杜范　李科生

摘? ?要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政策工具是政府實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)的重要手段，其選擇與運(yùn)用關(guān)系著政府的應(yīng)對(duì)處置效率和效能，也是揭示政府應(yīng)急管理決策偏好、行為特征和價(jià)值取向的重要維度?；趯?duì)新冠疫情防控措施的分析，政策工具的選擇面臨“目的理性”和“工具理性”的雙重制約和影響。其中，在目的理性層面，疫情不同階段、具體情境和多重治理目標(biāo)考驗(yàn)著政策工具的功能，需要精準(zhǔn)識(shí)別每一項(xiàng)政策工具的基本特征；在工具理性層面，政治環(huán)境為工具運(yùn)用構(gòu)筑了制度保障，治理結(jié)構(gòu)有助于發(fā)揮工具之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的疊加效應(yīng)，政府與社會(huì)良性互動(dòng)推動(dòng)了政策工具的有機(jī)嵌入。同時(shí)，優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具的選擇，要對(duì)政策工具進(jìn)行創(chuàng)造性組合運(yùn)用，完善政策工具體系結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政策工具與信息技術(shù)的結(jié)合，夯實(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件；政策工具選擇；理性

中圖分類號(hào)：D63? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.06.008

文章編號(hào)：1009-6922（2023）06-58-08

突發(fā)公共衛(wèi)生事件使政府治理經(jīng)歷了從常態(tài)化到非常態(tài)化的復(fù)雜過(guò)程，應(yīng)急管理的目的是在這種失序狀態(tài)下有效應(yīng)對(duì)和處置事件，消除危機(jī)產(chǎn)生的不利影響，踐行政府作為公共價(jià)值守護(hù)者、公共利益維護(hù)者的根本職責(zé)。在此過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)保障公眾生命健康安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的基本目標(biāo)，就需要政府采取必要的干預(yù)手段積極應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。然而，公共衛(wèi)生事件的不確定性、復(fù)雜性、破壞性和不同階段應(yīng)急管理目標(biāo)的多重性，考驗(yàn)著政府在突發(fā)事件下應(yīng)急管理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位，以及對(duì)治理手段的科學(xué)合理選擇。

治理手段既是實(shí)現(xiàn)政府決策目標(biāo)的介質(zhì)，也是窺探政府政策執(zhí)行的重要維度。一方面，手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件，先進(jìn)、創(chuàng)新、完備的政策工具既是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提，也是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。另一方面，從政策工具視角窺探突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府行為特征和政策執(zhí)行邏輯，有助于明晰不同階段危機(jī)情境演變亟須解決的主要矛盾和問(wèn)題，尋求政策工具與應(yīng)急管理目標(biāo)之間的適配。為此，本文基于新冠疫情防控案例，將政策工具置于工具效用和目標(biāo)導(dǎo)向的“理性”范疇內(nèi)，探尋突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具選擇與運(yùn)用的邏輯，以期為政府應(yīng)急管理決策提供一定參考和依據(jù)。

一、文獻(xiàn)述評(píng)與分析框架

隨著公共衛(wèi)生事件復(fù)雜程度和應(yīng)對(duì)處置難度的增加，以及政府應(yīng)急管理方式的變革，政策工具逐漸獲得關(guān)注。作為政策意圖到政策執(zhí)行的重要介質(zhì)，政策工具是考察政府行為和能力的重要維度之一。“每一種工具都是一個(gè)制度、程序、政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面平衡的復(fù)合體，它們塑造了政府行動(dòng)的特征?！保?］從這個(gè)角度講，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過(guò)程可視為一種采用多種方式實(shí)現(xiàn)政府職能的工具范式過(guò)程，要求運(yùn)用一系列政策工具積極應(yīng)對(duì)和處置。在此過(guò)程中，政策工具的設(shè)計(jì)、選擇及應(yīng)用狀況是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要變量［2］。既有研究大多運(yùn)用政策文獻(xiàn)量化方法分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具的使用情況，并遵循政策目標(biāo)導(dǎo)向和政策工具搭配的均衡性原則提出相關(guān)優(yōu)化措施［3］；或以某一類政策工具為研究對(duì)象，論述突發(fā)公共衛(wèi)生事件中該類政策工具的選擇偏好［4］。

