苗月霞

1993 年10 月1 日，《國家公務(wù)員暫行條例》施行，標(biāo)志著當(dāng)代中國公務(wù)員制度的正式確立。2006 年1 月1 日，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱公務(wù)員法）施行，標(biāo)志著中國特色公務(wù)員制度已經(jīng)形成。隨著改革開放的深入推進，當(dāng)代中國公務(wù)員制度持續(xù)發(fā)展并逐步完善，為我國干部人事制度改革提供了有益經(jīng)驗?；仡櫩偨Y(jié)當(dāng)代中國公務(wù)員制度的歷史沿革及階段特點，探討分析其未來趨勢和發(fā)展方向，對推進中國特色干部人事制度的實踐探索和政策創(chuàng)新具有重要意義。

以不同時期的典型事件為標(biāo)志，可以將當(dāng)代中國公務(wù)員制度劃分為不同的發(fā)展階段。本文以1993 年施行的《國家公務(wù)員暫行條例》、2006 年施行的公務(wù)員法和2012 年召開的黨的十八大為標(biāo)志性事件，將改革開放以來當(dāng)代中國公務(wù)員制度的研究試點、推行發(fā)展和改革完善歷程劃分為四個主要階段，在分析公務(wù)員制度不同發(fā)展階段的主要內(nèi)容及基本特征的基礎(chǔ)上，對當(dāng)代中國公務(wù)員制度的績效提升、體制完善、優(yōu)勢彰顯及公務(wù)員隊伍建設(shè)的未來發(fā)展進行探討展望。

一、關(guān)于公務(wù)員制度的研究論證和試點探索（1980—1992 年）

改革開放初期，為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展形勢的需要，中央要求改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動方式和思想方式，改革干部管理體制。1980 年，鄧小平同志發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，為我國干部人事制度改革指明了方向。此后，以黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革為突破口，國家公務(wù)員制度的研究論證和試點探索啟動，干部人事制度改革持續(xù)深化。

（一）根據(jù)中央改革精神研究論證實行國家公務(wù)員制度

為適應(yīng)改革開放的形勢需要，中央著手研究推進干部人事制度改革。1979 年9 月召開的全國組織工作座談會研究了加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、開展干部制度改革等問題，明確了改革干部結(jié)構(gòu)、建立干部考試和考核制度、精簡機構(gòu)等改革任務(wù)，以適應(yīng)四個現(xiàn)代化建設(shè)的要求。

1980 年8 月，鄧小平同志發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，明確指出干部人事制度改革的“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，[1]以超人的智慧指出了干部人事制度改革的思路、方向和措施，[2]42實質(zhì)上已經(jīng)涉及公務(wù)員制度的主要內(nèi)容，可以視為當(dāng)代中國公務(wù)員制度的理論源頭和政策發(fā)端。

為推進干部人事制度改革向系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展，1984 年，中央決定制定《國家機關(guān)工作人員法》，之后經(jīng)過研究，根據(jù)實際情況改名為《國家行政機關(guān)工作人員條例》，在經(jīng)過兩年的廣泛調(diào)研和深入研究后，進一步將較為籠統(tǒng)的“國家行政機關(guān)工作人員”改為“國家公務(wù)員”，經(jīng)中央同意將《國家行政機關(guān)工作人員條例》修改為《國家公務(wù)員暫行條例》。[3]115相較于《國家行政機關(guān)工作人員條例》，《國家公務(wù)員暫行條例》明確了立法目的、公務(wù)員的范圍和分類、權(quán)利保障、考試錄用、調(diào)任轉(zhuǎn)任回避、工資保險福利以及管理機構(gòu)等方面的規(guī)定，并對考核獎懲制度、功績晉升制度、培訓(xùn)制度等內(nèi)容進行了一些文字上的修改。[4]38-41

