiáng)行通過公共輿論反對的核心政策” 的政府決策與公共輿論的關(guān)系結(jié)論［１３］ 。除了各國（地區(qū)）豐富的理論基礎(chǔ)， 隨著國際形勢的風(fēng)云變幻， 近年來其他國家（地區(qū)）針對國際突發(fā)事件在將公眾輿論與政府決策的結(jié)合上也有所動作。自２０１２ 年普京第三次任俄羅斯總統(tǒng)以來， 在其所經(jīng)歷的俄羅斯加入世界貿(mào)易組織、平息敘利亞的化學(xué)武器問題， 以及斯諾登從美國逃到莫斯科的問題中， 俄羅斯媒體基本上經(jīng)歷了和政府信息、國際社會反饋的磨合過程。俄羅斯媒體不但做到了向政府提供準(zhǔn)確信息， 而且向受眾提供來自俄羅斯政府和國際社會的準(zhǔn)確信息， 讓受眾完全了解事件的過程后， 全面支持政府所做出的決策［１４］ 。

綜上可見， 國內(nèi)輿情情報服務(wù)相關(guān)研究多面向突發(fā)事件、熱點事件， 多提出單一的輿情分析技術(shù)方法、模型， 提出全過程輿情情報服務(wù)框架的研究有待補(bǔ)充。國外關(guān)于公共政策和公共輿情的理論基礎(chǔ)較為夯實， 但由于國家體制和國家治理體系的不同， 我國政府借鑒其他國家（地區(qū)）公共政策制定過程的輿情分析框架存在現(xiàn)實阻礙。因此， 基于我國國情， 面向公共政策制定全過程， 提出可模式化操作的輿情情報服務(wù)框架為本文重點， 為政府科學(xué)決策、有效執(zhí)政提供參考和借鑒， 對政府決策中的公民參與進(jìn)行最優(yōu)化的建構(gòu)。

２ 輿情情報作用于公共政策制定全過程分析及實踐困境

２.１ 輿情情報作用于公共政策制定全過程的模型

制定公共政策過程中的輿情情報主要由政策相關(guān)問題引起的公眾輿論加工整合而成。公共政策將最根本受眾——公眾的利益要求輸入政策制定系統(tǒng)，并將其轉(zhuǎn)化為政策輸出， 制定過程離不開與公眾溝通協(xié)調(diào)政策內(nèi)容， 輿情情報體現(xiàn)在公共政策制定的各個階段中。但各階段的輿情情報繁多冗雜、輿情主旨有所差異、輿情需求界定較為模糊， 不利于政府利用輿情情報輔助決策， 也對構(gòu)建公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)框架形成了障礙。因此， 有必要對公共政策制定流程中輿情情報的作用情況進(jìn)行梳理并整合出一般性模型。

公共管理學(xué)界普遍認(rèn)為， 公共政策制定過程分為政策問題界定、構(gòu)建政策議程、政策方案規(guī)劃、政策合法化４ 個階段。其中政策合法化階段主要內(nèi)容為政治系統(tǒng)活動及法律問題界定， 與輿情情報相關(guān)性弱， 故不做討論。

政策問題界定階段中， 由約翰·金登（Ｋｉｎｇｄｏｎ）提出的多源流理論是較為主流的政策問題界定理論，由問題源流、政策源流和政治源流構(gòu)成。問題源流由社會環(huán)境中的各種社會問題形成， 以焦點事件、指標(biāo)變化、公眾和官員的反饋等形式被政府關(guān)注；政策源流是專家提出政策建議、政策主張以及政策方案的過程； 政治源流內(nèi)包括的則是國民情緒、民意、利益集團(tuán)的壓力、政府變動等因素。輿情情報在我國政策制定的政策問題界定階段主要體現(xiàn)為需求輿情， 在問題溪流中主要表現(xiàn)為社會問題引發(fā)的輿情， 在政策溪流中輿情內(nèi)容主要表現(xiàn)為官僚、學(xué)者、研究人員的政策建議和主張， 在政治溪流中主要表現(xiàn)為國民情緒等。３ 種源流相互獨立、互不影響， 發(fā)展成熟后在特殊的時間點被政策決定者發(fā)現(xiàn)推動實現(xiàn)匯合， “政策之窗” 即政策議程開啟［１５］ 。

在構(gòu)建政策議程階段， 美國學(xué)者羅杰·科布（Ｒｏｇｅｒ Ｗ Ｃｏｂｂ）和查爾斯·愛爾德（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｄ.Ｅｌｄｅｒ）從政策議程參與主體和性質(zhì)出發(fā)， 將政策議程分為系統(tǒng)議程和政府議程。構(gòu)建政策議程階段的輿情情報內(nèi)容往往圍繞議政展開， 以公共問題引發(fā)社會公眾和組織對政策的討論的形式聚集在系統(tǒng)議程中。政府議程以政府決策人員和專業(yè)分析人員作為主體， 以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的方法、正式固定的程序， 分析具體集中的政策問題， 公眾輿情不聚集于此。雖然系統(tǒng)議程不是認(rèn)定和解決政策問題的實質(zhì)過程， 但是系統(tǒng)議程所進(jìn)行的討論將會影響到政府議程， 某種經(jīng)過系統(tǒng)議程討論的政策問題可能會直接進(jìn)入政府議程。在政府議程討論的政策問題， 也可能由于政府覺得其討論不夠成熟而回流至系統(tǒng)議程交由公眾討論， 因此政策問題的最終認(rèn)定往往是系統(tǒng)議程和政府議程共同討論和分析的結(jié)果。

政策方案規(guī)劃步驟中， 作為決策理論學(xué)派的主要理論觀點之一， 西蒙（Ｓｉｍｏｎ Ｈ Ａ）提出的決策過程模型認(rèn)為以決策者為主體的管理決策過程經(jīng)歷以下３ 個階段： 情報， 即進(jìn)行情報的收集與加工、研究決策環(huán)境、分析和確定影響決策的因素或條件；設(shè)計， 即發(fā)現(xiàn)、開發(fā)以及分析各種可行方案； 抉擇，即確定最優(yōu)方案并予以實施和審核。公眾輿情在此步驟主要聚集于“情報” 階段， 主要為成熟的決策輿情， 且偏向于對輿情信息進(jìn)行整理歸類、加工分析后升華為決策與行動建議的輿情情報。