然而，相關(guān)研究較為關(guān)注政策工具在靜態(tài)層面的使用情況，卻忽視了一個(gè)動(dòng)態(tài)層面的內(nèi)容：在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，政策工具選擇與運(yùn)用的偏好是如何發(fā)生的，這個(gè)過(guò)程背后呈現(xiàn)出怎樣的運(yùn)行邏輯？事實(shí)上，政策工具的選擇與運(yùn)用并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的非排他性的管理過(guò)程，而且政府決策也不都是柏拉圖式的，即理想化的政策效果并不完全能夠?qū)崿F(xiàn)。根本原因在于，政策工具的選擇運(yùn)用經(jīng)歷了從經(jīng)驗(yàn)到理性、再?gòu)募夹g(shù)理性到政治理性的過(guò)程。拋開(kāi)理性的傳統(tǒng)二分法，政策工具可以劃分為工具理性、價(jià)值理性和制度理性［5］，或目的理性、程序理性和評(píng)價(jià)理性。然而，就理想狀態(tài)而言，政策工具的有效選擇與成功應(yīng)用必然離不開(kāi)工具理性和目的理性的綜合考量。其中，作為工具論的基本假設(shè)，工具理性表現(xiàn)為對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)手段的理性選擇。以多元主體、多種政策目標(biāo)和多種類型政策工具為特征的政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理，既強(qiáng)調(diào)以提升應(yīng)急管理效能為核心的目標(biāo)導(dǎo)向，也注重應(yīng)急管理情境中的政策環(huán)境。因此，工具理性可以從“工具-目標(biāo)”的基本隱喻、政策工具的應(yīng)用環(huán)境等方面進(jìn)行考慮。目的理性的內(nèi)涵則是政策工具圍繞政策目標(biāo)發(fā)生改變和作用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特征決定了政府應(yīng)急管理的目標(biāo)主要是統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。核心問(wèn)題在于應(yīng)急管理目標(biāo)具有權(quán)變特征，即政策目標(biāo)本身會(huì)隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展階段和情境變化而不斷調(diào)整，這要求不同階段政策工具的選擇與運(yùn)用必須與政策目標(biāo)的優(yōu)先次序相匹配。

基于此，本文將從政策工具雙重“理性”選擇的視角揭示突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)處置的基本邏輯，揭示政府的決策偏好、行為特征和價(jià)值取向，使之在應(yīng)急管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政策工具的科學(xué)選擇和創(chuàng)新應(yīng)用。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政策工具分類

隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化、常態(tài)化的趨勢(shì)，僅僅依賴政府難以應(yīng)對(duì)這一形勢(shì)變化，這就需要政府、社會(huì)、個(gè)體等多種主體治理能量的聚集，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)最大程度釋放治理效能。同樣，受治理浪潮的熏陶，政策工具不再是僅僅涵蓋行政命令的手段，其功能逐漸轉(zhuǎn)化為利用行政管理方式、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)力量和公民等多種途徑探知公共需求，并通過(guò)制度供給、資金保障、資源配置、機(jī)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)公共力量共同致力于應(yīng)急管理效能的獲得。因此，從治理理論的發(fā)展洞悉政策工具的研究趨向有利于窺探多主體協(xié)同解決公共問(wèn)題的治理之道。

由上所述，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)邏輯與政策工具研究趨勢(shì)在一定范疇內(nèi)是高度契合的。為此，本文在借鑒既有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)新冠疫情期間的防控措施，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政策工具分為管制型工具、經(jīng)濟(jì)型工具、社會(huì)型工具和信息型工具四類（見(jiàn)表1）。

三、“情境-階段”：突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策工具選擇的目的理性

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府應(yīng)急管理的目標(biāo)分別是疫情防控和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如前所述，“目的理性”的核心意旨是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理目標(biāo)具有權(quán)變特征，不同時(shí)期應(yīng)急管理目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)不同。因此，政策工具的選擇必須依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同階段危機(jī)情境的變化，體現(xiàn)“危機(jī)情境-應(yīng)對(duì)目標(biāo)-政策工具”的邏輯脈絡(luò)，這考量著每一項(xiàng)政策工具的基本功能。

