羅志恒

堅持深化改革開放，以激發(fā)新的經(jīng)濟增長動能，是中國社會各界的普遍共識。近日召開的中央經(jīng)濟工作會議基調(diào)積極，繼續(xù)強調(diào)改革對促進經(jīng)濟動能的重要作用，強調(diào)謀劃新一輪財政體制改革。分稅制改革即將迎來三十周年，未來政府與市場關(guān)系、中央與地方關(guān)系將有新的進展，從根本上解決當(dāng)前財政形勢緊平衡和地方債務(wù)風(fēng)險等問題。

1994年實施的分稅制改革，是社會主義市場經(jīng)濟體制中至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度。改革初步理順了中央和地方關(guān)系，使形形色色的包干制退出歷史舞臺，建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地降低了區(qū)域財力差距，助力推動了區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，也有力地提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力。同時，與之配套的稅收制度改革等有利于理順政府與市場關(guān)系，建設(shè)統(tǒng)一大市場，弱化區(qū)域分割。但是，當(dāng)前仍然存在政府與市場關(guān)系邊界不清、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、省以下財政體制有待進一步深化等問題，有必要在未來的新一輪改革中進一步解決。

新一輪財稅體制改革既要解決短期面臨的宏觀稅負持續(xù)下行、財政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險上升和土地財政向何處去的問題，更要站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場、促進共同富裕、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財政和稅收制度。

總體上看，財政體制改革的核心是政，是政府職能、政府規(guī)模，是政府與市場的邊界。近年來財政形勢的核心癥結(jié)在于有限財力與無限支出責(zé)任的矛盾，這一定程度上源于政府與市場的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責(zé)任增加，比如房地產(chǎn)風(fēng)險財政化、金融風(fēng)險財政化、社會風(fēng)險財政化、超前承諾財政化等。長遠看，必須深化改革以厘清政府與市場關(guān)系，簡政放權(quán)、裁撤冗員、深化行政體制、社保制度改革。改革要觸動利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對，財政改革的“財”好解決，“政”難優(yōu)化，既需要政治勇氣和魄力，也要講究方法，以贏得對改革的支持，減少改革的阻力和陣痛。1998年國企改革導(dǎo)致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，未來的改革也要同步匹配好找尋的新的經(jīng)濟增長點。因此，財稅體制改革不能單兵突進，需要其他改革配合：

首先，要厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強化績效管理，事業(yè)單位要么回歸非營利機構(gòu)，要么走向市場自負盈虧。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。其二，對人口流出地區(qū)的區(qū)縣實施合并，減少財政供養(yǎng)人員，在裁減冗員的同時配合市場化改革，以提高就業(yè)的吸納能力，避免產(chǎn)生新的社會問題。

其次，深化中央與地方財政體制改革，將地方政府既無能力、也無動力辦好外部性強的事權(quán)，逐步上收至中央政府，做實公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險等事權(quán)的垂直管理和部門實體化。必須把涉及這類事權(quán)的部門責(zé)任做實，若繼續(xù)委托給地方政府執(zhí)行，不僅增加其負擔(dān)，也易出現(xiàn)地方政府出于保護地方利益等考量放松監(jiān)管的問題。

三是，減稅降費要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進行結(jié)構(gòu)性改革，探索設(shè)置碳稅、消費稅擴圍等。有必要重估大規(guī)模減稅降費的效果，同時，需要考慮優(yōu)化分稅制，平衡中央和地方財力的問題。

四是，繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調(diào)動地方政府積極性，又要考慮區(qū)域均衡發(fā)展，可考慮在轉(zhuǎn)移支付中嵌入激勵因子和公平因子。

五是，深化省以下財政體制改革，省級政府上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，緩解市縣財政壓力。適度統(tǒng)一規(guī)范財政體制，避免不同省份城市與城市間的不公平競爭。目前中國有8個省份采取“基數(shù)+增量分成”的財政體制，23個省份采取規(guī)范的分稅分成制，不同的財政體制導(dǎo)致城市間財政形勢、風(fēng)險不可比，導(dǎo)致城市間招商引資、發(fā)債等面臨不公平形勢。

六是，建立政策出臺前評估機制和實施效果問責(zé)機制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險蔓延至財政，避免風(fēng)險財政化透支財政空間。政策出臺前后要同時考慮對財政收支的影響。

七是，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預(yù)算補貼。其解決不在于提高社保繳費率，加重企業(yè)負擔(dān)，而在于提高國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保的比例和質(zhì)量，發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二、第三支柱的作用，提高養(yǎng)老保險基金的投資收益等。

改革是艱難的歷程，需要各方凝聚共識，共同努力。相信，改革所釋放的紅利也將影響深遠。