將“政策問題界定—構(gòu)建政策議程—政策方案規(guī)劃—政策合法化” 整理為我國公共政策制定過程， 并著重討論前三階段中輿情情報的作用， 得出輿情情報作用于公共政策制定全過程模型， 具體如圖１ 所示。結(jié)合模型在實踐過程中面臨的困境，為后續(xù)優(yōu)化公共政策制定全過程中輿情情報作用機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

２.２ 實踐中輿情情報作用于公共政策制定全過程面臨的困境

如我國輿情情報作用于公共政策制定全過程模型所示， 實際決策時， 公共政策制定過程在時間線上存在著先后相繼和延續(xù)的關(guān)系， 輿情情報的作用機(jī)制隨著公共政策從無到有再終結(jié)的線性關(guān)系流動， 呈現(xiàn)為伴隨政策制定步驟的單鏈條流向。這樣的“單鏈條” 流向缺失政策抉擇確定后與原始需求的對齊驗證， 在實踐中顯示出以下弊端：

１） 輿情情報“束縛” 政策制定： 盡管輿情情報由輿情數(shù)據(jù)經(jīng)搜集篩選、加工分析等一系列情報手段處理而得， 但仍存在輿情“失真” 的可能性。例如， 網(wǎng)絡(luò)差異度等外部因素可能導(dǎo)致弱勢群體表達(dá)平臺匱乏、表達(dá)渠道受阻、表達(dá)內(nèi)容片面， 造成輿情情報中弱勢群體利益表達(dá)缺失。此外， 參與公眾素質(zhì)差異導(dǎo)致的輿情內(nèi)容良莠不齊、公眾利益角度不同導(dǎo)致的輿情表達(dá)主觀化、“沉默的螺旋效應(yīng)”導(dǎo)致的輿情聲量失衡都可能使輿情情報出現(xiàn)偏差。而在“單鏈條” 模式中， 這種偏差無法被及時驗證、糾正， 政府決策將受其束縛并隨之出現(xiàn)偏差， 影響政策精度， 偏離公共目標(biāo)。

２） 政策制定“綁架” 輿情情報： “單鏈條” 模式以制定公共政策流程為主干線， 政府決策者占有主體優(yōu)勢地位。這樣的主導(dǎo)地位導(dǎo)致決策者為了達(dá)成政策制定目標(biāo)、順利執(zhí)行政策而選擇性參考輿情情報， 甚至刻意忽略某些輿情情報的風(fēng)險大大增加。在單鏈條的輿情情報作用流向中， 這種“情報失聲” 現(xiàn)象很難被發(fā)現(xiàn)、解除， 不全面、不客觀的輿情情報參考行為必將造成公共政策制定的非代表性， 影響政策效果。因此， 輿情情報作用于公共政策制定全過程是一個復(fù)雜的情報服務(wù)過程， 需要平衡好輿情情報的參考和公共政策的制定， 防止輿情情報失真影響公共政策制定， 避免公共政策制定造成部分輿情情報失聲。要找到二者的平衡點， 當(dāng)務(wù)之急是建立政策抉擇確定后與原始需求及公共政策目標(biāo)的對齊驗證環(huán)節(jié)， 突破“單鏈條” 模式的局限性， 打破實踐中輿情情報作用和公共政策制定之間相互制約的困境。

３ 公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)模型的優(yōu)化思路及ＲＤＪＦ循環(huán)的引入

３.１設(shè)計目的

本文期望建立具有普適性的、能夠支持公共政策制定全過程的輿情情報服務(wù)模型， 而不局限于某種類型公共政策、決策某個環(huán)節(jié)的輿情情報作用。提出模型具有作為輿情情報歸屬主體的民眾和輿情情報利用主體的決策政府的雙服務(wù)用戶。在由互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、大數(shù)據(jù)等組成的數(shù)據(jù)密集型多維輿情環(huán)境中， 圍繞用戶間的輿情情報交互， 在以情報需求引領(lǐng)情報數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)獲取、加工、組織、利用輿情信息的基礎(chǔ)上， 回歸公共政策的價值本性， 輔助對政策研究成果的對比、分析、改進(jìn)工作， 使其決策更具科學(xué)性與預(yù)見性； 創(chuàng)新性地增加決策成果與原始輿情情報的對齊糾正環(huán)節(jié)， 以保證政策制定過程中輿情情報服務(wù)的有效性。

３.２ ＲＤＪＦ循環(huán)的含義與功能

雷帥等［１６］ 在對國防科技戰(zhàn)略情報進(jìn)行研究時，歸納出“需求理解（Ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ）—數(shù)據(jù)挖掘（Ｄａ?ｔａ）—綜合研判（Ｊｕｄｇｅ）—服務(wù)反饋（Ｆｅｅｄｂａｃｋ）” 循環(huán)（ＲＤＪＦ 循環(huán)）的研究方法框架， 包括１６ 個步驟，如圖２ 所示。

Ｒ（Ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ）表示“需求理解”， Ｄ（Ｄａｔａ）表示“數(shù)據(jù)挖掘”， Ｊ（Ｊｕｄｇｅ）表示“綜合研判”， Ｆ（Ｆｅｅｄｂａｃｋ）表示“服務(wù)反饋”。其中， “需求理解”階段的重點是立足研究對象實際， 提出開展情報研究的需求， 并分解為具體研究問題； “數(shù)據(jù)挖掘”階段指根據(jù)需求全面采集研究對象的動態(tài)新聞、文獻(xiàn)資料、現(xiàn)象等， 并進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗和挖掘分析；“綜合研判” 階段指基于需求， 依據(jù)經(jīng)過清洗分析挖掘后的數(shù)據(jù)， 分析研判研究對象治理的主要做法， 并提出針對性的啟示建議； “服務(wù)反饋” 階段指整理完善綜合研究結(jié)論， 形成研究產(chǎn)品并向用戶進(jìn)行反饋， 并根據(jù)用戶反饋意見進(jìn)行修改完善。在ＲＤＪＦ 循環(huán)方法中， 研究產(chǎn)品需要結(jié)合用戶需求和意見， 經(jīng)過多次重復(fù)和調(diào)整才能最終交付給客戶。后李曉松等［１７］ 又將美國國防采辦管理改革綜合研究的ＲＤＪＦ 循環(huán)方法應(yīng)用于以數(shù)據(jù)驅(qū)動的美國國防采辦管理改革案例， 實踐證明了ＲＤＪＦ 循環(huán)法應(yīng)用于情報服務(wù)研究的可行性。

