付浩然

黨的二十大報(bào)告對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化這一重大命題進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋，并強(qiáng)調(diào)要健全分層分類的社會(huì)救助體系。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，完善的社會(huì)救助制度則是實(shí)現(xiàn)共同富裕的底線要求，二者具有內(nèi)在的契合性?！渡鐣?huì)救助法(草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)第二十三條第一款規(guī)定“社會(huì)救助對(duì)象應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身能力參加勞動(dòng)，自助自立”，《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)第八章亦對(duì)就業(yè)救助制度予以明確規(guī)定。在當(dāng)前我國(guó)致力于由絕對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理、推進(jìn)共同富裕的階段，通過(guò)對(duì)有勞動(dòng)能力的受救助者進(jìn)行就業(yè)救助，以激勵(lì)性制度設(shè)計(jì)鼓勵(lì)其積極就業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法授人以漁、促使其通過(guò)經(jīng)濟(jì)自立進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人格自立的制度目標(biāo)。目前，學(xué)界對(duì)于共同富裕與社會(huì)救助法中就業(yè)救助制度之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)的討論相對(duì)欠缺，從法學(xué)角度對(duì)就業(yè)救助激勵(lì)機(jī)制的研究尚不夠深入，從而影響就業(yè)救助制度的實(shí)施效果。本文通過(guò)對(duì)共同富裕以及就業(yè)救助制度中就業(yè)激勵(lì)機(jī)制相關(guān)內(nèi)容的分析，嘗試提出完善就業(yè)救助的激勵(lì)機(jī)制相關(guān)條款的建議，使社會(huì)救助法真正發(fā)揮幫助受救助者自立的功能，并最終助推共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、共同富裕與就業(yè)救助制度的邏輯關(guān)聯(lián)

共同富裕與社會(huì)救助制度具有較高的契合度。作為我國(guó)社會(huì)保障體系重要組成部分的社會(huì)救助制度具有顯著的再分配作用，對(duì)于促進(jìn)共同富裕目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)具有重要意義[1]。一方面，共同富裕為社會(huì)救助制度提供了更高的目標(biāo)指引，即由注重生存保障功能轉(zhuǎn)向更加重視助人自立功能的發(fā)揮，而對(duì)有勞動(dòng)能力受救助者進(jìn)行幫扶的就業(yè)救助制度則是實(shí)現(xiàn)助人自立的重要制度設(shè)計(jì)。另一方面，就業(yè)救助制度亦是推動(dòng)共同富裕的有效工具，即通過(guò)提高受救助者的“可行能力”從而解決能力貧困問(wèn)題，而必須完善就業(yè)救助的激勵(lì)機(jī)制方能使其有效實(shí)現(xiàn)上述功能。

(一)共同富裕對(duì)社會(huì)救助制度助人自立的指引

從語(yǔ)義上分析，共同富裕包含“共同”與“富?！眱蓚€(gè)維度。“共同”一詞表明共同富裕指全體人民的富裕而非少數(shù)群體的富足，在法學(xué)語(yǔ)境下該詞之內(nèi)涵指向憲法所規(guī)定的平等權(quán)[2]。共同富裕的平等理念客觀上要求對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行幫扶，給予公民應(yīng)有的權(quán)利，這意味著不能讓部分社會(huì)群體游離于社會(huì)進(jìn)步之外，使其產(chǎn)生被拋棄感[3]。社會(huì)救助制度因其生存保障的功能相比社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等制度更為明顯，因此被視作維護(hù)社會(huì)安全的最后一道防線，社會(huì)救助通過(guò)為弱勢(shì)群體提供物質(zhì)和服務(wù)幫助，從而為實(shí)現(xiàn)共同富?！安宦湟蝗恕钡膬?nèi)在理念奠定基礎(chǔ)[4]。但若社會(huì)救助制度僅發(fā)揮其保障弱勢(shì)群體基本生存的托底安全網(wǎng)功能，在當(dāng)前我國(guó)貧困形式發(fā)生變化的情況下將無(wú)法有效推動(dòng)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。作為從平等權(quán)演化而來(lái)的共享權(quán)，其主張共享國(guó)家給予其他公民的資源[5]。共同富裕實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)全體公民共享改革發(fā)展成果，基于政策理念影響，《征求意見(jiàn)稿》第一條將立法目的修改為“使公民共享改革發(fā)展成果”，立法目的之變化反映出我國(guó)社會(huì)救助法的戰(zhàn)略定位也發(fā)生相應(yīng)改變?！肮蚕怼币辉~對(duì)社會(huì)救助制度提出了更高要求，在共同富裕要求“共享”的背景下，社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從維持公民基本生活到更加重視受救助者自立發(fā)展的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變?cè)诶砟钌弦笊鐣?huì)救助制度應(yīng)更加重視對(duì)受救助者人格尊嚴(yán)的維護(hù)，在具體制度設(shè)計(jì)上則要更加注重就業(yè)救助制度作用的有效發(fā)揮，且就業(yè)救助亦是實(shí)現(xiàn)維護(hù)受救助者人格尊嚴(yán)的有效手段。

具言之，首先，隨著我國(guó)由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理，社會(huì)救助制度之目的不局限于生存保障，而是應(yīng)當(dāng)以積極自立的理念通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)受救助者的幫扶[6]。維護(hù)人的尊嚴(yán)構(gòu)成社會(huì)國(guó)原則的價(jià)值基石，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助、促進(jìn)其人格自立發(fā)展最終都指向?qū)θ说淖饑?yán)的維護(hù)。共同富裕是作為社會(huì)平衡理念的中國(guó)表達(dá)，與社會(huì)國(guó)原則所欲實(shí)現(xiàn)的目的有相同之處[7]。而社會(huì)救助制度作為社會(huì)國(guó)原則的具體化，在共同富裕背景下亦應(yīng)當(dāng)以維護(hù)受救助者的人格尊嚴(yán)作為基本價(jià)值理念。其次，在具體制度設(shè)計(jì)上，“授人以魚(yú)不如授人以漁”，依靠傳統(tǒng)社會(huì)救助的生存照顧功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享改革發(fā)展成果的目標(biāo)，因而必須重視提高自立能力的救助措施。社會(huì)救助制度中的就業(yè)救助項(xiàng)目正是體現(xiàn)上述共同富裕內(nèi)在要求與社會(huì)救助法助人自立理念的制度設(shè)計(jì)，幫扶有勞動(dòng)能力的受救助者積極就業(yè)，有助于其通過(guò)勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立乃至人格自立，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度助人自立的目標(biāo)。最后，就業(yè)救助制度是維護(hù)受救助者人格尊嚴(yán)的必要手段。平等是社會(huì)救助制度的法律理念之一，社會(huì)救助制度通過(guò)對(duì)各類符合平等取向的差異進(jìn)行整合以替代不符合平等取向的差異，從而實(shí)現(xiàn)福利社會(huì)之目的[8]。受救助者因其弱勢(shì)地位而與其他社會(huì)主體處于不平等狀態(tài)，而人格尊嚴(yán)所要保護(hù)的是人作為人之地位關(guān)系以及人融入社會(huì)共同生活結(jié)構(gòu)之中的權(quán)利，其最終目的在于達(dá)到人人平等的境界[9]。因此就業(yè)救助制度通過(guò)幫扶有勞動(dòng)能力受救助者提高自立能力，使其通過(guò)回歸勞動(dòng)力市場(chǎng)從而推動(dòng)與其他主體的地位平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維護(hù)其人格尊嚴(yán)的目標(biāo)。