（二）明確建立國家公務(wù)員制度的改革任務(wù)并開展試點

經(jīng)過一個階段的研究論證，到黨的十三大召開前夕，實行國家公務(wù)員制度的思路得到了中央認可。1987 年10 月，黨的十三大報告明確提出要“改革干部人事制度”，指出“當(dāng)前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務(wù)員制度”；進一步明確要求“抓緊制定國家公務(wù)員條例及相應(yīng)的配套措施，組建國家公務(wù)員管理機構(gòu)”。[5]為此，1988 年國務(wù)院機構(gòu)改革專門成立了人事部，負責(zé)繼續(xù)修改《國家公務(wù)員暫行條例》并制定相關(guān)配套措施，同時開展推行國家公務(wù)員制度的試點工作，積累制度落實的實踐經(jīng)驗。

人事部依據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》（草案），組織中央國家機關(guān)的審計署等六家單位開展了公務(wù)員制度試點工作，試點內(nèi)容包括公務(wù)員管理的各項制度，重點開展關(guān)于公務(wù)員錄用、職位分類、考核、職務(wù)晉升、培訓(xùn)、回避制度的試點探索，同時還不同程度上進行了獎懲、退休退職、辭職辭退、調(diào)任轉(zhuǎn)任等單項制度的試驗。[3]135,1371990 年6 月，人事部批準(zhǔn)在哈爾濱市進行國家公務(wù)員制度試點。[2]43

1988 年，深圳市委、市政府組織專門力量，擬出《深圳經(jīng)濟特區(qū)建立國家公務(wù)員制度的初步方案》，提出推行國家公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想和目標(biāo)步驟。1988 年下半年，在深圳市第四次機構(gòu)改革中，市人事局專門設(shè)立公務(wù)員管理處，作為行政機關(guān)日常人事管理和公務(wù)員制度實施的具體組織協(xié)調(diào)的工作機構(gòu)；同時，組建行政監(jiān)察局和行政學(xué)院，建立公務(wù)員的監(jiān)督機制和培訓(xùn)基地。1990 年10 月，深圳市正式確定為全國推行公務(wù)員制度的試點城市。經(jīng)過幾年時間的探索，為全面實施公務(wù)員制度創(chuàng)造了更加成熟的條件。[3]162-164

通過開展試點工作，人事部全面進行公務(wù)員制度的試驗，摸索和總結(jié)公務(wù)員管理各環(huán)節(jié)的經(jīng)驗，進一步檢驗和修改《國家公務(wù)員暫行條例》及各項配套法規(guī)，探索現(xiàn)有政府機關(guān)工作人員過渡為國家公務(wù)員的辦法等。[6]盡管受到發(fā)展基礎(chǔ)等各種因素的影響，各試點單位的相關(guān)工作推進情況也有所不同，但總體而言，幾年的試點工作收到了良好的效果，為正式建立公務(wù)員制度積累了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)。

1992 年年初，鄧小平同志視察南方并發(fā)表重要談話，推動我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進入新的階段。1992 年10 月召開的黨的十四大提出，要“盡快推行國家公務(wù)員制度”。

二、公務(wù)員制度的確立實施和穩(wěn)妥推行（1993—2005 年）

《國家公務(wù)員暫行條例》的施行，標(biāo)志著當(dāng)代中國公務(wù)員制度的正式確立。隨后，人事部陸續(xù)制定了多項配套政策，積極穩(wěn)妥地推行國家公務(wù)員制度。進入新世紀(jì)，中央結(jié)合制度實施過程中積累的經(jīng)驗和遇到的問題，提出了進一步健全公務(wù)員制度的更高發(fā)展要求。

（一）建構(gòu)國家公務(wù)員制度體系

《國家公務(wù)員暫行條例》于1993 年4 月24 日由國務(wù)院第二次常務(wù)會議通過，于1993年8 月14 日發(fā)布，自1993 年10 月1 日起施行?！秶夜珓?wù)員暫行條例》共有18 章88 條，規(guī)定了國家公務(wù)員的適用范圍、權(quán)利義務(wù)及管理辦法等主要內(nèi)容，是我國政府機關(guān)人事管理的總章程，標(biāo)志著我國各級國家行政機關(guān)實施國家公務(wù)員制度的開始。[7]