３.３ ＲＤＪＦ 循環(huán)在公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)中的適用性

在優(yōu)化公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)模型時引入ＲＤＪＦ 循環(huán)， 主要出于以下原因：

１） ＲＤＪＦ 循環(huán)方法展示了迭代發(fā)展、螺旋上升的事物發(fā)展過程， 這與我國公共政策制定全過程類似。隨著時代發(fā)展和行業(yè)進(jìn)步， 許多公共問題解決方式的演進(jìn)也促進(jìn)著政策優(yōu)化完善， 舊有公共政策的服務(wù)反饋催生出更加契合現(xiàn)狀的新公共政策，以能夠體現(xiàn)新舊銜接的循環(huán)模型概括公共政策制定全過程比獨立的單鏈條模型更為貼切。

２） 公共政策制定全過程的輿情情報研究工作遵循“數(shù)據(jù)—信息—知識—智慧” 的轉(zhuǎn)化鏈條， 輿情情報服務(wù)旨在圍繞需求從紛繁復(fù)雜的輿情數(shù)據(jù)中，分析挖掘出有價值的知識或情報， 輔助政府決策。

“需求理解—數(shù)據(jù)挖掘—綜合研判—服務(wù)反饋” 過程是對我國公共政策制定全過程的輿情情報研究工作流程的概念性概括。

３） ＲＤＪＦ 方法中“服務(wù)反饋” 與“需求理解”兩模塊互相驗證的循環(huán)作用有助于解決目前輿情情報作用于公共政策制定全過程面臨的痛點。單鏈條模式中， 輿情情報的參考和公共政策的制定難以平衡， 偏向任何一者都將影響最終公共政策的效果。而在ＲＤＪＦ 循環(huán)中， 不僅可以由輿情情報需求理解引領(lǐng)公共政策制定活動， 還可以將公共政策的服務(wù)反饋結(jié)果反過來與最初輿情情報需求相互驗證， 這將從根本上彌補(bǔ)現(xiàn)有輿情情報作用于公共政策制定全過程的漏洞， 使輿情情報的參考價值和公共政策的決策精度相輔相成。

４ 基于ＲＤＪＦ 循環(huán)的公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)框架構(gòu)建及解析

４.１ 情報服務(wù)框架構(gòu)成

基于ＲＤＪＦ 循環(huán)方法， 結(jié)合前文梳理的輿情情報作用于公共政策制定全過程的現(xiàn)實困境， 將公共政策制定過程中的輿情情報服務(wù)框架分為需求理解、數(shù)據(jù)挖掘、綜合研判、服務(wù)反饋４ 個模塊， 構(gòu)建面向公共政策制定全過程的輿情情報服務(wù)框架， 具體如圖３ 所示。需求理解從輿情情報服務(wù)的前瞻性出發(fā)， 引領(lǐng)數(shù)據(jù)挖掘這一情報加工模塊， 并將數(shù)據(jù)分析結(jié)果輸送至綜合研判模塊， 發(fā)揮決策輔助功能，提出最終的輿情情報及政策研判結(jié)果后服務(wù)公眾并收集意見， 再次驗證需求的滿足成效。４ 個模塊間均進(jìn)行正向推進(jìn)與反向交互反饋， 對齊情報需求與政策服務(wù)結(jié)果存在的偏差， 及時修正與調(diào)整政策誤差， 進(jìn)一步優(yōu)化完善輿情情報服務(wù)方法與結(jié)果解讀。這樣的框架與哈羅德·拉斯韋爾（Ｌａｓｓｗｅｌｌ Ｈ Ｄ）將政策制定過程劃分為情報、建議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評估７ 個階段有異曲同工之處。本框架同樣以情報位于決策過程最前端， 即站在“需求理解” 的戰(zhàn)略高度， 以情報學(xué)理論、技術(shù)和方法為支撐深度挖掘社會輿情情報資源， 將輿情情報作為決策的基礎(chǔ)， 系好“第一顆扣子”， 保證后續(xù)決策的科學(xué)性。

拉斯韋爾認(rèn)為， 政策分析者在決策過程中可做３ 種貢獻(xiàn)： 一是確定一項政策的目標(biāo)和價值； 二是收集和提供有關(guān)信息； 三是提出幾種政策方案及其最佳選擇。在本框架中， 第一、二種貢獻(xiàn)分別由需求理解和數(shù)據(jù)挖掘模塊完成， 綜合研判模塊則實現(xiàn)了第三種貢獻(xiàn)， 且在“３ 種貢獻(xiàn)” 的基礎(chǔ)上， 本框架更豐富了服務(wù)反饋模塊及公共政策制定成果與公眾原始需求的相互驗證功能， 進(jìn)一步突出了其修正公共政策制定過程中輿情情報利用偏差、輔助政策制定者精準(zhǔn)決策的能力。服務(wù)框架對輿情數(shù)據(jù)進(jìn)行深層次開發(fā)， 為公共政策制定提供具有高質(zhì)量、針對性、連接性、整合性的輿情情報資源， 避免了決策者對碎片化輿情信息的割裂化利用。從情報學(xué)視角設(shè)計強(qiáng)調(diào)通過促進(jìn)利用以實現(xiàn)輿情情報的社會價值最大化， 顯示了其廣泛的應(yīng)用前景。

４.２ 需求理解

以問題為導(dǎo)向、以需求為牽引一直以來被情報服務(wù)工作奉為圭臬， 輿情情報服務(wù)更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮聚集民情民意、引領(lǐng)政策制定的特性， 扎根實際需求、對公共政策制定方向做出規(guī)劃。因此， 基于ＲＤＪＦ循環(huán)的公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)框架起始于需求理解模塊， 需求理解模塊起始于輿情情報需求理解環(huán)節(jié)。