(二)就業(yè)救助制度對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕的有效推動(dòng)

就業(yè)救助制度可通過(guò)提高受救助者的“可行能力”這一路徑，從而成為推動(dòng)共同富裕的有效工具。共同富裕的“富裕”維度首先意味著經(jīng)濟(jì)與生活水平的提高，從主體角度觀之，共同富裕目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)一定程度上也取決于個(gè)體的能力水平，通過(guò)幫助弱勢(shì)群體提高自身的“可行能力”，從而使其擺脫貧困狀態(tài)是促進(jìn)共同富裕的基本要義和重要路徑。所謂“可行能力”意指人們具有的選擇自主生活、實(shí)現(xiàn)可能活動(dòng)的實(shí)質(zhì)自由，對(duì)于導(dǎo)致貧困的原因，阿馬蒂亞·森認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上的匱乏僅是表面上的原因，而人們可行能力的缺乏是導(dǎo)致貧困的根源所在，貧困問(wèn)題必須被視作對(duì)可行能力的剝奪而非僅僅收入低下的問(wèn)題[10]。因而要解決相對(duì)貧困、助推共同富裕目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)，必須以提高受救助者的可行能力為重要手段，此理念與就業(yè)救助制度的目標(biāo)相一致。我國(guó)社會(huì)救助制度對(duì)有勞動(dòng)能力者的就業(yè)要求大致經(jīng)歷了從無(wú)到有、從寬松到嚴(yán)格、從粗糙到優(yōu)化的發(fā)展趨勢(shì)，在社會(huì)救助制度建立初期并無(wú)明顯的對(duì)受救助者積極就業(yè)的要求，1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》第三條規(guī)定國(guó)家堅(jiān)持鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針，積極就業(yè)要求初顯。隨后，《暫行辦法》第四十五條以有勞動(dòng)能力受救助者的勞動(dòng)就業(yè)為條件限制領(lǐng)取救助金，就業(yè)要求進(jìn)一步嚴(yán)格，與此同時(shí)第八章關(guān)于就業(yè)救助的措施也進(jìn)一步優(yōu)化。上述趨勢(shì)實(shí)際上揭示了社會(huì)救助制度越發(fā)重視受救助者可行能力提高的問(wèn)題，即通過(guò)就業(yè)救助制度使其人力資本得到有效增長(zhǎng)，從而提高就業(yè)能力、減少外部依賴、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)自由的享有，最終推動(dòng)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

共同富裕目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)有賴于就業(yè)救助制度作用的有效發(fā)揮，而如何激勵(lì)有勞動(dòng)能力的受救助者積極工作則是完善就業(yè)救助制度的核心問(wèn)題之一。恰當(dāng)?shù)募?lì)制度能夠激發(fā)主體的動(dòng)力，使其依照立法者的意愿做出相關(guān)行為。就業(yè)意愿對(duì)于推動(dòng)就業(yè)的重要性不言而喻，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第十四條規(guī)定可領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇的條件之一即為“已辦理失業(yè)登記，有求職要求”，此做法是為防止申請(qǐng)人喪失就業(yè)意愿而過(guò)于依賴外部制度。對(duì)于社會(huì)救助制度而言，對(duì)受救助者主觀意愿的規(guī)制亦相當(dāng)重要。英國(guó)所謂“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫仍O(shè)計(jì)不但給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，亦加劇了人們的福利依賴現(xiàn)象如主動(dòng)失業(yè)。國(guó)外為真正“激活”有勞動(dòng)能力的受救助者，多通過(guò)規(guī)定正向的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施以及反向的懲罰性措施以調(diào)動(dòng)受救助者的就業(yè)意愿，此種“胡蘿卜加大棒”式的激勵(lì)機(jī)制已成為常態(tài)[11]。法律之治的最高境界在于通過(guò)“強(qiáng)制地”規(guī)定讓主體不做什么的制度規(guī)則，從而達(dá)到讓主體“非強(qiáng)制性地”做什么的激勵(lì)；法律激勵(lì)意指對(duì)法律主體所為之行為的激發(fā)與鼓勵(lì)，廣義上的法律激勵(lì)包括正向與反向兩種激勵(lì)模式，其中的正向獎(jiǎng)勵(lì)模式可以起到保持與強(qiáng)化法律所希冀之行為的正強(qiáng)化作用，反向懲罰模式則能夠起到動(dòng)搖和減弱法律所不希望主體所為之行為的負(fù)強(qiáng)化作用[12]。對(duì)于就業(yè)救助制度來(lái)說(shuō)，亦要通過(guò)有效的正向激勵(lì)以及反向激勵(lì)措施以“激活”有勞動(dòng)能力受救助者的就業(yè)意愿，使其依靠自身努力實(shí)現(xiàn)自立而非對(duì)社會(huì)救助制度產(chǎn)生不當(dāng)依賴，進(jìn)而通過(guò)合理有效的激勵(lì)機(jī)制使就業(yè)救助制度有效發(fā)揮提高“可行能力”的作用，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)共同富裕的促進(jìn)。

二、就業(yè)救助制度中就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題檢視

就業(yè)救助制度中的激勵(lì)機(jī)制包括正向激勵(lì)與反向激勵(lì)兩種模式，其適用的對(duì)象為社會(huì)救助制度中有勞動(dòng)能力的受救助者，而現(xiàn)行規(guī)定對(duì)于何為有勞動(dòng)能力的判定標(biāo)準(zhǔn)不明導(dǎo)致無(wú)法有效區(qū)分適用對(duì)象，如果適用對(duì)象錯(cuò)誤，則強(qiáng)制不具有勞動(dòng)能力的受救助者去工作這一現(xiàn)象與制度目標(biāo)相悖。對(duì)于正向就業(yè)激勵(lì)制度如收入豁免和漸進(jìn)退出制度，目前國(guó)家層面的社會(huì)救助法律法規(guī)并未對(duì)其予以明確規(guī)定；對(duì)于反向懲罰性激勵(lì)制度，則存在懲罰程度過(guò)重、制度設(shè)計(jì)不夠細(xì)化等問(wèn)題，導(dǎo)致無(wú)法有效發(fā)揮助人自立的制度功能。

