張兆松，趙 璐

（1.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023；2.寧波市北侖區(qū)人民檢察院，浙江 寧波 315010）

2016 年10 月27 日，中共第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”寫入了總則中。①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第7 條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’，經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)?！边@是首次以黨規(guī)形式確立監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的地位。2018 年8 月18 日修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》）將運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”寫入總則，成為黨的紀(jì)律處分工作原則之一。2018 年12 月28 日，中辦印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《紀(jì)檢規(guī)則》），明確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作的基本原則之一。2021 年12 月24 日，中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》（以下簡稱《紀(jì)委工作條例》），又對各級紀(jì)委如何具體依規(guī)依紀(jì)準(zhǔn)確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”作出了進(jìn)一步規(guī)定。

在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法實(shí)踐中，如何把握“四種形態(tài)”之間的轉(zhuǎn)化，特別是“四轉(zhuǎn)三”格外引人關(guān)注。所謂“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化，是指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)黨紀(jì)黨規(guī)所規(guī)定的各類從輕、減輕、從重、加重等裁量情節(jié)，在充分考慮各類案件事實(shí)及《黨紀(jì)處分條例》所規(guī)定的處分的基礎(chǔ)上，對四種不同形態(tài)予以互相轉(zhuǎn)化的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式?！八霓D(zhuǎn)三”是指“原本應(yīng)該用第四種形態(tài)處置的轉(zhuǎn)化為用第三種形態(tài)處置，也就是案件不再移送檢察院，對涉案人員不以職務(wù)犯罪論處”[1]。從近年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦的腐敗案件來看，“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象越來越普遍，甚至成為其調(diào)查破案的“殺手锏”。由于“四轉(zhuǎn)三”直接涉及罪與非罪的界限，事關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法有效貫通、紀(jì)法銜接正當(dāng)合法以及紀(jì)檢監(jiān)察與刑事司法協(xié)調(diào)規(guī)范的重大理論和實(shí)踐問題，筆者試就此加以探究，以求教于同仁。

一、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中存在著比較多的“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象

“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將原本“第四種形態(tài)”，即已構(gòu)成職務(wù)犯罪，但自動投案、認(rèn)罪悔罪的被調(diào)查人，不移送檢察機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，而轉(zhuǎn)化為“第三種形態(tài)”處理（開除黨籍、留黨察看和撤職、降級等）。①“四轉(zhuǎn)三”還包括嚴(yán)重違法行為轉(zhuǎn)為第三種形態(tài)處理，本文僅討論構(gòu)成職務(wù)犯罪的案件轉(zhuǎn)為第三種形態(tài)處理的問題。如湖南省洞口縣委原書記艾方毅涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，顯見在事實(shí)上已觸犯刑律構(gòu)成犯罪，但因其能夠主動投案、主動交代問題，最終予以從輕處理。②2021 年9 月16 日，湖南省紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)：經(jīng)查，艾方毅嚴(yán)重違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，違規(guī)收受禮金；違反組織紀(jì)律，在干部錄用工作中，利用職務(wù)上的影響違規(guī)為親屬謀取利益，不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人房產(chǎn)情況；違反廉潔紀(jì)律，利用職權(quán)為他人謀取利益，其親屬收受他人財(cái)物；違反生活紀(jì)律；利用職務(wù)便利或職權(quán)、地位形成的便利條件，為他人謀取利益，非法收受他人財(cái)物。艾方毅的行為已違反黨的紀(jì)律并構(gòu)成職務(wù)違法，且在黨的十八大后不收斂、不收手，在黨的十九大后不知敬畏、不知止，應(yīng)予嚴(yán)肅處理。鑒于艾方毅能夠主動投案，主動交代違紀(jì)違法問題，認(rèn)錯悔錯態(tài)度較好，按照“懲前毖后、治病救人”的原則，對其可予從輕處理。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)湖南省紀(jì)委常委會會議研究并報(bào)湖南省委批準(zhǔn)，決定給予艾方毅開除黨籍處分；由湖南省監(jiān)委給予其政務(wù)撤職處分，降為四級主任科員；收繳其違紀(jì)違法所得（參見https:// https://www.sohu.com/a/490211991_114988，2022 年9月17 日訪問）。這意味著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不再將其移送檢察機(jī)關(guān)處理。近年來，這種“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象較為普遍，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）職務(wù)犯罪入罪率大幅度下降，“四轉(zhuǎn)三”的適用是其重要原因之一

黨的十八大以后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)持續(xù)加大反腐敗力度，查辦的各類腐敗案件大幅度上升，但近五年（2018 年至2022 年）與前五年（2013 年至2017 年）相比，近五年來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的職務(wù)犯罪數(shù)量卻大幅度下降（見表1），這與“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象的存在不無關(guān)聯(lián)。

表1 2013—2022 年檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪數(shù)量比較③數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來源于2014 年至2018 年《法律年鑒》和2019 年至2023 年《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

為了構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋，2016 年11 月，北京市、山西省、浙江省啟動監(jiān)察體制改革。2017 年10 月，改革試點(diǎn)在全國推開。2018 年2 月，在中央統(tǒng)一部署下，全國檢察機(jī)關(guān)從事貪污賄賂、瀆職犯罪偵查和預(yù)防的檢察干警全部按時完成轉(zhuǎn)隸。從表1 可以看到，在轉(zhuǎn)隸之前的2013 年至2017 年全國檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門年均立案50884 人，而轉(zhuǎn)隸之后2018 年至2022 年監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的職務(wù)犯罪數(shù)量下降到年均20328 人，降幅達(dá)60%以上。

由于監(jiān)委移送檢察機(jī)關(guān)的案件大幅度減少，檢察機(jī)關(guān)移送審判機(jī)關(guān)的案件也相應(yīng)大幅度下降（見表2）。從表2 可見，2013 年至2017 年全國審判機(jī)關(guān)受理的職務(wù)犯罪案件年均31815 件，而轉(zhuǎn)隸之后的2018 年至2022 年審判機(jī)關(guān)受理的職務(wù)犯罪數(shù)量下降到年均15126 件，降幅達(dá)50%以上。

表2 2013—2022 年審判機(jī)關(guān)受理職務(wù)犯罪數(shù)量比較①數(shù)據(jù)來源于2014 年至2023 年《全國法院司法統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

近五年來，司法機(jī)關(guān)受理的職務(wù)犯罪數(shù)量大幅度下降，雖然與“兩高”2016 年4 月18 日發(fā)布的《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》中大幅提高貪賄犯罪定罪量刑數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等諸多原因有關(guān)，但“四轉(zhuǎn)三”形態(tài)的適用也是其重要原因之一。

此外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦的第四種形態(tài)案件中移送檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的數(shù)量明顯偏低（見表3）。從表3 可以看到，2018 年至2022 年，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦的涉及第四種形態(tài)的人數(shù)達(dá)32.9 萬人，但同期檢察機(jī)關(guān)受理的監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪只有101638 人，僅占第四種形態(tài)總?cè)藬?shù)的30.9%，占比明顯偏低。

表3 2018—2022 年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的第四種形態(tài)與檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)委移送的職務(wù)犯罪數(shù)量比較

2018 年以來，在國家監(jiān)委查辦的省部級腐敗官員中，貪污受賄數(shù)額在千萬元以下，只有兩例，①分別是江蘇省人民政府原副省長繆瑞林受賄案（受賄720 萬余元）和中國船舶重工集團(tuán)有限公司原總經(jīng)理孫波受賄案（864 萬余元）。其他均在千萬元以上，2020 年人均貪腐金額已超億元（見表4），至今沒有出現(xiàn)貪賄數(shù)額在500 萬元以下的案件。此外，筆者曾指導(dǎo)研究生專門選取2019 年1 月1 日至2020 年2 月1 日之間中國裁判文書網(wǎng)上的受賄案件判決書加以實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前受賄犯罪數(shù)額呈“陀螺”狀，即“中間粗兩頭細(xì)”的特征，在統(tǒng)計(jì)樣本中受賄數(shù)額較大、數(shù)額巨大、數(shù)額特別巨大三類案件分別占比26.13%、59.45%、13.08%。[2]而正常合理的犯罪數(shù)量分布，應(yīng)當(dāng)是“底粗中細(xì)頂尖”呈“金字塔”狀的。這就意味著相當(dāng)一部分“數(shù)額較大”，即受賄數(shù)額在20 萬元以下的案件，被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按非犯罪化處理了，沒有移送檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