公共政策學(xué)中， 公共政策信息的主要來源為政府掌握的信息、大眾媒介傳播的信息、公眾需求的信息、公共政策調(diào)查的信息。從這些信息中著重識別公共政策需求來源， 參考于正偉等［１８］ 提出的影響政策需求的因素， 將輿情情報需求理解角度歸納為公共問題及發(fā)展需求、公眾的偏好及認(rèn)知程度、原有政策不適性３ 個方面。首先， 公共問題的產(chǎn)生是政策分析的邏輯起點， 是公共政策存在的基本理由［１９］ 。隨著社會進(jìn)步與行業(yè)發(fā)展， 公共利益也不斷更新需求， 公共政策需要通過了解輿情情報， 對社會各利益主體的利益需求進(jìn)行整合并， 隨著發(fā)展?fàn)顩r及時調(diào)整， 以滿足大多數(shù)社會成員的利益取向；其次， 公共政策問題盡管主要以客觀社會事實為基礎(chǔ)， 但最終還是與民眾的主觀認(rèn)定和偏好緊密相聯(lián)，相應(yīng)的政策需要隨著公眾對該政策的偏愛程度增強(qiáng)而增加； 最后， 原政策的不適性也是較強(qiáng)的輿情情報需求體現(xiàn)形式之一。政策的不適性導(dǎo)致群眾產(chǎn)生大量不滿輿情， 迫使決策者改變現(xiàn)有政策、扭轉(zhuǎn)局勢， 繼而催生出經(jīng)過優(yōu)化的新政策。在獲取以上輿情情報需求時， 應(yīng)盡量減少傳播層次、防止人為過濾， 避免信息的失真， 保證輿情情報需求的準(zhǔn)確性。

理解輿情情報需求后， 需要從輿情發(fā)展趨勢、傳播情況、情感傾向、未來演變等不同維度出發(fā)對情報需求進(jìn)行細(xì)化分解和深入挖掘。面對各類網(wǎng)絡(luò)媒體、新聞門戶網(wǎng)站對政策的評論動態(tài)， 以相關(guān)關(guān)鍵詞為抓手全天候?qū)崟r監(jiān)測， 捕捉具有政策需求情報含義的信息點， 提取出情報需求要素， 并基于政策需求輿情的變化和趨勢、傳播來源、傳播聲量、公眾的情感傾向等， 對政策需求輿情的前后因果進(jìn)行感知、刻畫、研判， 識別潛在政策需求情報變化的早期信號， 通過聯(lián)系分析、比較分析等對未來政策需求輿情情報的演變進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)預(yù)測。

基于輿情情報需求分析結(jié)果， 在謝爾曼·肯特提出的動態(tài)報告型、基本描述型與預(yù)測評估型３ 類情報研究分類框架下將待解決的情報問題凝練為３類： 最基本的情報問題是需要掌握公共問題及公共政策引發(fā)的公共輿論態(tài)勢； 最核心的情報問題是識別出公共問題尚存的薄弱環(huán)節(jié)與政策修正需要； 最重要的情報問題是精準(zhǔn)地評估公共輿論未來趨勢，預(yù)測公共政策發(fā)展方向。最后將輿情情報與公共政策具體主題整合， 把輿情情報問題分解細(xì)化為“當(dāng)前公共問題發(fā)展態(tài)勢如何” “當(dāng)前公眾輿論態(tài)勢如何” “公共政策制定中存在哪些亟需解決的實際問題” “已有的公共政策是否可以解決公共問題” “未來公共政策該向何方向發(fā)展” 等眾多子問題， 以更詳盡的內(nèi)容引領(lǐng)政策制定推進(jìn)。

４.３ 數(shù)據(jù)挖掘

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來， 情報研究已成為“數(shù)據(jù)密集型” 科研活動， “數(shù)據(jù)驅(qū)動” 已然成為輿情情報研究范式的必然選擇。情報研究一般都具有全局性或跨領(lǐng)域性， 有價值的情報往往隱藏在海量信息之下， 這就需要依賴數(shù)據(jù)的聚集和分析， 利用相關(guān)關(guān)系算法作出研判。遵循通用的數(shù)據(jù)科學(xué)流程，數(shù)據(jù)挖掘一般包括數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)預(yù)處理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)可視化等， 如圖４ 所示。

政策輿情來自社會各個群體， 涉及的研究問題廣泛而細(xì)化， 單一的數(shù)據(jù)來源并不能完全滿足政府依據(jù)輿情情報決策的深度需求， 故不同類型、不同內(nèi)容、不同載體的數(shù)據(jù)源應(yīng)互相補(bǔ)充。既需充分利用多源、異構(gòu)的各類數(shù)據(jù)庫資源， 搜集結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)如學(xué)術(shù)性期刊等， 又需充分考量社會化媒體、多媒體、融媒體興起所帶來的以ＵＧＣ 為代表的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集合。因此， 公共政策制定過程中主要從以下渠道搜集輿情數(shù)據(jù)： 一是中央媒體權(quán)威發(fā)布引發(fā)的交流輿情。央媒發(fā)表的文章具有高度的權(quán)威認(rèn)證，受到群眾廣泛信任， 具有輿情引領(lǐng)作用。二是綜合門戶網(wǎng)站遞進(jìn)挖掘。門戶網(wǎng)站是具有多種性質(zhì)功能的綜合性用戶網(wǎng)站， 其搜索指數(shù)、搜索內(nèi)容等數(shù)據(jù)是民眾對輿情關(guān)注態(tài)勢的直觀呈現(xiàn)， 輔助輿情情報的進(jìn)一步挖掘。三是對新聞客戶端對國內(nèi)重大熱點新聞事件的跟蹤報道、熱點評論等。作為深化媒體融合的成果之一， 此類渠道主要對產(chǎn)生輿情的原素材進(jìn)行挖掘解讀， 有助于更具深度的輿情的產(chǎn)生。四是社交媒體的信息傳播。由于信息傳播門檻低、速度快、范圍廣， 具有高度互動性及活躍性的社交媒體已成為輿情集散地。五是社會思潮理論動態(tài)輿情。這類輿情存在較強(qiáng)的壁壘性， 主要通過學(xué)術(shù)性的媒體、網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫、期刊等引發(fā)關(guān)注。六是非網(wǎng)絡(luò)化弱勢表達(dá)。相較于其他輿論發(fā)聲渠道， 網(wǎng)絡(luò)在擁有巨大優(yōu)勢的同時也對使用者提出了技術(shù)要求。對于受到受教育程度、年齡、地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)水平等因素限制的弱勢群體來說， 網(wǎng)絡(luò)信息占有和傳播的不平衡成為他們表達(dá)訴求的鴻溝。為保證公共政策制定過程參考民意的全面性、公平性， 搜集此類群體輿情時往往采用非網(wǎng)絡(luò)方式?？梢詤⒖迹校澹?Ｒｅ?ｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ、Ｇａｌｌｕｐ、ＹｏｕＧｏｖ 等英美著名民調(diào)機(jī)構(gòu)針對弱勢群體展開非網(wǎng)絡(luò)化民意調(diào)查的數(shù)據(jù)搜集方法， 如問卷調(diào)查、電話抽樣調(diào)查等， 以擴(kuò)大弱勢群體的輿情表達(dá)渠道。七是境外輿情的倒灌波及境內(nèi)。隨著中國和國際社會的聯(lián)系越來越緊密， 越來越多的境外輿情也開始影響我國境內(nèi)輿論場的穩(wěn)定。不同的數(shù)據(jù)源可以從不同側(cè)面揭示同一事實或規(guī)律，融合多模態(tài)的異構(gòu)數(shù)據(jù)才能從多個維度共同表達(dá)同一高層語義， 使用戶獲取輿情情報全貌而非情報片段。