(一)適用對(duì)象的判定標(biāo)準(zhǔn)不明

激勵(lì)機(jī)制可通過(guò)懲罰性的反向激勵(lì)制度對(duì)行為人的行為產(chǎn)生間接強(qiáng)制作用，就業(yè)救助制度中的就業(yè)激勵(lì)機(jī)制之目的在于調(diào)動(dòng)主體的就業(yè)意愿，適用的對(duì)象為有勞動(dòng)能力的受救助者。而無(wú)論是《暫行辦法》第八章“就業(yè)救助”抑或《征求意見(jiàn)稿》第二十三條及第三十四條，均對(duì)何為具有勞動(dòng)能力未予細(xì)化規(guī)定，存在擴(kuò)張行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)、提高救助門檻以及不當(dāng)侵害公民社會(huì)救助權(quán)利的危險(xiǎn)。有些人生理上雖有從事工作的能力，但須承擔(dān)照顧子女等家庭責(zé)任，就業(yè)則無(wú)人照顧年幼子女，在此種“心有余而力不足”情況下，是否依然認(rèn)為其具有勞動(dòng)能力而強(qiáng)制其就業(yè)值得討論。在受救助者違反社會(huì)救助就業(yè)要求的情形下，依照現(xiàn)行制度規(guī)定可能無(wú)法領(lǐng)取救助金。此時(shí)若依照前述規(guī)定對(duì)此類人群適用帶有懲罰性質(zhì)的反向激勵(lì)規(guī)定，則無(wú)疑與社會(huì)救助法的制度理念不符，因而對(duì)受救助者勞動(dòng)能力標(biāo)準(zhǔn)的判定是適用該制度的前置性問(wèn)題，只有真正具有勞動(dòng)能力的受救助者方能對(duì)其適用就業(yè)激勵(lì)的相關(guān)制度以促使其工作。具體而言，就業(yè)救助制度中具有勞動(dòng)能力的判定標(biāo)準(zhǔn)與一般所謂勞動(dòng)能力的標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別，其并非單純從年齡或是否具有身體疾病、殘疾方面予以考慮，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自我責(zé)任的同時(shí)亦要看到個(gè)人作為社會(huì)中的一員與各類社會(huì)因素相聯(lián)結(jié)。因而考慮個(gè)人就業(yè)責(zé)任時(shí)亦要從其他方面予以考量，如受救助者受制于外部因素而不能使用自身勞動(dòng)能力。實(shí)踐中已出現(xiàn)忽視相關(guān)因素而一味強(qiáng)制工作的案例，存在侵害公民社會(huì)救助權(quán)的嫌疑，準(zhǔn)確把握勞動(dòng)能力的判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于明確個(gè)人權(quán)利與責(zé)任之間的界限尤為重要。

(二)缺乏有效的正向就業(yè)激勵(lì)制度

對(duì)于不具有勞動(dòng)能力的受救助者不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制其履行就業(yè)義務(wù)，而對(duì)于有勞動(dòng)能力的受救助者重點(diǎn)在于如何使其提高就業(yè)意愿、活用自身勞動(dòng)能力。提高就業(yè)意愿或動(dòng)機(jī)對(duì)于促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要作用，通過(guò)正向激勵(lì)制度保證受救助者朝著工作的方向穩(wěn)步前進(jìn)是就業(yè)救助的重點(diǎn)。就業(yè)救助制度中的正向激勵(lì)除了直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)措施外，亦包括讓參加工作的受救助者能夠感受工作所帶來(lái)的好處的相關(guān)措施，即參加工作所獲得的利益要多于單純接受社會(huì)救助所獲得的利益。目前制度設(shè)計(jì)難以調(diào)動(dòng)有勞動(dòng)能力受救助者的就業(yè)意愿，福利捆綁以及收入認(rèn)定和救助退出規(guī)則過(guò)于嚴(yán)苛等問(wèn)題顯然無(wú)法對(duì)其產(chǎn)生正向激勵(lì)效果。首先，低保制度與其他制度的福利捆綁造成對(duì)就業(yè)意愿的負(fù)面影響，受救助者看重的不僅是低保制度本身，更是與該制度捆綁的其他福利如醫(yī)療、教育、廉租房等。一旦再就業(yè)導(dǎo)致收入超過(guò)低保認(rèn)定線則其“損失慘重”，相關(guān)福利隨著工作收入的增長(zhǎng)而喪失，生活成本驟增，必然對(duì)受救助者的就業(yè)意愿產(chǎn)生負(fù)面影響[13]。其次，《暫行辦法》第十二條規(guī)定救助金的發(fā)放采取補(bǔ)差形式，《征求意見(jiàn)稿》第二十八條第二款堅(jiān)持了這一做法。實(shí)踐中家庭收入越多則可領(lǐng)取的救助金越少，兩者形成簡(jiǎn)單的替代關(guān)系，但實(shí)際上大部分受救助者就業(yè)初期薪酬僅剛剛跨越貧困線，在努力工作、工資較低的情況下失去受救助資格讓其產(chǎn)生不如坐享其成領(lǐng)取救助金的想法，無(wú)疑對(duì)其就業(yè)意愿產(chǎn)生了不利影響。

雖然國(guó)家層面的社會(huì)救助法律法規(guī)中的正向就業(yè)激勵(lì)制度缺位，但從地方性政策來(lái)看，部分省份已然認(rèn)識(shí)到就業(yè)救助制度激勵(lì)機(jī)制的重要性，因此部分地區(qū)對(duì)收入豁免和漸進(jìn)退出兩大激勵(lì)制度予以規(guī)定，此類措施亦是一種“間接經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)”，但在實(shí)際運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題。收入豁免往往扣除固定比例金額，如上海市扣除870元后，其余收入部分再計(jì)入家庭收入(1)參見(jiàn)：上海市民政局網(wǎng)站，https：//mzj.sh.gov.cn/jzgzdt/20220628/d8791a53975e41bd9fb234f480798fb1.html.。但家庭規(guī)模越大低保替代率越高，對(duì)于1、2、3人戶而言，替代率分別為28.0%、55.9%、83.9%，可看出區(qū)別明顯[14]。當(dāng)前收入豁免制度未考慮再就業(yè)受救助者家庭規(guī)模的影響，部分家庭受到收入豁免后因家庭開(kāi)支較多，實(shí)際上收入并不能明顯增加。關(guān)于漸進(jìn)退出制度，各地漸退時(shí)間一般為6～12個(gè)月。但實(shí)踐中漸進(jìn)退出以及收入豁免等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施以全日制工作、收入需達(dá)到一定比例為適用前提，并對(duì)適用救助漸進(jìn)退出制度的收入上限予以限制(2)如《重慶市改革完善社會(huì)救助制度重點(diǎn)舉措》規(guī)定：“實(shí)施低保漸退制度，家庭收入發(fā)生變化，家庭月人均收入超過(guò)但低于低保標(biāo)準(zhǔn)1.5倍的給予6個(gè)月漸退期?！薄渡虾Ｊ猩鐣?huì)救助條例》第二十七條第一款規(guī)定：“申請(qǐng)社會(huì)救助家庭中有實(shí)際就業(yè)行為、月勞動(dòng)收入達(dá)到本市企業(yè)職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的成員，其符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定部分的收入，不計(jì)入家庭收入?！?。目前多數(shù)有勞動(dòng)能力的受救助者從事的是非全日制工作，2015年有勞動(dòng)能力的受救助者在職人員為31.6萬(wàn)人，占比1.85%；而靈活就業(yè)受救助者的數(shù)量為379.2萬(wàn)人，占比達(dá)22.20%[15]。大量從事靈活就業(yè)受救助者的工資可能低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分群體無(wú)法享受收入豁免與漸進(jìn)退出制度。對(duì)于適用漸進(jìn)退出制度的收入上限予以限制的規(guī)定而言，上限規(guī)定較低導(dǎo)致收入超出上限的受救助人群無(wú)法享受漸退制度，但其實(shí)際收入仍較低，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)效果。