表4 2018—2021 年省部級貪腐高官人均貪腐金額情況②判刑人數(shù)及貪腐金額數(shù)據(jù)來源于2019 年至2022 年《最高人民法院工作報(bào)告》及新華社相關(guān)權(quán)威報(bào)道。

（二）“四轉(zhuǎn)三”案例的報(bào)道屢見主流媒體

近年，在各種主流媒體上報(bào)道“四轉(zhuǎn)三”案例屢見不鮮。如山東省公安廳交警總隊(duì)原總隊(duì)長田玉國嚴(yán)重違紀(jì)違法案③經(jīng)查：田玉國嚴(yán)重違反黨的組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律和工作紀(jì)律，構(gòu)成嚴(yán)重職務(wù)違法，且在黨的十八大后不收斂不收手，應(yīng)予嚴(yán)肅處理。同時，鑒于田玉國主動投案，如實(shí)交代違紀(jì)違法問題，真誠認(rèn)錯悔錯，對其可予從輕、減輕處理。依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)山東省紀(jì)委常委會省監(jiān)委委務(wù)會會議研究并報(bào)山東省委批準(zhǔn)，決定給予田玉國開除黨籍處分；由山東省監(jiān)委給予其政務(wù)撤職處分，降為一級主任科員，辦理退休手續(xù)；收繳其違紀(jì)違法所得（參見《省公安廳交警總隊(duì)原總隊(duì)長田玉國被開除黨籍、政務(wù)撤職》，《濟(jì)南日報(bào)》2021 年12 月5 日第A2 版）。，四川省政府原黨組成員、副省長彭宇行嚴(yán)重違紀(jì)違法案④經(jīng)查：彭宇行的行為已違反黨的紀(jì)律并構(gòu)成職務(wù)違法，且在黨的十八大后不收斂、不收手，應(yīng)予嚴(yán)肅處理。同時，鑒于彭宇行能夠如實(shí)交代違紀(jì)違法問題且部分問題組織之前不掌握，積極上交違紀(jì)違法所得，認(rèn)錯悔錯態(tài)度較好，可予從輕、減輕處理。依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》《監(jiān)察法》等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)中央紀(jì)委常委會會議研究并報(bào)中共中央批準(zhǔn)，決定給予彭宇行開除黨籍處分；由國家監(jiān)委給予其政務(wù)撤職處分，降為四級調(diào)研員等（參見《彭宇行受到開除黨籍、政務(wù)撤職處分》，《寧夏日報(bào)》2019 年10 月11 日第7 版）。，等等。從通報(bào)簡要的內(nèi)容看，上述案件根據(jù)《刑法》和兩高司法解釋的規(guī)定，被調(diào)查人是構(gòu)成職務(wù)犯罪的，但因其具備“主動投案、如實(shí)交代違紀(jì)違法問題、真誠認(rèn)錯悔錯”等從輕、減輕處罰情節(jié)，最終“四轉(zhuǎn)三”，僅給予開除黨籍、撤職和降級處理，而不再移送檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。又如廣西憑祥市市場開發(fā)服務(wù)中心主任吳某、副主任歐某等6 人，“違規(guī)使用單位加油卡為本人、親屬和朋友的私家車加油，加油累計(jì)964 次，涉及金額51 萬余元”。此案完全符合貪污罪構(gòu)成要件，且人均侵吞公共財(cái)產(chǎn)數(shù)額達(dá)9 萬元，但最后的處理結(jié)果是：“吳某受到降低崗位等級處分，歐某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，其余4 名工作人員受到記過處分?！盵3]無一人被移送追究刑事責(zé)任，而且當(dāng)?shù)剡€將此案作為警示教育典型案例。這種背離法律規(guī)定的處罰完全不能發(fā)揮“警示”懲戒作用。

二、職務(wù)犯罪非犯罪化處理之爭議

關(guān)于“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象，即對已構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人不再移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，而直接轉(zhuǎn)化為“第三種形態(tài)”處理，是否具有合法性？理論和實(shí)務(wù)中均存在比較大的爭議，主要有肯定說和否定說兩種觀點(diǎn)?？隙ㄕf又分“直接肯定說”和“間接肯定說”兩種情況。

“直接肯定說”認(rèn)為，在適用“四種形態(tài)”中，“正確把握運(yùn)用黨的政策，做好‘第四種形態(tài)’的轉(zhuǎn)化工作。對于積極配合調(diào)查，主動交代徹底改正并有其他立功表現(xiàn)的，可以按‘第三種形態(tài)’從輕或減輕處理”[4]。這種觀點(diǎn)甚至得到普及性紀(jì)檢監(jiān)察出版物的肯定。[5]而在紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中這種做法更是常見。如江西省南昌市灣里區(qū)紀(jì)委監(jiān)委對胡某案的審查定性過程中，紀(jì)委監(jiān)委通過綜合考慮胡某違紀(jì)行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果及其對黨忠誠態(tài)度、表現(xiàn)等因素，決定對其進(jìn)行第四種形態(tài)向第三種形態(tài)的轉(zhuǎn)化，給予開除黨籍處分，從而達(dá)到既嚴(yán)明紀(jì)律、又關(guān)心愛護(hù)的雙重目的。[6]

不僅如此，“四轉(zhuǎn)三”的做法還得到一些地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的直接確認(rèn)。如中共鎮(zhèn)江市委2017年7 月《關(guān)于運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的實(shí)施辦法（試行）》第23 條規(guī)定：“符合《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十六條、第十八條規(guī)定和有關(guān)黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)定的從輕、減輕之情形，主動認(rèn)錯、挽回?fù)p失、消除影響、有悔改表現(xiàn)的，或符合容錯糾錯相關(guān)規(guī)定等條件的，可以從高一級形態(tài)轉(zhuǎn)化為低一級形態(tài)?！庇秩珀兾魇∥靼彩屑o(jì)委2016 年9 月發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”實(shí)施辦法（試行）》第9 條規(guī)定：“符合《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的從輕、減輕之情形，主動認(rèn)錯、有悔改表現(xiàn)，或者符合容錯糾錯相關(guān)規(guī)定的，可以從高一級形態(tài)轉(zhuǎn)化為低一級形態(tài)?！?/p>

“間接肯定說”認(rèn)為，“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’轉(zhuǎn)化運(yùn)用的法律支撐主要有《條例》第四條第一款（第五項(xiàng)）規(guī)定、《規(guī)則》第三條第一款（第三項(xiàng)）和第四條的原則性規(guī)定，以及《條例》第三章‘紀(jì)律處分運(yùn)用規(guī)則’中第十七條至第十九條、第二十一條、第二十二條”。同時作者認(rèn)為，“《條例》第十七條規(guī)定有六種情形可以從輕或者減輕處分，但沒有區(qū)分到底何種情形適用從輕或者減輕處分；《條例》第十八條、第十九條、第二十一條、第二十二條，僅規(guī)定了從輕和減輕處分的適用規(guī)則，但沒有具體操作規(guī)定。因此實(shí)際上，截至目前，紀(jì)委可能出于給予形態(tài)轉(zhuǎn)化必要的探索、容錯空間的考量，并沒有出臺統(tǒng)一的規(guī)范，形態(tài)轉(zhuǎn)化之標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則現(xiàn)今仍處在空白地帶”[7]。根據(jù)該作者的觀點(diǎn)，“四轉(zhuǎn)三”形態(tài)是具有一定的黨規(guī)依據(jù)的，但尚欠缺可操作性標(biāo)準(zhǔn)。