隨后，人事部圍繞公務(wù)員管理的各主要環(huán)節(jié)制定了多項配套制度。1994 年制定了關(guān)于錄用、考核的暫行規(guī)定以及職位分類工作的實施辦法；1995 年制定了關(guān)于職務(wù)任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告的暫行規(guī)定，發(fā)布了關(guān)于實施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的通知；1996 年制定了關(guān)于職務(wù)升降、回避、輪崗、培訓(xùn)的暫行規(guī)定，以及公務(wù)員被辭退后有關(guān)問題的暫行辦法，發(fā)布了關(guān)于實施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的補充通知等。這些配套制度的密集出臺，為《國家公務(wù)員暫行條例》的實施提供了操作基礎(chǔ)。

（二）積極穩(wěn)妥推行國家公務(wù)員制度

為扎實推進《國家公務(wù)員暫行條例》的實施，1993 年11 月15 日，國務(wù)院印發(fā)《國家公務(wù)員制度實施方案》，要求各級各地結(jié)合機構(gòu)改革和工資制度改革，有計劃、有步驟地推行國家公務(wù)員制度。

其間，中共中央組織部、人事部及地方各級組織人事部門推動完成了原國家行政機關(guān)干部向公務(wù)員的過渡及身份轉(zhuǎn)換。從國務(wù)院到各省（區(qū)、市）及其區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)，結(jié)合機構(gòu)改革，在完成“三定”（定職能、定機構(gòu)、定編制）的基礎(chǔ)上，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴要求，對準(zhǔn)備過渡為公務(wù)員的機關(guān)干部做好公務(wù)員制度、行政管理、法律、公文寫作以及鄧小平理論、社會主義市場經(jīng)濟知識等方面的專門培訓(xùn)，之后對不同層級干部分別采取考試或考核的方式，檢驗其是否具備了公務(wù)員應(yīng)掌握的基本理論與基礎(chǔ)知識，經(jīng)上級部門檢查并驗收合格后，方能完成過渡并頒發(fā)公務(wù)員證。[8]

（三）提出進一步健全公務(wù)員制度的發(fā)展任務(wù)

在實施《國家公務(wù)員暫行條例》、推行國家公務(wù)員制度的過程中，我國干部人事制度改革深入發(fā)展。1995 年，中央制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，總結(jié)了一個時期以來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的經(jīng)驗，提升了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作的制度化水平。同時，《國家公務(wù)員暫行條例》實施過程中的經(jīng)驗和問題需要總結(jié)，公務(wù)員制度也需要進一步完善。[2]441997 年召開的黨的十五大提出，要深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度。

進入新世紀(jì)，國際形勢發(fā)生了廣泛而深刻的變化，對我國干部人事制度建設(shè)提出了新的要求。2000 年，中央印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，要求加強對《國家公務(wù)員暫行條例》等法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，抓緊研究制定國家公務(wù)員法，逐步健全黨政機關(guān)干部人事管理的法規(guī)體系。黨的十六大報告也提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度。

2000 年8 月，公務(wù)員法研究起草工作啟動，此后歷時近五年，草案經(jīng)過20 余次修改，[9]于2005 年4 月經(jīng)第十屆全國人大常委會第十五次會議審議通過。

三、公務(wù)員制度的規(guī)范發(fā)展和逐步完備（2006—2011 年）

在《國家公務(wù)員暫定條例》基礎(chǔ)上修改制定的公務(wù)員法，集中體現(xiàn)了公務(wù)員制度的中國特色。以公務(wù)員法為核心，相關(guān)部門制定出臺了多項配套政策法規(guī)，公務(wù)員管理的制度體系更加完備。在2008 年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，國家公務(wù)員局成立，專職負責(zé)公務(wù)員制度建構(gòu)和公務(wù)員隊伍建設(shè)。