利用不同工具， 從不同渠道搜集到的輿情數(shù)據(jù)往往類型各異、價值不一， 對其進(jìn)行清洗、集成、變換、歸約等標(biāo)準(zhǔn)化處理， 達(dá)到挖掘算法進(jìn)行知識獲取要求的最低規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)后， 對輿情數(shù)據(jù)資源進(jìn)行審核和合并， 形成政策輿情數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫要素包括數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)時間、數(shù)據(jù)標(biāo)題、涉及領(lǐng)域、主要內(nèi)容和重要觀點等。

公共政策輿情數(shù)據(jù)分析主要以獲得公眾的觀點和情緒為主要目標(biāo)。觀點挖掘是輿情數(shù)據(jù)分析的重要手段， 以觀點提取、極性分析、觀點總結(jié)等流程為線索獲取公眾的基本態(tài)度和觀點內(nèi)容， 是輔助公共政策制定的重要依據(jù)。隨著公共政策制定過程中公眾的需求不斷細(xì)化， 只對輿情數(shù)據(jù)整體進(jìn)行粗粒度情感分析已不能滿足公共政策制定需要。包含主題提取和情感傾向性分析的細(xì)粒度情感分析能夠?qū)浨閿?shù)據(jù)中的情緒要素進(jìn)行挖掘， 觸達(dá)輿情細(xì)節(jié)的公眾看法和情感表達(dá)， 有利于決策者掌握詳盡的輿情情緒態(tài)勢。另輔以主體分析， 使決策者能夠更好地整合社會不同群體的公共利益。有時還會將輿情數(shù)據(jù)分析的結(jié)果以文字或圖表等方式展示數(shù)據(jù)的本質(zhì)與作用， 直觀地呈現(xiàn)輿情情報， 為后續(xù)綜合研判奠定堅實的基礎(chǔ)。具體實踐過程中， 數(shù)據(jù)分析的流程也不是線性推進(jìn)的， 而是會經(jīng)常根據(jù)需求的變化和對所研究問題認(rèn)識的加深， 不斷補(bǔ)充完善新的數(shù)據(jù)。

４.４ 綜合研判

公共政策制定過程復(fù)雜、涉及影響廣泛， 包含多領(lǐng)域、多分支問題， 不能由領(lǐng)導(dǎo)者個人對政治形勢的判斷和經(jīng)驗作決定， 要經(jīng)過科學(xué)的論證和規(guī)劃。因此， 設(shè)計綜合研判模塊圍繞決策者和專家共同研判展開， 將專家咨詢穿插其中， 切實增強(qiáng)公共政策決策科學(xué)性。

綜合研判的起點是提出觀點， 根據(jù)輿情數(shù)據(jù)分析結(jié)果提出的政策觀點是后續(xù)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)物料。參考《面向政策選擇的專家建議： 科學(xué)咨詢的流程與實務(wù)》一書， 提出觀點時一般不直接推薦行動計劃， 而是提出對可能會改變公共議程中某個議題優(yōu)先權(quán)問題狀況的描述， 以及探索能夠改變問題條件的某些因素相關(guān)的一般性知識等觀點， 由原因、邏輯、度量等組成的標(biāo)準(zhǔn)“鏈條” 或“樹系” 篩選，形成包含抽象的與具體的、離散的與連續(xù)的等多種形式備選方案。

高質(zhì)量咨詢不能依據(jù)簡單一種社會科學(xué)的理論或計算標(biāo)準(zhǔn)定義， 需要依賴各類專家團(tuán)體的評估分析。面對先進(jìn)、復(fù)雜、交叉性強(qiáng)的公共政策時， 個人專業(yè)知識在系統(tǒng)而龐雜的領(lǐng)域知識中無法面面俱到。同時， 研判結(jié)果也會受到重量級專家認(rèn)知、情感與話語權(quán)的影響而具有主觀傾向性。因此， 在全國范圍內(nèi)按照政治素質(zhì)、專業(yè)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)能力、熟悉社情、職業(yè)道德等多項入庫標(biāo)準(zhǔn)， 綜合擢選具有管理、技術(shù)、情報等專業(yè)背景的專家人才， 組建公共政策綜合研判專家?guī)欤?充分發(fā)揮各類新型智庫作為黨和政府“思想庫” “智囊團(tuán)” 的作用以及咨政建言、理論創(chuàng)新、政策解讀、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)的功能， 有效助推政策落實落地。

