伍海泉, 李天峰

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖南 長沙 410075)

一、問題的提出

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為黨和國家關(guān)注的焦點(diǎn)。其中,營造一流的營商環(huán)境是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)換擋升級(jí)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要議題。2021年11月25日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見》,鼓勵(lì)有條件的地區(qū)先行先試,努力構(gòu)建起市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境。在中央層面的大力倡導(dǎo)下,地方政府積極開展“放管服”改革,主要從放管結(jié)合與優(yōu)化服務(wù)兩方面來優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境。其中,前者關(guān)注政商關(guān)系的重塑,通過集成式的行政審批制度[1]、制度化的商事管理制度[2]、法治化的市場(chǎng)監(jiān)管體系[3]等方式,在減少企業(yè)交易成本的同時(shí)規(guī)避潛在的尋租風(fēng)險(xiǎn);后者則更加重視政務(wù)服務(wù)的改善,將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為新的增長點(diǎn)[4],以此來消解政府內(nèi)部溝通的結(jié)構(gòu)性沖突,有效對(duì)接和滿足市場(chǎng)主體需求,實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的精準(zhǔn)化供給。通過各類現(xiàn)代化治理工具的應(yīng)用,營商環(huán)境優(yōu)化工作取得一系列成效,尤其在壓縮企業(yè)審批時(shí)間、降低政府運(yùn)營成本等方面,形成浙江省“最多跑一次”改革、天津市“一枚印章管審批”、上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”等豐富的地方治理經(jīng)驗(yàn)。

然而,既有的優(yōu)化實(shí)踐仍秉持著技術(shù)賦能的治理思路,即主要通過數(shù)字化技術(shù)來提升行政效率,卻尚未解決主體參與有限和科層慣性依賴等制度剛性[5]。技術(shù)化、流程式的行動(dòng)路徑固然能夠在短時(shí)間內(nèi)提升效率,但只能解決短期化、局部性問題,未能改善既有的科層運(yùn)轉(zhuǎn)體系。營商環(huán)境優(yōu)化是多主體、要素異質(zhì)的特殊公共服務(wù),相關(guān)公共事務(wù)分散于多個(gè)職能部門。在任務(wù)邊界和目標(biāo)差異的雙重驅(qū)動(dòng)下,組織不得不面對(duì)碎片化的部門利益結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象,誘發(fā)下級(jí)政府的變通執(zhí)行結(jié)果,導(dǎo)致營商環(huán)境優(yōu)化工作難以深入開展。因此,如何通過制度設(shè)計(jì)使地方政府圍繞營商環(huán)境優(yōu)化展開持續(xù)性的組織協(xié)作和資源整合,在單一部門治理流程優(yōu)化的基礎(chǔ)上構(gòu)建部門協(xié)同的組織運(yùn)作機(jī)制,形成高效協(xié)同的跨部門治理格局,對(duì)于提升營商環(huán)境優(yōu)化工作的整體性和可持續(xù)性至關(guān)重要。為此,本文將立足于地方的工作實(shí)踐,探究地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境工作中的組織運(yùn)作機(jī)制,試圖回答“面對(duì)營商環(huán)境優(yōu)化這一主體多元的公共事務(wù),地方政府是如何通過改善組織運(yùn)作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同,達(dá)成整體性治理目標(biāo)”這一問題,通過梳理其組織運(yùn)作過程,歸納背后的理論意涵。

二、文獻(xiàn)綜述

地方政府的組織運(yùn)作機(jī)制是公共管理領(lǐng)域經(jīng)久不衰的研究議題,運(yùn)動(dòng)式與科層式是兩種重要的機(jī)制類型。既有研究主要從這兩者的呈現(xiàn)方式和應(yīng)用場(chǎng)景兩個(gè)方面展開分析。針對(duì)任務(wù)情境及特征的不同,兩類組織運(yùn)作機(jī)制通常以不同的方式呈現(xiàn)。其中,科層式組織運(yùn)作機(jī)制通常以既有的官僚組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),具有規(guī)則化、專業(yè)化等特點(diǎn),被視為一種依照常規(guī)程序進(jìn)行的各類治理活動(dòng)[6]。該機(jī)制以犧牲靈活性和能動(dòng)性為代價(jià),但能夠強(qiáng)化組織運(yùn)轉(zhuǎn)的制度化和規(guī)范化水平。然而,其專業(yè)化分工特征卻會(huì)加劇“條塊關(guān)系碎片化”與“公眾需求一體化”之間的張力[7]。受壓力型體制下的條塊競爭和激勵(lì)偏好影響,地方政府面對(duì)整體性、突發(fā)性公共事務(wù)時(shí),容易遭遇內(nèi)部結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)同困境,難以形成高效、統(tǒng)一的回應(yīng)合力,傳統(tǒng)的科層式組織運(yùn)作模式在面對(duì)上述事務(wù)時(shí)變得捉襟見肘。為此,運(yùn)動(dòng)式組織運(yùn)作機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生,該機(jī)制是一種對(duì)科層模式的替代或糾正[8],主要采取組織動(dòng)員的方式,憑借領(lǐng)導(dǎo)小組的高位推動(dòng),在短期內(nèi)動(dòng)員大量資源,達(dá)到“集中力量辦大事”的效果,并在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件或積重難返的社會(huì)問題方面發(fā)揮了重要作用。然而,既有研究認(rèn)為,這種以非正式制度為依托的組織運(yùn)作機(jī)制存在制度化和規(guī)范化悖論[9],削弱了科層組織內(nèi)部協(xié)同的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。目前,學(xué)界對(duì)于地方政府的組織運(yùn)作機(jī)制形成了運(yùn)動(dòng)與科層的二元分野,科層與運(yùn)動(dòng)機(jī)制似乎分屬于截然不同的應(yīng)用場(chǎng)景。但是近年來有學(xué)者在考察地方政府組織實(shí)際運(yùn)作中發(fā)現(xiàn),在某些情況下,科層與運(yùn)動(dòng)式組織運(yùn)作機(jī)制是相互依存的,常規(guī)執(zhí)行和政治運(yùn)動(dòng)都是中國政策執(zhí)行的手段[10],它們并不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系,而是可以將科層運(yùn)作中的治理技術(shù)作為運(yùn)動(dòng)式治理工具,共同助推相關(guān)治理任務(wù)的完成。部分研究嘗試突破科層與運(yùn)動(dòng)的二分法局限,認(rèn)為彼此間可以相互依存,共同服務(wù)于治理目標(biāo)[11],即在組織運(yùn)行過程中,前者提供外在動(dòng)力,后者賦予內(nèi)在理性,二者相互協(xié)同,實(shí)現(xiàn)從治理目標(biāo)到治理效果的跨越。有學(xué)者提出,部門協(xié)同是銜接治理目標(biāo)和治理效果的重要環(huán)節(jié),其協(xié)同效果受到組織運(yùn)作機(jī)制的深刻影響[12]。科學(xué)有效的組織運(yùn)作機(jī)制有助于塑造部門協(xié)同意愿,推動(dòng)治理目標(biāo)落實(shí)。

