張曉顏

摘 要：制止耕地“非農(nóng)化”，嚴格管控耕地“非糧化”，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地落實“進出平衡”，是保障國家糧食安全的重要舉措，也是完善國家耕地保護政策的制度創(chuàng)新。本文基于云南省楚雄州姚安縣“非糧化”整治的實踐，對其做法和經(jīng)驗進行了總結(jié)和梳理，對其問題形成了一定的思考和認識。研究表明，姚安縣耕地“非糧化”整治的實踐工作目前取得了一定成果，相關(guān)經(jīng)驗也值得推廣借鑒，但同時也面臨“非糧化”整治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接、相關(guān)地類認定標準難以實施等問題需要研究破解。研究認為，需對“非糧化”的存量和新增兩種不同情況制定分類分期分批的整治方案，有計劃有節(jié)奏地推動耕地流入，與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃有效銜接；同時需要進一步明晰耕地的內(nèi)涵，修改完善地類認定標準和變更調(diào)查地類認定標準；立足長遠，構(gòu)建防止耕地“非糧化”的長效機制。

關(guān)鍵詞：土地管理；耕地保護；糧食安全；整治實踐；實例剖析；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）03-0136-05

長期以來，我國始終堅守耕地保護的基本國策不動搖，堅持耕地占補平衡，制止耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，對守住18 億畝耕地紅線起到了重要作用[1]。然而，近年來隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象日益突出。制止耕地“非農(nóng)化”，嚴格管控耕地“非糧化”，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地落實“進出平衡”，是保障國家糧食安全的重要舉措，也是完善國家耕地保護政策的制度創(chuàng)新[2-3]。云南省楚雄州姚安縣在大力開展整治“非糧化”工作中取得了一定成果，相關(guān)經(jīng)驗值得推廣借鑒，同時也面臨不少問題需要研究破解。

1 姚安縣耕地“非糧化”整治的實踐

姚安縣 2021—2022 年耕地“非農(nóng)化”“非糧化”需整改面積約7000 畝（約合466.67 hm2），其中耕地種植石榴等果樹流出為園地的面積占流出總面積的 54.7%。目前，全縣已完成整改面積3500 畝（約合233.33 hm2），整改完成率為50%。其中就地恢復整改約2000 畝（約合133.33 hm2），“進出平衡”掛鉤整改約1500 畝（約合100 hm2）。

1.1 以最強力度高位推動抓統(tǒng)籌

一是充分尊重農(nóng)民意愿分類施策。通過召開現(xiàn)場推進會、調(diào)度會收集群眾意見800 余條，在充分尊重歷史問題形成、尊重農(nóng)民意愿的基礎上，及時解決群眾訴求和回應群眾關(guān)切，做到困難在群眾中掌握、矛盾在田間化解，因地制宜、分類施策，防止“簡單化”“一刀切”。

二是強化專班推進機制。成立耕地流出問題整改工作專班，組建工作組，成立督導組，壓實圖斑摸排、整改推進、調(diào)度研判、督查問責各條塊、各環(huán)節(jié)工作。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各部門人員，分類召開整改動員會、“戶長會”，參與群眾近 12500 名，制作下發(fā)《嚴禁耕地“非農(nóng)化”“非糧化”告知書》15000 余份。

三是“五個掛鉤”激勵干部擔當作為。突出“五個一線”的干部選用管育導向，將整改工作推進情況與大比拼考核、單位評先選優(yōu)、工作經(jīng)費獎補、干部選拔任用、個人表彰獎勵五個方面進行全面掛鉤，通過獎優(yōu)罰劣、獎勤罰懶機制激勵領導干部擔當作為，調(diào)動和激發(fā)縣鄉(xiāng)村組四級干部抓整改落實的積極性、主動性，做到整改工作上有令、下立行、一盤棋。

1.2 以最嚴舉措精準施策促落實

一是全面摸清家底。全面開展摸底排查，對照省廳下發(fā)耕地流出圖斑逐一核實，將排查工作落實到村組、細化到田塊，逐圖建立問題臺賬、任務清單、措施清單、責任清單、時限清單，實行掛圖作戰(zhàn)、掛賬銷號。目前已全面完成圖斑摸排和云南省耕地保護動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)錄入，圖斑錄入及提交審核等，完成率達100%。

