錢 坤

一、 問題的提出: 文本差異與實踐困境

黨的二十大報告指出,要“加強憲法實施和監(jiān)督,健全保證憲法全面實施的制度體系”。(1)習近平: 《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,載中國政府網(wǎng)2022年10月25日,http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施無疑處于這一體系的核心,如何發(fā)揮其制度效能成為迫切需要解決的問題。晚近對憲法監(jiān)督的關注缺乏對憲法解釋與合憲性審查制度的一體考量,遲遲未能激活《憲法》規(guī)定的憲法監(jiān)督與解釋制度。我國《憲法》第62條規(guī)定,全國人大有權“監(jiān)督憲法的實施”;全國人大常委會依據(jù)第67條的規(guī)定,享有“解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”的職權。第62條與第67條雖然都規(guī)定了憲法監(jiān)督權,但卻存在一個文本上的顯著差異: 相較于全國人大,全國人大常委會的憲法監(jiān)督權條款中增添了“解釋憲法”。這是否表明兩機關的憲法監(jiān)督權存在某種差異?

回答這個問題看似簡單,但既有觀點卻相對曖昧。主流觀點雖然承認兩機關在合憲性審查中存在職能分工,卻沒有對兩機關的職權性質進行區(qū)分,(2)參見胡錦光: 《論我國合憲性審查機制中不同主體的職能定位》,載《法學家》2020年第5期。這在某種意義上默認了兩機關的憲法監(jiān)督權是同質化的。而這種同質化的理解方式會造成實踐困境。學者們或基于文本規(guī)定,認為全國人大常委會獨占地享有憲法解釋權;(3)參見胡錦光、韓大元: 《中國憲法》,法律出版社2018年版;李忠夏: 《合憲性審查制度的中國道路與功能展開》,載《法學研究》2019年第6期?；蛘J為文本雖未明確,但基于全國人大的憲法地位(4)參見翟小波: 《論我國憲法的實施制度》,中國法制出版社2009年版,第53頁?；蚱鋺椃ūO(jiān)督權(5)參見黃明濤: 《兩種“憲法解釋”的概念分野與合憲性解釋的可能性》,載《中國法學》2014年第6期。,可當然地推導出其享有憲法解釋權。但倘如前者所言,將會出現(xiàn)全國人大憲法監(jiān)督的“實效性難題”: 如果全國人大不享有憲法解釋權,那么其憲法監(jiān)督權如何發(fā)生實效?又倘如后者所言,則會出現(xiàn)全國人大常委會憲法解釋權的“冗余性難題”: 既然憲法監(jiān)督當然地預設了憲法解釋權,那么單獨規(guī)定全國人大常委會的憲法解釋權不就成了一種規(guī)定的冗余?雖然學界對憲法監(jiān)督的制度原理、審查模式、程序機制的探討已較為豐富,(6)具有代表性的綜合性研究,參見胡錦光: 《合憲性審查》,江蘇人民出版社2018年版;林來梵: 《憲法審查的原理與技術》,法律出版社2009年版;李忠: 《憲法監(jiān)督論》,社會科學文獻出版社1999年版。但對于“實效性難題”與“冗余性難題”間的實踐困境,仍然缺乏體系性的、具有說服力的回答。其問題的根源即在于默認了兩機關憲法監(jiān)督權的同質性。

本文認為,全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督權雖然共同服務于憲法實施,但在權力性質上卻存在不同。古人言:“理不患其不一,所難者分殊耳。”(7)繆天舒選注: 《宋元學案》,商務印書館1928年版,第230頁。理解不同機關憲法監(jiān)督權的“分殊”是破解前述難題的關鍵。本文將首先回顧現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制的形成過程,梳理出憲法監(jiān)督制度中的三種子類型;其次,從理論上提出分析憲法監(jiān)督的兩種理想類型;(8)關于理想類型或是理念型,參見[德] 馬克斯·韋伯: 《社會學的基本概念》,顧忠華譯,廣西師范大學出版社2010年版,第29頁。最后,基于兩類理想類型對既有制度子類型進行定位,揭示全國人大及其常委會憲法監(jiān)督權的差異化構造。

二、 憲法監(jiān)督體制的變遷與制度子類型

我國憲法監(jiān)督體制并非按照特定版本的憲法設計一次性形成,而是經(jīng)歷了創(chuàng)立、恢復與調整的過程。因此,文本差異不宜被視為用語偶然的不一致,而應被解釋為不同時期理念與制度類型“拼盤”的結果。從制度變遷的視角考察“憲法監(jiān)督”概念所指涉的制度子類型,有利于全面、細致地把握全國人大及其常委會憲法監(jiān)督體制的差異化構造。

我國憲法監(jiān)督制度發(fā)源于1954年《憲法》,在制度設計之初就涉及憲法監(jiān)督權在全國人大及其常委會間的配置。在此后歷次憲法修改中,憲法監(jiān)督體制始終是修改對象,相應調整主要圍繞“監(jiān)督憲法的實施”“解釋憲法”的規(guī)范表述,以及規(guī)范的改變/撤銷制度展開。

(一) 1954年《憲法》與憲法監(jiān)督體制的初創(chuàng)

在中共中央起草的《1954年憲法草案(初稿)》(下文簡稱《初稿》)中,全國人大并未被賦予憲法監(jiān)督權。相反,“監(jiān)督憲法和法律實施”的職權被一體規(guī)定,并賦予全國人大常委會。(9)參見《中國共產(chǎn)黨中央委員會1954年憲法草案(初稿)》(1954年3月23日中國共產(chǎn)黨中央委員會提出),載全國人大常委會法制工作委員會憲法室編: 《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》,中國民主法制出版社2021年版,第327—340頁。但在1954年6月14日中央人民政府委員會通過的《憲法草案》(下文簡稱《草案》)中,這一職權被拆分,全國人大被賦予“監(jiān)督憲法的實施”的職權,常委會被賦予“撤銷國務院和下級人民代表大會同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”的職權。(10)參見《中華人民共和國1954年憲法草案》,載前注〔9〕,全國人大常委會法制工作委員會憲法室書,第357頁。

理論上來說,按照《初稿》的規(guī)定,全國人大擁有“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”,因此本不必專門增加授權規(guī)范,《草案》的規(guī)定似乎是在突出全國人大的憲法監(jiān)督職能。(11)據(jù)許崇德教授回憶,1954年《憲法》有一個草案修正稿還規(guī)定了全國人大“可以改變或者撤銷全國人大常委會制定的同憲法相抵觸的法令”的職權,但在正式發(fā)布的草案以及最終通過的憲法中均刪去了。參見許崇德: 《中華人民共和國憲法史》,福建人民出版社2003年版,第316頁。與此相關的,《草案》也刪除了常委會的“法律監(jiān)督權”這一表述,理由是在當時討論的憲法草案修改稿中,常委會已經(jīng)有了“改變或撤銷國務院和下級人民代表大會同國家法律相抵觸的決議、條例和命令”的權力,因此不必重復性地規(guī)定其擁有監(jiān)督法律實施的權力。(12)同上注。不過,《草案》不僅賦予了常委會撤銷“同國家法律相抵觸”的規(guī)范的權限,還賦予了撤銷同憲法相抵觸的規(guī)范的權限。在這個意義上,常委會也具有了某種“監(jiān)督憲法和法律實施”的權限。