(三)反向懲罰性激勵(lì)制度不夠完善

1.懲罰程度有待商榷

《暫行辦法》第四十五條規(guī)定了對(duì)受救助者連續(xù)3次拒絕積極就業(yè)的減發(fā)或停發(fā)最低生活保障金的懲罰措施，共同富裕雖更加重視社會(huì)救助制度的“助自立”功能，但同時(shí)亦要求社會(huì)救助制度為其織牢兜底“安全網(wǎng)”，確保為陷于困境的弱勢(shì)群體提供物質(zhì)和服務(wù)幫助，發(fā)揮作為保障公民生存最后一道防線的作用。而剝奪救助資格這一做法無(wú)疑與共同富裕的上述要求相違背，無(wú)法發(fā)揮社會(huì)救助兜底“安全網(wǎng)”的作用。《征求意見(jiàn)稿》第三條規(guī)定只有公民在依靠自身努力難以維持基本生活的情況下，國(guó)家方可提供救助。本條款中的“依靠自身努力”這一表述體現(xiàn)了社會(huì)救助法的兜底性或補(bǔ)足性，即在陷于貧困的個(gè)人在窮盡一切可能的手段仍無(wú)法維持自身基本生活時(shí)，社會(huì)救助法方能加以適用。勞動(dòng)就業(yè)作為維持個(gè)人生存的重要手段，自然包含在“依靠自身努力”的解釋范圍之內(nèi)，因此《暫行辦法》第四十五條以及《征求意見(jiàn)稿》第二十三條規(guī)定的就業(yè)要求是該理念的具體體現(xiàn)之一，懲罰性激勵(lì)措施則是為實(shí)現(xiàn)此立法理念的配套制度設(shè)計(jì)。強(qiáng)調(diào)補(bǔ)足性的社會(huì)救助制度在具體適用時(shí)會(huì)與生存權(quán)保障理念產(chǎn)生一定沖突，因此可能出現(xiàn)所謂的“值得救助者”現(xiàn)象，即只有依照就業(yè)救助制度規(guī)定去努力就業(yè)的貧困者方值得救助，這與社會(huì)救助給付的無(wú)因性相違背。由此依照上述《暫行辦法》第四十五條之規(guī)定，有勞動(dòng)能力而不活用自身能力去積極就業(yè)的群體，可能被排除在社會(huì)救助范圍之外。懲罰性激勵(lì)模式應(yīng)當(dāng)以剝奪較低層次的利益為主要內(nèi)容，救助金對(duì)于受救助者而言則是維持自身生活的重要利益內(nèi)容，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)懲罰過(guò)重導(dǎo)致出現(xiàn)受救助者被剝奪社會(huì)救助資格，從而無(wú)法保障自身生存的情況，存在不當(dāng)限縮憲法對(duì)生存權(quán)保障意旨的疑義[16]。

2.具體措施不夠細(xì)化

首先，從理論上對(duì)《征求意見(jiàn)稿》第二十三條第二款進(jìn)行分析，本條是從消極義務(wù)層面對(duì)受救助者做出的規(guī)定，具有訓(xùn)示的性質(zhì)，本條規(guī)定由于其訓(xùn)示性的性質(zhì)故不設(shè)置罰則。但出于社會(huì)救助制度促進(jìn)受救助者發(fā)展權(quán)之實(shí)現(xiàn)、達(dá)到助人自立這一規(guī)范性目的，當(dāng)受救助者違反本款規(guī)定時(shí)，即便法律條文不設(shè)置罰則，具體機(jī)關(guān)出于上述目的有權(quán)做出關(guān)于救助的不利變更決定[17]。但該條款由于僅規(guī)定了不得拒絕就業(yè)但未規(guī)定拒絕的后果，對(duì)于不接受工作的受救助者該如何處理無(wú)法明確，故《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于懲罰性激勵(lì)措施的制度設(shè)計(jì)存在疏漏之處，未來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確有勞動(dòng)能力的受救助者不愿積極就業(yè)的法律后果。其次，懲罰性激勵(lì)措施一般可從懲罰手段、懲罰范圍以及具體的懲罰運(yùn)行機(jī)制等方面展開(kāi)，《暫行辦法》雖對(duì)懲罰性激勵(lì)措施予以規(guī)定，但對(duì)于上述三方面的條文設(shè)計(jì)過(guò)于粗糙導(dǎo)致無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目的。從懲罰手段來(lái)看，《暫行辦法》第四十五條僅規(guī)定了無(wú)理由拒絕工作的應(yīng)當(dāng)減發(fā)或停發(fā)其最低生活保障金，懲罰手段過(guò)于單一，且對(duì)于減發(fā)救助金的大致比例規(guī)定不明確，容易導(dǎo)致救助機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大。從懲罰范圍來(lái)看，目前懲罰手段適用的范圍過(guò)于狹窄，當(dāng)前懲罰的范圍限定于無(wú)正當(dāng)理由不接受介紹的適合工作，而社會(huì)救助法積極就業(yè)措施是涉及培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)以及確保就業(yè)穩(wěn)定等諸多環(huán)節(jié)的一整套救助體系。即便受救助者接受工作，后續(xù)亦可能因?yàn)楣室獗婚_(kāi)除從而返回救助當(dāng)中，因此未來(lái)應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)寬懲罰的范圍而不僅僅局限于接受工作這一環(huán)節(jié)。從懲罰機(jī)制來(lái)看，對(duì)于違反就業(yè)義務(wù)的行為而言，是僅減發(fā)一次救助金抑或采取逐步加重的方式也不甚明晰，就法條規(guī)定來(lái)看并未采取逐步加重處罰這一做法。

三、就業(yè)救助制度中就業(yè)激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的成因

就業(yè)救助制度中就業(yè)激勵(lì)機(jī)制存在的問(wèn)題既受到傳統(tǒng)社會(huì)救助歷史目標(biāo)定位的影響，亦與現(xiàn)有制度的內(nèi)在缺陷高度關(guān)聯(lián)。以往社會(huì)救助制度以“兜底”為其主要目標(biāo)，在該目標(biāo)的影響下社會(huì)救助制度未能充分重視就業(yè)救助制度功能的有效發(fā)揮；當(dāng)前救助立法存在政策化傾向，致使存在諸多制度上的疏漏、具體激勵(lì)制度的可操作性不強(qiáng)；此外對(duì)受救助者權(quán)責(zé)配置的失衡亦是導(dǎo)致就業(yè)激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行不暢的重要原因所在。