二是科學制定方案。研究制定耕地流出問題“1+4”整改方案，形成以全縣耕地流出問題排查整改方案為指導，分塊制定耕地“非農(nóng)化”問題整改、耕地“非糧化”問題整改、耕地“非糧化”石榴果樹占耕整改、土地例行督察發(fā)現(xiàn)問題和土地違法違規(guī)問題整改4 個方案，細化、實化整改政策和措施，增強整改方案的針對性、操作性和實效性。

三是快速查處嚴格執(zhí)法。統(tǒng)籌公安、法院、自然資源等縣級部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量，組建聯(lián)合執(zhí)法組開展綜合執(zhí)法，建立執(zhí)法倒逼機制，通過強制執(zhí)法恢復違法占用耕地，利用執(zhí)法手段形成震懾，倒逼違法主體主動清理騰退，推動違法占耕問題整改。

四是建立整改推進“四項機制”。建立實施定期通報、執(zhí)法倒逼、會商研判、督查問責四項機制，初步形成了“日分析，周通報、月調(diào)度、季問效”的工作推進模式，加大“急、險、要”問題的研判處置，確保簽約、清理、騰退等各項工作統(tǒng)籌推進，實現(xiàn)矛盾糾紛及時化解、信訪維穩(wěn)有效處置、網(wǎng)絡輿情有效管控、目標任務有序推進。

1.3 以最快行動重點突破提質(zhì)效

姚安縣緊盯石榴違規(guī)占耕整改關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問題，制定《耕地“非糧化”石榴果樹占耕整改工作方案》， 分類分級制定石榴苗木購償標準，就地購買“非糧化”地塊種植的石榴苗木用于項目建設，落實部門包保責任制，將涉及整改地塊 4000 余畝（約合266.67 hm2）石榴苗木購苗任務分解到30 家縣級部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取經(jīng)濟林果上山、上坡（25°以上坡耕地）、上路，進苗圃、進街道、進河岸、進村莊、進校園、進機關(guān)“三上六進”整改方式，通過儲備林項目消化一批、歷史遺留礦山生態(tài)修復消化一批、在建項目消化一批、公路沿線綠化項目消化一批、鄉(xiāng)村振興綠美村莊建設消化一批等形式分流消化石榴苗木，減少群眾損失、化解群眾矛盾，積極穩(wěn)妥推進耕地流出問題整改。

1.4 以最實舉措鞏固成果抓源頭

為鞏固全縣耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題整改成果，嚴格落實“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處”的執(zhí)法工作機制，姚安縣人民政府出臺《姚安縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施細則（試行）》，進一步完善土地流轉(zhuǎn)用途管控、審批管理、程序運行等機制，建立組、村、鎮(zhèn)、縣四級逐級備案審批制度，從農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)委托書、流轉(zhuǎn)受讓申請書、流轉(zhuǎn)資格審查表、備案表、臺賬、出租合同、入股合同等七個方面的業(yè)務流程和手續(xù)進行了統(tǒng)一和規(guī)范，切實規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴控新增違法行為，從源頭上堅決遏制各類耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，實現(xiàn)土地功能用途的嚴格有效管控。