否定說則認(rèn)為，“四轉(zhuǎn)三”形態(tài)不具有合法性、合規(guī)性。該觀點(diǎn)認(rèn)為，運(yùn)用“四種形態(tài)”，要堅(jiān)持實(shí)事求是，以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，準(zhǔn)確認(rèn)定違紀(jì)性質(zhì)，區(qū)別不同情況，恰當(dāng)予以處理?！敖嫡{(diào)一等”處理，實(shí)際上是對違紀(jì)行為的放縱。運(yùn)用“四種形態(tài)”，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，對于黨員干部來講，標(biāo)準(zhǔn)不能降低，而應(yīng)嚴(yán)格遵守，決不能對違紀(jì)行為給“政策”，對問題嚴(yán)重的黨員給予特殊保護(hù)，更不能釋放出錯誤的信號。[8]根據(jù)這一觀點(diǎn)，對構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，“降調(diào)一等”作非犯罪化處理的做法是錯誤的。

筆者認(rèn)為，將第四種形態(tài)中構(gòu)成職務(wù)犯罪的案件直接轉(zhuǎn)為第三種形態(tài)處理，不再對被調(diào)查人移送檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，是違反黨規(guī)黨紀(jì)及法律規(guī)定的違法違紀(jì)行為，理據(jù)如下。

1.違背紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前和紀(jì)法分開的法治反腐要求。黨的十八大以來，我們黨倡導(dǎo)和堅(jiān)持用法治思維和法治方式反對腐敗?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。”治國必先治黨，治黨必須從嚴(yán)?！啊h規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法’是一種有關(guān)中國法治秩序的規(guī)范論斷?！盵9]黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和執(zhí)政地位決定了對黨員必須要有更高、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)。法律是每一個公民的底線，黨紀(jì)是每一個黨員的底線。紀(jì)在法前是指把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在國家法律前面，但這絕不意味著黨員可以不守法。黨紀(jì)與國法是不同類型的行為規(guī)范，兩者不能等同。2015 年10 月25 日，中紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者問題時指出：“修訂后的《黨紀(jì)處分條例》在堅(jiān)持紀(jì)法分開的同時，通過設(shè)定專門條款的方式，實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)處分與國法處理的有效銜接，黨紀(jì)處分制度更加科學(xué)，不會出現(xiàn)因紀(jì)法分開而放縱黨員違法犯罪行為的情況?！雹賲⒁姟墩J(rèn)真學(xué)好、用好兩項(xiàng)法規(guī)，把黨規(guī)黨紀(jì)印在全體黨員心上——中紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)同志就頒布新修訂的〈中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則〉〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉答記者問》，http://m.ccdi.gov.cn/content/2d/32/6458.html，2022 年9 月28 日訪問。而將構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人直接轉(zhuǎn)為非犯罪化處理，實(shí)質(zhì)上是混淆了黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、法律處分的不同性質(zhì)，體現(xiàn)的是“紀(jì)寬于法”“法在紀(jì)前”和“紀(jì)法合一”“紀(jì)法混同”的非法治化思維。

2.違背區(qū)分“四種形態(tài)”的精神實(shí)質(zhì)。2015 年9 月，中紀(jì)委王岐山書記在福建調(diào)研時首次提出了“四種形態(tài)”。2016 年1 月，十八屆中央紀(jì)委六次全會工作報(bào)告肯定了“四種形態(tài)”的劃分。黨的十九大上，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”作為我們黨全面從嚴(yán)治黨的理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果，被明確寫入《黨章》。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，之所以被譽(yù)為“新時期政黨紀(jì)律治理機(jī)制創(chuàng)新”[10]，原因在于：（1）充分體現(xiàn)新時代從嚴(yán)治黨的新理念。這一理念具體表現(xiàn)為：紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前和紀(jì)法分開的理念；抓早抓小、防微杜漸的理念；懲前毖后、治病救人的理念；標(biāo)本兼治的理念。[11]（2）深刻揭示腐敗違法犯罪預(yù)防規(guī)律。腐敗犯罪人不是一天養(yǎng)成的?！捌拼靶?yīng)”原理昭示：一旦違紀(jì)違法任其發(fā)展而不及時糾正，就會使其走向犯罪、重罪，甚至不歸路。從腐敗犯罪生成規(guī)律看，都有一個從違紀(jì)、違法逐漸走向犯罪的過程?！八姆N形態(tài)”的區(qū)分，就是通過層層設(shè)防，把“全面”“從嚴(yán)”體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察的全過程，促使紀(jì)檢監(jiān)察工作從以往的重視查辦大要案，轉(zhuǎn)到加強(qiáng)日常的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”的轉(zhuǎn)變。而“四轉(zhuǎn)三”是將那些嚴(yán)重違法已構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人直接轉(zhuǎn)為非犯罪化處理，這是對腐敗分子“網(wǎng)開一面”“以紀(jì)代法”。這種降格處理刑事犯罪的做法，完全背離從嚴(yán)治黨的理念和“四種形態(tài)”區(qū)分的核心要義。

3.違背黨規(guī)黨法的規(guī)定。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系統(tǒng)一納入到“中國特色社會主義法治體系”中。為了保障社會主義法治體系及黨規(guī)責(zé)任和國家責(zé)任的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國法責(zé)任保留、黨規(guī)責(zé)任限定及黨規(guī)責(zé)任、國法責(zé)任承接、互保和不得替代原則。[12]根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》規(guī)定，對黨員的紀(jì)律處分為以下五種：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍?！饵h紀(jì)處分條例》第17 條規(guī)定可以從輕或者減輕處分的六種情形。②《黨紀(jì)處分條例》第17 條規(guī)定：“有下列情形之一的，可以從輕或者減輕處分：（一）主動交代本人應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的問題的；（二）在組織核實(shí)、立案審查過程中，能夠配合核實(shí)審查工作，如實(shí)說明本人違紀(jì)違法事實(shí)的；（三）檢舉同案人或者其他人應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分或者法律追究的問題，經(jīng)查證屬實(shí)的；（四）主動挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生的；（五）主動上交違紀(jì)所得的；（六）有其他立功表現(xiàn)的?！钡?2 條又規(guī)定減輕處分是指，“在本條例規(guī)定的違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)受到的處分幅度以外，減輕一檔給予處分”。即具有第17 條規(guī)定的六種情形之一的，可以減輕處罰。如本應(yīng)開除黨籍的，可以減輕處罰至留黨察看；留黨察看的可以減至撤銷黨內(nèi)職務(wù)；依此類推。但至今為止，所有中央級黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢黨內(nèi)法規(guī)，包括《紀(jì)檢規(guī)則》和《紀(jì)委工作條例》均未規(guī)定，涉及職務(wù)犯罪的可以由“第四種形態(tài)”直接降格為“第三種形態(tài)”，不再按犯罪處理。前述地方紀(jì)委的規(guī)定，既不符《黨紀(jì)處分條例》的規(guī)定，也沒有其他任何中央黨規(guī)黨法和法律法規(guī)的依據(jù)。這種規(guī)定違反黨規(guī)責(zé)任與國法責(zé)任不得替代原則，是一種違法、違紀(jì)的擴(kuò)張解釋。