(一)救助制度目標(biāo)的單一性

從社會(huì)救助制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，新中國(guó)成立初期我國(guó)并未建立起系統(tǒng)的社會(huì)救助法律體系，這一時(shí)期以應(yīng)急性救助為主，受救助者范圍較窄、待遇水平較低。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及新的社會(huì)需求出現(xiàn)，國(guó)家從立法層面對(duì)最低生活保障制度予以明確，其保障范圍也逐步向農(nóng)村拓展，這一時(shí)期最低生活保障制度成為社會(huì)救助兜底功能的集中體現(xiàn)[18]。而后，社會(huì)救助制度的救助對(duì)象范圍進(jìn)一步拓展并不斷推進(jìn)分類救助，2014年頒布實(shí)施的《暫行辦法》明確將醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的救助內(nèi)容納入社會(huì)救助范圍之內(nèi)，社會(huì)救助體系不斷完善。從上述社會(huì)救助制度的歷史發(fā)展進(jìn)程觀之，在立法層面就業(yè)救助制度的建設(shè)起步實(shí)際較晚，“兜底性”始終是貫穿社會(huì)救助制度的主要目標(biāo)，即社會(huì)救助制度被定位為社會(huì)的安全網(wǎng)，旨在保障群眾的基本生存[19]。中央各類文件亦強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助在脫貧攻堅(jiān)中的兜底保障作用，而對(duì)社會(huì)救助的另一大目標(biāo)——協(xié)助自立的重視程度相對(duì)不足。如2018年，民政部、財(cái)政部和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)中切實(shí)做好社會(huì)救助兜底保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》，該文件明確指出要“完善農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助等保障性扶貧措施，充分發(fā)揮社會(huì)救助在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的兜底作用”。因此，在應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困的背景下我國(guó)社會(huì)救助制度的主要目標(biāo)為兜底線、保生存，此種目標(biāo)定位的單一性反映在具體制度上就是對(duì)就業(yè)救助制度的建設(shè)不夠重視。近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)逐漸著力完善就業(yè)救助等專項(xiàng)救助項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)助人自立的目標(biāo)，但制度完善是相對(duì)緩慢的過(guò)程，無(wú)法一蹴而就。未來(lái)應(yīng)當(dāng)因應(yīng)共同富裕之所需，確立?；竞椭粤⒌碾p重目標(biāo)并加快推進(jìn)就業(yè)救助制度的建設(shè)。

(二)救助立法的政策化傾向

對(duì)于社會(huì)救助立法，相較于要不要鼓勵(lì)積極工作，更重要的問(wèn)題是如何鼓勵(lì)積極工作。目前，《暫行辦法》與《征求意見(jiàn)稿》中有關(guān)就業(yè)救助制度的條文設(shè)計(jì)，似乎未對(duì)就業(yè)救助制度進(jìn)行實(shí)際上的法律投入，更多是宣揚(yáng)積極工作較為重要這一理念，而對(duì)于如何促使有勞動(dòng)能力的受救助者走向工作，在具體激勵(lì)制度的設(shè)置上存在較大不足。當(dāng)前社會(huì)救助法中有關(guān)就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定集中于《暫行辦法》第八章“就業(yè)救助”，特別是第四十二條以及第四十五條，上述法律條文存在明顯的立法政策化傾向。法律與政策存在較為明顯的區(qū)別，法律須發(fā)揮指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)等作用，作為一種行為規(guī)范，嚴(yán)謹(jǐn)性是法律區(qū)別于其他社會(huì)規(guī)范的重要特征之一；政策往往不具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)，易表現(xiàn)為口號(hào)化和標(biāo)語(yǔ)化。就業(yè)救助立法的政策化傾向致使現(xiàn)有規(guī)定不夠明確、可操作性不強(qiáng)。如對(duì)于反向懲罰性激勵(lì)制度而言，任何社會(huì)規(guī)范都會(huì)因頻繁遵守而得到強(qiáng)化，同樣也會(huì)因遭到頻繁違反而被弱化，如果缺乏對(duì)受救助者破壞規(guī)則的適度懲罰措施，則會(huì)導(dǎo)致其流于形式而無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)立法目的。但當(dāng)前就業(yè)救助制度雖對(duì)不予積極就業(yè)的受救助者規(guī)定了相應(yīng)的懲罰制度，但具體措施語(yǔ)焉不詳，地方政府因此需通過(guò)出臺(tái)細(xì)則的方式進(jìn)行補(bǔ)充，但又易造成違背法律保留原則與比例原則等不良后果。就業(yè)救助是推動(dòng)社會(huì)救助制度從保障生存到促進(jìn)發(fā)展、從消極救助到積極救助轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，從域外國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其社會(huì)救助制度的一大特色即在于通過(guò)一系列完善的就業(yè)激勵(lì)措施，促使有勞動(dòng)能力的受救助者通過(guò)提高自身能力重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。我國(guó)就業(yè)救助制度在就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)上明顯存在諸多疏漏，為此需要進(jìn)一步細(xì)化就業(yè)救助制度的激勵(lì)機(jī)制以推動(dòng)立法的精細(xì)化。

(三)對(duì)受救助者權(quán)責(zé)配置的失衡

公民依法享有社會(huì)救助權(quán)利，但同時(shí)為避免福利依賴等現(xiàn)象也需承擔(dān)一定責(zé)任。當(dāng)前在就業(yè)激勵(lì)制度中出現(xiàn)的由于懲罰程度過(guò)重而出現(xiàn)救助資格被剝奪的問(wèn)題，一定程度上是過(guò)于強(qiáng)調(diào)受救助者的就業(yè)責(zé)任、忽視其權(quán)利保障而導(dǎo)致的結(jié)果。自社會(huì)福利新契約理論興起后，社會(huì)救助制度強(qiáng)調(diào)有勞動(dòng)能力的受救助者不能坐享其成，而是應(yīng)當(dāng)積極參加工作以踐行自身責(zé)任。不可否認(rèn)此種理念具有一定的合理性，但盲目強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任存在不當(dāng)弱化社會(huì)救助權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。附義務(wù)的權(quán)利使社會(huì)救助的關(guān)注點(diǎn)集中于受救助者個(gè)人責(zé)任的履行而忽視政府的積極干預(yù)，容易使就業(yè)救助的立法目的落空，原因在于社會(huì)救助權(quán)利具有與其他權(quán)利相區(qū)別的兩大基本特征：權(quán)利主體的弱勢(shì)性以及權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等性[20]。對(duì)于就業(yè)救助制度，需要思考的是積極就業(yè)之規(guī)定究竟是有助于達(dá)到社會(huì)救助促使個(gè)人自立之目的，還是阻礙了社會(huì)救助法保障公民權(quán)利憲法任務(wù)的落實(shí)？問(wèn)題的關(guān)鍵在于把握個(gè)人責(zé)任的適度性，如完全不要求有勞動(dòng)能力的受救助者進(jìn)行工作而一律給予其救助，則存在造成福利依賴之隱憂；反之過(guò)于強(qiáng)調(diào)就業(yè)責(zé)任則忽視了公民的權(quán)利訴求，如對(duì)個(gè)人科以過(guò)重的就業(yè)責(zé)任作為救助之前提，則在其陷入窮困、生存危機(jī)的情形下無(wú)法期待其保持自由與尊嚴(yán)進(jìn)而自立。國(guó)外工作福利模式是建立在社會(huì)救助制度較為完善、福利給付水平較高的基礎(chǔ)之上，而我國(guó)國(guó)情則與之存在一定區(qū)別，因此我國(guó)在共同富裕的背景下應(yīng)當(dāng)注重對(duì)受救助者權(quán)利的保障，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)受救助者權(quán)責(zé)的合理配置。

