李倩

中國特色現(xiàn)代企業(yè)治理制度，將加強(qiáng)董事會制度、全面落實(shí)外部董事制度作為推進(jìn)國有企業(yè)公司治理現(xiàn)代化的重要手段之一，本文介紹了所在省屬國企外派董事制度的推行情況及效果，通過對比實(shí)施前后的變化，筆者認(rèn)為外派董事制度有助于完善國企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、形成權(quán)力制衡機(jī)制，董事會議程的程序規(guī)范、形式規(guī)范帶來了決議事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性規(guī)范，有效改變了內(nèi)部人控制問題，用實(shí)例驗(yàn)證了國企實(shí)施外部董事制度的作用。

國企董事會建設(shè)推進(jìn)的措施

一是制度機(jī)制建設(shè)：設(shè)立外部專職董事崗，由集團(tuán)集中管控。出臺《專職董事履職指引》《專職董事任期評價指引》，從履職原則、履職義務(wù)、履職權(quán)利、履職責(zé)任、履職保障多個層面對專職董事如何履職進(jìn)行明確，從工作實(shí)績、履職能力、勤勉程度、職業(yè)操守和廉潔從業(yè)等方面情況對專職董事任職行為進(jìn)行規(guī)范。二是人才隊(duì)伍打造和管理：在整個集團(tuán)內(nèi)部開展專職董事內(nèi)部遴選和競聘工作，公開發(fā)布競聘通知，成立專門的選聘小組，對報名人員通過資格審查、筆試、面試等方式進(jìn)行考評，由選聘小組從德、能、勤、績、廉五方面進(jìn)行全面評選，遴選一批德才兼?zhèn)涞膶Ｂ毝氯诉x，打造一個專業(yè)的高素質(zhì)專職董事隊(duì)伍，集團(tuán)統(tǒng)一任免專職外部董事，董事可同時擔(dān)任多家下屬二級公司董事，但不在任職企業(yè)擔(dān)任其他職務(wù)，原則上也不在其他企業(yè)任職其他職務(wù)；專職董事人選的任免、考核及薪酬的發(fā)放均由集團(tuán)負(fù)責(zé)，保證獨(dú)立性；實(shí)行年度工作報告制度，由派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對外部董事工作按年度對工作績效進(jìn)行考評，其中任職公司的當(dāng)年考核結(jié)果與專職董事的個人考核部分掛鉤。三是董事會結(jié)構(gòu)調(diào)整：對各公司董事會結(jié)構(gòu)全面進(jìn)行調(diào)整，通過調(diào)整章程、董事會結(jié)構(gòu)、董事會任職人員等形式，確保各公司外部董事人數(shù)不少于董事會成員半數(shù)，保證外大于內(nèi)，從根本上促進(jìn)企業(yè)決策層與執(zhí)行層的分離，確保董事會能充分發(fā)揮在三重一大方面決策的作用。四是決策權(quán)限梳理：集團(tuán)層面明確相應(yīng)職能部門歸口管理子公司重大事項(xiàng)業(yè)務(wù)，并清單構(gòu)建下屬各管理主體的權(quán)責(zé)清單，明確下屬企業(yè)報批、備案、自行決策事項(xiàng)，并根據(jù)情況適當(dāng)授權(quán)；各下屬主體在授權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、章程、投資協(xié)議和管理制度要求，梳理黨委會、股東會、董事會三會決策權(quán)限，黨組會議把好政治關(guān)、政策關(guān)、方向關(guān)，保證國企的政治屬性；董事會會議把好經(jīng)濟(jì)關(guān)，研判決策事項(xiàng)的合法合規(guī)性、與出資人要求的一致性、與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的契合性、風(fēng)險與收益的平衡性；總辦會側(cè)重任務(wù)的分解落實(shí)、執(zhí)行見效。五是健全董事會的支撐機(jī)構(gòu)：在各二級公司推行專委會的建設(shè)，各公司在董事會下設(shè)提名委員會、戰(zhàn)略與投資委員會、財務(wù)與全面預(yù)算管理委員會、薪酬與考核委員會、審計與風(fēng)險控制委員會。其中，戰(zhàn)略與投資委員會、提名委員會中，外部董事應(yīng)當(dāng)占多數(shù)，薪酬與考核委員會、審計與風(fēng)險控制委員會由外部董事組成。通過建立專門委員會，為董事會決策提供咨詢，形成完善的權(quán)力制衡及科學(xué)的決策機(jī)制。

實(shí)施初步成效

形式要件規(guī)范程度顯著加強(qiáng) 第一，董事會治理結(jié)構(gòu)全面得到調(diào)整：通過一年多推進(jìn)，已逐級在各下屬子公司完成了董事會人員結(jié)構(gòu)調(diào)整，人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)上更合理，均達(dá)到了外大于內(nèi)，從機(jī)制上杜絕了企業(yè)負(fù)責(zé)人完全一言堂的可能。第二，會議議程更加規(guī)范：推行外部董事制度前，各公司董事會不同程度存在開會時間隨意、議案資料質(zhì)量不高的情況，甚至有存在三會套開的現(xiàn)象，實(shí)行后各公司董事會的嚴(yán)肅性顯著加強(qiáng)，會議安排更有計劃性，年初就形成全年會議計劃，臨時性會議大幅減少，董事會會前提前通知、提前溝通匯報工作加強(qiáng)，會議的簽到記錄、會議記錄、會議紀(jì)要、董事表決意見等會議資料形成更及時到位。