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件初期對(duì)工具功能的考量

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生與響應(yīng)階段、準(zhǔn)備與控制階段，應(yīng)急管理的主要目標(biāo)是遏制疫情蔓延，充分保障民眾的生命健康安全，因此四種類型政策工具皆被廣泛使用，這與工具本身的功能不可分割。具體而言：

一是管制型工具具有較高的強(qiáng)制性，它能夠直接應(yīng)對(duì)疫情并產(chǎn)生顯著效果。例如，交通管制能夠控制人員流動(dòng)，從根本上抑制疫情傳播；有效的社交隔離則成為阻斷疫情蔓延的關(guān)鍵因素；通過(guò)征用應(yīng)急物資，并統(tǒng)一調(diào)度，有效解決了應(yīng)急物資的有限性與突發(fā)公共事件的突發(fā)性之間的矛盾；直接提供醫(yī)療設(shè)備設(shè)施和相關(guān)技術(shù)、人才、資金等，集中力量開(kāi)展醫(yī)療救治，最大限度地治愈感染患者，降低了病死率。

二是經(jīng)濟(jì)型工具的作用機(jī)理是通過(guò)對(duì)醫(yī)療物資生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和兜底保障，動(dòng)員市場(chǎng)力量參與疫情防控，增加應(yīng)急物資生產(chǎn)和供應(yīng)。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)型政策工具建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)將資源配置到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理目標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，能夠有效提升政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效率。例如，對(duì)重點(diǎn)物資生產(chǎn)企業(yè)給予稅費(fèi)優(yōu)惠，增加醫(yī)療物資生產(chǎn)供應(yīng)；對(duì)防疫補(bǔ)助收入免征個(gè)人所得稅等。這些都能在很大程度上促進(jìn)相關(guān)企業(yè)復(fù)工轉(zhuǎn)產(chǎn)，解決疫情防控初期醫(yī)療物資生產(chǎn)效能低下和供應(yīng)不足的問(wèn)題。

三是隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)型工具逐漸成為應(yīng)急管理的重要手段。社區(qū)層面，社區(qū)自治推動(dòng)疫情防控的措施、力量和資源下沉，凝聚廣大居民共同應(yīng)對(duì)疫情的共識(shí)；社區(qū)的精細(xì)化、網(wǎng)格化管理不僅實(shí)現(xiàn)了疫情排查的“群防群控”，而且打通了應(yīng)急物資配送的“最后一公里”，保障了居民基本生活和防疫安全［6］。社會(huì)組織層面，一些非營(yíng)利性組織借助自身優(yōu)勢(shì)動(dòng)員民眾進(jìn)行物資捐贈(zèng)，并交由紅十字會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)撥分配。志愿者層面，由醫(yī)護(hù)人員和后勤服務(wù)人員組成的自發(fā)性志愿者團(tuán)隊(duì)能提供一定的醫(yī)療救助和后勤保障。

四是借助信息型工具，多措并舉構(gòu)建政府與公眾之間的良性溝通機(jī)制，形成疫情防控的強(qiáng)大社會(huì)共識(shí)。信息型工具的作用不僅在于實(shí)現(xiàn)自上而下的應(yīng)急響應(yīng)，而且還推動(dòng)著自下而上的信息反饋。在及時(shí)公開(kāi)疫情信息方面，各級(jí)政府建立日常新聞發(fā)布機(jī)制，啟動(dòng)疫情數(shù)據(jù)日?qǐng)?bào)制度。在普及科學(xué)防控知識(shí)方面，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)和中國(guó)疾控中心發(fā)布防控指南，發(fā)揮權(quán)威專家“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的作用，引導(dǎo)公民科學(xué)應(yīng)對(duì)疫情。在加強(qiáng)輿論引導(dǎo)方面，借助官方媒體向公民傳達(dá)政府決策部署，增強(qiáng)民眾對(duì)防控措施的認(rèn)知和接納。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件緩解階段對(duì)工具特性的識(shí)別