綜合研討是整個綜合研判步驟中的核心環(huán)節(jié)。依據(jù)《面向政策選擇的專家建議： 科學(xué)咨詢的流程與實務(wù)》中專家政策研討內(nèi)容， 將綜合研討過程歸納為理論基礎(chǔ)、外部因素、糾正偏差３ 層倒金字塔形流程。首先， 按照不同的標(biāo)準(zhǔn)形式可以劃分出多種政策模型， 政策研判者可以依據(jù)所評估的具體對象、目的或要求采用不同的政策模型， 如古巴（Ｇｕｂａ）和林肯（Ｌｉｎｃｏｌｎ）總結(jié)的政策模型變遷中的測量取向模式、目標(biāo)取向模式、決策導(dǎo)向模式、執(zhí)行評估模式， 韋唐（Ｖｅｄｕｎｇ Ｅ） 提出的效果模式、經(jīng)濟(jì)模式、職業(yè)評估模式三大類型１０ 種不同的模式等?；谝陨夏Ｐ突A(chǔ)， 根據(jù)政策內(nèi)容在適宜的政策模型中裝填備選方案矩陣， 并利用評估效果廣度性、精度性、技術(shù)可行性等標(biāo)準(zhǔn)輔助選擇； 其次，專家團(tuán)隊進(jìn)行政策研判評估時還需要考慮受影響方、時間效果等外部因素， 如衡量不同時期內(nèi)政策之間影響的權(quán)衡系數(shù)； 最后， 綜合研討過程不但要保證分析過程有效， 而且要糾正政策研討過程中可能產(chǎn)生的偏差， 質(zhì)量控制必不可少。質(zhì)量控制部分既取決于專家團(tuán)體提出的建設(shè)性意見， 也取決于采納意見者的批評， 如智庫負(fù)責(zé)人、政府中政策制定處室的負(fù)責(zé)人等。至此， 完整的政策綜合研討結(jié)果形成，流向下一步驟。

在公共政策學(xué)上有“決策氣球” 的概念， 政府部門在發(fā)布決策前會先放出氣球測試輿論風(fēng)向及社會的承壓能力， “氣球” 多以專家建議、媒體報道等多種方式放出。如果輿論反彈過大， 有關(guān)部門可能就會站出來回應(yīng)輿情， 適度調(diào)整政策制定或進(jìn)行政策修正。如果無明顯輿論反彈， 政府將以“決策氣球” 作為“政策靶子” 告知公眾公共政策即將發(fā)布， 做好政策發(fā)布前的公眾心理鋪墊工作， 依據(jù)研判結(jié)論著手推進(jìn)正式政策的發(fā)布工作。

４.５ 服務(wù)反饋

服務(wù)反饋是指將綜合研判結(jié)論形成輿情情報和政策研究產(chǎn)品以適當(dāng)?shù)姆绞教峁┙o公眾， 并根據(jù)反饋結(jié)果深化研究。作為輿情情報研究循環(huán)的核心流程， 服務(wù)反饋與需求理解環(huán)節(jié)相對應(yīng)， 一方面情報研究人員應(yīng)根據(jù)不同的服務(wù)群體特點， 選擇適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品展現(xiàn)形式； 另一方面還要將研究結(jié)果與用戶原始需求進(jìn)行比對， 審閱研究產(chǎn)品是否滿足用戶需求，這也是優(yōu)化整個公共政策制定過程輿情情報服務(wù)體系的出發(fā)點。遵循服務(wù)導(dǎo)向的原則， 服務(wù)反饋流程上一般包括開發(fā)產(chǎn)品、服務(wù)用戶、征求意見、反饋改進(jìn)等環(huán)節(jié)。

開發(fā)產(chǎn)品并服務(wù)用戶主要是將綜合研判結(jié)論及支撐材料產(chǎn)品化并傳遞給用戶的過程。將研判產(chǎn)品傳遞給用戶必須強(qiáng)調(diào)適時性， 因為用戶需求具有時效性， 過早傳遞用戶則難以充分察覺研究的價值，過晚傳遞用戶需求可能轉(zhuǎn)化為無效需求。近年來，隨著媒體發(fā)展走向多元化， 政府以政策預(yù)公開、新聞鋪墊、吹風(fēng)會等多種形式將政策文件、研究報告、數(shù)據(jù)庫、音像片等輿情研究和政策產(chǎn)品傳遞給公眾， 歸集展示決策草案全文、草案說明、決策背景、公眾意見建議征集和采納情況、決策結(jié)果等信息。我國高度重視政策連續(xù)性和可持續(xù)性， 重視政策發(fā)布前良好社會氛圍的渲染。在政府政策發(fā)布前進(jìn)行相關(guān)政策、新聞鋪墊， 將輿情研究和政策產(chǎn)品傳遞給公眾， 打好政策“組合拳”， 對為政策發(fā)布積累勢能具有重大意義。

征求意見是指追蹤用戶在獲取研判產(chǎn)品之后的反應(yīng)， 一方面是與原始情報需求對齊， 看用戶提出的需求是否得到了有效滿足； 另一方面則是跟蹤公眾對政策研判產(chǎn)品的意見。為與原始需求一一對齊，征求意見時要關(guān)注政策研判產(chǎn)品是否能解決公共問題、是否符合發(fā)展需求、是否符合公眾偏好及認(rèn)知程度、是否消除了原有的政策不適性。而跟蹤公眾對政策研判產(chǎn)品的意見更關(guān)注動態(tài)化情況， 例如在政策制定過程中公眾是否產(chǎn)生了新的需求、研判產(chǎn)品在現(xiàn)有環(huán)境下是否會產(chǎn)生新的政策不適點等。如果在征求意見環(huán)節(jié)獲得公眾反饋的意見建議， 決策者將結(jié)合發(fā)展變化情況， 持續(xù)跟蹤輿情情報后續(xù)發(fā)展， 迭代改進(jìn)輿情情報和政策研究結(jié)論， 或者根據(jù)未能有效滿足的用戶需求或用戶滋生的新需求， 開始新一輪的輿情情報研究流程， 執(zhí)行政策反饋改進(jìn)工作。征求意見和反饋改進(jìn)環(huán)節(jié)的融入是本公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)框架研究開展的立足點，它們是將現(xiàn)有輿情情報作用于公共政策制定過程的“單鏈條” 模式轉(zhuǎn)換成服務(wù)后獲得意見反饋可以重回政策修正的“循環(huán)鏈條” 的“焊接點”， 使輿情情報作用和公共政策制定活動相輔相成， 參考民意及時矯正政策偏差， 穩(wěn)步推動政策發(fā)揮效應(yīng)。