董事會會議質(zhì)量顯著提高 第一，議案質(zhì)量顯著提高：實(shí)行外部董事制度前，由于董事會成員與經(jīng)營層重合較多，企業(yè)經(jīng)營層也是決策層，決策信息較多來源于日常經(jīng)營過程中掌握的信息，反而對議案本身的質(zhì)量審核不夠，實(shí)行外部董事制度后，外部董事較多信息來源于議案和附件資料本身，也因此對董事會議案質(zhì)量的要求提高，有外部董事對議案的內(nèi)容從各個角度進(jìn)行把關(guān)，議案資料更準(zhǔn)確充分、附件要件更齊全。第二，會議討論更充分，表決更獨(dú)立：外部專職董事與任職企業(yè)沒有利益關(guān)聯(lián)關(guān)系保證了獨(dú)立性，同時由于董事會成員外大于內(nèi)，董事行權(quán)時對各項(xiàng)議案討論更為充分，使董事會能作出獨(dú)立于經(jīng)營層的客觀結(jié)論。同時由于外部董事具備一定的專業(yè)知識和資源，董事會力量得到了加強(qiáng)，可促進(jìn)科學(xué)決策提高決策質(zhì)量。實(shí)行一年多以來，僅筆者任職企業(yè)就出現(xiàn)過外部董事反對簽署重大關(guān)鍵不利協(xié)議、反對投資盈利性不強(qiáng)項(xiàng)目、暫緩上會不成熟投資議案等事例，外派董事積極履職，以各種方式影響了董事會決策。第三，國資個性化監(jiān)管加強(qiáng)：由于筆者所在企業(yè)行業(yè)涉及眾多，由集團(tuán)公司統(tǒng)一管理所有企業(yè)，易出現(xiàn)無法單獨(dú)針對某個個體行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)特征進(jìn)行個性化管理的情況，實(shí)行外派董事制度后，每個董事業(yè)務(wù)有側(cè)重點(diǎn)，工作精力主要在于各外派企業(yè)的管理和研究，同時有充分的時間可進(jìn)行調(diào)研、考察，在此基礎(chǔ)上經(jīng)營層可個性化制定方案，董事個性化進(jìn)行決策，例如筆者所在集團(tuán)企業(yè)多為投資平臺企業(yè)，部分下屬生產(chǎn)型企業(yè)適用集團(tuán)統(tǒng)一的薪酬政策存在一定困難，實(shí)行外派董事制度后，下屬企業(yè)結(jié)合行業(yè)特征、參考行業(yè)薪酬政策，按人員分工、崗位職責(zé)個性化制定考核政策、科學(xué)下達(dá)考核標(biāo)準(zhǔn)，外派董事結(jié)合企業(yè)情況在不突破股東薪酬總原則的基礎(chǔ)上，共同決策了最優(yōu)于企業(yè)運(yùn)營和發(fā)展的薪酬體系，實(shí)現(xiàn)了國資個性化監(jiān)管的作用。

防風(fēng)險能力加強(qiáng) 第一，風(fēng)險規(guī)避能力提高：由于外派董事的任職資格和業(yè)務(wù)水平有較高要求，相對熟悉相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章，因此對企業(yè)上會議案的合規(guī)性審核有所加強(qiáng)，例如涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓議案、招投標(biāo)程序的合規(guī)性審核、涉及人力方面議案的程序性問題。第二，投資議案審核更審慎：國企的投資決策是重點(diǎn)和難點(diǎn)，有關(guān)產(chǎn)權(quán)、財務(wù)資金、人事類的決策大部分有明確的法律法規(guī)可遵循，但投資事項(xiàng)由于業(yè)務(wù)模式復(fù)雜、收益測算不確定因素多等原因，加上某些地方國企存在政府利益-社會責(zé)任-企業(yè)利潤的價值邏輯，經(jīng)濟(jì)效益被排在最后，在現(xiàn)實(shí)投資中常呈現(xiàn)出投資規(guī)模擴(kuò)張和投資效率低下兩個特征。實(shí)施外部董事制度后，外部董事對于投資議案的審核最為重視，對投資的收益率水平、投資可實(shí)現(xiàn)性審核更謹(jǐn)慎，實(shí)踐中外部董事否決投資議案的事件屢見不鮮，例如新興際華的董事否決7億元的服裝投資項(xiàng)目、神華集團(tuán)外部董事否決8億美元的菲律賓電廠投資項(xiàng)目，本集團(tuán)外派董事在履職過程中也多次否決過下屬公司論證不成熟、經(jīng)濟(jì)效益不良或風(fēng)險不可控的投資項(xiàng)目。