4.違背監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和監(jiān)察法律法規(guī)。根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)?！皬谋O(jiān)察權(quán)的屬性來說，國家監(jiān)察權(quán)既不是傳統(tǒng)意義的行政權(quán)，也不屬于通常意義上的司法權(quán)，而是一種新型的國家權(quán)力?！盵13]379“權(quán)力法定”是法治的基本要求。紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，監(jiān)察委員會依照《監(jiān)察法》和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會對涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，并可以運(yùn)用多種調(diào)查措施?！侗O(jiān)察法》第4 條第2 款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！钡?1 條第3 項(xiàng)規(guī)定，“對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。國家監(jiān)察委員會2021 年9 月20 日公布的《監(jiān)察法實(shí)施條例》第35 條進(jìn)一步明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的人員，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，需要追究刑事責(zé)任的，依法移送人民檢察院審查起訴?！鄙鲜龇煞ㄒ?guī)明確規(guī)定：對犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的職務(wù)犯罪被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)對構(gòu)成犯罪的被調(diào)查人直接撤案作出非犯罪化處置?！侗O(jiān)察法》第31 條專門對職務(wù)犯罪適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬條件作出明確規(guī)定。“比較《監(jiān)察法》第31 條和《刑事訴訟法》第15 條的規(guī)定，兩者在適用認(rèn)罪認(rèn)罰的條件上存在重大區(qū)別，調(diào)查階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的條件比在刑事訴訟階段適用更為嚴(yán)格。”[14]而《監(jiān)察法》之所以對職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰從寬設(shè)置比普通犯罪更為嚴(yán)格的適用條件，旨在從嚴(yán)懲治職務(wù)犯罪，而不是讓職務(wù)犯罪從寬處罰擴(kuò)大化。

5.混淆免除刑罰與免除刑事責(zé)任的界限。犯罪的法律后果可以分為兩大類：刑罰和非刑罰的法律后果。免除刑罰是指對于構(gòu)成犯罪的犯罪嫌疑人、被告人因具備免除刑罰處罰條件時，依法可以對其免除刑罰處罰。我國刑法規(guī)定了17 種免除刑罰的事由。免除刑罰以行為構(gòu)成犯罪為前提。“免除刑罰處罰同樣是對犯罪行為的否定評價和對犯罪人的譴責(zé)，因而具有刑事制裁的實(shí)質(zhì)內(nèi)容?！盵15]這種非刑罰處罰，“一方面體現(xiàn)了我國寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，另一方面，也給予犯罪分子一定的否定評價，使其受到教育、警戒，不致再次犯罪，從而達(dá)到預(yù)防犯罪的目的?！盵16]免除刑事責(zé)任是指被調(diào)查人情節(jié)顯著輕微，不構(gòu)成犯罪，或者雖然構(gòu)成犯罪，但具有其他依法不追究刑事責(zé)任的情形。①如《刑事訴訟法》第16 條規(guī)定：“有下列情形之一的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪：（一）情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的；（二）犯罪已過追訴時效期限的；（三）經(jīng)特赦令免除刑罰的；（四）依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或者撤回告訴的；（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（六）其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的?！泵獬幜P只是免除對被調(diào)查人的刑罰而沒有免除被調(diào)查人的刑事責(zé)任。免除刑事責(zé)任是行為人不再承擔(dān)刑事責(zé)任，但是免予刑事處罰的行為人還是承擔(dān)刑事責(zé)任，只是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑罰被免除了。刑罰不是犯罪的唯一法律后果，免刑雖然免除了刑罰處罰，但并不意味著免除了犯罪的法律后果，對犯罪行為人仍可予以非刑罰處罰。如果被法院免除處罰的，以后再犯罪的，屬于有前科表現(xiàn)。而且即便是免予處罰還會有其他法律后果。如根據(jù)中央組織部2021 年9 月17 日發(fā)布的《公務(wù)員錄用考察辦法（試行）》第9 條第4 項(xiàng)規(guī)定，因犯罪情節(jié)輕微，人民檢察院依法作出不起訴決定的，不得確定為擬錄用人員。對第四種形態(tài)中構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人不移送檢察機(jī)關(guān)處理，混淆免除處罰與免除刑事責(zé)任的界限，大大降低了刑事法律的懲戒功能。

總之，根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)范，對第四種形態(tài)中已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人不移送檢察機(jī)關(guān)處理，而直接轉(zhuǎn)化為第三種形態(tài)處理，不具有合法性?！叭绻骋稽h規(guī)直接作出同國法相抵觸的規(guī)定，那就同時構(gòu)成了對憲法和黨章的違反，不具有合法性、合規(guī)性和正當(dāng)性?！盵17]

三、職務(wù)犯罪非犯罪化處理之消極效應(yīng)分析

（一）違背中央持續(xù)強(qiáng)力反腐精神，消解反腐成效

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以刮骨療毒、壯士斷腕的決心和毅力，堅(jiān)持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，持續(xù)強(qiáng)力反腐。雖然“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”，但是“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，滋生腐敗的土壤依然存在，消除存量、遏制增量任務(wù)依然艱巨繁重，全面從嚴(yán)治黨依然任重道遠(yuǎn)?！盵18]習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石?！钡谑艑弥屑o(jì)委第六次全會工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“反腐敗沒有完成時，必須堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾，堅(jiān)持受賄行賄一起查，堅(jiān)持有案必查、有腐必懲，繼續(xù)打好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這場攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)?！?022 年9 月29 日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站同日發(fā)布“四虎”被查，他們均構(gòu)成嚴(yán)重職務(wù)違法并涉嫌受賄犯罪，而且都是“在黨的十八大后不收斂、不收手，性質(zhì)嚴(yán)重，影響惡劣”①“四虎”分別是：黑龍江省人大常委會原黨組成員、副主任宋希斌，湖北省政府原黨組成員、副省長曹廣晶，遼寧省政府原黨組成員、副省長、公安廳原黨委書記、廳長王大偉，上海市人民檢察院原黨組書記、檢察長張本才。。由此可見，中央強(qiáng)調(diào)持續(xù)強(qiáng)力反腐的必要性、重要性和緊迫性。而“四轉(zhuǎn)三”中，把大量構(gòu)成職務(wù)犯罪但有認(rèn)罪悔罪表現(xiàn)的被調(diào)查人作非犯罪化處理，違背中央強(qiáng)力反腐宗旨，影響腐敗案件懲治力度，并直接影響廣大民眾參與反腐敗的主動性和積極性，消解了黨的十八大以來中央持續(xù)反腐敗所取得的巨大成效。

（二）違背“三不”一體方針，影響“不敢腐”的實(shí)現(xiàn)