1954年9月最終通過的憲法文本基本延續(xù)了這一配置方案,即概括規(guī)定全國人大擁有憲法監(jiān)督權,并規(guī)定常委會享有具體的規(guī)范撤銷權。但相較于《初稿》與《草案》,最終文本根據(jù)監(jiān)督對象的不同,區(qū)分了針對國務院與下級人大的規(guī)范撤銷的不同標準,將《草案》中對于國務院與地方人大的“與憲法、法律和法令相抵觸”一元標準,改為“同憲法、法律和法令相抵觸”(下文簡稱“相抵觸”)與“不適當”的二元標準。(13)參見1954年《憲法》(已失效)第31條第6、7項。由此,我國憲法上的憲法監(jiān)督體制初步形成。

(二) 1978年《憲法》與憲法監(jiān)督體制的恢復

從1957年開始,憲法實施受到政治運動擴大化的沖擊,憲法監(jiān)督體制幾乎沒有發(fā)揮應有的作用。(14)參見韓大元主編: 《新中國憲法發(fā)展70年》,三聯(lián)書店(香港)有限公司2020年版,第107—118頁。1975年《憲法》受到當時政治邏輯的局限,規(guī)范密度較低,也沒有規(guī)定與憲法監(jiān)督相關的內容。憲法監(jiān)督體制直至1978年憲法修改才逐步恢復。1978年《憲法》雖然沒有完全恢復1954年《憲法》的規(guī)定,但基于對社會主義民主與法制遭受破壞的歷史教訓,高度重視憲法監(jiān)督與憲法解釋。

一方面,1978年《憲法》概括規(guī)定了全國人大“監(jiān)督憲法和法律的實施”的權限?！蛾P于修改憲法的報告》對此做了著重說明,清晰地界定了各級國家權力機關以及人民群眾在憲法監(jiān)督、實施中的作用,指出“全國人民代表大會的重要職權之一是‘監(jiān)督憲法和法律的實施’,地方各級人民代表大會也要在本行政區(qū)域內‘保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行’”。(15)葉劍英: 《關于修改憲法的報告》,載前注〔9〕,全國人大常委會法制工作委員會憲法室書,第280頁。另一方面,1978年《憲法》開創(chuàng)性地賦予全國人大常委會以憲法解釋權,這與1954年《憲法》制定時的觀點相較有鮮明的變化。1954年《憲法》制定時,對憲法制定具有相當影響力的觀點認為“(憲法)是根本法,不應當有關于內容方面的解釋”,(16)田家英的觀點,參見韓大元: 《1954年憲法制定過程》,法律出版社2014年版,第100頁。因此對于兩機關都沒有規(guī)定憲法解釋權。此外,1978年《憲法》沒有恢復1954年《憲法》規(guī)定的常委會對國務院制定的規(guī)范性文件的改變與撤銷制度,只保留了針對地方人大的“不適當決議”的改變/撤銷制度。(17)參見1978年《憲法》(已失效)第25條第5項。

(三) 1982年《憲法》與憲法監(jiān)督體制的調整

1982年《憲法》修改在1978年《憲法》規(guī)定的憲法監(jiān)督體制的基礎上做出了進一步調整。憲法修改起草時,憲法修改委員會及其秘書處就憲法監(jiān)督體制曾經(jīng)考慮過四種方案,但最終還是選擇了以人大為中心的監(jiān)督體制。(18)參見王理萬: 《走向以人大制度為中心的合憲性審查制度》,載《人大研究》2021年第1期。

就全國人大的職權,1982年《憲法》除了延續(xù)既有規(guī)定中的“監(jiān)督憲法的實施”,為確保全國人大最高國家權力機關的地位,加強對常委會的監(jiān)督,還規(guī)定了“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”的權限。(19)見前注〔11〕,許崇德書,第917頁。在涉及全國人大常委會的部分,則規(guī)定了“解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的權限。

相較于之前兩部《憲法》以及制定過程中的各種安排,1982年《憲法》有幾項調整值得注意: (1) 明確賦予全國人大常委會“監(jiān)督憲法的實施”職權,改變了這一職權專屬于全國人大的立法例;(2) 將“解釋憲法”規(guī)定在“監(jiān)督憲法的實施”這一條文中,改變了此前將憲法解釋、法律解釋、法令制定一體規(guī)定的立法例;(3) 明確了基于監(jiān)督常委會的目的,為全國人大配置了規(guī)范撤銷權,且撤銷標準為“不適當”,而非“相抵觸”。(4) 統(tǒng)一了常委會撤銷其他國家機關制定的規(guī)范的標準,明確為與上位規(guī)范“相抵觸”,而且明確包含與憲法“相抵觸”的情形。

(四) 小結: 三種制度子類型的生成

對憲法監(jiān)督體制的變遷的解讀直接影響對全國人大及其常委會兩機關相應職權的分析。法教義學追求解釋的體系性,規(guī)范中表述相同的概念如能保持相同的含義當然最能符合體系要求。但歷次修憲的時空背景迥異,對于憲法監(jiān)督的認識、制度設計的思路不盡相同,因此并不排除同樣的“監(jiān)督憲法的實施”的表述對應著不同制度子類型的可能。從憲法監(jiān)督體制的變遷中大概可以勾勒出三種不同的子類型,這是詮釋憲法監(jiān)督權的重要線索:

第一,基于最高國家權力機關憲法地位的憲法監(jiān)督。其代表性的規(guī)范表述為“監(jiān)督憲法的實施”。1954年《憲法》制定時,無論是憲法監(jiān)督權還是立法權都集中配置于全國人大,制憲者在兩機關權限分配中賦予全國人大極高的比重。而1982年修憲的一項重要共識則是全國人大功能的局限,并試圖通過全國人大常委會的擴權來充實全國人大,強調對常委會的賦權。可不論關于兩機關的職權分配比重如何變化、相應權限如何變更,作為最高國家權力機關的全國人大都保有憲法監(jiān)督權。

第二,基于規(guī)范(包含決定等)改變/撤銷制度的憲法監(jiān)督。其代表性的規(guī)范表述為“改變或者撤銷與憲法……相抵觸的決定”。盡管在有權主體與改變/撤銷標準上時有反復,但自1954年《憲法》到現(xiàn)行《憲法》,始終存有全國人大或其常委會的規(guī)范改變/撤銷制度,這也被學界詮釋為憲法監(jiān)督制度的一部分。(20)規(guī)范改變或撤銷的權限不止限于全國人大及其常委會。事實上,整個法規(guī)備案審查都屬于規(guī)范改變與撤銷制度。因此,也有學者主張地方人大及其常委會等主體也可以進行憲法監(jiān)督。但姑且不論《監(jiān)督法》《立法法》《地方人大組織法》等下位階法律的規(guī)定,在憲法層面,全國人大與常委會的規(guī)范撤銷制度確實是憲法監(jiān)督體制的一項重要制度要素。1982年《憲法》為了確保全國人大的憲法地位,規(guī)定了大會對常委會不適當決定的撤銷權。在之后的學術研究中,除了全國人大及其常委會的自我審查,此項撤銷權成為對法律進行合憲性審查的論據(jù)。參見胡錦光: 《論對法律的違憲審查》,載《北方法學》2007年第2期。但如果細致分析,就還應注意到規(guī)范改變/撤銷的標準有“相抵觸”與“不適當”兩種類型,相應有權主體也不僅限于全國人大及其常委會,這或許表明規(guī)范改變與撤銷制度的外延會超出“憲法監(jiān)督”的界定范圍,需要進一步提煉并類型化。