未來提升方向

第一，各公司董事會的主要作用尚在于監(jiān)督和咨詢，在制定戰(zhàn)略方面的作用不足。相當(dāng)一部分企業(yè)沒有清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，有的即使制定了，也多為滿足外部的要求，也因此企業(yè)戰(zhàn)略的制訂流于形式化，與企業(yè)實(shí)際結(jié)合不深，假大空的現(xiàn)象較多，而且董事參與的程度也不高，董事并未深入地介入企業(yè)的戰(zhàn)略制訂過程中去，所起的作用也不足。第二，董事會行權(quán)與集團(tuán)管控缺乏聯(lián)動。雖然采用了外派董事制度，但是從國資管理角度國企原來的行政化集團(tuán)管控模式仍有必要存在，重大決策事項(xiàng)仍需上報上級職能部門審核，但是外部董事如何結(jié)合獨(dú)立性和集團(tuán)管控要求進(jìn)行表決，目前來說法理、機(jī)制還是存在不太明確的地方。從法理方面來說，盡管外派董事是股東確定，但是按《公司法》《章程》等法理要求，董事服務(wù)對象應(yīng)該是子公司，董事決策應(yīng)以單個企業(yè)利益最大化為考量，而不應(yīng)該考慮某一方股東，但從國資國企管理的因素來看，外派董事是作為國有資本的代表，董事表決應(yīng)以保障國有資本的保值增值為目標(biāo)，尤其是在混改企業(yè)兩者要求是存在沖突的。從實(shí)際運(yùn)行機(jī)制來說，如何妥善處理獨(dú)立表決和國資管控要求的關(guān)系尚需進(jìn)一步梳理，鑒于國企外派董事是國有資本的代表，后續(xù)應(yīng)明晰內(nèi)部溝通機(jī)制，即明確什么可以直接表決、什么需征求內(nèi)部部門意見、什么需上報股東三重一大決策，在代表股東表決和獨(dú)立發(fā)表意見兩個層面達(dá)到平衡。第三，外部董事自身專業(yè)素質(zhì)素養(yǎng)尚需提高，內(nèi)部溝通需加強(qiáng)。由于國企出于人力成本的考慮，向二三級下屬企業(yè)的外派董事較多地是從本企業(yè)內(nèi)部人員中選拔，雖然專業(yè)能力經(jīng)驗(yàn)有一定優(yōu)勢，但離董事會要求的定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險這種高標(biāo)準(zhǔn)要求還是有一定差距，尤其是涉及公司發(fā)展的重大事項(xiàng)決策將完全依賴于外部董事個人素質(zhì)素養(yǎng)，所以應(yīng)加強(qiáng)對外部董事的后續(xù)培訓(xùn)、培養(yǎng)，集團(tuán)業(yè)務(wù)部門也應(yīng)及時從業(yè)務(wù)層面提供強(qiáng)有力支持，同時外派董事之間也應(yīng)形成良性溝通、分工、合作的團(tuán)隊(duì)，共同研判以更深入準(zhǔn)確地分析后再獨(dú)立決策。

NACD（全美董事聯(lián)合會咨詢委員會）將公司的董事會看作治理結(jié)構(gòu)的核心，并針對不同類型的董事會功能將董事會分成四種類型：底限董事會、形式董事會、監(jiān)督董事會、決策董事會，筆者作為所在集團(tuán)被委派董事之一，通過總結(jié)梳理企業(yè)實(shí)施一年多的變化和提升，結(jié)合自身的工作體會，認(rèn)為所在國企已基本達(dá)到監(jiān)督董事會的層級，并逐漸向決策董事會在進(jìn)步。

之所以發(fā)生這些改變，筆者認(rèn)為外部董事制度確實(shí)起了很大的作用，由于董事會結(jié)構(gòu)的外大于內(nèi)，外部董事的獨(dú)立性加強(qiáng)，董事會從形式規(guī)范、程序規(guī)范進(jìn)而到內(nèi)容規(guī)范，并逐步在實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性規(guī)范。同時由于有《公司法》《證券法》《民法典》《刑法》等法律法規(guī)對董事履職的民事刑事責(zé)任要求，也有國資國企對于委派董事的任職履職要求以及問責(zé)追責(zé)機(jī)制，所以即使是外派董事較多來源于同一體系，但是外派董事機(jī)制仍然在一定程度上形成了公司內(nèi)部治理的權(quán)力制衡機(jī)制，有效解決了內(nèi)部人控制問題，所以回答關(guān)于董事會制度究竟能起到什么作用這一問題，筆者的答案就是實(shí)施外派董事制度，確實(shí)有助于完善國企董事會權(quán)力制衡機(jī)制，有效控制了管理者的權(quán)力，同時在此基礎(chǔ)上董事會成員能群策群力、共同個性化決策明確企業(yè)最優(yōu)發(fā)展方案，可達(dá)到個性化管理的目的。

[作者單位：四川發(fā)展（控股）有限責(zé)任公司]