2 存在的主要困難和問題

2.1 解決耕地“非糧化”存量問題難度大、成本高

姚安縣憑借氣候、海拔、日照等有利因素于2014 年引進軟籽石榴種植，截至2021 年，軟籽石榴的種植面積已突破2 萬畝（約合1333.33 hm2），產(chǎn)量達1.4 萬噸，產(chǎn)值在1.2 億元左右，當?shù)赝ㄟ^公司+ 合作社+ 基地+ 農(nóng)戶的發(fā)展模式，初步形成了軟籽石榴標準化種植、產(chǎn)、育、銷一體的發(fā)展格局和完整的產(chǎn)業(yè)鏈，上萬果農(nóng)依托石榴產(chǎn)業(yè)脫貧致富，石榴產(chǎn)業(yè)有效助力脫貧攻堅成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興。姚安縣2021—2022 年耕地流出的方向主要是種植石榴等果樹的園地，大部分均可以歸類為“群眾自發(fā)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)”范圍，原則上不能搞“一刀切”就地恢復。在整治過程中限期清除基本農(nóng)田上已經(jīng)種植的石榴及其他林果、花卉、苗木等“非糧化”作物和田間設施，將直接影響農(nóng)民生計的持續(xù)改善，易引發(fā)社會矛盾，影響政府部門公信力和權(quán)威，也不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和鞏固脫貧攻堅成果的要求[4]。另外，姚安縣森林覆蓋率高達 69%，自然保護區(qū)占國土面積的近 50%，全縣未利用地等后備資源扣除自然保護區(qū)、生態(tài)保護紅線、坡度、水利條件等不利因素后，經(jīng)核查最終劃定上報符合省級規(guī)則的耕地“進出平衡”后備資源僅 2.32 萬畝（約合1546.67 hm2），且后備資源大多為現(xiàn)狀石榴地或蠶桑地，耕地流出整改落實“進出平衡”難度大、成本高。

2.2 經(jīng)濟林果和草本植物所占耕地的認定規(guī)則難以運用

《云南省國土調(diào)查耕地地類認定細則（2023 年暫行）》明確了“一年中耕地農(nóng)作物及其他非耕地農(nóng)作物間種、套種的土地認定為耕地”，但姚安縣的耕地“非糧化”流出為園地的圖斑多為石榴果樹，且大部分圖斑位于“三區(qū)三線”劃定的永久基本農(nóng)田保護范圍之內(nèi)，屬于良田好地，一方面水田套種農(nóng)作物之后無法有效保證石榴果樹的成活率，另一方面石榴種植戶也不愿意鏟除50% 以上的石榴果樹之后還要每年投入資金自行套種糧食作物，導致該耕地認定規(guī)則在以石榴果樹為主的耕地“非糧化”流出圖斑整改中難以有效運用。另外云南省一些地方種植中藥三七的傳統(tǒng)超過400 年，種植主要集中在高海拔高寒山區(qū)的一般耕地，一般不占用永久基本農(nóng)田；三七一般與糧食輪作，且種植三七后土壤中有機質(zhì)和微量元素等有明顯增加[5]，使土地肥力得到明顯改善和提升，有效促進后茬作物的增產(chǎn)，但“三調(diào)”和年度變更調(diào)查把種植三七等草本植物的耕地認定為園地，也需要實行耕地“進出平衡”，此認定標準和方法在地方實踐中還需要進一步細化和完善。

2.3 林地整改恢復存在一定困難

通過現(xiàn)場核實舉證，姚安縣耕地“非糧化”流出為林地類型圖斑中，大部分屬于退耕還林地塊或公益林項目地塊；有部分耕地流出圖斑位于自然保護區(qū)或生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)；有部分圖斑現(xiàn)地塊實際坡度已遠超過25°，就地恢復后難以有效耕種管護。在耕地流出圖斑內(nèi)已享受退耕還林政策圖斑遠遠大于省級認可退耕還林圖斑，涉及上述范圍內(nèi)的耕地流出為林地的圖斑，林業(yè)部門回復意見為目前大部分都無法進行整改。由于姚安縣耕地“進出平衡”后備資源總量較小，縣級難以落實耕地流出為林地部分圖斑的“進出平衡”，補齊上級下達的耕地保護面積缺口存在很大困難。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，云南省實際為退耕還林地塊，但由于樹木尚未成林而在“三調(diào)”中被認定為耕地的現(xiàn)象在云南省全域也比較普遍，在“三區(qū)三線”劃定時，全省劃定的耕地保有量約7800 萬畝（約合520 萬 hm2）中有林地約415 萬畝（約合27.67 萬 hm2），位于永久基本農(nóng)田中約208 萬畝（約合13.87 hm2）。按照《自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知（自然資發(fā)〔2023〕53 號）》：“‘三調(diào)為耕地，毀林開墾的，已劃入耕地保護紅線的，按照耕地管理?！钡敻刂羞@部分退耕還林地塊里的樹木成林后，按照該認定標準和變更調(diào)查認定標準，這部分耕地將會被認定為林地，需要實行耕地“進出平衡”，這將給云南省耕地保有量帶來極大挑戰(zhàn)。