第三,基于憲法解釋的憲法監(jiān)督體制。與“監(jiān)督憲法的實施”這一表述不同,這一權限自其被創(chuàng)設時起就歸屬于全國人大常委會。“解釋憲法”這一職權于1978年憲法修改寫入憲法,1982年憲法修改則將“解釋憲法”提到更重要的位置,成為全國人大常委會一項獨立于法律解釋和法令制定的職權。與“解釋憲法”職權的規(guī)定方式一同變更,全國人大常委會的規(guī)范改變與撤銷標準也調整為“相抵觸”。這一標準不僅不同于1978年《憲法》等規(guī)定的改變/撤銷標準,也不同于1982年《憲法》中地方人大的規(guī)范改變/撤銷權的行權標準,因而具有關聯(lián)的詮釋空間。

三種制度子類型可能表征了對憲法監(jiān)督的不同制度構想,三者間或許并非涇渭分明,而是相互存有交疊與包含的關系。三者雖然廣義上均從屬于憲法監(jiān)督這一概念,但似乎難以提取公因式,而只是具有某種初步的“家族相似性”。這也正是全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督權存在解釋困境、需要追問同質化或是差異化的原因。對于制度的梳理只能在描述意義上呈現(xiàn)歷史演變與制度特征,可若想厘清每種類型的機理,分析兩機關憲法監(jiān)督權的構造,就必須訴諸某種理論上的建構。

三、 兩種憲法監(jiān)督: 政治控制型與規(guī)范控制型

對全國人大及其常委會的監(jiān)督權類型化區(qū)分的問題,彭真其實早在20世紀80年代就有所嘗試。1985年3月21日,彭真在第六屆全國人大常委會第十四次會議上,圍繞監(jiān)督的概念曾經(jīng)提出一對分類: 將國家權力機關的監(jiān)督區(qū)分為工作監(jiān)督與法律監(jiān)督。前者“主要是審查工作報告、計劃和預決算……對于重大問題,可以提出質詢,必要時還可以組織調查委員會”;而后者“主要是監(jiān)督憲法的實施。憲法對國家的根本問題,都有明確規(guī)定。任何機關做出的同憲法相抵觸的決議、決定,全國人大和它的常委會有權予以撤銷”。(21)新華社: 《彭真在人大常委會第十次會議上指出 工作監(jiān)督和法律監(jiān)督要進一步健全 對改革既要堅定又要重視解決問題》,載《人民日報》1985年3月22日,第1版。但這一分類似乎沒有被定型化。彭真次年發(fā)表的《關于全國人大常委會的工作》針對人大(含常委會)所行使的監(jiān)督職權提出了新的“廣義/狹義”二分。廣義的監(jiān)督并非彭真關注的重點。(22)盡管彭真在1985年的講話中將預算決算的審查稱為“全面的、重要的監(jiān)督”,但顯然這里他對于法制方面的工作更加側重。但他也指出,廣義的監(jiān)督包含了對于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算、決算的審查、決定、批準,也包括了審議工作報告、人事任免等。狹義的監(jiān)督是彭真這篇講話的核心部分,“主要是法律實施的監(jiān)督”,包含法律的實行情況,各級有權機關制定的法律是否抵觸憲法和法律。這種監(jiān)督涉及包括人大及其常委會對其他國家機關的監(jiān)督,也包括人大對人大常委會的監(jiān)督。彭真強調:“人大、人大常委會要從法制方面進行監(jiān)督。”他還指出:“從法制方面進行監(jiān)督,光全國人大常委會不夠,要各地人大常委會一齊監(jiān)督才行?！?23)彭真: 《關于全國人大常委會的工作》,載《彭真文選(一九四一——一九九〇)》,人民出版社1991年版,第562頁。此外,彭真還談到法律解釋的問題,他指出在不同方面對法律的理解發(fā)生分歧的時候,常委會可以通過解釋來解決問題,“法律解釋也包括有監(jiān)督的意思在內”。(24)同上注,第564頁。這種觀點進而將“法制方面的監(jiān)督”與法律解釋權限聯(lián)系到了一起。

彭真的兩次類型化嘗試,其實已經(jīng)將絕大多數(shù)監(jiān)督形態(tài)囊括其中,但尚未能夠提煉出清晰的類型化原理。憲法監(jiān)督似乎主要屬于其中的“法律監(jiān)督”“狹義的監(jiān)督”,但“廣義的監(jiān)督”“工作監(jiān)督”也未嘗不能發(fā)揮監(jiān)督憲法實施的功能。可以說,無論是工作監(jiān)督/法律監(jiān)督,還是廣義監(jiān)督/狹義監(jiān)督,都還需要進一步精細化。為此,可以引入新的監(jiān)督類型學來探討國家權力機關及其常委會可能展開監(jiān)督的形式。

(一) “憲法監(jiān)督”的分析框架

在我國的政治與法律理論中,“憲法監(jiān)督”的含義一直較為寬泛,它的模糊與“憲法實施”概念的多義性有關。一般認為存在著政治性的憲法實施與法律性的憲法實施;(25)參見翟國強: 《中國憲法實施的雙軌制》,載《法學研究》2014年第3期。某種意義上,這導致了“憲法實施”與“憲法監(jiān)督”概念上的交疊。(26)參見劉志剛、萬千慧: 《論憲法實施與憲法監(jiān)督的內在邏輯》,載《哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第6期。在學界的一般觀點中,前述三種制度子類型都概括性地屬于憲法監(jiān)督。(27)參見劉松山: 《健全憲法監(jiān)督制度之若干設想》,載《法學》2015年第4期。但此種概念與工作監(jiān)督、人大監(jiān)督、立法監(jiān)督等相關概念難以區(qū)分,(28)晚近的較為權威的表述仍然包含了“聽取和審議專項工作報告、監(jiān)督計劃預算執(zhí)行情況、執(zhí)法檢查、備案審查、專題詢問等主要監(jiān)督形式”。參見許安標: 《堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督——新時代加強改進人大監(jiān)督工作的實踐與探索》,載《中國法律評論》2021年第5期。后幾種類型分別側重從監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督環(huán)節(jié)等不同側面出發(fā)界定概念,在不同側面與“監(jiān)督憲法的實施”相關,但又均不能在“憲法監(jiān)督”內部提供某種分類標準。

為了更加清晰地界定“憲法監(jiān)督”的概念,有必要采取類型化的方法展開分析。因為憲法監(jiān)督的對象是國家公權力,因而后者的構成要素或可為思考的起點。凱爾森的純粹法理論在方法論上具有鮮明特色,是從規(guī)范視角理解國家權力的有力理論。純粹法理論認為,國家與法秩序具有同一性,國家權力的行使即是規(guī)范的創(chuàng)制與執(zhí)行。規(guī)范的創(chuàng)制乃是由意志行動(action of will)所驅使,意志行動構成了規(guī)范的內容。(29)See Hans Kelsen, Pure Theory of Law, University of California Press, 1967, p.5.而規(guī)范之所以成為具有客觀效力的規(guī)范,則是因為上位規(guī)范的授權。這提示我們,國家權力可以從構成其內容的政治意志與作為其形式的規(guī)范效力兩方面予以理解,政治意志與規(guī)范效力的區(qū)分或許可以成為建構憲法監(jiān)督乃至一般監(jiān)督的類型的基礎。本文基于此提出分析框架,以相應類型來定位憲法監(jiān)督制度。