（一）公務(wù)員法：中國特色公務(wù)員制度形成的標(biāo)志

公務(wù)員法是我國干部人事管理第一部總章程性質(zhì)的法律，在干部人事制度發(fā)展歷史上具有里程碑意義。[10]序言1在《國家公務(wù)員暫行條例》基礎(chǔ)上修改制定的公務(wù)員法，集中鮮明地體現(xiàn)了公務(wù)員制度的中國特色，標(biāo)志著中國特色公務(wù)員制度已經(jīng)形成。[10]208其制度創(chuàng)新和中國特色集中體現(xiàn)為以下三個方面。

一是關(guān)于公務(wù)員范圍的界定。公務(wù)員法將公務(wù)員的范圍界定由《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的行政機關(guān)工作人員調(diào)整為所有黨政機關(guān)的工作人員。公務(wù)員范圍的擴大，充分體現(xiàn)了中國政治制度的基本特點，是中國特色公務(wù)員制度的一大特色。

二是關(guān)于公務(wù)員制度的領(lǐng)導(dǎo)。公務(wù)員法在《國家公務(wù)員暫行條例》繼續(xù)貫徹黨的干部路線和方針[11]等相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，在總則部分加強了對公務(wù)員制度的政治要求，進一步明確指出，“公務(wù)員制度堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，“堅持黨管干部原則”，集中體現(xiàn)了當(dāng)代中國公務(wù)員制度的核心特質(zhì)和制度優(yōu)勢。

三是關(guān)于公務(wù)員隊伍的管理。在總結(jié)《國家公務(wù)員暫行條例》實施過程中的經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，公務(wù)員法對公務(wù)員分類、職務(wù)級別和聘任制等管理工作進行了制度健全和政策創(chuàng)新，進一步豐富和健全了各項管理制度。[9]

（二）逐步形成較完備的中國特色公務(wù)員制度體系

為保障公務(wù)員法的順利實施，2006 年4 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《〈中華人民共和國公務(wù)員法〉實施方案》，實施方案包含關(guān)于公務(wù)員范圍規(guī)定、登記實施辦法、職務(wù)與級別管理規(guī)定、綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法以及參照公務(wù)員法管理的單位審批辦法五項法規(guī)性文件，為正確理解執(zhí)行公務(wù)員法提供了權(quán)威的法律依據(jù)。[2]45

同時，為貫徹中央關(guān)于實施公務(wù)員法的相關(guān)要求，中共中央組織部和人事部等相關(guān)部門加快制定相應(yīng)的配套法規(guī)政策，于2007 年和2008 年先后印發(fā)關(guān)于公務(wù)員考核、人事爭議處理、錄用、獎勵、調(diào)任、職務(wù)任免升降等的試行規(guī)定。2008 年，人力資源社會保障部成立后，與中共中央組織部一起印發(fā)了《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》，以公務(wù)員法為核心的中國特色公務(wù)員法律法規(guī)體系基本形成。[7]

（三）設(shè)立國家公務(wù)員局專職推進公務(wù)員制度持續(xù)發(fā)展

2008 年，按照《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》新成立的國家公務(wù)員局對外辦公，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的機構(gòu)職能，國家公務(wù)員局主要承擔(dān)起草公務(wù)員管理各方面的法律法規(guī)草案，并組織實施和監(jiān)督檢查，擬訂公務(wù)員行為規(guī)范、職業(yè)道德和能力建設(shè)政策并依法對公務(wù)員實施監(jiān)督，保障公務(wù)員合法權(quán)益等職能。在國家層面設(shè)置專職負責(zé)管理全國公務(wù)員工作的職能機構(gòu)，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對公務(wù)員工作的高度重視。