基于對(duì)理想狀態(tài)下運(yùn)動(dòng)治理與科層治理的功能分析,結(jié)合部門協(xié)同的分析視角,我們可以認(rèn)為,運(yùn)動(dòng)式組織運(yùn)作機(jī)制是部門協(xié)同的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)要素,為地方政府提供資源、組織等支持;而科層式組織運(yùn)作機(jī)制則為部門協(xié)同提供外在的制度保障,以此來避免可能存在的無秩序行為。在面對(duì)系統(tǒng)性、跨界性的公共事務(wù)時(shí),將運(yùn)動(dòng)式組織運(yùn)作模式與科層式組織運(yùn)作模式相結(jié)合,有助于強(qiáng)化并塑造部門協(xié)同的外在條件和內(nèi)在動(dòng)機(jī),進(jìn)而提升地方政府的治理效能。然而,目前學(xué)界僅從理論上論證運(yùn)動(dòng)治理與科層治理間的轉(zhuǎn)換關(guān)系,對(duì)這兩種組織機(jī)制在現(xiàn)實(shí)情境中的運(yùn)作機(jī)理尚不明確。為此,本文嘗試從部門協(xié)同的視角,探究地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境過程中如何融合科層式運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)動(dòng)式運(yùn)作機(jī)制,構(gòu)建起橫縱交錯(cuò)的協(xié)同治理結(jié)構(gòu),助推該項(xiàng)任務(wù)的目標(biāo)達(dá)成。本研究的案例來源于課題組在2022年7月至8月對(duì)X縣的實(shí)地訪談和參與式觀察,一方面,通過訪談當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境優(yōu)化工作中的領(lǐng)導(dǎo)成員、普通公務(wù)員、企業(yè)家代表等,并輔之以參與式觀察的方式,獲得大量一手?jǐn)?shù)據(jù);另一方面,搜集并整理與X縣營商環(huán)境優(yōu)化工作相關(guān)的新聞報(bào)道、會(huì)議紀(jì)要和內(nèi)部文件等材料作為補(bǔ)充,對(duì)X縣優(yōu)化營商環(huán)境的工作過程形成整體把握。本文試圖從微觀視角觀察地方政府的組織調(diào)適策略及其協(xié)同行為,揭示地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的組織運(yùn)作機(jī)制。

三、部門協(xié)同視角下的“結(jié)構(gòu)-程序-情境”三維分析框架

隨著公共治理事務(wù)的復(fù)雜性和不確定性越來越強(qiáng),政府中的任何一位行動(dòng)者都難以擁有解決此類復(fù)雜問題所需要的全部信息,也不再具備單獨(dú)主導(dǎo)任何一種管理模式的行動(dòng)潛力[13]。構(gòu)建跨部門協(xié)同治理機(jī)制成為當(dāng)下公共管理研究的重要議題。跨部門協(xié)同是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織機(jī)構(gòu)從事任何共同活動(dòng),通過一起工作而非獨(dú)立行事來增加公共事務(wù)的效率和價(jià)值”[14]13,旨在通過嵌入和協(xié)調(diào)等手段,促進(jìn)各部門間權(quán)力協(xié)調(diào)、資源共享和責(zé)任共擔(dān),涉及政府內(nèi)部各部門和各層級(jí)、政府與黨組織、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系調(diào)適。對(duì)于地方政府而言,營商環(huán)境優(yōu)化是一項(xiàng)系統(tǒng)性的績效目標(biāo),其持續(xù)優(yōu)化的客觀要求需要多主體協(xié)同共治。從橫向上看,該項(xiàng)工作需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政資源供給、人力資源保障、交通物流配套等多個(gè)職能部門相互合作;從縱向上看,政府在獲取營業(yè)執(zhí)照、申辦行政審批、接受監(jiān)督檢查、進(jìn)行納稅登記等方面,對(duì)于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生重要影響,兩者的互動(dòng)交流是優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體良性運(yùn)行的關(guān)鍵。由此可知,無論是橫向的部門協(xié)同,還是縱向的政企互動(dòng),都屬于部門協(xié)同理論觀照對(duì)象。

在官僚制較為成熟的西方,學(xué)者們立足西方的政治制度和治理情境,提出了一系列新的協(xié)同治理模式,如“無縫隙政府”“整體性政府”“網(wǎng)絡(luò)治理”等。這些模式對(duì)于研究我國部門協(xié)同問題具有一定參考價(jià)值,但仍需要結(jié)合本國國情加以優(yōu)化。對(duì)中國而言,跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組是當(dāng)前普遍存在且具有代表性的協(xié)同治理機(jī)制[15]。目前,國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)部門協(xié)同的研究主要集中于領(lǐng)導(dǎo)小組的機(jī)制構(gòu)建問題。學(xué)者認(rèn)為,通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組,能夠?qū)M向的協(xié)調(diào)關(guān)系轉(zhuǎn)化為縱向的“命令-執(zhí)行”關(guān)系,突破科層體制的職能分割局限。依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)于跨部門協(xié)同機(jī)制的分類,可以將部門協(xié)同劃分為“結(jié)構(gòu)性機(jī)制”與“程序性機(jī)制”兩類[16]。其中,結(jié)構(gòu)性機(jī)制是對(duì)部門協(xié)同的組織分析,指跨部門協(xié)同的組織形式及其構(gòu)成,領(lǐng)導(dǎo)高位推動(dòng)和矩陣型組織結(jié)構(gòu)[17]是領(lǐng)導(dǎo)小組推動(dòng)部門協(xié)同的基本運(yùn)作方式,旨在通過黨政領(lǐng)導(dǎo)向政策執(zhí)行者施加政治勢(shì)能,為相關(guān)工作的開展提供組織依托。程序性機(jī)制是對(duì)部門協(xié)同的過程分析,涉及跨部門協(xié)同運(yùn)作具體過程中的操作性內(nèi)容,包括組織的考核規(guī)則、行動(dòng)流程、激勵(lì)監(jiān)督等[18],是推動(dòng)跨部門協(xié)同的程序設(shè)計(jì)。想要更全面地解讀這類組織運(yùn)作方式,不僅需要從靜態(tài)視角理解跨部門協(xié)同的生成邏輯,還需要從動(dòng)態(tài)視角分析跨部門協(xié)同的運(yùn)作機(jī)理。對(duì)于營商環(huán)境優(yōu)化工作而言,“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架既可以從靜態(tài)視角展現(xiàn)地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的組織運(yùn)作載體,又從動(dòng)態(tài)視角管窺地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的操作過程,具有系統(tǒng)性特征,與跨部門協(xié)同的分析框架相契合。然而,此框架僅聚焦于政府內(nèi)部,可以解釋地方政府何以通過內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和流程再造以促進(jìn)多部門協(xié)同,對(duì)外部環(huán)境的理論觀照不足。由于營商環(huán)境優(yōu)化工作范疇已超出科層制本身,涉及政府與市場(chǎng)這一跨界領(lǐng)域,便意味著該項(xiàng)任務(wù)的行動(dòng)情境與科層內(nèi)部的組織互動(dòng)關(guān)系不盡相同,并非簡單的縱向行政發(fā)包和“委托-代理”所能解釋。因此,針對(duì)這一具有明顯外溢性的公共事務(wù),任務(wù)情境也成為一種重要的分析視角,其核心觀點(diǎn)在于,政府執(zhí)行具體任務(wù)時(shí)所處的情境不同,其行動(dòng)邏輯也會(huì)表現(xiàn)出一定的差異[19],進(jìn)而影響整個(gè)協(xié)同效果。目前,此類分析視角在環(huán)境保護(hù)和社會(huì)治理等跨界領(lǐng)域中也得到應(yīng)用。相關(guān)研究表明,權(quán)威依托的等級(jí)制縱向關(guān)系[20]、公共問題的主體關(guān)系特質(zhì)[21]等構(gòu)成影響部門協(xié)同的情境要素,前者以科層權(quán)威為導(dǎo)向,后者則更關(guān)注利益相關(guān)者的話語表達(dá)。