政策和策略是黨的生命，也是反腐敗斗爭成敗的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記在十九屆中紀(jì)委四次全會上指出，“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴(yán)治黨的重要方略?！币惑w推進(jìn)“三不”是具有中國特色的腐敗治理機(jī)制。在“三不”方針中，“不敢腐”是前提，“不能腐”是關(guān)鍵，“不想腐”是目標(biāo)。“只有堅(jiān)持依法嚴(yán)厲懲治，才能維護(hù)權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威，只有懲治這一手硬了，預(yù)防腐敗的體制機(jī)制運(yùn)行才能有效?！盵19]黨的十八大后，面對更加嚴(yán)峻、復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢，黨中央首先強(qiáng)調(diào)的是加大懲治腐敗力度，通過嚴(yán)查腐敗案件，形成“不敢腐”的震懾。一大批腐敗犯罪分子，特別是省部級高官受到嚴(yán)肅查處，懲腐治貪取得重大進(jìn)展和突破。[20]同時我們也要看到：近年來，雖然“四種形態(tài)”總數(shù)量保持增長或相對穩(wěn)定狀態(tài)（見表5），但2018 年以后職務(wù)犯罪案件查辦率大幅度下降（見表1、表2），第四種形態(tài)中檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)委移送的職務(wù)犯罪案件比率偏低（見表3）。與此形成鮮明對比的是：近5 年來，全部刑事犯罪5 年以上的重刑率已由2017 年13.6%下降到2021 年的8.8%，而職務(wù)犯罪5 年以上的重刑率則由2017 的7.8%提高到2021 年29%（見表6）。2022 年9 月21 日至9月23 日，各地中級人民法院公開宣判6 起副部級以上高官腐敗案，其中判處有期徒刑14 年2 例，②上海市政府原副市長、市公安局原局長龔道安受賄案，山西省原副省長、省公安廳原廳長劉新云受賄、濫用職權(quán)案。15年1 例，③重慶市政府原副市長、市公安局原局長鄧恢林受賄案。終身監(jiān)禁3 例。④全國政協(xié)社會和法制委員會原副主任傅政華受賄、徇私枉法案，江蘇省委原常委、政法委原書記王立科受賄、行賄、包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織、偽造身份證件案，公安部原黨委委員、副部長孫力軍受賄、操縱證券市場、非法持有槍支案。2021 年1 月29 日，中國華融資產(chǎn)管理公司原董事長賴小民因犯受賄罪、貪污罪和重婚罪被執(zhí)行死刑。2022 年9 月27 日，內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟中級人民法院公開宣判內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委原書記李建平貪污、受賄、挪用公款、縱容黑社會性質(zhì)組織一案，對被告人李建平數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行死刑。上述案例所判的都是重刑，兩例是極刑?！爸匦谭锤皇菄业囊环N‘不得已的選擇’?！盵21]犯罪學(xué)的基本原理是：犯罪預(yù)防的有效性在于刑罰的確定性，而不是刑罰的輕重，所謂刑罰的確定性即有罪必罰。貝卡利亞指出：“對于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必然性。”[22]我國腐敗犯罪嚴(yán)重的主要誘因是刑罰的確定性難以實(shí)現(xiàn)。[23]“四轉(zhuǎn)三”中，對職務(wù)犯罪的非犯罪化處理，進(jìn)一步影響腐敗犯罪刑罰的確定性，嚴(yán)重妨礙“不敢腐”效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。

表5 2015—2022 年監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”分布情況⑤數(shù)據(jù)來源于2016 年至2022 年中紀(jì)委《工作報(bào)告》和《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2022 年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查審查調(diào)查情況》。

表6 2017—2021 年刑事犯罪與職務(wù)犯罪重刑率之比①數(shù)據(jù)來源于2018 年至2022 年《全國法院司法統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

（三）背離法律面前人人平等原則，形成特權(quán)現(xiàn)象

我國古代皇權(quán)專制主義法律特征之一是承認(rèn)官吏及其貴族的特權(quán)。[24]新中國成立后，我國廢除了這種不平等的法律制度。法律面前人人平等既是憲法原則，也是刑法原則。它要求對一切公民的犯罪行為都要依法追究，防止任何人凌駕于法律之上?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持法律面前人人平等。平等是社會主義法律的基本屬性。任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！毙聲r代全面推進(jìn)依法治國，“公民在法律面前人人平等，既要求做到法律的實(shí)體內(nèi)容符合平等原則，也要求法律的執(zhí)行程序和結(jié)果公正，是法律上形式平等與實(shí)質(zhì)平等的統(tǒng)一”[25]。近年來，我國在積極主義刑法觀的影響下，刑事犯罪圈不斷擴(kuò)大，“97 刑法典”條文總數(shù)的近一半已被修改，特別是“微罪的擴(kuò)張呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)之勢”[26]。2021 年全國檢察機(jī)關(guān)起訴人數(shù)最多的五個罪名是：危險駕駛罪35.1 萬人，盜竊罪20.2 萬人，幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪12.9 萬人，詐騙罪11.2 萬人，開設(shè)賭場罪8.4 萬人。[27]普通刑事犯罪領(lǐng)域存在著“過度刑法化”的問題，[28]入罪門檻低，普通民眾一不小心就涉罪。如盜割他人韭菜售賣獲利人民幣8 元案②廣西桂林市靈川縣被告人毛某三次到被害人的韭菜地里盜割田地里的韭菜，再拿到縣城售賣，共獲利人民幣8 元。法院認(rèn)為，被告人毛某以非法占有為目的，多次盜竊他人財(cái)物的行為已構(gòu)成盜竊罪，且有前科，遂判處6 個月有期徒刑，并處罰金1000 元（參見張軍：《偷三次韭菜被判六個月，司法是在用大炮打蚊子？》，《南方都市報(bào)》2021 年11 月29 日）。、自家院子里抓一只麻雀被判刑案③吉林省某縣被告人李某以獵捕麻雀為目的，在自家院內(nèi)西側(cè)，架設(shè)粘網(wǎng)獵捕麻雀，捕到一只麻雀并扔掉。法院認(rèn)為，被告人李某違反狩獵法規(guī)，在禁獵期、禁獵區(qū)使用禁用的方法非法狩獵，情節(jié)嚴(yán)重，其行為已構(gòu)成非法狩獵罪，判處罰金人民幣1000 元（參見［2021］吉0322 刑初71 號）。等等。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要健全法律面前人人平等保障機(jī)制，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！盵29]我國貪賄犯罪定罪量刑數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)本來就畸高，再加上“四轉(zhuǎn)三”形態(tài)的擴(kuò)大化，導(dǎo)致職務(wù)犯罪出罪率高，損害法律的平等性、公平性和權(quán)威性。

（四）影響紀(jì)法協(xié)調(diào)，加劇紀(jì)法沖突

我國“97 刑法典”第3 條確立的罪刑法定原則，與許多國家的規(guī)定有所不同。我國特別強(qiáng)調(diào)“法律規(guī)定為犯罪的，要依照刑法的規(guī)定定罪處刑，要求嚴(yán)格執(zhí)法，既不能不按法律的規(guī)定出罪入罪，也不能不按法律的規(guī)定放縱犯罪”[30]。2019 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7 條規(guī)定：“堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)。”可見，“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不相抵觸的基本原則具有制度剛性，它意味著包括《黨章》在內(nèi)的任何位階的黨內(nèi)法規(guī)均不得與《憲法》和法律直接相違背”[31]。特別是第十二屆全國人大常委會第16 次會議2015 年8 月29 日表決通過的《刑法修正案（九）》第44 條第3 款對“97 刑法典”第383 條作了重大修改，其中將“對貪污受賄罪從寬處罰的條件作了更為嚴(yán)格的限制”[32]?！饵h紀(jì)處分條例》第17 條規(guī)定的可以從輕或者減輕處分的情節(jié)則十分寬泛。如果符合這一規(guī)定的六種情形，都可以“四轉(zhuǎn)三”，對構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，可以按非犯罪化處理不再追究刑事責(zé)任，明顯與刑法典的規(guī)定相矛盾，損害國家法律的權(quán)威性。

（五）不利于加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，增加監(jiān)察權(quán)濫用的風(fēng)險

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國家行使監(jiān)督權(quán)力和反腐敗職能的法定機(jī)關(guān)，憲法和法律賦予其非常強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)力。任何權(quán)力都需要監(jiān)督，而監(jiān)督者如何受監(jiān)督更是監(jiān)察體制改革后黨和國家面臨的重大課題。習(xí)近平總書記在十九屆中紀(jì)委五次全會上要求“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受最嚴(yán)格的約束和監(jiān)督”。目前對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督及民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，而自我監(jiān)督是現(xiàn)行監(jiān)督監(jiān)察的最基本方式，是監(jiān)察機(jī)關(guān)自我免疫和自我凈化的主要方式。[13]403十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持刀刃向內(nèi)，強(qiáng)化自我監(jiān)督，中紀(jì)委直接查處了十大“內(nèi)鬼”，其中來自中央紀(jì)委的有7人，另有3 名來自地方。[33]十九大以后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)自我監(jiān)督，防止“燈下黑”，成效裴然（見表7）。這從另一方面也說明紀(jì)檢監(jiān)察工作人員腐敗問題應(yīng)當(dāng)引起高度重視?！霸黉h利的鋼刀也砍不到自身的刀把?！睆氖舜笾暗耐跞A元、曾錦春受賄案，到近年被查處的魏健、張化為、董宏、權(quán)王軍等受賄案，無不涉及“違規(guī)干預(yù)和插手執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動”“以案謀私”等問題?！霸凇姆N形態(tài)’的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換中，被調(diào)查對象可因避免受到將來更大程度的黨紀(jì)處分、監(jiān)察問責(zé)或處置乃至刑事追責(zé)，形成主動通過‘權(quán)力尋租’以規(guī)避將來責(zé)任風(fēng)險的行為傾向?！盵34]四轉(zhuǎn)三”程序中，僅限于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督，容易導(dǎo)致“選擇性執(zhí)法”，并為少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察工作人員以案謀私、濫用監(jiān)察權(quán)提供方便之門。