2009 年，中央印發(fā)《2010—2020 年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，明確提出要完善公務(wù)員職位分類制度，繼續(xù)推進公務(wù)員津補貼和福利制度改革，完善公務(wù)員社會保障制度，研究制定聘任制公務(wù)員管理辦法等，進一步對公務(wù)員制度的深化改革和發(fā)展完善提出了明確要求。

四、公務(wù)員制度的深化改革和優(yōu)化完善（2012 年至今）

黨的十八大以來，中央持續(xù)推進公務(wù)員制度改革深化發(fā)展，進一步修訂了公務(wù)員法，使公務(wù)員制度體系更加完善。2018 年，中央著手建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，中國特色公務(wù)員制度持續(xù)改革和發(fā)展完善。

（一）深化公務(wù)員管理制度改革

黨的十八大報告提出，要“完善公務(wù)員制度”；黨的十八屆三中全會進一步明確，要“深化公務(wù)員分類改革”，“推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”等具體改革內(nèi)容，推進公務(wù)員制度改革持續(xù)深化。

一是進一步健全公務(wù)員選用、考核等管理制度，提升公務(wù)員管理的規(guī)范化水平。黨的十八大以來，中共中央組織部、人力資源社會保障部、國家公務(wù)員局等主管部門先后制定了關(guān)于公務(wù)員公開遴選、艱苦邊遠地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用、公務(wù)員平時考核試點工作、公務(wù)員錄用面試組織管理、公務(wù)員考試錄用違紀(jì)違規(guī)行為處理以及公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為規(guī)范等方面的管理政策，為加強公務(wù)員隊伍建設(shè)和管理工作提供了制度保障。

二是探索全面實施公務(wù)員職務(wù)職級并行制度，拓展公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展通道。2015 年1月，《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》實施。經(jīng)過幾年實踐，中共中央辦公廳于2019 年3 月印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，明確規(guī)定“國家根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級序列”，職級是公務(wù)員的等級序列，是與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并行的晉升通道，具備激勵功能。[12]

三是推進細化落實公務(wù)員分類改革，提升公務(wù)員管理科學(xué)化水平。實行干部分類管理是提升干部管理工作水平的重要基礎(chǔ)，也是我國改革開放后實行公務(wù)員制度的重要緣由之一。黨的十八大以來，相關(guān)部門根據(jù)中央要求，進一步推進不同類別公務(wù)員分類管理制度，先后開展法官、檢察官、公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列試點工作，印發(fā)專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定等相關(guān)制度，推進公務(wù)員分類管理制度加快落實。

（二）修訂完善公務(wù)員法

為落實黨的十八大提出的“完善公務(wù)員制度”的任務(wù)要求，適應(yīng)中國特色社會主義進入新時代的形勢需要，中央在總結(jié)近年來干部制度和公務(wù)員制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2017年3 月正式啟動公務(wù)員法的修訂工作。最終，公務(wù)員法于2018 年12 月29 日經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議修訂，自2019 年6 月1 日起施行。

修訂后的公務(wù)員法從以下三個主要方面體現(xiàn)了中國公務(wù)員制度的核心特質(zhì)。一是開宗明義地厘清了公務(wù)員與干部隊伍的法律關(guān)系。公務(wù)員法第二條明確規(guī)定，“公務(wù)員是干部隊伍的重要組成部分”。盡管這一判斷應(yīng)該是常識性認識，但是無論是《國家公務(wù)員暫行條例》還是之前的公務(wù)員法，都沒有關(guān)于公務(wù)員和干部隊伍關(guān)系的明確規(guī)定?！秶夜珓?wù)員暫行條例》的適用范圍僅為國家行政機關(guān)的工作人員，2006 年施行的公務(wù)員法將公務(wù)員的范圍界定拓展到所有黨政機關(guān)，此次修訂的公務(wù)員法明確“公務(wù)員是干部隊伍的重要組成部分”，是從法律層面厘清了公務(wù)員和干部隊伍的關(guān)系，為理順公務(wù)員管理體制提供了法律依據(jù)。