當(dāng)前,營商環(huán)境優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)小組是地方政府優(yōu)化營商環(huán)境中的重要組織運(yùn)作載體,在功能上與部門協(xié)同的分析視角相匹配,加之營商環(huán)境優(yōu)化的跨界性任務(wù)特征與“情境”視角相匹配。本文在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織構(gòu)建的“結(jié)構(gòu)-程序”框架基礎(chǔ)上,納入任務(wù)情境這一要素,構(gòu)建部門協(xié)同視角下的“結(jié)構(gòu)-程序-情境”三維分析框架(見圖1)。其中,結(jié)構(gòu)維度是指地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的人事安排與組織架構(gòu),程序維度是指地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的任務(wù)分配和流程設(shè)計(jì),情境維度是指地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境過程中主體互動(dòng)關(guān)系。

圖1 部門協(xié)同的分析框架

四、案例對(duì)象

X縣位于湖南省東北部,毗鄰湖南省省會(huì),僅距離省會(huì)中心城區(qū)38公里,總面積1581.5平方公里,總?cè)丝?7萬,地處長江中下游地區(qū),北靠湘江,南鄰洞庭湖,水運(yùn)通航里程為260公里,地形以丘陵和平原為主。憑借其發(fā)達(dá)的水路網(wǎng)絡(luò)和江邊豐富的砂石資源,當(dāng)?shù)匦纬梢陨笆_采和水產(chǎn)加工業(yè)為主的支柱產(chǎn)業(yè),其中砂石開采收益占據(jù)當(dāng)?shù)啬甓菺DP近五成,屬于典型的資源依賴型地區(qū)。近年來,受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移的影響,大量東部沿海地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移。X縣依靠其優(yōu)越的地理位置和便捷的航運(yùn)交通,陸續(xù)吸引了一批知名度高、規(guī)模大、技術(shù)先進(jìn)的工業(yè)型企業(yè)。然而,大批企業(yè)進(jìn)駐給當(dāng)?shù)卣墓芾碓鎏砹瞬簧匐y度。長期以來,X縣圍繞資源開發(fā)和利用而設(shè)定政府職能,對(duì)于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)采取強(qiáng)勢(shì)管控策略,導(dǎo)致了過多干預(yù)企業(yè)的市場(chǎng)行為。在營商環(huán)境方面,當(dāng)?shù)卣姆?wù)意識(shí)缺失、服務(wù)能力不足,且對(duì)于營商環(huán)境優(yōu)化工作的重視程度不夠,導(dǎo)致營商制度、政務(wù)服務(wù)等營商環(huán)境要素建設(shè)長期不足,政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的兩個(gè)積極性難以兼顧。

(一)制約X縣營商環(huán)境優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)困境

其一,中心任務(wù)擴(kuò)大化,治理資源分配失衡。受行政權(quán)集中與合法性悖論的影響,地方政府對(duì)組織動(dòng)員的依賴越來越強(qiáng)。在這種自主性收縮的強(qiáng)動(dòng)員結(jié)構(gòu)下,地方政府不可避免地遭遇中心任務(wù)擴(kuò)大化問題。僅在2021年間,X縣除經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)維穩(wěn)、食品安全等常規(guī)中心工作外,還包括鄉(xiāng)村振興、衛(wèi)生城市建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、人居環(huán)境整治、殯葬改革、秀美鄉(xiāng)村建設(shè)等六項(xiàng)階段性中心工作。在治理任務(wù)不斷增加和治理壓力不斷加大的情境下,地方政府不得不投入大量精力,造成有限治理資源的高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),營商環(huán)境在上述中心工作中處于弱勢(shì)地位,并未得到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)職能部門的足夠重視,難以滿足營商環(huán)境優(yōu)化工作的實(shí)際需求。

其二,部門權(quán)責(zé)關(guān)系模糊,整體服務(wù)能力式微。服務(wù)能力的高低決定了營商環(huán)境的質(zhì)量和水平,是影響營商環(huán)境優(yōu)化的重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下,大規(guī)模企業(yè)進(jìn)駐X縣,使得X縣職能部門面臨各類激增的公共事務(wù)。相關(guān)企業(yè)及其人員的進(jìn)駐,涉及行政審批、消防安全、社會(huì)保障、土地資源等多項(xiàng)行政事務(wù)。而X縣的部門設(shè)置存在職能交叉的模糊地帶,在運(yùn)作過程中時(shí)常遭遇執(zhí)行不暢等問題,部分事項(xiàng)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)部門間相互推諉、扯皮等現(xiàn)象,削弱了地方政府的行政效率。加之部門人手不足問題遲遲得不到解決,相關(guān)部門在處理營商環(huán)境這一公共事務(wù)時(shí)變得捉襟見肘,加劇當(dāng)?shù)卣男姓?fù)擔(dān)。

其三,政府服務(wù)意識(shí)缺失,政企互動(dòng)渠道有限。早期X縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展以資源稟賦為依托,而資源作為一種稀缺性要素,是政府監(jiān)督和管控的重點(diǎn)。長期以來,當(dāng)?shù)卣畬?duì)于資源型產(chǎn)業(yè)予以嚴(yán)格監(jiān)管,相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度不足,政府在產(chǎn)業(yè)的布局謀劃和升級(jí)優(yōu)化中居于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位。職能部門多將企業(yè)作為管理對(duì)象而非服務(wù)對(duì)象,形成自上而下以監(jiān)管為主的路徑依賴。其公務(wù)人員服務(wù)意識(shí)相對(duì)薄弱,與企業(yè)經(jīng)營者展開互動(dòng)、對(duì)企業(yè)發(fā)展面臨困境進(jìn)行調(diào)研的意愿不強(qiáng),更多的是采取審批、檢查、罰款等單向度管控型治理方式,導(dǎo)致政企溝通不暢,企業(yè)的實(shí)際需求難以得到滿足,不利于營商環(huán)境的改善。

(二)X縣營商環(huán)境優(yōu)化工作的治理成效

2020年7月15日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見》提出加快打造市場(chǎng)化、法治化、國際化營商環(huán)境的目標(biāo),同時(shí)鼓勵(lì)地方開展試點(diǎn)創(chuàng)新,形成部門間推動(dòng)改革的工作合力,取得更多令企業(yè)和群眾滿意的改革成果。在上級(jí)精神指示下,X縣政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況,于2021年3月成立了優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)營商環(huán)境優(yōu)化的具體工作。經(jīng)過為期一年多的工作,X縣在優(yōu)化營商環(huán)境方面實(shí)現(xiàn)了良好的治理效果,建立了一系列清晰、可操作化的溝通、審批、評(píng)估等配套制度。在全市縣級(jí)政府營商環(huán)境評(píng)價(jià)中,X縣從最初的全市第14位上升為第3位,并于2022年獲評(píng)市級(jí)營商環(huán)境優(yōu)化示范縣,同時(shí)躋身全省營商環(huán)境年度總體評(píng)價(jià)20強(qiáng)。優(yōu)化營商環(huán)境成為X縣2022年的一項(xiàng)亮點(diǎn)工作和創(chuàng)新實(shí)踐。

當(dāng)前,北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)已積累相對(duì)豐富的營商環(huán)境優(yōu)化經(jīng)驗(yàn),但是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)營商環(huán)境發(fā)展不充分、區(qū)域間營商環(huán)境建設(shè)不平衡問題尚未得到解決。故而,立足X縣的工作實(shí)踐,精準(zhǔn)識(shí)別和系統(tǒng)描述欠發(fā)達(dá)地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化工作的組織運(yùn)作機(jī)制,對(duì)于推動(dòng)地區(qū)營商環(huán)境的建設(shè)和優(yōu)化,助推地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義和參考價(jià)值。為此,本文將以內(nèi)陸資源依賴型地區(qū)的X縣作為代表性案例。