四、就業(yè)救助制度中就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的完善路徑

一方面，針對(duì)當(dāng)前立法的政策化傾向，未來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確受救助者勞動(dòng)能力的判定標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建有效的正向就業(yè)激勵(lì)制度以及細(xì)化反向懲罰性激勵(lì)制度的有關(guān)規(guī)定，以推動(dòng)就業(yè)救助制度立法的不斷精細(xì)化。另一方面，社會(huì)救助法作為一部權(quán)利保障法，要以維護(hù)受救助者的權(quán)利為主要目的，因此要注意反向懲罰性激勵(lì)制度對(duì)受救助者權(quán)利限制的問(wèn)題，防止對(duì)其權(quán)責(zé)配置的失衡。最終，通過(guò)就業(yè)救助制度中就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的完善推動(dòng)社會(huì)救助法助人自立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)明確勞動(dòng)能力的判定標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)救助法作為《憲法》第四十五條委托的任務(wù)，是為解決貧困者的基本生存問(wèn)題而設(shè)立。盡管依據(jù)社會(huì)救助法的補(bǔ)足性原理，不愿工作者在理論上“不值得”被救助，但在考慮個(gè)人是否應(yīng)被救助的問(wèn)題上，合理的做法是應(yīng)先考量其貧困狀態(tài)而非是否愿意工作。若申請(qǐng)人已陷于貧困，則其應(yīng)當(dāng)具有請(qǐng)求社會(huì)救助的權(quán)利，而后再對(duì)社會(huì)救助的勞動(dòng)能力要件進(jìn)行具體審查。如此判斷順序具有尊重公民生存權(quán)之意味，避免一味強(qiáng)調(diào)自立功能而忽視社會(huì)救助制度的兜底保障功能。在具體內(nèi)容上，就業(yè)救助制度中規(guī)定的勞動(dòng)能力實(shí)際包含兩層意思：一是要從客觀上判斷是否適合從事勞動(dòng)，二是從主觀上認(rèn)定是否具有積極運(yùn)用勞動(dòng)能力的意愿，如努力運(yùn)用了自身能力但仍無(wú)法就業(yè)的，不可依據(jù)《暫行辦法》第四十五條之規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處罰，即不應(yīng)當(dāng)以有勞動(dòng)能力而不就業(yè)為由減發(fā)或停發(fā)其救助金。對(duì)此，勞動(dòng)能力的判斷應(yīng)考慮三個(gè)要素：其一為是否具有工作期待可能性，其二為當(dāng)事人是否有積極求職等行為，其三為當(dāng)事人有無(wú)工作機(jī)會(huì)[21]。若不具有工作期待可能性則可直接認(rèn)定為無(wú)法工作，從而無(wú)須考慮其就業(yè)意愿的問(wèn)題；若具有工作期待可能性，在存在就業(yè)意愿但無(wú)合適就業(yè)機(jī)會(huì)的情形下，此時(shí)亦不宜認(rèn)定其具有所謂的“勞動(dòng)能力”而不就業(yè)。

具體而言，就第一點(diǎn)，所謂勞動(dòng)能力并非單純意指生理勞動(dòng)能力，不如以工作期待可能性替代勞動(dòng)能力的表述更為恰當(dāng)。如前述所言，有需要養(yǎng)育幼兒或照顧特定人員如老人與病患等情況的人員雖生理上適于工作，但受客觀因素制約而不具備工作期待可能性。如強(qiáng)迫上述人員去積極尋找工作則有違社會(huì)一般倫理，因而其可根據(jù)自身不具備工作期待可能性這一要件對(duì)抗社會(huì)救助法的強(qiáng)制工作要求，即認(rèn)為其客觀上不適合從事勞動(dòng)從而不具有“勞動(dòng)能力”。對(duì)于第二點(diǎn)，可從當(dāng)事人是否具有積極求職行為、是否尋求公共機(jī)構(gòu)的就業(yè)幫扶等客觀表現(xiàn)方面，對(duì)其主觀意思加以判斷。在當(dāng)事人拒絕接受推薦的工作時(shí)，能否將此行為徑行判定為拒絕積極就業(yè)而施加懲罰措施值得討論，可與第三點(diǎn)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)判斷。第三點(diǎn)為當(dāng)事人有無(wú)工作機(jī)會(huì)或事實(shí)上能否得到具體的工作崗位，不應(yīng)將“工作機(jī)會(huì)”狹義理解為任何類型的工作，而應(yīng)當(dāng)考慮申請(qǐng)人所處的具體環(huán)境以及尊重申請(qǐng)人的意思兩個(gè)子要素，要求申請(qǐng)者活用勞動(dòng)能力去積極就業(yè)并非強(qiáng)迫其勞動(dòng)。因此在立場(chǎng)上應(yīng)當(dāng)從申請(qǐng)者本人出發(fā)，考慮其主觀意愿、過(guò)往就業(yè)經(jīng)歷、教育背景、技能經(jīng)驗(yàn)等因素，并結(jié)合其所處的地域范圍內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)供需狀況，判斷其是否能獲得與其相匹配的工作崗位。在忽略上述因素的情形下，申請(qǐng)人有權(quán)拒絕為其推薦的工作，并且不能以此為由判定其不具備勞動(dòng)意愿而施加懲罰。建議未來(lái)可通過(guò)新增法律條款的形式明確列舉不具有所謂“勞動(dòng)能力”的具體情形，如此，就能在正面規(guī)定有勞動(dòng)能力者應(yīng)積極工作的同時(shí)，通過(guò)反面列舉的形式確保就業(yè)救助制度適用的精準(zhǔn)性。