５ 輿情情報服務(wù)框架在公共政策制定全過程中的實例研究及討論

５.１ 背景情況

依據(jù)１９９９ 年國務(wù)院修訂的《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》， 全年全體公民在新年、春節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)等節(jié)日放假共１０ 天。但隨著時間推移和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展， 原有的法定節(jié)假日安排存在的不足愈發(fā)凸顯。國務(wù)院于２００７ 年委托國家發(fā)改委進(jìn)行研究，聽取各方意見， 擬訂調(diào)整休假制度方案（ｈｔｔｐ：／ ／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ ｚｗｈｄ／２００７－１２／１７／ ｃｏｎｔｅｎｔ＿８３５６２３．ｈｔｍ）。

５.２ 需求理解

長期的經(jīng)濟(jì)社會實踐和人民反響反映出１９９９年國務(wù)院修訂的《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》存在幾點不足： 一是傳統(tǒng)節(jié)日覆蓋不足， 中華文化特色仍顯缺乏。二是法定節(jié)假日安排過于集中， 易產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)波動和社會生活影響。三是存在以法定節(jié)假日代替?zhèn)€人假期的傾向， 在未全面落實帶薪休假制度的情況下容易造成出行聚集。其中， “中秋、元宵等節(jié)日不放假、無法與家人團(tuán)圓” “放假過于集中， ‘人從眾式’ 旅游體驗不佳” 等負(fù)面輿論民眾呼聲較高， 并有愈演愈烈的趨勢。回應(yīng)人民期待、積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革、進(jìn)一步優(yōu)化節(jié)假日時間分布格局必要且緊迫。

黨中央、國務(wù)院對于調(diào)整法定節(jié)假日安排的民眾呼聲高度重視， 國家發(fā)改委凝練出“我國應(yīng)如何優(yōu)化國家法定節(jié)假日安排？” 的研究問題， 并結(jié)合輿論體現(xiàn)出的民眾需求， 將其細(xì)化分解為“怎樣調(diào)整國家法定節(jié)假日天數(shù)以適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況？” “怎樣調(diào)整國家法定節(jié)假日以更好地傳承民族傳統(tǒng)文化？” “怎樣改善原有國家法定節(jié)假日安排過于集中、職工帶薪休假制度不完善等弊端？” 等子問題， 決意從國家經(jīng)濟(jì)社會全局出發(fā)， 提出科學(xué)、合理、可行的調(diào)整方案。

５.３ 數(shù)據(jù)挖掘

針對優(yōu)化國家法定節(jié)假日安排問題， 國家發(fā)改委就總體思路和初步方案多次書面征求相關(guān)部門意見， 并通過網(wǎng)絡(luò)和非網(wǎng)絡(luò)多種渠道調(diào)查了解社情民意。在征求意見期間， 社會各界對此次國家法定節(jié)假日調(diào)整方案公開征求社會意見十分關(guān)注， 有的通過報紙、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體發(fā)表意見和建議，有的還直接給發(fā)改委工作小組打電話、寄信、發(fā)電子郵件表達(dá)看法。

２００６ 年１２ 月５ 日—８ 日， 發(fā)改委委托新浪網(wǎng)針對我國調(diào)整節(jié)假日制度和全面建立帶薪休假制度等問題進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查， 獲得有效答卷１０５ ６８８份。２００７ 年３ 月， 發(fā)改委委托中國人民大學(xué)調(diào)查評價中心進(jìn)行電話調(diào)查， 共向北京、上海、廣州、武漢、長春、西安６ 個不同地域的代表性城市進(jìn)行了２ ６３４人次的有效電話隨機(jī)訪問。整合以上調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)并進(jìn)行統(tǒng)計分析， 獲得民眾選擇各問題各類選項的不同百分比， 大多數(shù)意見認(rèn)可了對國家法定節(jié)假日安排進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整和完善的利好。

５.４ 綜合研判

２００６年， 國家發(fā)改委專門成立了研究小組， 全面研究我國的節(jié)假日制度和休假制度的沿革和現(xiàn)狀，參考其他國家及地區(qū)的法定節(jié)假日和帶薪休假制度， 統(tǒng)籌考慮我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和休假時間總量、保障勞動者的合法權(quán)益和企業(yè)的承受能力、中國傳統(tǒng)文化和各民族各地區(qū)的不同特點， 確定此次節(jié)假日調(diào)整的主要原則是： 國家法定節(jié)假日總天數(shù)要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)； 調(diào)整國家法定節(jié)假日要有利于傳承民族傳統(tǒng)文化； 國家法定節(jié)假日在時間分布上要相對分散； 國家法定節(jié)假日調(diào)整要與完善職工帶薪年休假制度相結(jié)合。

國家發(fā)改委先后６ 次召開各類座談會聽取各方意見， 曾召開專家學(xué)者和企業(yè)代表座談會， 與中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所、國家發(fā)改委宏觀院經(jīng)濟(jì)所、國家勞動和保障部社會保險研究所等專家， 多所高校學(xué)者、首都旅游集團(tuán)、中國移動通信集團(tuán)公司、中國航天科技集團(tuán)公司、中國華電集團(tuán)公司、中國石油天然氣集團(tuán)公司等企業(yè)的代表研討國家法定節(jié)假日調(diào)整問題， 后又多次召開了國家有關(guān)部門的座談會， 共同研究國家法定節(jié)假日調(diào)整初步方案。