表7 2018—2022 年查辦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員情況①數(shù)據(jù)來源于2019 年至2022 年中紀(jì)委《工作報(bào)告》和《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2022 年對紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督檢查審查調(diào)查情況》。

四、職務(wù)犯罪非犯罪化處理之制度完善

前文分析了“四轉(zhuǎn)三”程序中的非法治化表現(xiàn)及其消極影響，旨在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)法治反腐中，突破法律界限，擅自擴(kuò)張案件處置權(quán)的不可取性。但從懲治腐敗角度而言，這種職務(wù)犯罪非犯罪化現(xiàn)象的存在有其現(xiàn)實(shí)合理性。一些地方黨內(nèi)規(guī)范性文件對“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象的“違規(guī)”確認(rèn)，既有對“四種形態(tài)”精神實(shí)質(zhì)把握不準(zhǔn)確的問題，也有查辦腐敗案件面臨的現(xiàn)實(shí)困境的考量。但是“國家的寬恕行為必須受到嚴(yán)格的限制，以法律形式明確規(guī)定寬恕的范圍、程度、條件。”[35]鑒于此，探尋“四轉(zhuǎn)三”現(xiàn)象的合法化及其制度構(gòu)建，才是破解反腐敗的合法性與有效性之間矛盾的關(guān)鍵。

（一）2018 年刑事訴訟法特殊撤案、不起訴制度的設(shè)立

從1979 年第一部《刑事訴訟法》頒布，到1996 年第一次修訂《刑事訴訟法》和2012 年第二次修訂《刑事訴訟法》，除第15 條規(guī)定的6 種情形外，對犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件，偵查機(jī)關(guān)必須一律移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，由檢察機(jī)關(guān)作出處理決定（起訴或不起訴），偵查機(jī)關(guān)無權(quán)撤銷案件。

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是新形勢下寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的重大發(fā)展。2016 年9 月3 日，全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》（草案）審議時曾提出，“符合標(biāo)準(zhǔn)的案件，如果構(gòu)成了重大立功可以不起訴，而且在偵查階段案件是可以撤案的”，但由于業(yè)內(nèi)人士、法學(xué)專家認(rèn)為，“這樣的程序設(shè)計(jì)混淆了罪與非罪的界限。因?yàn)閷τ谝粋€犯罪嫌疑人來說，在法院沒有審判他的時候，這個時候如果偵查機(jī)關(guān)把案件撤銷了，或者作出了不起訴的決定了，就等于犯罪嫌疑人就是無罪的，變成無罪之身了”①參見《全國人大常委會辦公廳新聞發(fā)布會》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zhibo/zzzb22/node_29877.htm，2022 年10 月4 日訪問。?？梢妼σ褬?gòu)成犯罪又有重大立功的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，偵查機(jī)關(guān)可撤案、檢察機(jī)關(guān)可作不起訴（絕對不起訴）處理，立法機(jī)關(guān)審議時是有爭議的，但肯定意見仍然體現(xiàn)在“二高三部”2016 年11 月11 日印發(fā)的《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》第9 條和第13 條第1 款規(guī)定中。②《辦法》第9 條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)呈報(bào)公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準(zhǔn)?！钡?3 條第1 款規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)提起公訴。”2018 年刑事訴訟法第3 次修訂時，吸收了上述規(guī)定的內(nèi)容。修訂后的刑事訴訟法第182 條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴?！备鶕?jù)上述規(guī)定，“犯罪嫌疑人滿足本款規(guī)定的自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，公安機(jī)關(guān)擁有撤銷案件的權(quán)力，同樣人民檢察院擁有決定不起訴或者部分不起訴的權(quán)力?！盵36]這一規(guī)定打破了長期以來對構(gòu)成犯罪的案件，偵查機(jī)關(guān)無權(quán)撤銷案件、檢察機(jī)關(guān)無權(quán)作出絕對不起訴的做法，在刑事訴訟中確立了特殊撤案和特殊不起訴的制度。

（二）職務(wù)犯罪特殊撤案、不起訴制度設(shè)立之必要性

2016 年，我國啟動監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)，2018 年《憲法》修正案的通過和《監(jiān)察法》的出臺，一個統(tǒng)一、高效、權(quán)威的監(jiān)察體制得以確立。幾乎與此同時，在刑事訴訟領(lǐng)域，我國啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的試點(diǎn)。2018 年修訂的刑事訴訟法全面肯定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。為了最大限度地實(shí)現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，新修訂的《刑事訴訟法》設(shè)專條規(guī)定特別撤案、不起訴制度。但不論是監(jiān)察法，還是新修訂的刑事訴訟法都未曾規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件可以適用特別撤案、不起訴制度。筆者認(rèn)為，這是監(jiān)察立法和刑事訴訟立法中的重大疏漏。與普通刑事犯罪相比，職務(wù)犯罪更有必要設(shè)立特殊撤案、不起訴制度。理據(jù)是：

1.這是破解腐敗案件發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查（偵查）難的有效之策。四十多年來，我國貪賄犯罪結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化。1980 年代貪污案件占全部貪賄案件的80%以上，之后賄賂案件比率不斷上升，2006 年賄賂案件首次超過貪污案件。目前，賄賂案件已占全部貪污賄賂案件的80%以上。貪污案件會有較多的書證等客觀性證據(jù)，而賄賂犯罪則呈現(xiàn)對“言詞證據(jù)的高度依賴性”和“言詞證據(jù)的高度易變性”的特點(diǎn)，[37]主要靠口供定案。另外，“從案發(fā)規(guī)律來分析，職務(wù)犯罪黑數(shù)要比其他犯罪黑數(shù)大得多”[38]。2018 年《監(jiān)察法》（草案）審議過程中，對“雙規(guī)”的合法化和辯護(hù)律師能否介入監(jiān)察調(diào)查曾引起廣泛關(guān)注，最終《監(jiān)察法》將“雙規(guī)”改為“留置”入法，同時沒有規(guī)定監(jiān)察調(diào)查期間辯護(hù)律師的介入權(quán)。第十三屆全國人大一次會議期間，浙江省監(jiān)察委員會主任劉建超接受《南方周末》記者采訪時闡述立法機(jī)關(guān)考量律師能否介入的因素之一就是“一般刑事案件強(qiáng)調(diào)物證、人證，職務(wù)犯罪案件主要涉及行賄、受賄，多數(shù)依靠言詞證據(jù)，這類案件的突破最怕串供，最怕隱匿證據(jù)甚至銷毀證據(jù)。律師介入會使我們的調(diào)查工作變得非常復(fù)雜，會影響調(diào)查進(jìn)程，我們要排除這方面的干擾”[39]。盡管上述立法理由引起不少關(guān)于監(jiān)察調(diào)查中人權(quán)保障的質(zhì)疑，但從加大懲治腐敗而言，黨中央和最高立法機(jī)關(guān)的擔(dān)憂不是空穴來風(fēng)。2022 年9 月被判處重刑的6 名曾在公安機(jī)關(guān)任職的副部級以上官員，都連續(xù)腐敗多年，其中傅政華16 年，孫力軍19 年，龔道安、鄧恢林21 年，劉新云22 年，王立科27 年，①被告人王立科在1993 年擔(dān)任遼寧省北鎮(zhèn)滿族自治縣公安局副局長就開始受賄，又先后任遼寧省北寧市公安局局長、錦州市公安局副局長，葫蘆島市副市長、市公安局局長，遼寧省公安廳副廳長，大連市副市長、市公安局局長，江蘇省副省長、省公安廳廳長及江蘇省委常委、政法委書記，一路腐敗、升遷達(dá)27 年之久。這些腐敗分子2021 年才因?qū)O力軍案發(fā)而被牽出。據(jù)對1987 年以來落馬的120 名省部級官員的腐敗行為的系統(tǒng)總結(jié)，在有據(jù)可查的案發(fā)方式中，比例最高的是“由他案引出”，占到了六成以上。[40]連續(xù)多年腐敗而難以被發(fā)現(xiàn)并懲處，是當(dāng)前腐敗案件查辦中的突出難題。