(二)構(gòu)建有效的正向就業(yè)激勵(lì)制度

首先，實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度與其他救助制度的適當(dāng)解綁。有勞動(dòng)能力的受救助群體相比其他救助對(duì)象而言脫離貧困的可能性更大，相對(duì)于持續(xù)性的救助，對(duì)上述人群的制度設(shè)計(jì)應(yīng)朝向短期救助，福利捆綁恰恰削弱了其脫離貧困的意愿，造成了福利依賴?；旧罹戎ｍ?xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助構(gòu)成我國(guó)分層分類式社會(huì)救助體系的主體，應(yīng)當(dāng)使低保制度回歸“?；尽钡闹贫榷ㄎ唬瑥?qiáng)化各類專項(xiàng)救助制度建設(shè)，根據(jù)個(gè)人實(shí)際情況進(jìn)行精準(zhǔn)救助而非使其同時(shí)享受多類附帶福利。為此必須優(yōu)化社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制，建立以個(gè)體瞄準(zhǔn)為主、群體瞄準(zhǔn)為輔的機(jī)制[22]。《征求意見(jiàn)稿》第十七條及第十八條所規(guī)定的低收入與支出型貧困家庭，因需要更多剛性支出如醫(yī)療、教育而致貧率較高的群體，都應(yīng)當(dāng)享受專項(xiàng)救助，而非將救助對(duì)象局限于低保群體，逐步擴(kuò)大社會(huì)救助的覆蓋面，推進(jìn)救助項(xiàng)目與低保群體解綁。

其次，在《征求意見(jiàn)稿》中增加關(guān)于漸進(jìn)退出的條款。受救助者獲得的工作可能是非全日制或臨時(shí)性質(zhì)的，如果受救助者選擇就業(yè)將面臨較高的收入損失風(fēng)險(xiǎn)，則更應(yīng)強(qiáng)化激勵(lì)措施以增強(qiáng)其就業(yè)意愿。對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將有益措施上升為國(guó)家層面的法律規(guī)范，明確規(guī)定社會(huì)救助漸進(jìn)退出制度。對(duì)于收入超過(guò)低保線的不應(yīng)當(dāng)使其立即退出救助，目前部分省市如上海市已對(duì)漸退期制度有所規(guī)定，即設(shè)置一個(gè)緩沖期，使其在因工作收入增加而退出低保后仍然可領(lǐng)取一定比例的救助金[23]。具體期限綜合各地經(jīng)驗(yàn)可設(shè)置為6～12個(gè)月，如此，既可以有效保障受救助者的自身利益，又能充分調(diào)動(dòng)有勞動(dòng)能力受救助者的就業(yè)意愿，從而使其脫離社會(huì)救助、走向自立。適用漸退制度的收入下限應(yīng)當(dāng)是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)所確定的數(shù)額，上限則不宜規(guī)定得過(guò)低，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的脫貧效果。

最后，對(duì)于收入豁免制度的構(gòu)建，其意義在于保持就業(yè)能力與自立基礎(chǔ)，收入豁免應(yīng)當(dāng)考量家庭人口組成差異。對(duì)于有需要照顧的低齡、高齡以及身心障礙者的受救助家庭而言，其日常生活護(hù)理支出較多而賺取工資的能力較弱，如按固定金額扣除則難免有違實(shí)質(zhì)公平原則，使其陷入辛勤工作而仍無(wú)法維持收入的境地。因此應(yīng)區(qū)分不同家庭狀況，設(shè)置差異化的豁免規(guī)則。適用收入豁免規(guī)則不應(yīng)當(dāng)對(duì)工作性質(zhì)與收入標(biāo)準(zhǔn)做區(qū)別規(guī)定，相反應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)非全日制工作從業(yè)者的適用，如此方能切合受救助者就業(yè)的實(shí)際情況，提高通過(guò)就業(yè)改善其自身生活的可能性，并由非全日制工作逐步過(guò)渡到長(zhǎng)期穩(wěn)定工作[24]。對(duì)于家庭規(guī)模較大或是撫養(yǎng)兒童的單身父母而言，對(duì)上述兩類人群的收入豁免額度應(yīng)適當(dāng)增加，并延長(zhǎng)漸進(jìn)退出期限，如此方能使其感到工作所付出的努力有所回報(bào)。尤其對(duì)于撫育兒童的單身父母而言，可在稅收減免、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施的基礎(chǔ)上為其提供系列配套措施，如托育服務(wù)，從而提高其就業(yè)期待可能性。在未實(shí)現(xiàn)上述幫扶措施之前，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求那些需要照顧幼兒的單身父母工作。

(三)完善反向懲罰性激勵(lì)制度

1.限制懲罰程度以確保權(quán)責(zé)平衡

對(duì)于社會(huì)救助制度來(lái)說(shuō)，以剝奪有勞動(dòng)能力者未能在找到工作之際所能抓住的某個(gè)安全網(wǎng)為代價(jià)來(lái)促使其自食其力，此種不惜一切代價(jià)去強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的做法并不可取[25]。從現(xiàn)行有關(guān)就業(yè)救助的規(guī)定來(lái)看，目前相關(guān)制度設(shè)計(jì)仍偏向于防止福利依賴、強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任等防弊思維，社會(huì)救助權(quán)利保障的意味并不夠明顯。過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人就業(yè)責(zé)任而忽視國(guó)家應(yīng)履行的兜底義務(wù)，則防止救助權(quán)利濫用與保護(hù)生存權(quán)的兩種標(biāo)準(zhǔn)走向失衡；社會(huì)救助制度不能以補(bǔ)足性原理及積極就業(yè)措施所具有的好處為由而將個(gè)人就業(yè)責(zé)任上限無(wú)節(jié)制提高，否則即喪失了合理性。作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的托底制度，社會(huì)救助須重視對(duì)弱勢(shì)群體生存權(quán)利的保障以確保公民平等地共享改革成果、走向共同富裕。就懲罰性激勵(lì)措施而言，現(xiàn)行規(guī)定存在剝奪受救助者救助資格的隱憂，需要追問(wèn)的是，有必要使懲罰力度如此強(qiáng)烈，以致與社會(huì)救助法生存權(quán)保障的基本立法目的形成根本對(duì)立嗎？懲罰制度之目的不在于對(duì)其不就業(yè)行為進(jìn)行報(bào)復(fù)，而是對(duì)有勞動(dòng)能力受救助者就業(yè)行為進(jìn)行激勵(lì)，故需要通過(guò)限制懲罰程度給予其機(jī)會(huì)，底線要求為不能剝奪其救助資格。社會(huì)救助法的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)能夠滿足公民的最低生存保障需求，在各類就業(yè)救助措施尚不能有效協(xié)助有勞動(dòng)能力的受救助者重新就業(yè)的情形下，以促進(jìn)自立為借口剝奪受救助者的救助資格，則懲罰性激勵(lì)措施淪為國(guó)家逃避責(zé)任的借口。為此，懲罰性激勵(lì)措施不能徹底剝奪有勞動(dòng)能力受救助者的生存權(quán)，只可對(duì)其生存權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目的。