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件緩解與恢復(fù)階段，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為主要目的。政府更側(cè)重于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保持社會(huì)穩(wěn)定，相關(guān)政策工具涉及支持中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)化公共服務(wù)、加大民生保障力度等。首先，管制型工具的主要用途是強(qiáng)化中小企業(yè)幫扶制度規(guī)范、加大民生資金保障和監(jiān)管等；經(jīng)濟(jì)型工具助力個(gè)體工商戶和中小企業(yè)的降本減負(fù)，豐富信貸資源與融資支持方式，還通過(guò)發(fā)放消費(fèi)券等方式刺激居民消費(fèi)。其次，管制型工具能夠優(yōu)化行政審批事項(xiàng)，提供維護(hù)中小企業(yè)權(quán)益的法律咨詢和援助；經(jīng)濟(jì)型工具在優(yōu)化公共服務(wù)環(huán)境方面的措施包括保障中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)所需的生產(chǎn)要素等。最后，經(jīng)濟(jì)型工具通過(guò)就業(yè)補(bǔ)助和穩(wěn)崗補(bǔ)貼，擴(kuò)大低保、救助、失業(yè)保險(xiǎn)范圍等，強(qiáng)化對(duì)困難群體的生活保障。

后疫情時(shí)代恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要政府以特有的方式回應(yīng)中小企業(yè)發(fā)展所面臨的具體問(wèn)題和需求，保障和改善基本民生也依賴法律法規(guī)和公共服務(wù)供給，保證相關(guān)措施在現(xiàn)有制度框架和良好的社會(huì)環(huán)境內(nèi)運(yùn)行。從政策工具特性看，經(jīng)濟(jì)型工具減少了企業(yè)生產(chǎn)成本和減輕了企業(yè)發(fā)展負(fù)擔(dān)，為困難群眾提供了兜底保障，因而具有公平性、有償性和間接性等特征。管制型工具主要體現(xiàn)為運(yùn)用法律手段保障企業(yè)發(fā)展權(quán)益，具有行政性、強(qiáng)制性、直接性等特征。社會(huì)型工具具有較強(qiáng)的政治合法性和社會(huì)支持特征，充分依托社會(huì)力量提供相關(guān)公共服務(wù)，使得社會(huì)建設(shè)的功能、價(jià)值和意義回歸到居民正常生活秩序中。因此，三種類型政策工具的選擇運(yùn)用，體現(xiàn)了政府保障民眾尤其是弱勢(shì)群體在生活、就業(yè)、公共服務(wù)等方面基本權(quán)益的再分配公平。需要說(shuō)明的是，相較于其他三類工具，信息型工具（如宣傳教育、防疫知識(shí)普及、輿情引導(dǎo)等）對(duì)該階段應(yīng)急管理目標(biāo)的作用有限，因此相應(yīng)的政策工具則較少涉及。

（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同階段的政策工具組合運(yùn)用

上文關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同階段目標(biāo)價(jià)值對(duì)政策工具功能考量的分析，得出一個(gè)重要的啟示就是應(yīng)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)決策方案的設(shè)計(jì)和執(zhí)行中合理搭配不同類型的政策工具，盡可能地避免工具之間產(chǎn)生排斥和摩擦，發(fā)揮工具組合使用的效果。在對(duì)政策工具進(jìn)行組合運(yùn)用時(shí)，需要考慮兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是政策工具組合的偏好是創(chuàng)造性使用、以往成功經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴還是其他［7］。二是如何建立政策工具功能與效果之間的聯(lián)系，即政策工具之間組合需要滿足何種條件才能實(shí)現(xiàn)最佳的政策效果？為此，基于上文分析內(nèi)容，繪制突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中政策工具的組合運(yùn)用圖（見(jiàn)圖1），探討政策工具組合的規(guī)律、偏好及效果。