如何破解腐敗犯罪發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查（偵查）難問題，一直是黨中央及立法、司法關(guān)注的重大問題。從世界反腐敗經(jīng)驗(yàn)看，《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》是反腐的“殺手锏”。但我國從“1997 年至2005 年，因腐敗受到查處的縣處級官員有4 萬多人，省部級官員也有100 多人，但沒有一個人的腐敗問題是由于執(zhí)行《規(guī)定》②指1995 年兩辦發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和2001 年6 月中紀(jì)委和中組部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。而被發(fā)現(xiàn)的”[41]。但近年來，向紀(jì)委監(jiān)委主動投案、主動交代問題的人數(shù)逐年增多。2019 年向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動投案的有10357 人；2020 年有1.6 萬人主動投案，6.6 萬人主動向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)交代問題；2021 年投案自首人數(shù)達(dá)3.8 萬人。[42]“主動投案正從‘現(xiàn)象’變?yōu)椤B(tài)’。”[43]黨的二十大閉幕至今，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站已發(fā)布至少14 名涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法領(lǐng)導(dǎo)干部主動投案消息。[44]職務(wù)犯罪投案自首人數(shù)之所以大幅度上升，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對投案自首人員加大從輕、減輕處罰幅度無不關(guān)系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018 年至2022 年，全國法院判處副部級以上腐敗高官78 人，這些被告人均表示認(rèn)罪認(rèn)罰，服從法院判決不上訴，這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)兌現(xiàn)寬大政策之功。

2.這是法益權(quán)衡原則的體現(xiàn)。法律是人類社會的治理工具，它蘊(yùn)含著對人類有限性和人性幽微的洞察。法益權(quán)衡是法學(xué)研究和法律適用的基本方法之一。不論是立法、司法（執(zhí)法），都要堅(jiān)持法益權(quán)衡原則。因?yàn)樵诜蓛r值整合過程中，總是會出現(xiàn)價值相互沖突而又無法兼顧協(xié)調(diào)的情況。在這種場合，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法益之間的權(quán)衡比較，即根據(jù)“兩善相權(quán)取其重”的標(biāo)準(zhǔn)決定取舍。[45]刑事程序中的權(quán)衡原則，“是指在刑事訴訟立法與司法活動中，當(dāng)兩種以上的利益不能兼得或相對立的價值發(fā)生沖突時，國家及其代表官員根據(jù)一定原則和標(biāo)準(zhǔn)，確立某一方或某些方面更為優(yōu)越而放棄另外的方面?！盵46]根據(jù)法益權(quán)衡原則，為了維護(hù)更高價值的利益，犧牲較低價值利益的行為具有正當(dāng)性、合理性。在懲治腐敗實(shí)踐中，如果腐敗案件最終因無人舉報(bào)或證據(jù)不足、事實(shí)難以查清而面臨對嚴(yán)重腐敗罪行無法追究的困境時，“與其因取證乏力導(dǎo)致證據(jù)不足而放縱犯罪，不如退而求其次，放棄對某些罪行并非特別嚴(yán)重的犯罪嫌疑人的追訴以換取其提供關(guān)鍵證據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)對更嚴(yán)重罪行的指控和追究”[47]，應(yīng)當(dāng)是反腐策略中對法益權(quán)衡之后作出的理性選擇。

3.這是對國外、境外刑事豁免制度的有益借鑒?；谛淌略V訟價值的權(quán)衡，許多國家和地區(qū)規(guī)定了特殊的寬免制度。如日本2016 年修改的《刑事訴訟法》第350 條之二、第350 條之三專門規(guī)定“偵查、審判協(xié)助型協(xié)議合意制度”，即犯罪嫌疑人、被告人對“他人的案件”給予偵查、審判提供協(xié)助的，檢察官可以作出一項(xiàng)或者多項(xiàng)從寬處分。③這些協(xié)助內(nèi)容包括：（1）檢察官、檢察事務(wù)官或司法警察職員之訊問之際為真實(shí)之供述；（2）作為證人受詢問時為真實(shí)之供述；（3）關(guān)于由檢察官、檢察事務(wù)官或司法警察職員所為之證據(jù)搜集，為提出證據(jù)或其他必要之協(xié)助。檢察官可以作出的從寬處分包括：（1）不提起公訴；（2）撤回公訴之提起（參見［日］田口守一：《刑事訴訟法》，張凌、于秀峰譯，法律出版社2019 年版，第215 頁、217 頁）?！兜聡淌略V訟法典》也有類似規(guī)定。④《德國刑事訴訟法典》第153 條d 項(xiàng)第1 款規(guī)定，如果進(jìn)行刑事訴訟程序可能使國家遭受嚴(yán)重不利的危險，或其他優(yōu)勢的公共利益與追訴相抵觸，聯(lián)邦總檢察長可以對《德國法院組織法》所規(guī)定的國家安全犯罪不追訴；第153 條e 項(xiàng)規(guī)定，如果犯罪人在行為后至得知其行為被發(fā)覺前，對于避免針對聯(lián)邦德國的存在或安全的危險，或者對于避免針對憲法秩序的危險有所貢獻(xiàn)，經(jīng)有管轄權(quán)的州高等法院同意，聯(lián)邦總檢察長可以對該犯罪行為不追訴（參見《德國刑事訴訟法典》，宗玉琨譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2013 年版，第151 頁）。我國香港地區(qū)，根據(jù)《律政司檢控政策及常規(guī)》規(guī)定，刑事檢控專員在適當(dāng)?shù)那闆r下授權(quán)提供及批準(zhǔn)免予起訴那些為協(xié)助執(zhí)法機(jī)構(gòu)偵查或控制犯罪活動而可能觸犯刑事罪行的人。[48]《聯(lián)合國反腐敗公約》第37 條第3 款規(guī)定：“對于在根據(jù)本公約確立的犯罪的偵查或者起訴中提供實(shí)質(zhì)性配合的人，各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律的基本原則就允許不予起訴的可能性作出規(guī)定?！薄堵?lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第26 條第3款也有類似的規(guī)定?？梢?，對于這種在刑事訴訟中給予司法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性配合和支持的犯罪者免予追究刑事責(zé)任已得到聯(lián)合國公約的認(rèn)可。

（三）職務(wù)犯罪特殊撤案、不起訴制度之設(shè)計(jì)

“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！彪S著時代和社會的發(fā)展，反腐敗中的新情況、新問題不斷產(chǎn)生。建立職務(wù)犯罪特殊撤案、不起訴制度是新時代反腐敗經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。筆者建議，對《監(jiān)察法》第31 條增設(shè)第2 款：“具有上述（四）情形的，報(bào)經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意，并經(jīng)上一級人民檢察院核準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴?！雹偌窗选侗O(jiān)察法》第31 條修改為：“涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰，有下列情形之一的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議：（一）自動投案，真誠悔罪悔過的；（二）積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；（三）積極退贓，減少損失的；（四）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的。具有上述（四）情形的，經(jīng)上一級人民檢察院核準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴?！鄙鲜隽⒎ńㄗh，既參考了《刑事訴訟法》第182 條所規(guī)定的特殊撤案、不起訴實(shí)質(zhì)條件的規(guī)定，又注意到監(jiān)察調(diào)查案件的特殊性。