懲罰性激勵(lì)措施本身即會(huì)對(duì)受救助者的生存權(quán)形成一定限制，為確保其維持在合理限度之內(nèi)而避免剝奪救助資格現(xiàn)象的產(chǎn)生，其設(shè)定需遵循一定要件，具體包括形式要件與實(shí)質(zhì)要件。形式上的要件包括法律保留原則與明確性原則，實(shí)質(zhì)上的要件是比例原則。具而言之，首先，法律保留原則側(cè)重法律規(guī)范的制定主體及權(quán)力來(lái)源，懲罰性激勵(lì)措施涉及對(duì)公民生存權(quán)、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利的限制，該類措施必須由法律加以規(guī)定，救助機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限應(yīng)在法律框架約束之內(nèi)。但由于社會(huì)救助往往由地方主體承擔(dān)，所以社會(huì)救助的有關(guān)事項(xiàng)多由地方性法規(guī)與政策加以安排實(shí)施[26]。各地方主體規(guī)定的各類要求往往沒(méi)有上位法依據(jù)或不當(dāng)擴(kuò)大上位法的適用范圍，進(jìn)而導(dǎo)致與法律保留原則相悖，未來(lái)應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法，適當(dāng)控制地方救助的自由裁量權(quán)。其次，既然要求限制受救助者基本權(quán)利的措施應(yīng)交由法律來(lái)規(guī)定，而禁止行政機(jī)關(guān)徑行干預(yù)，則應(yīng)當(dāng)要求法律規(guī)定的內(nèi)容翔實(shí)、明確，減少概括性條款以增加法律適用的穩(wěn)定性，為行政機(jī)關(guān)提供明確的行為指引，即符合明確性原則的要求。最后，法律保留原則與明確性原則均屬于形式法治的范疇，對(duì)于法律規(guī)范所追求的價(jià)值目標(biāo)、對(duì)公民基本權(quán)利施加的負(fù)擔(dān)是否過(guò)重并不在其考慮范圍之內(nèi)[27]。為確保對(duì)生存權(quán)限制的合理性，防止出現(xiàn)憲法承認(rèn)公民生存權(quán)而社會(huì)救助法又不當(dāng)剝奪公民生存權(quán)的情況，還需引入比例原則對(duì)懲罰性激勵(lì)措施進(jìn)行實(shí)質(zhì)限制，即該措施的設(shè)置必須符合適當(dāng)性原則、必要性原則以及狹義比例原則三項(xiàng)子要求。

2.推動(dòng)懲罰性激勵(lì)制度的細(xì)化

在懲罰手段上，就業(yè)救助制度針對(duì)有勞動(dòng)能力而不積極就業(yè)的受救助者的懲罰手段，主要為“財(cái)產(chǎn)罰”、聲譽(yù)罰等手段。首先是“財(cái)產(chǎn)罰”，即減發(fā)或暫時(shí)停發(fā)受救助者的救助金，這也是域外工作福利模式最常用、最有效的一種懲罰手段，社會(huì)救助提供的救助方式分為金錢救助與服務(wù)救助，減發(fā)或暫時(shí)停發(fā)救助金這一方式無(wú)疑對(duì)受救助者有較大威懾力。需注意的是“暫時(shí)”而非永久，即不能以徹底剝奪其救助資格為目的進(jìn)行懲罰，要為恢復(fù)其社會(huì)救助資格保留適當(dāng)余地。其次是聲譽(yù)罰，即將不積極就業(yè)的有勞動(dòng)能力的受救助者通過(guò)各種方式公之于眾，從而使其聲譽(yù)和精神利益受到損害。但受救助者本就面臨福利污名的困境，聲譽(yù)罰這一方式無(wú)疑加重了對(duì)受救助者的社會(huì)排斥與打擊，因此應(yīng)當(dāng)慎重考慮使用這一方式。此外，與上述手段相配合，應(yīng)當(dāng)細(xì)化關(guān)于每周強(qiáng)制工作的時(shí)長(zhǎng)、必須參加的培訓(xùn)活動(dòng)等規(guī)定。

在懲罰范圍上，目前《暫行辦法》與《征求意見(jiàn)稿》僅規(guī)定拒絕接受與受救助者勞動(dòng)能力相適應(yīng)的合適工作機(jī)會(huì)的情形應(yīng)當(dāng)予以懲罰，未來(lái)可考慮適當(dāng)擴(kuò)大懲罰措施的適用范圍。首先，針對(duì)有勞動(dòng)能力且尚未就業(yè)的受救助者的懲罰，除針對(duì)直接拒絕合適就業(yè)機(jī)會(huì)的行為采取懲罰措施外，對(duì)于不積極參加就業(yè)培訓(xùn)、不參加面談、不實(shí)施其他積極就業(yè)準(zhǔn)備措施的行為亦應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)程度的懲罰。其次，針對(duì)工作后又故意喪失工作的，失業(yè)保險(xiǎn)中的“自愿失業(yè)原則”規(guī)定主動(dòng)失業(yè)的不被失業(yè)保險(xiǎn)所保障，就業(yè)救助制度中的失業(yè)懲罰規(guī)則應(yīng)相對(duì)寬松，應(yīng)給受救助者提供“試錯(cuò)”的機(jī)會(huì)。即由于推薦的工作質(zhì)量實(shí)際上與自身預(yù)期相差較大等原因而就業(yè)后又離職的，考慮到其失業(yè)的時(shí)長(zhǎng)，前1～3次離職不應(yīng)當(dāng)施加不利后果，當(dāng)次數(shù)用完后再結(jié)合具體情況考慮是否對(duì)該種行為予以相應(yīng)程度的懲罰。

對(duì)于懲罰運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)當(dāng)采取逐步加重的方式。一方面，建立多維度懲罰機(jī)制，針對(duì)違反就業(yè)救助要求的不同情形，構(gòu)建從警告、增加領(lǐng)取救助金的等待期到減發(fā)救助金、暫時(shí)停發(fā)救助金的層層遞進(jìn)、逐步加重的懲罰機(jī)制。如對(duì)于在就業(yè)培訓(xùn)等活動(dòng)中表現(xiàn)不佳的受救助者，如果其沒(méi)有合理理由，則根據(jù)具體情況如遲到時(shí)間、缺席等采取警告或減發(fā)救助金的方式。對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由缺席活動(dòng)的受救助者可設(shè)置一定的救助金減發(fā)百分比，根據(jù)遲到時(shí)間的不同設(shè)置不同的減發(fā)比例。另一方面，受救助者存在重復(fù)違反某一就業(yè)救助規(guī)定的行為，說(shuō)明其主觀就業(yè)意愿相對(duì)較低。矯正與懲罰雖有共性，但前者更注重有勞動(dòng)能力受救助者的未來(lái)就業(yè)行為，后者則偏重對(duì)受救助者過(guò)去行為的評(píng)價(jià)以及對(duì)他人起到警示作用。因此對(duì)于此種情形可采取相對(duì)嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，以做到矯正與懲罰相結(jié)合，如對(duì)于多次拒絕就業(yè)機(jī)會(huì)的，根據(jù)拒絕次數(shù)分別設(shè)置差異化的暫時(shí)停發(fā)救助金期限。