首先，政策工具之間呈現(xiàn)出的是順序性組合規(guī)律，即根據(jù)應(yīng)急管理目標(biāo)價(jià)值的優(yōu)先次序調(diào)整四種類型政策工具的使用順序。例如，危機(jī)發(fā)生階段管制型工具占據(jù)主導(dǎo)，而緩解階段經(jīng)濟(jì)型工具則成為優(yōu)先考慮。其次，政策工具的運(yùn)用既吸收了以往突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)，又創(chuàng)造性地對(duì)不同類型的政策工具進(jìn)行組合使用。這反映出政策工具組合使用的偏好取決于政策工具特性與工具效果之間的關(guān)系，即不同情境下政策工具對(duì)應(yīng)急管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用效果。顯然，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件初期，強(qiáng)制性、可見(jiàn)性程度較高的政策工具效果有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而在緩解與恢復(fù)階段，政策工具效果的靈活性、自主性則成為工具組合的重要依據(jù)。最后，政策工具優(yōu)化組合的前提在于依托不同主體的資源稟賦和治理能力，產(chǎn)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理績(jī)效。政策工具涉及“自上而下”的指令、“自下而上”的自主性和橫縱相間的合作［8］，各類主體的優(yōu)勢(shì)決定了政策工具效能的最大化。

四、“目標(biāo)-環(huán)境”：突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策工具選擇的工具理性

工具理性是政策工具理論的基本假設(shè)，即對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)手段的理性選擇。從政策工具視角論述具體公共問(wèn)題時(shí)不可避免地要對(duì)工具效應(yīng)進(jìn)行探討，即政府如何在減少成本的前提下產(chǎn)出更多效益。基于工具理性原則，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政策工具選擇可以從“工具-目標(biāo)”基本隱喻和政策工具的應(yīng)用環(huán)境兩方面進(jìn)行分析。

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具對(duì)應(yīng)急目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

政策主導(dǎo)者要綜合考慮工具與目標(biāo)的關(guān)系選擇，同時(shí)將工具與目標(biāo)納入政策制定范圍內(nèi)，以此保證目的的合理性。如前所述，考慮到突發(fā)公共衛(wèi)生事件具體情境及其目標(biāo)權(quán)變特征對(duì)政策工具選擇的影響，理應(yīng)在應(yīng)急管理方案的設(shè)計(jì)和執(zhí)行中，合理搭配不同類型的政策工具，以此促進(jìn)政策工具之間協(xié)同和應(yīng)對(duì)處置措施的合力，這也是“工具-目標(biāo)”基本隱喻的應(yīng)有之義。

結(jié)合新冠疫情防控措施，不同類型政策工具之間的優(yōu)化組合對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了積極有效的影響。例如，通過(guò)直接提供財(cái)政資金和醫(yī)療資源，組織醫(yī)療志愿者加入到重災(zāi)區(qū)的醫(yī)療救治工作中，同時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)宣傳疫情防控措施，創(chuàng)造有利于管制型工具、社會(huì)型工具實(shí)施的政策環(huán)境。由此可以看出，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力需要通過(guò)政策工具之間的有效融合和協(xié)同運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)疫情防控的多重目標(biāo)。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中“工具-環(huán)境”的耦合

政策工具同政治文化、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)特征等環(huán)境的互動(dòng)耦合成為政策工具理論構(gòu)建和研究的關(guān)鍵考量，探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)處置行為偏好和特征不可忽略政策環(huán)境的影響。當(dāng)前已然形成了以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量參與的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)體系，多元主體形成的政策網(wǎng)絡(luò)可視為影響政策工具選擇最主要的政策環(huán)境，不同主體間的互動(dòng)和政策工具選擇如圖2所示。本文主要從政策工具與政治體制、治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)特征三個(gè)層面的互動(dòng)過(guò)程闡述突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策工具選擇的基本邏輯。

1.政策工具與政治因素的互動(dòng)。政策工具背后的權(quán)力及其價(jià)值逐漸超越政策工具技術(shù)性特征的探討，這種趨勢(shì)隨著治理時(shí)代的民主回歸而愈加清晰［9］。因此，政策工具研究深受政治因素的影響，政治結(jié)構(gòu)在很大程度上也決定著政策工具的成敗，其意旨在于政治化的、意識(shí)形態(tài)化的和認(rèn)知性的過(guò)程導(dǎo)致了對(duì)某種政策工具的選定［10］。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)要素的融合對(duì)政策工具產(chǎn)生了逆向的建構(gòu)作用。在新冠疫情防控過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)形成的疫情防控價(jià)值共識(shí)促使民眾對(duì)國(guó)家意志和政府措施的接受和認(rèn)可，為不同類型政策工具的實(shí)施創(chuàng)造了有利的環(huán)境。而且我國(guó)特有的政治體制為管制型政策工具中命令控制型的措施提供了強(qiáng)大的政治保障和制度保障，也強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)型工具的積極引導(dǎo)，向多種行動(dòng)主體提供應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)建制。