二是與時俱進地強化了黨對公務(wù)員制度的政治領(lǐng)導(dǎo)。修訂后的公務(wù)員法在總則部分的第四條首先增加了“公務(wù)員制度堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容，緊接著補充了“科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”作為公務(wù)員制度必須堅持的指導(dǎo)思想，并明確要求“貫徹新時代中國共產(chǎn)黨的組織路線”，這些關(guān)于加強和改進黨對公務(wù)員制度的政治領(lǐng)導(dǎo)的明確規(guī)定，使公務(wù)員制度的中國特色進一步彰顯。

三是科學(xué)合理地完善了公務(wù)員管理的相關(guān)制度。修訂后的公務(wù)員法體現(xiàn)了黨的十八大以來公務(wù)員分類管理、職務(wù)與職級并行以及激勵約束制度的改革經(jīng)驗，根據(jù)實踐需要對相關(guān)制度進一步作了修改，[13]提升了公務(wù)員管理工作的科學(xué)化與規(guī)范化水平，為建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊伍提供了法律保障。[14]

（三）健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制

為適應(yīng)新時代全面深化改革任務(wù)的新要求，更好地落實黨管干部原則，加強黨對公務(wù)員隊伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地統(tǒng)籌干部管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，在2018 年黨和國家機構(gòu)改革中，中央決定將國家公務(wù)員局并入中共中央組織部。

此后，中共中央組織部充分發(fā)揮公務(wù)員管理職能，以2018 年修訂的公務(wù)員法為依據(jù)，修訂和制定了多項公務(wù)員管理的相關(guān)制度規(guī)定。2019 年，制修訂關(guān)于公務(wù)員平時考核、錄用、調(diào)任、培訓(xùn)、范圍、登記、職務(wù)職級與級別管理、參照公務(wù)員法管理的單位審批等辦法；2020 年，制修訂關(guān)于公務(wù)員轉(zhuǎn)任、考核、獎勵、辭退、辭去公職等規(guī)定；2021年，制修訂關(guān)于公務(wù)員錄用考察、初任培訓(xùn)辦法、行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)、錄用違規(guī)違紀(jì)行為處理、公開遴選等辦法；2022 年，修訂發(fā)布《公務(wù)員申訴規(guī)定》。2023 年9 月，中共中央辦公廳發(fā)布《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定》。隨著公務(wù)員管理的配套制度陸續(xù)制修訂和發(fā)布實施，以公務(wù)員法為核心的公務(wù)員管理制度體系更加完善，公務(wù)員管理工作進一步規(guī)范發(fā)展。

五、當(dāng)代中國公務(wù)員制度的發(fā)展展望

當(dāng)代中國公務(wù)員制度自1993 年正式確立實施以來，經(jīng)過30 年的發(fā)展歷程，以公務(wù)員法為核心的配套制度逐步完備，公務(wù)員管理制度漸成體系。特別是黨的十八大以來，中央進一步修訂完善了公務(wù)員法，改革優(yōu)化了公務(wù)員管理體制，持續(xù)推進公務(wù)員分類管理等制度深化落實，為建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍提供了制度保障。黨的二十大報告提出，加強和改進公務(wù)員工作。[15]展望未來，加強當(dāng)代中國公務(wù)員制度建設(shè)，還應(yīng)進一步提升制度績效、完善制度體系，使制度優(yōu)勢更加彰顯，進一步加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，為持續(xù)推進中國特色干部人事制度改革發(fā)展提供更多創(chuàng)新經(jīng)驗，為扎實推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實的干部隊伍支撐。