2.4 耕地“非糧化”流出問題立案查處存在一定困難

目前，在耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題的執(zhí)法監(jiān)管和查處工作中，主要依據(jù)的是《土地管理法》《土地管理法實施條例》《基本農(nóng)田保護條例》相關(guān)條款，且針對“非糧化”問題主要是明確了“禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”，對于在一般耕地上發(fā)展林果業(yè)的法律責任和違法后果，并沒有十分過硬的行政強制或處罰依據(jù)，給基層執(zhí)法帶來了較大困難。另外，《刑法》第三百四十二條對【非法占用農(nóng)用地罪】關(guān)于“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地數(shù)量較大”的司法解釋，主要是指非法占用基本農(nóng)田5 畝以上、一般耕地10 畝以上，對占用這個標準以下的“非農(nóng)化”、特別是“非糧化”違法違規(guī)行為，基層自然資源或者農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以采取的行政處罰措施也大都是“拆除（鏟除）復耕、沒收地上建構(gòu)筑物，并處罰款”等，與環(huán)保執(zhí)法或者交通執(zhí)法相比，違法后果相對不夠嚴重，起不到震懾警示作用，不利于耕地保護工作開展。

3 相關(guān)思考和建議

3.1 耕地“非糧化”整治需要與鄉(xiāng)村振興工作有效銜接

一是建議地方政府應盡快制定分期分批分類的整治方案，細化時間節(jié)點、實現(xiàn)路徑和具體工作措施。對于政策文件頒布實施前的存量“非糧化”耕地，因成因復雜，處置難點多、風險大、成本高，是一場攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，需分類審慎處置。如果屬于破壞耕作層的“非糧化”生產(chǎn)經(jīng)營行為要立即進行清退處理；對于不破壞耕作層的“非糧化”行為，合理確定整治的目標和標準，設置過渡期，綜合考慮農(nóng)民意愿、鄉(xiāng)村振興政策實施、作物生長周期、市場行情等因素，通過市場和政策等手段引導種植主體穩(wěn)妥有序推進耕地恢復；同時允許一定比例的不破壞耕作層、不影響糧食生產(chǎn)能力的“非主糧”作物的生產(chǎn)，適當增加地方糧食種植的靈活性。

二是嚴控破壞耕地耕作層的新增“非糧化”現(xiàn)象，建議各地參照江蘇省實踐，加快制定實施耕地“進出平衡”正負面清單制度，加強對耕地流向其他類型農(nóng)用地的整體管控。對破壞耕地耕作層、影響耕地糧食生產(chǎn)能力的種植和生產(chǎn)經(jīng)營活動嚴格禁止；對于耕作層未破壞、具備糧食生產(chǎn)能力的耕地，嚴格對其流入流出情況進行登記、統(tǒng)計和持續(xù)監(jiān)管，以保證遇到緊急情況隨時可以復種糧食作物，在保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、農(nóng)民增產(chǎn)增收的同時保障國家糧食安全。

三是有計劃有節(jié)奏地推動耕地調(diào)入，建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，逐步探索構(gòu)建分區(qū)分類差異化引導耕地種糧機制，形成糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)耕地保護合力；進一步加大對規(guī)模化糧食生產(chǎn)的扶持力度，建立種糧農(nóng)民收益保障機制，助力糧戶降本增效，解決種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題，保證農(nóng)戶收入水平不降低，有效鞏固脫貧攻堅成果。