2.政策工具與治理結(jié)構(gòu)的結(jié)合。如圖2所示，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出層級(jí)式行政管理機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)式社會(huì)自治組織并存的特征，不同主體間的良性互動(dòng)進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)整體應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的韌性。此時(shí)，政府從依賴管制型工具到適度放權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì)，借助非強(qiáng)制性政策工具搭建其他主體有序參與應(yīng)急管理的平臺(tái)。例如，應(yīng)急物資保障結(jié)構(gòu)由政府單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、私人部門和社會(huì)力量協(xié)同參與［11］，在政策工具層面表現(xiàn)為：運(yùn)用管制型工具征用應(yīng)急物資、直接提供醫(yī)療物資或通過(guò)資金購(gòu)買物資；借助經(jīng)濟(jì)型工具對(duì)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼補(bǔ)償激勵(lì)；發(fā)揮社會(huì)型工具中慈善組織物資籌集分配、社區(qū)物流配送服務(wù)的作用；依托信息型工具的新媒體平臺(tái)動(dòng)員公民進(jìn)行社會(huì)捐贈(zèng)等。從更深層次的角度看，這反映出政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)力量動(dòng)員者”和“應(yīng)急資源協(xié)調(diào)者”，進(jìn)而促進(jìn)了政策工具效果與治理結(jié)構(gòu)的高度結(jié)合。

3.政策工具對(duì)社會(huì)特征的嵌入。盡管社會(huì)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的社會(huì)動(dòng)員、快速獲取和調(diào)配社會(huì)資源的能力顯著提升，但仍然存在基層社區(qū)應(yīng)急管理能力低下、社會(huì)組織發(fā)展較為滯后、公民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為淡薄和危機(jī)素養(yǎng)欠缺等問(wèn)題。例如，社區(qū)因自身基礎(chǔ)設(shè)施條件、資源有限難以有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件；部分社會(huì)組織在應(yīng)急物資分配上存在不及時(shí)、不到位問(wèn)題，引起社會(huì)廣泛關(guān)注和批評(píng)性輿論；網(wǎng)絡(luò)空間中的消極因素導(dǎo)致社會(huì)恐慌和民眾非理性行為等。因此，政府開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)不同類型政策工具的創(chuàng)新運(yùn)用。例如，借助管制型工具，通過(guò)信息監(jiān)督平臺(tái)收集政府防疫責(zé)任缺失信息，以相關(guān)制度為依據(jù)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，直接提供相關(guān)資源作為社區(qū)應(yīng)急處置的堅(jiān)強(qiáng)保障；依靠信息型工具構(gòu)建權(quán)威信息傳播機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)公眾信息需求，提高公眾信息辨別能力和風(fēng)險(xiǎn)素養(yǎng)，并通過(guò)正能量?jī)?nèi)容供給輸出，減少“信息疫情”的危害。

五、突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策工具選擇的優(yōu)化路徑

（一）依據(jù)事件情境演變特征，注重政策工具的組合運(yùn)用和配置

一方面，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，需要依據(jù)政策工具的特性、功能和效果合理選擇每一項(xiàng)政策工具；另一方面，政策目的的多樣性、復(fù)雜性特征影響著政策工具的使用順序，所以要對(duì)不同類型政策工具進(jìn)行有效組合和科學(xué)配置。其原因在于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)目標(biāo)的屬性特征，同時(shí)也能夠避免單一政策工具的使用偏差。“政策效果遞減規(guī)律”假定了每一項(xiàng)政策工具的生命周期都是有限的，但是工具運(yùn)用后的影響并不會(huì)隨著應(yīng)急管理結(jié)束而立即消失，工具本身的中立性并不意味著工具效果的價(jià)值中立，對(duì)一些難以預(yù)見(jiàn)的不良后果處置不當(dāng)則容易產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或演變?yōu)樾碌墓参C(jī)。例如，在疫情常態(tài)化防控階段，不合理或過(guò)度的管制措施可能會(huì)影響民眾合法權(quán)益，因此對(duì)管制型工具的選擇不能簡(jiǎn)單化，要結(jié)合疫情形勢(shì)變化進(jìn)行調(diào)整運(yùn)用，減少對(duì)民眾生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。同時(shí)，可以考慮運(yùn)用非管制型政策工具，消除這些既有管制措施的負(fù)面效應(yīng)，增強(qiáng)民眾支持度和政治合法性。