（一）進一步提升制度績效

公務(wù)員制度實行以來，在加強公務(wù)員隊伍建設(shè)、提升公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)等方面發(fā)揮了重要的積極作用，總體而言取得了明顯成效。公務(wù)員考試錄用制度的推行，開闊了機關(guān)選人視野，一大批素質(zhì)好、年紀(jì)輕、學(xué)歷高的優(yōu)秀人才脫穎而出，為機關(guān)補充了新鮮血液，注入了新的活力。[16]與2006 年相比，2017 年具有大學(xué)本科以上學(xué)歷人員占公務(wù)員總數(shù)的比例由43%提高到71.9%；35 歲以下的比例由25.6%提高到27.8%；女性的比例由22.8%提高到26.5%。[17]公務(wù)員隊伍整體受教育水平和年齡結(jié)構(gòu)的顯著優(yōu)化，為更好落實國家各項管理任務(wù)、提高政府公共服務(wù)水平提供了堅實的干部隊伍支撐。

展望未來，公務(wù)員管理的各項具體制度的科學(xué)化水平還需要進一步提升，以取得更好的制度實施績效。仍以公務(wù)員考試錄用制度為例，相較于之前干部吸收錄用主要采用推薦選拔和統(tǒng)一分配的方式，[18]考試錄用制度可以說是當(dāng)代中國政府人力資源管理科學(xué)化、制度化的開端。不過作為一種為黨政機關(guān)選拔人才的全新的制度形式，公務(wù)員考試錄用制度還存在功能性缺位現(xiàn)象，其制度效果還存在一定的上升空間，應(yīng)從該項制度的政治性、社會性和管理性等功能定位出發(fā)，提高公務(wù)員考錄的科學(xué)性，彰顯公務(wù)員考錄制度的積極作用。[19]

同時，公務(wù)員分類管理、職務(wù)職級并行、考核獎懲和激勵保障等各項配套制度在實踐中還存在需要改進的問題，亟須根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，以及新時代干部工作的新形勢等實際需要，進一步深化改革、持續(xù)完善以提升制度績效。

（二）進一步完善管理體制

中華人民共和國成立后，中央逐步確立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分部分級干部管理體制，奠定了統(tǒng)分結(jié)合的干部管理體制基礎(chǔ)。[20]公務(wù)員制度作為當(dāng)代中國干部人事制度的重要組成部分，其發(fā)展歷程也充分體現(xiàn)了我國干部管理體制統(tǒng)分結(jié)合的總體特點。改革開放初期，為探索開展干部分類管理，嘗試推行公務(wù)員制度，1982 年國務(wù)院機構(gòu)改革成立了勞動人事部，承擔(dān)起牽頭組織研究論證和試點推進公務(wù)員制度的職能；2008 年大部制改革過程中，中央專門設(shè)立了國家公務(wù)員局，作為人力資源社會保障部下屬的副部級機構(gòu)，專職負責(zé)全國公務(wù)員管理的相關(guān)事務(wù)；2018 年國務(wù)院機構(gòu)改革中，國家公務(wù)員局并入中共中央組織部，公務(wù)員管理工作由中共中央組織部統(tǒng)一管理。

2019 年6 月施行的公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員是干部隊伍的重要組成部分，進一步從法律層面明確了將公務(wù)員工作納入干部體制統(tǒng)一管理，為加強和改進黨對公務(wù)員工作的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化完善公務(wù)員管理體制提供了制度保障。當(dāng)然，完善統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，還需要在實踐中進一步探索并不斷優(yōu)化發(fā)展。