五、案例呈現(xiàn):地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的X縣樣本

基于對(duì)X縣的考察發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)卮嬖谫Y源分配失衡、權(quán)責(zé)界定模糊和政企互動(dòng)有限等問題,涵蓋營商環(huán)境優(yōu)化工作的啟動(dòng)、實(shí)施和回溯等環(huán)節(jié)。因此,為了對(duì)X縣優(yōu)化營商環(huán)境的組織運(yùn)作過程形成全景敞視,本文將從組織的成立、運(yùn)作與考核三個(gè)階段分析X縣優(yōu)化營商環(huán)境的組織運(yùn)作過程,通過探究其在資源集聚、權(quán)責(zé)界定和組織互動(dòng)等方面制度設(shè)計(jì),對(duì)該項(xiàng)工作的行動(dòng)過程形成整體把握;再基于部門協(xié)同的分析框架,闡釋縣域營商環(huán)境優(yōu)化工作的組織運(yùn)作機(jī)制。

(一)組織成立階段:組織架構(gòu)與程序設(shè)計(jì)

為優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境,X縣于2021年3月成立了優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組(見圖2),負(fù)責(zé)協(xié)同各部門開展?fàn)I商環(huán)境優(yōu)化的攻堅(jiān)行動(dòng)。該小組具體可劃分為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)與成員系統(tǒng),兩個(gè)系統(tǒng)中的人事任命存在部分重疊。在領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中,組長由縣長擔(dān)任,政委由縣委書記擔(dān)任。在成員系統(tǒng)中,縣職部門一把手為責(zé)任長。在領(lǐng)導(dǎo)和成員系統(tǒng)間,當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)小組還設(shè)立了副組長的職位,該職位主要由縣長和縣委書記以外的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,主要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)責(zé)任長所在部門工作的監(jiān)管和參與職責(zé)。從人事任命的角度看,該領(lǐng)導(dǎo)小組與當(dāng)?shù)攸h委、政府存在一定程度上的人事重疊,即相當(dāng)于在黨委和政府的基礎(chǔ)之上,再建一個(gè)新的組織運(yùn)作體系。該體系以原有的黨政組織架構(gòu)為基礎(chǔ),以相關(guān)負(fù)責(zé)人為行動(dòng)主體,上述行動(dòng)主體兼具黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)小組成員這一雙重身份,共同圍繞著營商環(huán)境優(yōu)化這項(xiàng)中心任務(wù)開展工作,將縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人納入領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng),使其通過壓力傳導(dǎo)的方式動(dòng)員相關(guān)群體將注意力聚焦于某項(xiàng)具體任務(wù),并賦予該項(xiàng)任務(wù)以政治合法性,推動(dòng)治理事務(wù)的運(yùn)動(dòng)化發(fā)展。

圖2 X縣優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組的組織架構(gòu)

同時(shí),該領(lǐng)導(dǎo)小組的下設(shè)機(jī)構(gòu)——優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“優(yōu)化辦”)作為縣政府辦下的常設(shè)辦公機(jī)構(gòu),擁有獨(dú)立的行政職權(quán),是一個(gè)副科級(jí)行政單位。該機(jī)構(gòu)便于優(yōu)化辦的工作人員就項(xiàng)目進(jìn)展及其遇到的問題與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)溝通,及時(shí)、清晰地了解領(lǐng)導(dǎo)意志,并以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義向各級(jí)縣職部門發(fā)布通知和命令。

我們經(jīng)常說“老大難、老大難,老大來了就不難”,建立優(yōu)化辦的目的就是希望以縣領(lǐng)導(dǎo)的名義,督促下面各部門按要求落實(shí)營商環(huán)境優(yōu)化這項(xiàng)任務(wù)。我們領(lǐng)導(dǎo)就對(duì)我們優(yōu)化辦非常重視,把我們放在了縣政府辦公室,這樣就和各位縣領(lǐng)導(dǎo)在同一層樓辦公,有任何問題都可以馬上匯報(bào)。(HJK,2022-7-20)

優(yōu)化辦為推動(dòng)各項(xiàng)工作有序開展,以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義建立起一系列會(huì)議制度和文件發(fā)布制度,以此來強(qiáng)化組織內(nèi)部信息的溝通和傳遞。在科層式組織互動(dòng)方面,會(huì)議[22]與文件[23]是常規(guī)且重要的組織運(yùn)轉(zhuǎn)工具。一方面,X縣優(yōu)化辦通過定期組織各類常態(tài)化的會(huì)議,創(chuàng)立了工作調(diào)度會(huì)、評(píng)價(jià)動(dòng)員會(huì)、政企暢聊早餐會(huì)等會(huì)議,將領(lǐng)導(dǎo)的意志向下進(jìn)行集中且正式的展示,對(duì)工作推進(jìn)起到了持續(xù)的激勵(lì)和督促作用。另一方面,通過文件這一正式的實(shí)體化傳播媒介,利用領(lǐng)導(dǎo)的名義向執(zhí)行部門持續(xù)發(fā)送各類通知,使執(zhí)行機(jī)構(gòu)維持已有的注意力偏好,進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)組織運(yùn)作過程的全周期管理。

我們優(yōu)化辦的一項(xiàng)重要工作就是發(fā)函,主要有四種類型,用于下達(dá)任務(wù)的交辦函、在中間節(jié)點(diǎn)發(fā)布的催辦函、與催辦函同時(shí)且發(fā)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的提醒函、臨近辦結(jié)日期的督辦函,實(shí)現(xiàn)了任務(wù)從下達(dá)到完成的全過程監(jiān)督和管理。(PXB,2022-8-8)

通過會(huì)議和文件等程序設(shè)計(jì),縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化辦、縣職部門之間被緊密地聯(lián)結(jié)到一起,三方形成了持續(xù)、穩(wěn)定的差序化信息傳遞機(jī)制;作為科層實(shí)體化的優(yōu)化辦處于上傳下達(dá)的中介地位,既承擔(dān)了向下傳遞領(lǐng)導(dǎo)意圖的職責(zé),又是縣職部門開展優(yōu)化工作的可靠的組織依托和穩(wěn)定的制度憑借,成為落實(shí)營商環(huán)境優(yōu)化工作的核心樞紐。

(二)組織運(yùn)作階段:任務(wù)分?jǐn)偱c上位銜接

優(yōu)化辦的成立,為縣職部門集中力量開展?fàn)I商環(huán)境優(yōu)化工作提供了組織基礎(chǔ)。在優(yōu)化辦的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)之下,各級(jí)縣職部門的工作任務(wù)得以重塑。首先,當(dāng)?shù)卣畬I商環(huán)境優(yōu)化工作分解為多項(xiàng)具體任務(wù),并將其分?jǐn)偨o合適的縣職部門;其次,為強(qiáng)化責(zé)任關(guān)聯(lián)和過程管理,當(dāng)?shù)刂贫ǔ鲆惶卓h領(lǐng)導(dǎo)與縣職部門的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)溝通模式,在保留常規(guī)科層體系理性化運(yùn)作的同時(shí),強(qiáng)化了組織動(dòng)員的責(zé)任捆綁機(jī)制,有效避免了部門間拖延、應(yīng)付等形式主義傾向。