（二）深度把握社會(huì)發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步優(yōu)化政策工具體系結(jié)構(gòu)

多元主體協(xié)同合作是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要特征。目標(biāo)的一致性、不同主體擁有的異質(zhì)性資源、共享的價(jià)值觀和共建的行為制度規(guī)范，構(gòu)成了不同主體互動(dòng)式、協(xié)同式治理的基本要素。經(jīng)驗(yàn)表明，政府向社會(huì)適當(dāng)放權(quán)可以減少信息過(guò)載，使公共部門更有效率，其決策也更為接近公眾的特定需求［12］。為此，政策工具體系結(jié)構(gòu)必須做出相應(yīng)調(diào)整，不僅表現(xiàn)為不同類型政策工具使用比重的優(yōu)化，而且也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非政府組織運(yùn)用政策工具能力的培育。例如，發(fā)揮社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物流“最后一公里”配送的關(guān)鍵作用，并提升其使用信息型工具的水平，利用社區(qū)文化形成民眾共同遵守的行為規(guī)范；提升社會(huì)組織利用社會(huì)資本和資源應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力；支持和鼓勵(lì)“意見(jiàn)領(lǐng)袖”依托網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)宣傳疫情防控措施，強(qiáng)化民眾的政策認(rèn)知和提高危機(jī)應(yīng)對(duì)素養(yǎng)。以此，構(gòu)建政府依法管治、企業(yè)技術(shù)賦能、醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)供給和社區(qū)自治的治理格局。

（三）促進(jìn)政策工具與信息技術(shù)的結(jié)合，提升應(yīng)急管理效能

突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，信息質(zhì)量、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和交往選擇等方面的供求矛盾尤為突出［13］。信息資源是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理決策的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了應(yīng)急管理的精細(xì)化、系統(tǒng)化，這必然成為政策工具選擇和運(yùn)用的重要保障。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)測(cè)與監(jiān)測(cè)、根源回溯、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、損失測(cè)量、物資需求等提供了科學(xué)方法，也為不同行動(dòng)主體有效的協(xié)同治理提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。因此，可借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有物資儲(chǔ)存量和需求量之間的對(duì)比分析，更為科學(xué)地確定物資供給數(shù)量、供給方式和不同地區(qū)物資分配比重等；對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行識(shí)別、分析、過(guò)濾，提升信息危機(jī)管理能力；在衛(wèi)生信息化建設(shè)方面，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)建立數(shù)據(jù)模塊、醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)盟模塊、技術(shù)資源模塊、應(yīng)用模塊組成的醫(yī)療健康信息平臺(tái)［14］。

（四）防范化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，多措并舉夯實(shí)應(yīng)急管理的社會(huì)基礎(chǔ)

盡管在整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，多重政策工具的運(yùn)用可以有效控制疫情蔓延，但不能完全滿足防范化解由此產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的需要。著眼于應(yīng)急管理機(jī)制與效能的轉(zhuǎn)化融合，需要進(jìn)一步夯實(shí)社會(huì)保障尤其是衛(wèi)生醫(yī)療的保障基礎(chǔ)。盡管我國(guó)民生保障體系更加完備，但部分制度仍不健全。例如基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的碎片化現(xiàn)象較為嚴(yán)重；基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度在特殊時(shí)期與應(yīng)急響應(yīng)和公共服務(wù)銜接不緊密［15］。因此要通過(guò)創(chuàng)新政策工具進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，例如：依靠經(jīng)濟(jì)型工具豐富保險(xiǎn)產(chǎn)品供給，增加災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)致貧高發(fā)人群商業(yè)健康保險(xiǎn)購(gòu)買；調(diào)整使用津貼補(bǔ)助的方式，將其作為困難人群參加商業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用；借助社會(huì)型工具調(diào)動(dòng)社會(huì)慈善醫(yī)療救助力量，建立針對(duì)困難人群救助需求與慈善資源精準(zhǔn)對(duì)接幫扶機(jī)制；運(yùn)用管制型工具破除社會(huì)力量提供醫(yī)療服務(wù)的資源要素約束，加強(qiáng)多層次醫(yī)療保障制度供給等［16］。