（三）進一步彰顯制度優(yōu)勢

在中國特色社會主義制度的建設(shè)歷程中，當(dāng)代中國公務(wù)員制度也始終強調(diào)堅持并不斷完善其中國特色。例如，由中共中央組織部和人事部的部分同志撰寫的《建設(shè)有中國特色的國家公務(wù)員制度》一書提出，應(yīng)該從我國的國情出發(fā)，認真總結(jié)和集成我黨在干部人事制度中的優(yōu)良傳統(tǒng)，保持和發(fā)揚我們的優(yōu)勢，同時吸收國外的有益經(jīng)驗，博采眾長，揚長避短，形成有中國特色的國家公務(wù)員制度。[21]在研究如何實行國家公務(wù)員制度時，中央干部管理制度改革專題組專門撰寫了關(guān)于國家公務(wù)員的稱謂、范圍和制度特點等內(nèi)容的“說明材料”，從中國國情出發(fā)闡述了我國公務(wù)員制度的特點，主要包括不實行兩官分途，不搞“政治中立”，不實行職務(wù)常任等。[4]43

2005 年9 月，曾慶紅同志在全國實施公務(wù)員法工作會議上的講話中指出，公務(wù)員法從公務(wù)員隊伍的領(lǐng)導(dǎo)、范圍界定、分類管理、錄用、激勵約束等主要方面體現(xiàn)了公務(wù)員制度的中國特色；公務(wù)員法的通過，“標(biāo)志著中國特色公務(wù)員制度已經(jīng)形成”。[10]208經(jīng)過30 年的發(fā)展，特別是黨的十八大以來，中央全面加強了對干部人事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過優(yōu)化設(shè)置黨和國家干部人事管理機構(gòu)和職能，為進一步加強和改進公務(wù)員工作、建設(shè)中國特色公務(wù)員制度并彰顯制度優(yōu)勢提供了保障。當(dāng)然，中國特色公務(wù)員制度的健全完善和優(yōu)勢彰顯是一個長期的改革和建設(shè)過程，需要結(jié)合中國國情和干部工作實際進行制度創(chuàng)新和實踐探索。

（四）進一步加強隊伍建設(shè)

經(jīng)過30 余年的發(fā)展，我國公務(wù)員制度已形成了較為完備的體系，未來一個時期，除了對制度實施過程中出現(xiàn)的一些問題進行相應(yīng)的有針對性的修改完善之外，更重要的工作是做好公務(wù)員法及各項配套制度的落實，以制度保障高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍建設(shè)取得更好成效。

2019 年7 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于貫徹實施公務(wù)員法建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍的意見》，從突出政治引領(lǐng)、深化分類改革、拓寬來源渠道、加強培養(yǎng)鍛煉、強化激勵保障等多個方面對加強公務(wù)員隊伍建設(shè)提出了明確要求。各級各地要認真落實中央政策，有序有力有效地推動公務(wù)員法的落實，全面建設(shè)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍。[14]

最新修訂的公務(wù)員法明確規(guī)定，公務(wù)員是干部隊伍的重要組成部分。加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，要認真落實習(xí)近平總書記關(guān)于干部隊伍建設(shè)的系列重要講話精神，將落實新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)和新時代黨的組織路線貫穿公務(wù)員工作的始終。要認真落實中央關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、考核工作等相關(guān)制度規(guī)定，著力提升公務(wù)員隊伍的政治素質(zhì)和能力素質(zhì)，為建設(shè)適應(yīng)新時代發(fā)展要求的高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍做出貢獻。

正如習(xí)近平總書記所指出的，我們回顧歷史，不是為了從成功中尋求慰藉，更不是為了躺在功勞簿上、為回避今天面臨的困難和問題尋找借口，而是為了總結(jié)歷史經(jīng)驗、把握歷史規(guī)律，增強開拓前進的勇氣和力量。[22]我們回顧當(dāng)代中國公務(wù)員制度的發(fā)展歷程、總結(jié)其制度特質(zhì)，既可以為落實中央關(guān)于“完善公務(wù)員制度”“改進公務(wù)員工作”的總體要求提供歷史借鑒，也可以為彰顯中國特色公務(wù)員制度優(yōu)勢提供前瞻思考，為落實新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍提供制度保障，并進一步為中國特色干部人事制度的深化改革和發(fā)展完善提供實證經(jīng)驗，為推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供堅實的干部隊伍保障。