經(jīng)過專家討論及結(jié)合各方意見， 形成國家法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）。調(diào)整特點主要如下： 國家法定節(jié)假日總天數(shù)由原來的１０ 天增加到１１ 天；增加清明、端午、中秋３ 個傳統(tǒng)節(jié)日， 增強(qiáng)國家法定節(jié)假日的傳統(tǒng)文化影響力， 同時將春節(jié)放假的起始時間調(diào)整為除夕， 更加符合廣大群眾的文化和生活需要； 允許周末上移下錯， 與國家法定節(jié)假日形成兩個７ 天的“黃金周” 和５ 個３ 天的“小長假”，增加假日的次數(shù)， 分散居民出行密度； 同步出臺《職工帶薪休假條例》， 為全面落實職工休假權(quán)利提供法律保障， 使廣大職工可以更加人性化地安排家庭及個人活動。

５.５ 服務(wù)反饋

２００７ 年１１ 月９ 日《國家法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）》政策文件在新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、國家發(fā)改委等網(wǎng)站上公布， 央視《新聞３０ 分》同步報道關(guān)于國家法定節(jié)假日調(diào)整方案的相關(guān)新聞。

國家發(fā)改委在國家法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）形成后， 經(jīng)報黨中央、國務(wù)院同意， 進(jìn)一步就方案內(nèi)容通過多種方式、多條渠道更加廣泛地征求各方面的意見。發(fā)改委以“國家法定節(jié)假日調(diào)整研究小組” 的名義， 在人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、國家發(fā)展改革委網(wǎng)、新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)等大型網(wǎng)站上就國家法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）開展問卷調(diào)查， 共獲得約１５０ 萬份有效答卷。

國家發(fā)改委在征求意見和網(wǎng)上調(diào)查工作結(jié)束后， 及時對有關(guān)意見建議、調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了匯總整理和研究分析， 并將有關(guān)情況如實完整地上報了國務(wù)院。在認(rèn)真研究和充分吸收各方面意見和建議的基礎(chǔ)上， 總結(jié)出在節(jié)假日調(diào)整后還需繼續(xù)加強(qiáng)宣傳解釋、進(jìn)一步完善相關(guān)措施、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)工作。

５.６ 討論

基于ＲＤＪＦ 循環(huán)的輿情情報服務(wù)框架為制定調(diào)整我國節(jié)假日安排公共政策打造了輿情情報支撐政府科學(xué)決策的完整范式。尤其是作為中央牽頭、惠及全民的公共政策， 決策部門在收集輿情數(shù)據(jù)時將網(wǎng)絡(luò)渠道與電話、信件等非網(wǎng)絡(luò)渠道結(jié)合， 是框架中數(shù)據(jù)挖掘模塊強(qiáng)調(diào)考慮非網(wǎng)絡(luò)化弱勢表達(dá)的優(yōu)秀外化表現(xiàn)。但與框架設(shè)計的流程相比， 制定調(diào)整我國節(jié)假日安排公共政策實踐過程中的某些環(huán)節(jié)在落實深度、廣度上均有欠缺。第一， 輿情數(shù)據(jù)搜集階段設(shè)計的調(diào)查問卷存在缺陷， 問卷中某些詢問民眾對“五一假期” 安排意見的題目以“五一黃金周已取消” 為前提， 不能完整反映民眾輿情。網(wǎng)絡(luò)投票可以重復(fù)投票， 很難評判其數(shù)據(jù)代表性。第二，數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)只對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析、對問卷答案進(jìn)行歸納總結(jié)， 沒有充分利用數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深入挖掘。第三， 遴選專家階段存在情報專家缺位問題， 可能影響公共政策制定過程中對輿情情報的利用、分析效果。第四， 制定調(diào)整我國節(jié)假日安排公共政策實踐過程弱化了反饋改進(jìn)環(huán)節(jié)， 以采取政策執(zhí)行時的輔助性措施為主， 與公眾原始需求情報對齊后的政策可調(diào)整空間小。

從基于ＲＤＪＦ 循環(huán)的輿情情報服務(wù)框架出發(fā)看調(diào)整我國節(jié)假日安排公共政策制定過程， 輿情數(shù)據(jù)作為輿情情報的初始形態(tài)， 應(yīng)當(dāng)通過合理、有效地收集、組織、挖掘， 使其形成有價值的情報并實現(xiàn)支撐決策效果最大化。尤其是數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)， 需要形成輿情數(shù)據(jù)庫并對其進(jìn)行聚類分析、情感分析等以獲得公眾的觀點、情緒， 充分利用這一決策過程中的寶貴的資源。另外， 利用輿情情報制定公共政策是滲透著情報作用的活動， 組建專家?guī)鞎r應(yīng)考慮聘用情報學(xué)專家提供專業(yè)的情報分析技術(shù)和知識，加快為政策制定者提供情報分析的速度， 將政策選擇納入更為廣泛的戰(zhàn)略意圖。最后， 將政策研判產(chǎn)品傳達(dá)給用戶后需要預(yù)留充足的反饋改進(jìn)空間， 做好與用戶原始需求及動態(tài)政策意見對齊后發(fā)現(xiàn)政策偏差的調(diào)整預(yù)案， 此為影響政策制定效果的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對輿情情報服務(wù)于調(diào)整我國節(jié)假日安排公共政策制定實例的討論， 展示了輿情情報助力科學(xué)化、精準(zhǔn)化制定公共政策的可操作性及顯著成效，其中工作弱化或缺失的環(huán)節(jié)進(jìn)一步凸顯了本文提出的面向公共政策制定全過程的輿情情報服務(wù)框架的嚴(yán)謹(jǐn)性。

６結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代的到來正深刻改變并影響著政策制定獲取情報的感知、融合、分析與服務(wù)模式， 公共政策制定輿情服務(wù)模式亟待進(jìn)行智慧化探索， 尋找高效利用新出路， 情報學(xué)理論、方法、技術(shù)的應(yīng)用為政府治理能力的提升帶來了新的契機(jī)［２０］ 。本文利用這一契機(jī)將輿情情報服務(wù)融入公共政策制定過程， 構(gòu)建了基于ＲＤＪＦ 循環(huán)的公共政策制定全過程輿情情報服務(wù)框架， 并輔以實例研究證明服務(wù)框架的嚴(yán)謹(jǐn)性， 從情報學(xué)視角提出了我國參考輿情情報制定公共政策的新思路， 以期促進(jìn)我國公共政策制定研究， 為提升我國輿情情報研究實踐能力提供參考。