1.明確適用的實(shí)質(zhì)條件。從目前實(shí)踐來看，“四轉(zhuǎn)三”程序中，對職務(wù)犯罪非犯罪化處理的實(shí)體條件非常寬泛，大多根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第17 條規(guī)定的六種情形掌握，有的地方甚至規(guī)定只要符合有關(guān)黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)定的從輕、減輕之情形，“主動認(rèn)錯、挽回?fù)p失、消除影響、有悔改表現(xiàn)的，或符合容錯糾錯相關(guān)規(guī)定等條件的”，就可以從高一級形態(tài)轉(zhuǎn)化為低一級形態(tài)。②參見鎮(zhèn)江市委《關(guān)于運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的實(shí)施辦法（試行）》。這顯然適用條件過于寬松，有違對黨員干部的從嚴(yán)要求，也違背法律面前人人平等原則。刑事訴訟法第182 條已將普通刑事犯罪的特殊撤案、不起訴條件限制為“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的”，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件，其特殊撤案、不起訴條件也不宜低于這個標(biāo)準(zhǔn)。

2.明確適用的程序條件。（1）賦予上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意權(quán)。根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！侗O(jiān)察法》第31 條規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議，也是要“經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，作為條件更加嚴(yán)格的特殊撤案制度，理當(dāng)先征得上級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。這不僅有助于強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，而且也使核準(zhǔn)程序更加嚴(yán)謹(jǐn)和順暢。（2）賦予檢察機(jī)關(guān)核準(zhǔn)權(quán)?！八霓D(zhuǎn)三”程序中的職務(wù)犯罪非犯罪化處理，完全由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過內(nèi)控程序予以監(jiān)督，不符合制約監(jiān)督基本原理?！巴w監(jiān)督本質(zhì)上是監(jiān)督者與被監(jiān)督者一體化，它體現(xiàn)了自治的泛化，因?yàn)橐宰晕冶O(jiān)督的方式來避免權(quán)力濫用，這本身就違反了監(jiān)督原理與監(jiān)督規(guī)律?！盵49]而“四種形態(tài)轉(zhuǎn)化貫穿于監(jiān)察制度運(yùn)行的整個過程，具有封閉性及適用依據(jù)的獨(dú)立性等特征”[50]，司法監(jiān)督特別是檢察監(jiān)督是對監(jiān)察權(quán)實(shí)施異體監(jiān)督的關(guān)鍵。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，“仍然具有偵查權(quán)的屬性和功能，也仍然要受到刑事訴訟法的規(guī)范和約束”[51]?！皺z察權(quán)立于客觀立場行使法律監(jiān)督權(quán)，是中國特色檢察權(quán)制度的核心，也是‘中國式’實(shí)質(zhì)法治的標(biāo)志?！盵52]由檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪特殊撤案、不起訴之審核權(quán)具有法理上的正當(dāng)性、合理性和必要性。

《刑事訴訟法》第182 條創(chuàng)造性地規(guī)定了特殊撤案、不起訴制度，從而為原本構(gòu)成犯罪的案件可以作出“出罪”處理提供了立法依據(jù)。由于是首次立法，立法機(jī)關(guān)十分謹(jǐn)慎，不僅規(guī)定了嚴(yán)格的適用條件，而且在程序上要求必須經(jīng)過最高人民檢察院核準(zhǔn)。對于該立法規(guī)定，司法機(jī)關(guān)也堅(jiān)持“嚴(yán)格控制，慎重適用，防止濫用”原則。[53]但是“認(rèn)罪案件特殊裁量不起訴的審核要求過于嚴(yán)苛”[54]，程序執(zhí)行層級過多，不符合訴訟效率的要求，制度設(shè)計(jì)不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原理。[55]該制度出臺已四年多，適用率極低，筆者至今沒有看到一例公開報(bào)道。筆者認(rèn)為，刑事訴訟中的特殊撤案、不起訴規(guī)定具有重大的制度價值，司法實(shí)踐中適用率低與審核機(jī)關(guān)層級過高不無關(guān)系。所以，筆者建議，將核準(zhǔn)權(quán)由最高人民檢察院修改為“經(jīng)上一級人民檢察院核準(zhǔn)”。這既有助于擴(kuò)大該制度的適用，同時也加強(qiáng)監(jiān)督制約，防止權(quán)力被濫用。

五、結(jié)語

十年高壓反腐，成就舉世矚目。全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。黨的二十大報(bào)告提出，“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命”，“健全全面從嚴(yán)治黨體系”。習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話指出：“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，遏制增量、清除存量的任務(wù)依然艱巨。必須深化標(biāo)本兼治、系統(tǒng)治理，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。要在不敢腐上持續(xù)加壓，始終保持零容忍震懾不變、高壓懲治力量常在，堅(jiān)決懲治不收斂不收手、膽大妄為者?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面從嚴(yán)治黨體系應(yīng)是一個內(nèi)涵豐富、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的動態(tài)系統(tǒng)?！苯∪鎻膰?yán)治黨體系應(yīng)當(dāng)突出全面性、系統(tǒng)性和整體性。

腐敗治理是國家治理體系的重要組成部分，其自身又包含眾多子系統(tǒng)，其中腐敗犯罪刑罰制裁體系是整個腐敗治理子系統(tǒng)的重要一環(huán)?！八姆N形態(tài)”的提出和踐行旨在“抓早抓小”，嚴(yán)密腐敗預(yù)防體系。而在“四轉(zhuǎn)三”形態(tài)中，將許多已構(gòu)成職務(wù)犯罪的案件違規(guī)予以“出罪”，這直接影響整個腐敗治理系統(tǒng)的有效運(yùn)行和“三不”一體方針綜合效能的提高。十年強(qiáng)力反腐，但“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”，“高壓態(tài)勢和頂風(fēng)作案并存”，這與腐敗犯罪“入罪”標(biāo)準(zhǔn)過高，“出罪”條件過于寬泛，刑罰威懾效果降低不無關(guān)聯(lián)。

在黨紀(jì)與國法適用過程中，“不論是‘以紀(jì)代法’還是‘以罰代刑’，都是對‘紀(jì)法銜接’目標(biāo)的背離，違背了監(jiān)察體制改革的理念要求，損害了法治反腐的權(quán)威性”[56]。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)效力“上位法規(guī)優(yōu)于下位法規(guī)”、“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”的沖突規(guī)則，地方紀(jì)委關(guān)于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”實(shí)施辦法中關(guān)于“四轉(zhuǎn)三”的相關(guān)規(guī)定與上位法規(guī)有沖突的，應(yīng)當(dāng)廢除和修改?！凹o(jì)法貫通、法法銜接，是貫徹黨的二十大精神、落實(shí)‘三不腐’一體推進(jìn)方針方略的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)高效、順暢履行職責(zé)的關(guān)鍵?！盵57]借鑒《刑事訴訟法》第182 條規(guī)定，對職務(wù)犯罪設(shè)立特殊撤案、不起訴制度對于破解腐敗案件發(fā)現(xiàn)難、查辦難具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。為了保證紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使特殊撤案權(quán)必須引入強(qiáng)有力的制約監(jiān)督機(jī)制，而由檢察機(jī)關(guān)行使核準(zhǔn)權(quán)應(yīng)是構(gòu)建制約監(jiān)督機(jī)制的最佳路徑選擇。通過這樣的立法完善，既避免“四轉(zhuǎn)三”程序中職務(wù)犯罪非犯罪化處理權(quán)的濫用，又解決了部分案件確實(shí)需要非犯罪化處理的合法性難題，從而在“四種形態(tài)”的轉(zhuǎn)化上實(shí)現(xiàn)“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”。