<1)，且各件產(chǎn)品是否為不合格品相互獨立．

如表1所示,根據(jù)監(jiān)督的依據(jù)以及監(jiān)督的對象,大概可以將廣義的監(jiān)督區(qū)分為四種形態(tài): (1) 基于政治意志對政治意志進行監(jiān)督,如基于選民意志,監(jiān)督、罷免組成國家機關的公職人員;(2) 基于政治意志對有關機關制定的法律規(guī)范進行監(jiān)督,如代表機關依一般多數(shù)決改變或撤銷其他機關制定的不適當?shù)臎Q定,又比如通過制定上位法的方式令下位法無法再發(fā)揮效力;(3) 基于法律規(guī)范對政治意志進行監(jiān)督,比如基于法律規(guī)范對組成國家機關的人員進行監(jiān)察、彈劾;(4) 基于上位規(guī)范對下位規(guī)范進行監(jiān)督,如進行規(guī)范性文件的合法性或者合憲性審查。(30)其中(2)與(4)具有某種相似性,在監(jiān)督方式上都體現(xiàn)為對法律規(guī)范的變更或者撤銷,但其依據(jù)是不同的。前者本質上的依據(jù)是立法者的意志,如《憲法》第62條第12項規(guī)定的“不適當決定”撤銷權;而后者的依據(jù)則是上位規(guī)范的效力,如《憲法》第67條第7、8項規(guī)定的,常委會有權撤銷國務院與地方人大同憲法、法律“相抵觸”的規(guī)范。關于“不適當”與“相抵觸”的討論需另文進行。其中(2)一般被認為屬于包含“立、改、廢、釋”的立法權的范圍;而(3)一般被認為屬于監(jiān)察權,或者部分屬于司法權的范圍,與我國語境下的憲法監(jiān)督關聯(lián)不大。故本文著重討論(1)與(4)兩種情形,前者可以被稱作“政治控制型監(jiān)督”,后者可以被稱為“規(guī)范控制型監(jiān)督”。

表1 對權力進行監(jiān)督的類型與代表性制度

(二) 政治控制型監(jiān)督

所謂政治控制型監(jiān)督,是指有權機關憑借其政治地位,利用政治正當性上的優(yōu)勢影響監(jiān)督對象的政治意志,從而達到特定政治目標的活動。此中關鍵是被監(jiān)督對象的政治意志受到監(jiān)督機關的影響,在其既有權限范圍內變更決定或者決定的意向(intention)。

從職權作用的原理上分析,不管是何種政治體制,其中具有較高權威的主體都可憑借其權威要求或影響其他政治主體的意志。這種要求或影響最經(jīng)典的形態(tài)是人事任命與政治命令,來源于對政治權威所負的政治責任。在現(xiàn)代民主法治國家,政治控制型監(jiān)督所依仗的正當性本質上來源于人民主權,涉及來源于公共領域的交往權力。(31)參見[德] 哈貝馬斯: 《在事實與規(guī)范之間: 關于法律和民主法治國的商談理論》,童世駿譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版,第181—185頁。因此,相較于威權體制的政治權威關系,現(xiàn)代民主政體的政治控制監(jiān)督更為復雜,需要更多考慮建制化的國家機構與去組織化的公共領域的互動,特別是公共輿論對政治權威的影響。

具體到制度形態(tài)上,政治控制型監(jiān)督可以通過人事任免、聽取報告、質詢詢問等政治手段實現(xiàn)。人事任免最能體現(xiàn)政治控制監(jiān)督與規(guī)范控制監(jiān)督的區(qū)分,這是因為它鮮明地體現(xiàn)了不同政治意志在同樣的規(guī)范權限內會有不同的實際后果。比如,如果從規(guī)范面觀察,無論誰擔任特定機關的主官,其權限都已依據(jù)其組織法與有關行為法規(guī)范而確定,上位規(guī)范也為其確定了價值指向與權限性質的框架空間,在規(guī)范上不存在權限大小的區(qū)別。但顯然,在一個民主政治體制內,不同政治人物擔任公職會造成顯著不同的政治后果。這不僅是因為承擔公職的人在價值立場上的殊異,也是因為不同政治人物所擁有的事實影響力可能導致政治體制的實際變動,改變政治體制中的權力制約關系。而聽取報告與質詢詢問雖然看似沒有對人事、權限或是規(guī)范效力產(chǎn)生影響,但是兩者通過信息的披露,特別是與公共領域的溝通,(32)在實踐中,全國人大常委會就曾明確采取了輿論監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督相結合的方法。參見李鵬: 《立法與監(jiān)督: 李鵬人大日記》(下),新華出版社2006年版,第527—528頁。都可能間接導致選民或政治體制內其他機關行動的改變。特定政策主張的接受度又或是特定政治人物的可信度,都可能因為政治監(jiān)督行為而發(fā)生改變,實際地影響國家權力的運行。

政治控制型監(jiān)督可以發(fā)揮憲法監(jiān)督的作用,也可能援引憲法進行說理。它不僅援引嚴格意義上的憲法淵源,也可能適用政治道德、倫理、慣例等規(guī)則。憲法既可以作為商談中的理由而存在,也可成為一種增強政治權威的話語乃至修辭,但其最多在闡釋(construction)的意義上,而非作為規(guī)范解釋(interpretation)而發(fā)揮作用。(33)關于憲法闡釋與憲法解釋的類型區(qū)分,see Keith E. Whittington, Constitutional Construction: Divided Powers and Constitutional Meaning, Harvard University Press, 1999, p.8-9.就主體而言,其甚至也不完全由特定國家機關壟斷。1978年憲法修改時,修憲報告就特別指出“人民群眾要通過學習憲法,不斷提高政治覺悟……監(jiān)督憲法的實施”。(34)葉劍英: 《關于修改憲法的報告》,載前注〔9〕,全國人大常委會法制工作委員會憲法室書,第280頁。1982年憲法修改時,曾任憲法修改委員會秘書處副秘書長的胡繩也強調要“依靠整個國家機構,首先是人大、人大常委會,然后是整個司法機關、檢察機關、行政機關,再加上全國人民來保證憲法的實施,這才是保護憲法實施的一套完整的體系”。(35)劉政: 《人民代表大會制度的歷史足跡》,中國民主法制出版社2008年版,第236頁。之所以可以將憲法監(jiān)督的主體放寬到“全國人民”來共同參與,就是因為這里持有了一種政治控制型監(jiān)督的理念。人民在憲法體制下具有最強的民主正當性,不同的國家機關通過與民主意志的關聯(lián)可以相應獲得政治權威,從而對其他主體展開監(jiān)督。