營商環(huán)境優(yōu)化是“放管服”改革的重要內(nèi)容,涉及政府治理變革的方方面面,需要發(fā)改委、工信局、財(cái)政局、城管局等多部門共同參與,才能實(shí)現(xiàn)總體的優(yōu)化目標(biāo)。在任務(wù)分配環(huán)節(jié),X縣優(yōu)化辦并未將既有的組織結(jié)構(gòu)“推倒重來”,而是發(fā)布《X縣企業(yè)“紓困解難增效”八項(xiàng)行動(dòng)任務(wù)分解表》,基于各部門的本職工作,將其中與營商環(huán)境優(yōu)化相關(guān)的具體任務(wù)加以分解、細(xì)化和增設(shè)(見表1),并向縣職部門提供精確的問責(zé)壓力。此方案保留了常規(guī)治理的專業(yè)性優(yōu)勢(shì),降低了治理過程中的學(xué)習(xí)成本,使得各縣職部門在處理具體事務(wù)時(shí)更加游刃有余。

表1 X縣企業(yè)“紓困解難增效”八項(xiàng)行動(dòng)任務(wù)分解表

將眾多子任務(wù)分配給具體牽頭單位和責(zé)任單位后,優(yōu)化辦為強(qiáng)化任務(wù)的進(jìn)度管理,給每一項(xiàng)具體任務(wù)安排了一位縣級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)作為責(zé)任長。該領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人,對(duì)于所牽頭的工作任務(wù)具有最高決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán),所屬牽頭單位和責(zé)任單位需要對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。責(zé)任長需要參加每個(gè)月一次的調(diào)度會(huì)議,向縣長、縣委書記和其他常委匯報(bào)任務(wù)的完成情況。由此一來,在這種層層節(jié)制的關(guān)系結(jié)構(gòu)下,營商環(huán)境優(yōu)化工作中每一項(xiàng)具體任務(wù)與上位領(lǐng)導(dǎo)間形成了一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)可以采取正式或非正式的渠道向具體縣職部門施加壓力,督促其按時(shí)履行職能并高質(zhì)量完成工作。

在接到任務(wù)后,負(fù)責(zé)我們這一塊事務(wù)的縣領(lǐng)導(dǎo)立刻組織我們單位開會(huì),定于每周二上午舉行例會(huì),我們都需要匯報(bào)本周項(xiàng)目進(jìn)度。此外,縣長還組建了一個(gè)微信群,里面有分管縣領(lǐng)導(dǎo)和包括我在內(nèi)的各單位局長,要求我們每天在群里公開工作進(jìn)度,并通過現(xiàn)場(chǎng)照片、視頻等形式發(fā)布在群里。(JHQ,2022-7-25)

在領(lǐng)導(dǎo)小組的組織下,為優(yōu)化營商環(huán)境,X縣建立起組長-責(zé)任長-牽頭單位之間清晰的關(guān)系鏈,保留科層組織的專業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì),并通過縱向的責(zé)任發(fā)包和任務(wù)捆綁,形成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)向下級(jí)縣職部門的權(quán)威傳遞,強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)小組與職能部門的共識(shí),從上而下地創(chuàng)造優(yōu)化氛圍。

(三)組織考核階段:激勵(lì)設(shè)計(jì)與氛圍營造

在以往運(yùn)動(dòng)式治理的考核模式中,“一票否決制”是最為常見且重要的考核形式。這種考核形式突出了考核的政治性和權(quán)威性,但技術(shù)性、策略性相對(duì)不足,容易陷入形式主義等避責(zé)困境,影響政策執(zhí)行的實(shí)際效果。在X縣營商環(huán)境優(yōu)化攻堅(jiān)任務(wù)中,X縣優(yōu)化辦吸納常規(guī)科層化的部門考核方式。在形式上,將考核結(jié)果具象化,輔之以末位淘汰激勵(lì),促使縣職部門強(qiáng)化競爭意識(shí),積極履行責(zé)任。同時(shí),X縣以項(xiàng)目進(jìn)展為考核標(biāo)準(zhǔn),形成對(duì)個(gè)人和集體的雙重激勵(lì)以調(diào)動(dòng)考核對(duì)象積極性,塑造部門之間相互合作與競爭的動(dòng)員氛圍。

首先,通過激勵(lì)設(shè)計(jì)以強(qiáng)化競爭意識(shí)。為激勵(lì)職能部門提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),X縣設(shè)立了奔跑獎(jiǎng)和蝸牛獎(jiǎng)。其中,年終績效考核評(píng)比前3名獲得奔跑獎(jiǎng),后3名則獲得蝸牛獎(jiǎng),該類獎(jiǎng)項(xiàng)每半年評(píng)一次。根據(jù)規(guī)定,若某一縣職部門連續(xù)兩次獲得蝸牛獎(jiǎng),相關(guān)責(zé)任人將遭遇問責(zé),最嚴(yán)重者會(huì)予以免職處理。其中,“揭榜掛帥” 產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目工作責(zé)任表中對(duì)接企業(yè)和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)分占總成績的50%。

蝸牛獎(jiǎng)和奔跑獎(jiǎng)是我們縣長的獨(dú)創(chuàng),自從他在年初的聯(lián)席會(huì)議上提出這種考核辦法后,我們都不敢怠慢,生怕得到蝸牛獎(jiǎng)。由于年終考核方面,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打分與企業(yè)代表打分占據(jù)近乎一半比例,我們既要做好本職工作,為相關(guān)企業(yè)提供便捷高效的政務(wù)服務(wù);還要積極向領(lǐng)導(dǎo)展示我們工作的亮點(diǎn),得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可,這樣才能保證我們部門在年終考核中不會(huì)落后。(FWC,2022-8-19)

其次,營造部門間合作共贏的行動(dòng)偏好,即通過考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)營造部門間的合作意愿。為提升政務(wù)服務(wù)的靶向性,X縣優(yōu)化辦通過“揭榜掛帥”的對(duì)口幫扶機(jī)制(見表2)實(shí)現(xiàn)政企之間的精準(zhǔn)對(duì)接,通過領(lǐng)導(dǎo)掛帥和企業(yè)參與的方式,分別從自上而下與自下而上兩條路徑對(duì)縣職部門間形成績效驅(qū)動(dòng),并通過年終考核的方式施加部門間競爭壓力。

表2 X縣2022年“揭榜掛帥”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目工作責(zé)任表

對(duì)于縣職部門而言,他們?cè)谠庥龈偁帀毫@一情境外,還面臨了合作執(zhí)行困境。原因在于,“接榜掛帥”任務(wù)表中分配的具體任務(wù)所涉及范圍遠(yuǎn)超被分配部門的職能權(quán)限,但是規(guī)則要求該部門需要對(duì)該項(xiàng)任務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)。按照規(guī)定,一旦相關(guān)項(xiàng)目推動(dòng)受阻,須由負(fù)責(zé)單位與其他部門展開溝通協(xié)調(diào),推動(dòng)項(xiàng)目的落實(shí)?？茖又票旧硭逃械姆垂δ軙?huì)削弱部門間合作意愿,尤其是在部門領(lǐng)導(dǎo)處于同一條晉升錦標(biāo)賽道的情況下。而X縣創(chuàng)設(shè)的“揭榜掛帥”制度巧妙地化解了這一問題。在該實(shí)踐情境下,參與“揭榜掛帥”的負(fù)責(zé)單位想要順利完成項(xiàng)目計(jì)劃,他們無一例外地需要其他部門的協(xié)作。其他部門在遭遇同樣問題時(shí),也須與相關(guān)部門進(jìn)行積極溝通和求助,只有彼此間互幫互助,才能推動(dòng)各自項(xiàng)目的順利投產(chǎn)。由此一來,便形成彼此間合作共贏的良性競爭和互助的氛圍。