參考文獻(xiàn)：

［1］薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系［M］.田凱，譯.北京：商務(wù)印書館，2008：25.

［2］唐慶鵬，錢再見(jiàn).公共危機(jī)治理中的政策工具：型構(gòu)、選擇及應(yīng)用［J］.中國(guó)行政管理，2013（5）：108.

［3］馬續(xù)補(bǔ)，張瀟宇，秦春秀.基于政策工具視角的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策研究：以新型冠狀病毒肺炎疫情為例［J］.情報(bào)理論與實(shí)踐，2020，43（8）：29-37.

［4］張薷，周曉英，裴俊良，等.我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理政策工具的量化分析［J］.情報(bào)資料工作，2021，42（3）：44-51.

［5］王輝.政策工具選擇與運(yùn)用的邏輯研究：以四川Z鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為例［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2014，11（3）：14-23.

［6］中國(guó)日?qǐng)?bào)社中國(guó)觀察智庫(kù)，清華大學(xué)國(guó)情研究院，北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院衛(wèi)生健康管理政策學(xué)院.抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)實(shí)踐［EB/OL］.（2020-04-21）［2023-02-16］.https：//cn.chinadaily.com.cn/a/202004/21/WS5e9e45afa310c00b73c786ed.html.

［7］呂志奎.公共政策工具的選擇：政策執(zhí)行研究的新視角［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2006（5）：16.

［8］宋雄偉，張翔，張婧婧.國(guó)家治理的復(fù)雜性：邏輯維度與中國(guó)敘事：基于“情境-理論-工具”的分析框架［J］.中國(guó)行政管理，2019（10）：71.

［9］賈路南.公共政策工具研究的三種傳統(tǒng)［J］.國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2017（4）：64.

［10］孫志建.政府治理的工具基礎(chǔ)：西方政策工具理論的知識(shí)學(xué)詮釋［J］.公共行政評(píng)論，2011，4（3）：83.

［11］張世政.結(jié)構(gòu)困境到要素演進(jìn)：應(yīng)急物資保障體系的路徑轉(zhuǎn)向［J］.西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022（4）：115.

［12］HERMANSSON H.Challenges to Decentralization of Disaster Management in Turkey：The Role of Political Administrative Context[J].International Journal of Public Administration，2019，42（5）：417-431．

［13］曹勁松，曹魯娜.突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的信息溝通與傳播治理［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2020（4）：98.

［14］唐衍軍，宋書儀，蔣翠珍.區(qū)塊鏈技術(shù)下的醫(yī)療健康信息平臺(tái)建設(shè)［J］.中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2020，37（11）：804-807.

［15］鄭彬睿，韓克慶.如何協(xié)同福利體制與應(yīng)急體系：新冠肺炎疫情跨界危機(jī)中的制度銜接［J］.公共行政評(píng)論，2020，13（3）：33.

［16］周建青，張世政.政策工具“理性”回歸：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的邏輯進(jìn)路與效用檢視［J］.求實(shí)，2023（1）：41.

責(zé)任編輯：康? ?璇

［收稿日期］2023-09-18

［作者簡(jiǎn)介］杜范（1996—），女，遼寧大連人，廣州華商學(xué)院教師教育學(xué)院團(tuán)委副書記，主要研究方向：應(yīng)急管理；李科生（1982—），男，湖南漣源人，貴州民族大學(xué)民族文化與認(rèn)知科學(xué)學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：行為公共管理。

［基金項(xiàng)目］2022年度貴州省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件視域下貴州公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知、行為規(guī)律及情緒引導(dǎo)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22GZYB52）。