(三) 規(guī)范控制型監(jiān)督

與政治控制型監(jiān)督不同,規(guī)范控制型監(jiān)督本質上是一種對于國家權力行使的結果——規(guī)范的控制,是有權機關依據(jù)上位規(guī)范對下位規(guī)范進行的控制。從職權作用的原理上分析,規(guī)范控制型監(jiān)督的根本依據(jù)在于所援引規(guī)則的規(guī)范性,而并不必然訴諸監(jiān)督機關的政治權威。不論是哪一級機關,只要訴諸規(guī)范,那么構成最終判斷依據(jù)的就是所據(jù)規(guī)范的效力,而非監(jiān)督機關的政治地位的優(yōu)先性。具體到憲法監(jiān)督的制度形態(tài)上,規(guī)范控制型監(jiān)督是有關機關運用合憲性判斷維護憲法效力的活動。無論是美式的分散式司法審查,還是歐陸集中式的違憲審查,都屬于規(guī)范控制型的憲法監(jiān)督。

規(guī)范控制型監(jiān)督不僅要和政治控制型監(jiān)督區(qū)分開來,實際上還要和具有政治屬性的規(guī)范創(chuàng)制活動——立法區(qū)分開。在純粹法學看來,規(guī)范創(chuàng)制與規(guī)范適用的界限并非涇渭分明;合憲性審查這種經(jīng)典形態(tài)的規(guī)范控制型監(jiān)督有時也被認為是一種“否定型”抽象規(guī)范創(chuàng)制權限,或者說“消極的立法權”。(36)參見[奧] 漢斯·凱爾森: 《法與國家一般理論》,沈宗靈譯,商務印書館2013年版,第383—384頁。但純粹法學的這種分析關注的是立法在法律階層體系中的定位,未必能真正捕捉到立法活動的政治特征。雖然立法可以被視為憲法實施活動,(37)See Jan Sieckmann, Legislation as Implementation of Constitutional Law: A Foundation for the Demand of Legislative Rationality, in Luc J. Wintgens &A. Daniel Oliver-Lalana eds., The Rationality and Justification of Legislation: Essays in Legisprudence, Spinger, 2013, p.107-125.從而也是“法適用”活動,但其本質上仍然是論證性商談作用的場域,對商談理由具有極其包容的開放性。而規(guī)范控制型監(jiān)督是進行運用性商談的過程,它只對規(guī)范內承載的理由開放,有權主體無從跳脫出所適用規(guī)范限定的理由。訴諸規(guī)范就意味著規(guī)范控制型監(jiān)督訴諸規(guī)范的“義務性”,而非價值的“目的性”;其主張是規(guī)范有效或者無效,而非價值的次序排列;它訴諸的規(guī)范約束力是絕對的、確定的,而非相對的。(38)見前注〔31〕,哈貝馬斯書,第316頁。一言以蔽之,對于抽象規(guī)范創(chuàng)制活動而言,無論是立法、修法或是廢止法律,重要的是經(jīng)由立法程序形成實質的政治意志。而規(guī)范控制型監(jiān)督則并不需要滿足這一條件,它指向了對憲法監(jiān)督的“去政治化”,(39)Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Constitutional Jurisdiction: Structure, Organization, and Legitimation, in Mirjam Künkler &Tine Stein eds., Constitutional and Political Theory, Oxford University Press, 2017, p.189.所適用的規(guī)范是人們評判乃至指導行為的決定性理由。也正是因此,美式的強司法審查面臨“反多數(shù)難題”的一般性質疑,而當?shù)聡鴳椃ǚㄔ簩σ?guī)范的適用逐步走向價值司法之時,也遭到強烈的批評,被認為是方法論的錯誤。(40)見前注〔31〕,哈貝馬斯,第313—321頁。

總之,如果說政治控制型監(jiān)督的核心在于基于政治地位優(yōu)勢對政治意志的影響,立法活動的核心在于基于民主程序形成具有實質內容的政治意志,那么規(guī)范控制型監(jiān)督的核心則是有權機關對于上位規(guī)范的解釋與適用。

四、 兩機關憲法監(jiān)督權的再定位

以上既明確了現(xiàn)有憲法監(jiān)督的制度子類型,也從理論建構角度分析出了政治控制型監(jiān)督與規(guī)范控制型監(jiān)督兩種理想類型。由此,可以對全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督權重新定位,分別明確其屬于哪種類型的憲法監(jiān)督,以明確其差異化的權力構造。

(一) 全國人大的憲法監(jiān)督權

全國人大的憲法監(jiān)督權可能涉及兩項條款,一項是第62條第2項的“監(jiān)督憲法的實施”;另一項是第62條第12項的“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”。筆者認為,第2項主要指向政治控制型監(jiān)督,其基礎是全國人大作為最高國家權力機關的政治地位;第12項的規(guī)范目標是維護全國人大的政治地位,旨在調節(jié)全國人大及其常委會的關系,不應定位為合憲性審查意義的規(guī)范控制型憲法監(jiān)督。

1. “監(jiān)督憲法的實施”屬于政治控制型監(jiān)督

1982年憲法修改時,制憲者對于全國人大進行憲法監(jiān)督的局限性有高度共識。時任憲法修改委員會秘書長胡喬木提出:“原來規(guī)定由人大行使的權力,像監(jiān)督憲法的實施,這一條就由人大改歸到人大常委會,因為人大不能夠經(jīng)常開會?！?41)胡喬木: 《胡喬木文集》(第2卷),人民出版社2012年版,第535—536頁。但最終文本仍然保留了全國人大“監(jiān)督憲法的實施”的表述。這種保留難以從行使職權的適配性上得到說明,而應該從其憲法地位上得到說明。

全國人大作為代表全體人民統(tǒng)一行使國家權力的機關,具有憲法之下最強的民主正當性,享有相對其他一切國家機關的政治優(yōu)越地位。這種地位在規(guī)范上體現(xiàn)為民主集中制原則,具體體現(xiàn)為其他國家機關由它產(chǎn)生、受它監(jiān)督、對它負責的相應權限。基于此,全國人大可以監(jiān)督其他國家機關實施憲法的情況。根據(jù)學者的梳理,“從實踐來看,全國人大及其常委會認定的違憲現(xiàn)象分為國家機關及公職人員具體行為違憲、規(guī)范性文件違憲、政治與意識形態(tài)層面的違憲三類”。(42)邢斌文: 《什么是“違憲”——基于全國人大及其常委會工作實踐的考察》,載《中外法學》2020年第2期,第319頁。這其中,許多類型的違憲現(xiàn)象都需全國人大以“針對個別違憲違法行為的糾正、批評、叫停以及確認選舉、任命無效等”來糾正。(43)同上注,第335頁。這種類型的監(jiān)督顯然不同于合憲性審查意義的憲法監(jiān)督,而是通過作用于政治意志的方式展開的。

因此,第62條第2項的憲法監(jiān)督權可被定位為政治控制型監(jiān)督,在這個意義上也與最高國家權力機關的工作監(jiān)督具有重合性。1982年憲法修憲報告強調的“全國人大和它的常委會都有監(jiān)督憲法實施的職權,地方各級人大在本行政區(qū)域內保證憲法的遵守和執(zhí)行”,(44)彭真: 《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》,載全國人大常委會法制工作委員會憲法室編: 《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》,中國民主法制出版社2021年版,第112頁。突出了全國人大及其常委會以及地方各級人大在憲法監(jiān)督中的作用,也可被詮釋為政治控制型的憲法監(jiān)督。