我們?cè)陧?xiàng)目進(jìn)展的過程中,需要同城管局、住建局、電網(wǎng)公司、行政審批局等聯(lián)系,因?yàn)楹芏囗?xiàng)目建設(shè)的問題繞不開他們。但他們自己也被分配了項(xiàng)目,同樣有需要我們幫助的地方,因此我們大家都很愿意對(duì)兄弟單位提供權(quán)限范圍內(nèi)力所能及的幫助,既為了自己,也為了整個(gè)項(xiàng)目。(YFQ,2022-7-8)

X縣領(lǐng)導(dǎo)小組通過“揭榜掛帥”這一制度載體,打通了營商環(huán)境優(yōu)化行動(dòng)的“最后一公里”,實(shí)現(xiàn)了企業(yè)與領(lǐng)導(dǎo)層之間的高效互動(dòng)和對(duì)接,實(shí)現(xiàn)組織的外部動(dòng)員,倒逼治理主體樹立服務(wù)理念,創(chuàng)新優(yōu)化行動(dòng)。同時(shí),該制度以各縣職部門為考核單元,采取常規(guī)化、周期性的績效考核方式,有效形塑了縣職部門間競爭與合作相耦合的行動(dòng)氛圍,使各部門各司其職、相互協(xié)作,在完成子任務(wù)的同時(shí)推動(dòng)了整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

六、寓“科層”于“運(yùn)動(dòng)”之中:地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的機(jī)制生成

如前所述,為推動(dòng)當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境優(yōu)化工作的順利開展,地方政府從組織成立、組織運(yùn)轉(zhuǎn)和組織考核三階段開展組織動(dòng)員工作,建立起一套分工明確、程序完整、內(nèi)容豐富的組織運(yùn)作體系。該體系以部門動(dòng)員為組織運(yùn)作基礎(chǔ),以組織運(yùn)作的再科層化為特征展開制度設(shè)計(jì),形成一種區(qū)別于運(yùn)動(dòng)式治理的績效考核模式。按照以往觀點(diǎn),組織動(dòng)員常常與運(yùn)動(dòng)式治理相匹配,被認(rèn)為具有反科層、非制度化等特征,誘發(fā)一種“具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義”[24]傾向。但是,在X縣營商環(huán)境優(yōu)化過程中,當(dāng)?shù)卣⒎且晃稄?qiáng)調(diào)政治動(dòng)員,而是在適當(dāng)突破官僚體系、開展運(yùn)動(dòng)式治理的同時(shí),積極吸納常規(guī)科層體系中的合理要素,將“科層”寓于“運(yùn)動(dòng)”之中,助推治理任務(wù)的圓滿完成。

結(jié)合“結(jié)構(gòu)-程序-情境”的三維分析框架,本文構(gòu)建縣域營商環(huán)境優(yōu)化工作的組織運(yùn)作機(jī)制(如圖3所示)。其一,結(jié)構(gòu)維度。當(dāng)?shù)匾灶I(lǐng)導(dǎo)小組的形式強(qiáng)化運(yùn)動(dòng)式治理的權(quán)威性,同時(shí)成立具有科層化性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為統(tǒng)籌部門,賦予其管理協(xié)調(diào)本地營商環(huán)境優(yōu)化工作的合法性。其二,程序維度。當(dāng)?shù)卣贸Ｒ?guī)科層下部門的職能設(shè)置,圍繞營商環(huán)境優(yōu)化工作進(jìn)行任務(wù)再攤派,進(jìn)一步強(qiáng)化任務(wù)分工,但保留了自身工作的專業(yè)性特長;同時(shí)采取文件和會(huì)議等科層組織慣用的標(biāo)準(zhǔn)程序,提升組織運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)性。其三,情境維度。通過責(zé)任發(fā)包的形式塑造政企多維互動(dòng)格局,以項(xiàng)目為考核目標(biāo),營造部門間競爭與合作的行動(dòng)氛圍,強(qiáng)化績效考核的有效性。上述三個(gè)維度貫穿該項(xiàng)專項(xiàng)治理行動(dòng)的始終。

圖3 地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的組織運(yùn)作機(jī)制

(一)結(jié)構(gòu)維度:黨政權(quán)威的雙向介入

政府是一個(gè)多目標(biāo)的組織,組織在多任務(wù)情境中必然會(huì)形成多元目標(biāo),如何將特定目標(biāo)上升為中心目標(biāo),并在全體成員中形成共識(shí),取決于政府通過組織設(shè)計(jì)對(duì)現(xiàn)有環(huán)境展開的回應(yīng)[25]。該回應(yīng)旨在塑造一種權(quán)威嵌入的運(yùn)作邏輯,從縱向的條線責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的協(xié)調(diào)義務(wù),將領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性嵌入執(zhí)行層次的具體職能部門中,實(shí)現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的權(quán)威嵌入結(jié)構(gòu)。

其一,領(lǐng)導(dǎo)小組的高位推動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作需要通過高規(guī)格的機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)掛帥,將部門間的橫向協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為縱向的“命令-執(zhí)行”體系[26],實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的差序配置以強(qiáng)化縱向的政治勢(shì)能。X縣構(gòu)建以營商環(huán)境為目標(biāo)的跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組。該小組吸納了黨政系統(tǒng)的全部負(fù)責(zé)人,并以黨政負(fù)責(zé)人為最高領(lǐng)導(dǎo),以常委班子成員為中層領(lǐng)導(dǎo),以相關(guān)縣職部門負(fù)責(zé)人為成員,構(gòu)成了一種“行動(dòng)共同體”,并在該“共同體”塑造黨政統(tǒng)合治理的任務(wù)情境;同時(shí),構(gòu)建起“最高領(lǐng)導(dǎo)-中層領(lǐng)導(dǎo)-成員”之間清晰的等級(jí)差[27]。上位領(lǐng)導(dǎo)作為小組長,被賦予足夠的權(quán)威和資源整合能力動(dòng)員下位行動(dòng)者將其注意力精準(zhǔn)聚焦,使其圍繞營商環(huán)境優(yōu)化這一公共議題展開治理行動(dòng),進(jìn)而保證領(lǐng)導(dǎo)小組在動(dòng)員部署、部門協(xié)調(diào)方面的權(quán)威性。

其二,常設(shè)機(jī)構(gòu)的科層化。為了更好推動(dòng)各職能部門積極完成任務(wù),X縣賦予當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以科層權(quán)威,將其置于正式的政府部門序列中。該方式可凸顯出優(yōu)化辦所承擔(dān)工作的重要性和繁重程度,也有助于強(qiáng)化對(duì)其他職能部門的協(xié)調(diào)與管理,便于工作的順利開展。領(lǐng)導(dǎo)小組是獨(dú)樹一幟的三層次架構(gòu),即領(lǐng)導(dǎo)成員、組成成員和辦事機(jī)構(gòu),集成化地回應(yīng)多樣需求[28],具有天然的松散化傾向。而類科層化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為該組織網(wǎng)絡(luò)的交互樞紐,發(fā)揮上下承接與左右聯(lián)動(dòng)的功能。在上下承接方面,X縣將優(yōu)化辦設(shè)在縣政府之內(nèi),方便就相關(guān)工作同領(lǐng)導(dǎo)小組中的成員展開密切溝通和交流,便于由領(lǐng)導(dǎo)牽頭有條不紊地組織各類專題和聯(lián)絡(luò)會(huì)議,進(jìn)一步穩(wěn)固其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組工作的注意力配置。在左右聯(lián)動(dòng)方面,X縣優(yōu)化辦屬于科級(jí)單位,與營商環(huán)境優(yōu)化工作中的各類縣職部門屬于同一行政層級(jí)。這種權(quán)威賦予把人員與機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)化為同級(jí)機(jī)構(gòu)-機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性,強(qiáng)化優(yōu)化辦與職能部門集群的合法性,便于聯(lián)合發(fā)布政策文件、開展聯(lián)合執(zhí)法等,圍繞特定任務(wù),形成“一對(duì)一”緊密聯(lián)結(jié)[29]。