3.2 需要進一步明晰耕地的內(nèi)涵，修改完善相關(guān)標準

由于在“三調(diào)”中是基于地表覆蓋情況，按實際利用現(xiàn)狀調(diào)查認定耕地，強調(diào)“所見即所得”，取消了可調(diào)整地類，根據(jù)實際種植情況與耕作層是否被破壞標注種植屬性[6-7] 。對“二調(diào)”時的耕地以及以后年度從其他地類變化來的耕地，“三調(diào)”時已種植林木和果樹的農(nóng)用地，按照“三調(diào)”的認定標準，分別調(diào)查為林地和園地。這部分農(nóng)用地根據(jù)恢復為耕地的難易程度，分別標注為“即可恢復”和“工程恢復”兩類，同時“三調(diào)”還將大量樹木尚未成林的退耕還林土地認定為耕地。耕地利用調(diào)整頻率不斷上升是耕地利用的現(xiàn)實情況和發(fā)展趨勢，如果仍然按照“所見即所得”的調(diào)查方法和耕地認定方式、僅針對現(xiàn)狀耕地的保護是無法持續(xù)的，迫切要求從科學認知層面加強對于耕地內(nèi)涵與界定的認識。耕地的性質(zhì)不應因種植物的改變而改變，只要土壤適合耕作、設施配套齊全、具備糧食生產(chǎn)能力的土地均應視為“可耕土地”，應被認定為耕地[8]。應將具有糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性和糧食種植適宜性的土地即“宜耕地”作為耕地保護中的重點保護對象[9-10]。

因此建議：

一是將具備糧食生產(chǎn)能力的、“三調(diào)”標注為“即可恢復”“工程恢復”屬性的園地、林地納入耕地保有量管理。

二是修改完善地類認定標準和變更調(diào)查地類認定標準，完善“所見即所得”的認定標準，對種植如香蕉、葡萄、三七、藍莓、食用鮮切花等草本、藤本經(jīng)濟作物，原有耕作層保留完好且具備種糧條件、簡單恢復即可較快用于耕作的，在變更調(diào)查中加標注后按耕地認定；或者地類標準、變更調(diào)查地類認定標準不變，對此類情形加標注“即可恢復耕地”，在耕地“進出平衡”和耕地目標考核中，不視為耕地減少。

三是拓展和完善地方各級政府部門耕地保護目標考核內(nèi)容，加強對耕地生產(chǎn)能力的保護和考核，對轉(zhuǎn)用為其他農(nóng)用地類型的耕地重點保護其糧食生產(chǎn)能力，在嚴格完善相關(guān)認定標準和管理機制的基礎上，對具備糧食生產(chǎn)能力、在非常時期能迅速恢復糧食種植的其他農(nóng)用地，不納入“進出平衡”考核范圍。

四是作為耕地用途管制的重要環(huán)節(jié)，應盡快制定耕地耕作層破壞鑒定的技術(shù)標準，并成立權(quán)威的鑒定機構(gòu)。

3.3 立足長遠，構(gòu)建防止耕地“非糧化”的長效機制

一是樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，根據(jù)目前城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變化的客觀事實和規(guī)律，在不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎上，通過合理利用和轉(zhuǎn)化除耕地外的草原森林海洋等自然區(qū)域來獲取食物資源的空間，向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源，拓寬食物來源，減輕耕地保護壓力。

二是加大科技研發(fā)和生產(chǎn)投資，推動產(chǎn)業(yè)升級，積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源，探索有效發(fā)展模式，突破我國傳統(tǒng)耕地稀缺的自然條件限制，有效減少對傳統(tǒng)耕地的各類轉(zhuǎn)用，從源頭控制耕地“非糧化”增量。

三是通過科技金融行政等綜合手段，完善基礎設施建設，引導新增加的林果業(yè)上坡上山，提高山上林果發(fā)展效率；創(chuàng)新生產(chǎn)模式，探索“糧食作物+ 經(jīng)濟作物”“稻魚”“稻蟹”“稻蝦”等綜合種養(yǎng)模式，同步促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，減少耕地“非糧化”沖動。

四是明晰政府部門職責分工，建立共同協(xié)作的監(jiān)管機制。耕地“非農(nóng)化”是違法問題，由自然資源部門牽頭，重點是清理整治亂占耕地建房筑路、挖湖造景等問題。耕地“非糧化”是政策問題，本著發(fā)揮部門優(yōu)勢的原則，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責，重點是明確耕地利用優(yōu)先序，主要解決耕地種果樹、挖魚塘等問題。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要切實履行職責，加快建立耕地種植用途管控制度，防止破壞耕作層的耕地“非糧化”行為。同時還需要建立相關(guān)工作制度，強化相關(guān)部門間的協(xié)作配合，自然資源主管部門應積極主動地爭取公檢法部門的支持配合，強化對違法違規(guī)行為的查處和執(zhí)法力度。

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