2. 撤銷“不適當?shù)臎Q定”不屬于規(guī)范控制型監(jiān)督

《憲法》第62條第12項規(guī)定,全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”。有觀點認為“不適當”包含了“違憲”的情形,將此職權看作是全國人大進行合憲性審查的規(guī)范基礎。延續(xù)這一思路,第62條第12項便不僅是政治控制型監(jiān)督,也是規(guī)范控制型監(jiān)督。但這種觀點未必正確,因為如果進一步延伸這種思路就可能認為,全國人大既然享有進行規(guī)范控制型監(jiān)督的權限,也就當然享有憲法解釋權,但這與《憲法》第67條關于憲法解釋權限的明文規(guī)定是相悖的,會墜入“冗余性難題”。至少,在沒有決定性理由時,不應輕易采納此種超越文本的詮釋。

本文認為“不適當”不宜概括認為包含了“違憲”的情形;第62條第12項規(guī)定的針對“不適當?shù)臎Q定”的改變/撤銷制度與其說屬于憲法監(jiān)督,毋寧說是立法與決定體制的一部分。

第一,憲法明確區(qū)分了“不適當”與“相抵觸”這兩種撤銷標準。依據(jù)體系解釋的視角,第62條第12項與第67條第7項、第8項的標準具有明確差異;依據(jù)歷史解釋的視角,在1954年《憲法》制定過程中,也曾出現(xiàn)過全國人大撤銷常委會與憲法相抵觸的法令的立法例,因此“相抵觸”與“不適當”的二分是有意為之,不宜混同對待。蔡定劍教授針對第62條第12項指出:“全國人民代表大會只要認為是‘不適當’的,而不管是否違反憲法和法律,都可以改變或者撤銷。它比只規(guī)定撤銷違憲違法的行為更嚴格?！?45)蔡定劍: 《憲法精解》,法律出版社2006年版,第318頁。

第二,1982年《憲法》將“解釋憲法”的權力賦予了全國人大常委會,而且將常委會的規(guī)范撤銷標準規(guī)定為“相抵觸”。如此,“相抵觸”與“憲法解釋”實現(xiàn)了解釋職權與撤銷標準的匹配,顯現(xiàn)出規(guī)范控制型監(jiān)督中對上位規(guī)范的權威解釋與對下位規(guī)范效力撤銷相關聯(lián)的特征。而在全國人大職權中,這兩項規(guī)范要素都不具備,遑論基于違憲認定的撤銷。

第三,1954年《憲法》制定過程中出現(xiàn)類似規(guī)范撤銷權的立法例時,規(guī)范/決定的變更/撤銷制度是作為立法與決定體制中的批準機制的替代規(guī)定出現(xiàn)的。制憲者認為與其讓全國人大常委會的每一項決定與法令都要經(jīng)過全國人大的批準,不如規(guī)定撤銷制度更為方便。(46)《初稿》曾經(jīng)考慮規(guī)定,全國人大常委會制定的法令需經(jīng)大會批準后再實施。但考慮到如果每項職權的行使都要經(jīng)過批準手續(xù),倒不如以相反形式規(guī)定全國人大“可以改變或者撤銷全國人大常委會制定的同憲法相抵觸的法令”。見前注〔11〕,許崇德書,第316頁。換言之,上級權力機關如果想要變更或者撤銷下級制定的法律與決定,根本不需要論證其與憲法相抵觸,只要認為其“不適當”即可為之。這一制度與其說是規(guī)范控制型監(jiān)督的一部分,毋寧說是廣義的立法體制的一部分。

第四,1982年《憲法》修改時,增加“不適當?shù)臎Q定”撤銷制度具有十分具體的規(guī)范指向。彭真在憲法修改草案的報告中明確提出,在全民討論中,有意見提出應當充分保證最高國家權力機關的地位,為此憲法“在第六十二條關于全國人大的職權又加上了第十一項,即‘改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定’”。(47)見前注〔44〕,彭真文,第108頁。蔡定劍教授亦特別指出,該條“是為保證全國人大常委會依法正確地按照全國人民代表大會的意志行使職權,而采取的一項監(jiān)督措施”。(48)見前注〔45〕,蔡定劍書,第318頁。由此可見,該條的意圖旨在調整兩機關間的關系,是為了防止常委會權限過大,確保常委會服從大會的政治意志而專門增寫的。如無特別理由,似不應超出規(guī)范目的,將其解釋為規(guī)范控制型憲法監(jiān)督,即合憲性審查的規(guī)范基礎。

因此,第62條第12項規(guī)定的“不適當?shù)臎Q定”的改變/撤銷制度,雖然可能在功能意義上維護了憲法秩序,發(fā)揮了憲法監(jiān)督的功能,也與規(guī)范控制型憲法監(jiān)督在造成規(guī)范效力變動的結果上相似,但就其權力的作用機理而言,并非規(guī)范控制型監(jiān)督,在撤銷權發(fā)動的規(guī)范基準上也難以認為是合憲性審查。全國人大可以撤銷人大常委會“不適當?shù)臎Q定”,但不必為此在邏輯上預設憲法解釋權,全國人大的立法權與決定權已足以支持這一職權?？傊?全國人大的憲法監(jiān)督權是以政治控制型監(jiān)督為主要特征的,最高國家權力機關在政治正當性上的優(yōu)勢地位以及規(guī)范上的民主集中制為此提供了基礎。

(二) 全國人大常委會的憲法監(jiān)督權

加強全國人大常委會的職權,賦予其憲法監(jiān)督權是1982年憲法修改關于憲法監(jiān)督體制的重要調整之一。如前述,1982年《憲法》的制定者意識到全國人大在憲法監(jiān)督方面的局限,時任憲法修改委員會副主任委員彭真就曾指出:“恐怕很難設想再搞一個比全國人大常委會權力更大、威望更高的組織來管這件事?！?49)《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編: 《彭真?zhèn)鳌?第4卷),中央文獻出版社2012年版,第1472—1473頁。常委會憲法監(jiān)督的關鍵就是第67條第1項規(guī)定的“解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”。

1. “解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”屬于規(guī)范控制型監(jiān)督

對《憲法》第67條規(guī)定的“解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”,從文義解釋的立場出發(fā)有兩種可能的理解方式: 其一是“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實施”是相互獨立的權限,那么對“監(jiān)督憲法的實施”就可與全國人大的監(jiān)督權作同質化的理解;其二是承認“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實施”密切相關,(50)參見許崇德: 《許崇德全集》(第9卷),中國民主法制出版社2009年版,第3278頁?！敖忉寫椃ā睂τ诮忉尦Ｎ瘯膽椃ūO(jiān)督權具有構成性意義。筆者認為第二種觀點更為妥當。

首先,從規(guī)范變遷的角度出發(fā),區(qū)別于1978年《憲法》在同一款中規(guī)定憲法解釋權、法律解釋權與法令制定權,1982年《憲法》單獨將“解釋憲法”作為一項規(guī)定。這意味著制憲者充分意識到憲法解釋的獨立價值與意義,憲法的規(guī)范變動已經(jīng)為規(guī)范解釋與規(guī)范創(chuàng)制的區(qū)分提供了文本空間。這也使得“解釋憲法”得以擺脫與抽象規(guī)范創(chuàng)制的概念混淆,(51)見前注〔5〕,黃明濤文。明確了其規(guī)范解釋的權力屬性。