(二)程序維度:組織運(yùn)轉(zhuǎn)的過程維持

通過領(lǐng)導(dǎo)小組的高位推動(dòng),營商環(huán)境優(yōu)化工作得以起步,但作為中樞系統(tǒng)的X縣領(lǐng)導(dǎo)小組僅是保證該項(xiàng)行動(dòng)開展的必要條件而非充分條件。對(duì)于地方政府而言,還需要將相關(guān)工作轉(zhuǎn)化為明確的具體任務(wù),相關(guān)動(dòng)員工作才具備可操作性。在科層組織的條塊結(jié)構(gòu)中,部門及其領(lǐng)導(dǎo)的行為往往受職能定位的影響,出現(xiàn)限制和鎖定科層行動(dòng)路徑和活動(dòng)范圍的問題[30],基于組織自身特征而對(duì)外部壓力采取差異化的回應(yīng)策略。想要迅速提升職能部門對(duì)治理問題的回應(yīng)水平,需要通過任務(wù)分?jǐn)倎硗苿?dòng)治理工作的精準(zhǔn)落地,憑借過程管理等方式調(diào)節(jié)外部壓力對(duì)組織回應(yīng)性的影響。

其一,職能任務(wù)的再分?jǐn)?。為營造縣域范圍內(nèi)整體性的優(yōu)化氛圍,X縣將幾乎全部二級(jí)職能部門納入營商環(huán)境優(yōu)化行動(dòng)中來,通過“紓困解難增效”任務(wù)分配表,將各部門的行動(dòng)任務(wù)進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化的分配和攤派。一般而言,運(yùn)動(dòng)式組織運(yùn)作機(jī)制通常將專斷性權(quán)力作為組織運(yùn)作的前提和基礎(chǔ),試圖消弭基礎(chǔ)性權(quán)力孱弱的困境[31]。然而,這種專斷性權(quán)力由于天然的蕩滌性會(huì)導(dǎo)致以目標(biāo)置換和治理績效異化為代價(jià),忽視了對(duì)專業(yè)知識(shí)的考量。為規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn),X縣優(yōu)化辦在部門法定職能的基礎(chǔ)上分配優(yōu)化任務(wù),部門的各項(xiàng)具體工作基本上沒有脫離其本職范疇,僅在原有基礎(chǔ)上提供或增加更加細(xì)化的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和制度安排,輔之以責(zé)任關(guān)聯(lián)、精細(xì)化評(píng)估等治理工具,將營商環(huán)境工作置于優(yōu)先的地位,有效規(guī)避運(yùn)動(dòng)式治理中專業(yè)化式微問題?；诩榷ǖ穆氊?zé)分工結(jié)構(gòu),當(dāng)?shù)貎?yōu)化辦采納專項(xiàng)化文書模式,形成具有權(quán)威性、持續(xù)性的文字動(dòng)員壓力,將領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體的政策執(zhí)行目標(biāo)向下傳導(dǎo)給職能部門。這種任務(wù)攤牌方式兼顧運(yùn)動(dòng)式治理的針對(duì)性和科層式治理的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)[32]。

其二,運(yùn)作流程的再設(shè)計(jì)。為避免科層內(nèi)部在信息、知識(shí)和資源共享等交易活動(dòng)中的潛在協(xié)作風(fēng)險(xiǎn),X縣通過優(yōu)化辦這一實(shí)體機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)展開監(jiān)督,經(jīng)由文件和會(huì)議等典型的科層式運(yùn)轉(zhuǎn)流程,重建政府內(nèi)部的權(quán)威秩序,向相關(guān)行動(dòng)者凝聚共識(shí),便于清晰準(zhǔn)確地把握項(xiàng)目進(jìn)展情況。一是優(yōu)化辦以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義牽頭定期召開茶話會(huì)、調(diào)度會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等,憑借縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的身份權(quán)威,將會(huì)議轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N自上而下“定調(diào)子”的政治動(dòng)員,持續(xù)傳遞上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志,不但為各部門提供制度化的交流平臺(tái),也在潛移默化中深化部門的使命意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí);二是基于領(lǐng)導(dǎo)小組改變的職責(zé)分工結(jié)構(gòu),采納專項(xiàng)化文書模式,形成具有權(quán)威性、持續(xù)性的動(dòng)員壓力,將領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體的政策執(zhí)行目標(biāo)向下傳導(dǎo)給職能部門。上述方式,使相關(guān)部門負(fù)責(zé)人清晰地感知到常規(guī)化考核與運(yùn)動(dòng)式治理的雙重績效信號(hào),達(dá)到強(qiáng)化控制下級(jí)部門行為的效果,防止下級(jí)職能部門消極執(zhí)行。

(三)情境維度:部門關(guān)系的競合動(dòng)員

為構(gòu)建起橫向到邊、縱向到底的合作治理網(wǎng)絡(luò),X縣通過“揭榜掛帥”這一制度設(shè)計(jì),塑造起職能部門間競爭與合作并存、政企之間精準(zhǔn)對(duì)接的主體關(guān)系。營商環(huán)境優(yōu)化所處的任務(wù)情境呈現(xiàn)跨界性和碎片化特征,跨界性涉及任務(wù)情境中的政企關(guān)系,而碎片化則是競爭型績效考核下的府際合作悖論。在以往實(shí)踐中,政府大多是采取機(jī)械的、自上而下的“達(dá)標(biāo)式”考核形式[33]。該形式容易誘發(fā)部門間“本位主義”窠臼,弱化主體間的有機(jī)聯(lián)合,導(dǎo)致問題瞄準(zhǔn)機(jī)制的粗放化和相應(yīng)的懸浮化。作為社會(huì)建構(gòu)的一種評(píng)價(jià)體系,政府的績效是在歷史變化過程中和對(duì)公眾需要的回應(yīng)中形成的有形與無形后果[34]30。以需求為導(dǎo)向的考核成為塑造營商環(huán)節(jié)優(yōu)化工作中主體關(guān)系的重要方式。該方式主要通過兩條途徑來實(shí)現(xiàn):一是通過吸納治理對(duì)象參與對(duì)職能部門的績效考核,強(qiáng)化職能部門的服務(wù)意識(shí),構(gòu)建良性高效的政企關(guān)系;二是基于營商環(huán)境優(yōu)化這一特殊的治理情境,建立項(xiàng)目化的考核策略,塑造部門協(xié)作和競爭的雙重意愿。

其一,政企關(guān)系的精準(zhǔn)對(duì)接。地方政府中的“塊塊”扮演的角色之一是回應(yīng)治理需求,企業(yè)需求覺察是確定營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)的前提。在“揭榜掛帥”行動(dòng)中,縣職部門與企業(yè)之間形成了一對(duì)一的精準(zhǔn)化對(duì)接,在一定程度上消弭了壓力型體制對(duì)基層組織注意力的攫取,使其保留對(duì)治理對(duì)象訴求和壓力展開回應(yīng)的空間,找到兼顧整體性的政策目標(biāo)和企業(yè)實(shí)際需求之間的平衡點(diǎn)。從動(dòng)員結(jié)構(gòu)來看,組織動(dòng)員主要由正式的等級(jí)組織和非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員兩部分構(gòu)成[35]166,前者為組織內(nèi)部的體制動(dòng)員,以等級(jí)嚴(yán)密的科層組織為行動(dòng)主體;后者即體制外的社會(huì)動(dòng)員,通過吸納利益相關(guān)者的話語表達(dá)與行動(dòng)參與來達(dá)成動(dòng)員效果。這種一對(duì)一幫扶機(jī)制覆蓋政企之間圍繞營商環(huán)境優(yōu)化工作的供需閉環(huán),有助于形塑需求表達(dá)和政策設(shè)計(jì)的錨點(diǎn)。在考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方面,該項(xiàng)行動(dòng)的考核借鑒“最多跑一次”改革中公眾滿意度的評(píng)分細(xì)則,納入企業(yè)滿意度評(píng)分指標(biāo),由相關(guān)企業(yè)代表給職能部門打分,分?jǐn)?shù)納入部門年終績效考核。X縣優(yōu)化辦通過該模式,實(shí)現(xiàn)了行動(dòng)目標(biāo)與客體需求的精準(zhǔn)匹配。

其二,項(xiàng)目捆綁下的競爭合作。在營商環(huán)境優(yōu)化行動(dòng)中,頂層設(shè)計(jì)透露出整體性的政績追求。這種追求受部門間代表性競爭的影響,滋生部門間相互推諉現(xiàn)象,難以達(dá)到政府內(nèi)部有效動(dòng)員的效果[36],亟須通過制度設(shè)計(jì)將科層結(jié)構(gòu)下“零和博弈”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢筒┺摹?明確并強(qiáng)化部門間的合作意愿,保持競爭與合作行為的動(dòng)態(tài)平衡。在X縣營商環(huán)境優(yōu)化工作中,沒有任何一個(gè)部門能夠在所承接的項(xiàng)目中獨(dú)當(dāng)一面,實(shí)現(xiàn)部門間自發(fā)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)以迅速整合資源成為項(xiàng)目落地的關(guān)鍵要素。X縣優(yōu)化辦在分配“揭榜掛帥”任務(wù)中,采取“整體發(fā)包”的策略,將某一企業(yè)的項(xiàng)目交由某職能部門全權(quán)負(fù)責(zé),建立起一項(xiàng)工作由一個(gè)部門負(fù)責(zé)、部門間相互配合的工作機(jī)制。該項(xiàng)工作機(jī)制準(zhǔn)確地抓住職能部門完成既定項(xiàng)目的績效考核壓力,使其圍繞各自任務(wù)自發(fā)展開協(xié)同治理,形成競爭與合作相耦合的行動(dòng)策略。想要完成績效考核,與其他部門展開合作成為他們的唯一選擇。部門與部門形成了“齊抓共管”的協(xié)作意愿,既保障了治理資源的整合,又維持了組織間關(guān)系的穩(wěn)定性,還克服了科層治理機(jī)制在面對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)部門能力與目標(biāo)失衡的困局,在工作目標(biāo)與部門利益之間實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

七、結(jié)語

本文基于部門協(xié)同的理論視角,構(gòu)建“結(jié)構(gòu)-程序-情境”的分析框架,以X縣優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組的成立、運(yùn)作和調(diào)適的過程為個(gè)案進(jìn)行研究,挖掘地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的組織運(yùn)作機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn),X縣為優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境,強(qiáng)化橫向協(xié)同與縱向溝通,以領(lǐng)導(dǎo)小組及其常設(shè)機(jī)構(gòu)為組織載體,一方面,建立領(lǐng)導(dǎo)小組以強(qiáng)化組織權(quán)威,將相關(guān)任務(wù)在各部門間進(jìn)行再分配;并以企業(yè)為服務(wù)對(duì)象,將相關(guān)事務(wù)的承接和辦理責(zé)任鎖定到人,構(gòu)建起“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)-職能部門-進(jìn)駐企業(yè)”之間清晰的供需責(zé)任鏈,自上而下地激發(fā)職能部門的積極性,提升企業(yè)主體的參與意識(shí),暢通縱向?qū)蛹?jí)間的協(xié)調(diào)渠道。另一方面,建立科層化的營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,采取明確的制度化文書和會(huì)議等具有程序化特征的科層式運(yùn)作方式,強(qiáng)化組織層級(jí)之間的責(zé)任關(guān)聯(lián)和任務(wù)對(duì)接,進(jìn)一步明確過程監(jiān)管和績效考核標(biāo)準(zhǔn),督促職能部門將資源集中于營商環(huán)境優(yōu)化工作中來,營造出部門之間競爭與合作的動(dòng)員氛圍,形成一種橫向分工合作的組織運(yùn)作機(jī)制。該組織運(yùn)作機(jī)制能夠在彰顯政治合法性的同時(shí),強(qiáng)化科層內(nèi)部的權(quán)力耦合和外部的利益聯(lián)結(jié),形成縱橫交錯(cuò)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

本文提出的寓“科層”于“運(yùn)動(dòng)”之中的概念豐富了政府動(dòng)員行為的研究視角和成果,構(gòu)建起兼顧科層模式合理要素的新型組織動(dòng)員機(jī)制。組織動(dòng)員往往被認(rèn)為等同于運(yùn)動(dòng)式治理,運(yùn)動(dòng)式治理通常以科層治理失敗為前提。然而,在X縣優(yōu)化營商環(huán)境的組織動(dòng)員過程中,科層治理模式下部門的專業(yè)化分工、形式正規(guī)的決策文書、縱向節(jié)制的官僚體系等組織形式得以保留,X縣優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組通過其常設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,將此項(xiàng)治理任務(wù)深嵌于嚴(yán)密的科層體系中,將其逐漸消化吸收后轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以常規(guī)化績效考核為表現(xiàn)形式的組織運(yùn)作機(jī)制。這種動(dòng)員方式既構(gòu)建起運(yùn)動(dòng)治理的權(quán)威性組織基礎(chǔ),又保留了科層治理的理性空間,使運(yùn)動(dòng)治理中的組織動(dòng)員機(jī)制呈現(xiàn)出科層治理的標(biāo)準(zhǔn)化、高效率特征。這種組織運(yùn)作機(jī)制在一定程度上消弭科層治理和運(yùn)動(dòng)治理的理論分野,實(shí)現(xiàn)二者間的有機(jī)融合。這種融合恰是中國政治體制具備制度韌性和治理有效性的體現(xiàn)。

但是,作為一項(xiàng)單案例的實(shí)證研究,本文的理論適用范圍可能存在局限。受到地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響,精準(zhǔn)型動(dòng)員這一組織運(yùn)作機(jī)制是否適用于其他地區(qū)和其他場(chǎng)域,仍然有待檢驗(yàn)。同時(shí),限于一手資料尤其是政府內(nèi)部資料的獲取難度和隱匿性,本文尚未呈現(xiàn)該案例下組織運(yùn)作機(jī)制背后的運(yùn)作弊端,這是未來亟待研究和拓展的議題。

(本文的問題意識(shí)來自2022年暑期于湖南X縣的社會(huì)調(diào)研,一同調(diào)研的還有雷望紅老師、周泰老師、邱銘韜、滕慧旋和徐榮。在此對(duì)五位表示感謝。)