其次,從體系解釋的角度出發(fā),《憲法》第62條在規(guī)定全國人大涉憲法相關權限時,系以第1項、第2項兩項分別規(guī)定憲法修改權與憲法監(jiān)督權。而第67條在形式上與第62條呼應,在第1項規(guī)定涉憲法相關權限,卻有意將“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實施”寫在同一個條文之中。這是在承認“憲法解釋”的獨立性之余,強調其與“憲法監(jiān)督”的關聯(lián)。

這種規(guī)范關聯(lián)或可概括為:“解釋憲法”構成了常委會行使憲法監(jiān)督權的制度前提。具體來說,第67條第1項屬于規(guī)范控制型憲法監(jiān)督,其基礎在于憲法的規(guī)范性,(52)參見張翔: 《“合憲性審查時代”的憲法學: 基礎與前瞻》,載《環(huán)球法律評論》2019年第2期?；谝?guī)范的監(jiān)督需以對規(guī)范內容的認知為前提。《憲法》第67條第1項將對規(guī)范性文件進行抽象審查,或是將對憲法規(guī)范作抽象澄清的權力獨占性地授予全國人大常委會。(53)見前注〔5〕,黃明濤文。與其他國家機關在實施憲法過程中對憲法的理解有所不同,常委會擁有對憲法進行解釋的終局性權威。(54)參見朱學磊: 《論法律規(guī)范合憲性審查的體系化》,載《當代法學》2020年第6期。雖然各機關在實施憲法時所進行的解釋與理解活動都涉及認知規(guī)范內容,但賦予常委會以“憲法解釋”權威則是在特別強調常委會的憲法監(jiān)督是基于對規(guī)范內容的權威闡釋,本質上是在訴諸規(guī)范效力。

2. 撤銷“與憲法相抵觸的規(guī)范”屬于規(guī)范控制型監(jiān)督

全國人大常委會依據(jù)《憲法》第67條第7項與第8項享有對國務院與省級人大的規(guī)范撤銷權,且撤銷標準為與憲法等上位規(guī)范“相抵觸”。這種規(guī)范撤銷權應被視為“解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”的延伸,是對其規(guī)范控制型憲法監(jiān)督后果的確認。其邏輯在于:“解釋憲法”意味著對規(guī)范內容的權威性認知,全國人大常委會因此有權終局性地認定國務院或是地方人大的決定與憲法相抵觸,從而基于撤銷權取消該規(guī)范的效力。

這種規(guī)范撤銷權是合憲性審查的一部分,應當與全國人大基于其最高國家權力機關地位享有的“不適當決定”撤銷權(《憲法》第62條第12項),以及地方各級人大的“不適當決定”撤銷權(《憲法》第99條、第104條)區(qū)分開來。關于前者的定位,上節(jié)已討論“不適當”不宜與“相抵觸”相混淆,“不適當”更多指向立法與決定中的裁量,而非規(guī)范控制型監(jiān)督中的規(guī)范適用;至于后者,則涉及地方人大發(fā)揮所謂憲法監(jiān)督的制度空間。(55)參見譚清值: 《合憲性審查的地方制度構圖》,載《政治與法律》2020年第2期。

筆者認為地方人大可以在政治控制型監(jiān)督的意義上發(fā)揮憲法監(jiān)督的功能,但其規(guī)范撤銷權屬于“不適當決定”的撤銷權,屬于地方立法體制的一環(huán)。當然,未來在立法體制中可以加入規(guī)范審查的制度要素,甚至通過立法發(fā)展規(guī)范控制型監(jiān)督,但這種監(jiān)督如想擴張到合憲性審查的層面,則仍需處理好與全國人大常委會的憲法解釋權及憲法監(jiān)督權的關系。在目前嚴格意義的合憲性審查實踐尚付諸闕如的情況下,主張賦予地方人大以合憲性審查的權限可能反而會造成憲法解釋的混亂,也不利于憲法權威的維護。

總之,不應過于強調全國人大常委會“解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施”的政治性質,(56)有學者認為我國的合憲性審查屬于政治審查。參見鄭賢君: 《論我國合憲性審查的憲法屬性》,載《財經(jīng)法學》2020年第5期。毋寧更需注重合憲性審查作為規(guī)范控制型監(jiān)督的性質。但這并不意味著全國人大常委會不能進行政治控制型憲法監(jiān)督。全國人大常委會基于其最高國家權力機關常設機關的憲法地位,也對于其他國家機關享有政治地位上的優(yōu)勢;依據(jù)《憲法》第67條第6項,其他國家機關在全國人大閉會期間也需對全國人大常委會負責,受其監(jiān)督。在這個意義上,全國人大常委會既擁有規(guī)范控制型憲法監(jiān)督權,也擁有政治控制型憲法監(jiān)督權。

(三) 兩機關關系與憲法監(jiān)督的體系化

至此,文章開篇所提出的問題已得到解決: 《憲法》第62條第2項與第67條第1項規(guī)定的全國人大與其常委會的憲法監(jiān)督權是差異化的。前者主要憑借其政治地位進行政治控制型監(jiān)督,后者則在憲法的授權下獨占性地享有解釋憲法、進行規(guī)范控制型監(jiān)督的權限。這也化解了開篇中的實踐困境: 對全國人大而言,政治控制型監(jiān)督不以規(guī)范性的憲法解釋權為前提,因而常委會獨享解釋權,并不會造成大會的“實效性難題”;對于全國人大常委會而言,“解釋憲法”四個字是規(guī)范控制型監(jiān)督的制度前提與重要特征,因而“冗余性難題”也不復成立。

不過,此種解釋方案可能引發(fā)一個擔憂: 常委會獨占性地享有相關權限,是否會影響全國人大作為最高國家權力機關的權威,從而在更一般的兩機關關系層面與我國的憲法體制不符?

這種擔憂的思考方向對于完善憲法監(jiān)督體制不無裨益。相當多的研究將二者均作為最高國家權力機關進行討論,(57)關于兩機關區(qū)分的研究相對較少,參見韓大元: 《全國人民代表大會之憲法地位》,載《法學評論》2013年第6期。胡錦光教授是在討論合憲性審查時為數(shù)不多的注意兩機關差異的研究者。見前注〔2〕,胡錦光文。忽視了兩機關關系的維度,這也導致對憲法監(jiān)督的討論未能充分注意到兩機關憲法監(jiān)督權的差異化構造。但這種擔憂或許是不必要的,相反,應在差異化配置的前提下推進憲法監(jiān)督的體系化。

1. 規(guī)范控制型監(jiān)督與兩機關的政治地位

認為全國人大常委會獨占性地享有相關權限會影響全國人大的政治權威的想法,在某種程度上是混淆了規(guī)范控制型監(jiān)督與政治控制型監(jiān)督的作用機理。規(guī)范控制型監(jiān)督的基礎在于憲法的規(guī)范效力,而不在于監(jiān)督機關的政治地位,有權機關開展監(jiān)督活動并非政治權威的較量。比如法院對行政機關制定的規(guī)范性文件進行合法性審查,并不意味著法院就相對于行政機關具有某種政治權威。將規(guī)范適用問題與政治權威問題混為一談,既不利于國家政治生活的民主化,也不利于社會主義法制統(tǒng)一。由此延伸出兩個問題:

第一,全國人大常委會得否對全國人大制定的法律提出合憲性疑義,乃至于進行合憲性審查?一旦理解了憲法解釋與合憲性審查的規(guī)范控制型監(jiān)督屬性,此種情形就應當被視為規(guī)范解釋與適用的問題,而不是政治權威爭議的問題。全國人民代表大會作為憲法之下的國家機關,同樣負有基于《憲法》序言最后一段與《憲法》第5條規(guī)定的遵守憲法的義務,同樣應當接受基于憲法的規(guī)范控制型監(jiān)督。至于規(guī)范變動與撤銷程序,目前雖然規(guī)范上未明確,但未來可進一步通過立法構建相應機制。

第二,全國人大的“不適當決定”撤銷權是否可以包含全國人大常委會的憲法解釋?如前所述,“不適當決定”撤銷權屬于立法與決定體制的一部分,而非憲法監(jiān)督體制的一部分。除非認為全國人大常委會的憲法解釋活動本質上不是規(guī)范適用活動,而是立法意義的規(guī)范創(chuàng)制活動,否則全國人大常委會所作的“解釋”不應被解釋為“決定”。如果將常委會的“憲法解釋”視為一種政治性的創(chuàng)制活動,而且得以約束全國人大,那才是真正影響了全國人大的政治權威。

對第二個問題的回答雖然看起來削弱了全國人大相對于全國人大常委會的地位,但實則不然。全國人大始終保有對全國人大常委會進行政治控制型監(jiān)督的權限,這也是全國人大監(jiān)督憲法實施的一部分。全國人大常委會雖然在組織法的維度上相對于全國人大擁有一定的獨立性,但在功能上則從屬于全國人大,其職權作用的目標在于增強和維護人大制度。(58)關于常委會與大會職權關系,參見彭真: 《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》,載《彭真文選(一九四一——一九九〇)》,人民出版社1991年版,第455頁。而依據(jù)民主集中制原則,全國人大常委會由全國人大產(chǎn)生,對其負責,受其監(jiān)督,這種基于政治地位高低的監(jiān)督關系是單向的。無論是人員構成或是工作情況,全國人大有權對常委會展開多種形態(tài)的監(jiān)督。具體到憲法監(jiān)督制度內部,雖然全國人大常委會享有憲法解釋權,但在組織程序上具體承擔“開展憲法解釋”的工作職責的憲法和法律委員會,則是全國人大之下的專門委員會,(59)值得注意的是,《全國人民代表大會組織法》第39條規(guī)定的憲法和法律委員會承擔的“開展憲法解釋”的工作職責,與《憲法》第67條規(guī)定的作為全國人大常委會“職權”的“解釋憲法”不應當混為一談。人大組織法相對憲法屬于下位法,無權變更憲法就憲法解釋權的配置;“開展憲法解釋”屬于對工作程序的具體規(guī)定。它的人事任命權保留在全國人大手中。全國人大可以通過聽取憲法和法律委員會的工作報告等方式,對常委會的憲法監(jiān)督工作進行專門監(jiān)督,且可以深入到具體工作機構層面。更不必說全國人大而非全國人大常委會享有憲法修改權,在終極意義上代表人民掌握了國家憲法秩序發(fā)展的方向。只要常委會的憲法監(jiān)督權嚴格遵守規(guī)范控制型監(jiān)督的界限,便不會出現(xiàn)所謂沖突的問題。

因此,全國人大常委會獨占性地享有憲法解釋權,開展規(guī)范控制型監(jiān)督意義上的合憲性審查,并不會與全國人大的政治地位與權威發(fā)生沖突,常委會受到全國人大單向的政治控制型監(jiān)督。

2. 兩機關的比較優(yōu)勢與憲法監(jiān)督體系化

習近平總書記指出:“全國人大及其常委會要完善憲法相關法律制度,保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施,要加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查?！?60)新華網(wǎng): 《習近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話》,載中國人大網(wǎng)2021年10月14日,http://www.npc.gov.cn/npc/c1773/c2518/zyxxxxzk/zyxxxxzk008/202110/t20211014_313943.html。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是完善憲法監(jiān)督、全面實施憲法的制度保障。全國人大及其常委會各自在正當性與功能維度有其比較優(yōu)勢。合理利用這些差異,充分發(fā)揮制度優(yōu)勢,有利于推進憲法監(jiān)督的體系化。

全國人大代表全體人民統(tǒng)一行使國家權力,是最高國家權力機關,享有憲法之下最高的民主正當性。全國人大具有廣泛而又真實的代表性,通過人大代表與人民群眾保持直接聯(lián)系,是人民、執(zhí)政黨與國家機構體系的交匯點。雖然因為組織程序的設置不能經(jīng)常地行使國家權力,但是它的民主正當性及由此發(fā)揮的政治象征、民主意志表達、共同體整合、權力正當化等功能都不可替代。全國人大在終極意義上進行政治控制型憲法監(jiān)督,是人民主權原理與人大制度的根本要求。如肖蔚云教授所說,“保障憲法的實施不能只著眼于一個或少數(shù)有權力的人,而在于充分發(fā)展社會主義民主和黨內民主,使國家政治生活民主化……”(61)肖蔚云: 《我國現(xiàn)行憲法的誕生》,北京大學出版社1986年版,第64—65頁。全國人大正是這樣確保國家政治生活民主化,從而在根本上保障憲法實施的國家機關。

而全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關,自1982年《憲法》以來被賦予了重要的憲法解釋與監(jiān)督權限。(62)關于全國人大常委會的最高國家權力機關的常設機關地位,以及賦予其憲法解釋與監(jiān)督權給其憲法地位帶來的影響,參見錢坤: 《全國人大常委會憲法地位的歷史變遷與體系展開》,載《法學研究》2022年第3期。它在人員構成、組織維度上更具專業(yè)性,(63)參見《全國人大常委會的組成、產(chǎn)生和任期》,載中國人大網(wǎng)2020年9月22日,http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202009/t20200922_307739.html;信春鷹: 《全國人大常委會的組織制度和議事規(guī)則》(十三屆全國人大常委會、專門委員會組成人員履職學習講稿),載中國人大網(wǎng)2018年6月29日,http://www.npc.gov.cn/npc/c12434/c541/201905/t20190521_268471.html。在正當性維度則更強調“民主法律化、制度化”的一面,因而具有更強的行動能力。這使得全國人大常委會在進行論證性商談,發(fā)揮代議民主、協(xié)商民主等職能之余,也有了進行運用性商談和規(guī)范適用活動的制度空間。晚近《全國人大組織法》等法律與相關職權決定的頒布,細化了憲法和法律委員會的職能,為全國人大常委會進一步發(fā)揮規(guī)范控制型監(jiān)督提供了制度支持。未來應進一步厘清全國人大常委會、憲法和法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會等機關的工作關系,區(qū)分政治控制型監(jiān)督、規(guī)范控制型監(jiān)督與“不適當”規(guī)范變更/撤銷制度,(64)目前法規(guī)備案審查的審查標準包含了合憲性審查、合法性審查、政治性審查等,姑且不論主體權限,在類型上應當分別歸屬于規(guī)范控制型憲法監(jiān)督、規(guī)范控制型法律監(jiān)督與從屬于立法權的規(guī)范撤銷制度。形成全國人大及其常委會的政治控制型監(jiān)督與規(guī)范控制型監(jiān)督雙管齊下,共同保障憲法實施的局面。