袁柏順，王 浩

（1.湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長沙 410082；2.湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

1988 年1 月21 日公布施行的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》，最早設(shè)置隱瞞境外存款罪。1997 年《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）修訂，將該罪名規(guī)定在分則第八章貪污賄賂罪中。然而，實(shí)踐中以該罪名定罪處刑的案件寥寥無幾，與現(xiàn)階段正風(fēng)肅紀(jì)反腐工作實(shí)際需要不相適應(yīng)。隱瞞境外存款罪的前置性規(guī)范①指公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（或者官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等表述），為避免混淆，本文將其簡稱為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”，并將我國現(xiàn)階段財(cái)產(chǎn)申報(bào)有關(guān)規(guī)定稱為“現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定”。粗疏，條文存在語義模糊性，尚有諸多問題亟待厘清，且該罪名與現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定不協(xié)調(diào)，破壞了法秩序統(tǒng)一性。隱瞞境外存款罪法律文本與實(shí)踐樣態(tài)之間的裂隙，阻礙了該罪名強(qiáng)化官員監(jiān)督管理和預(yù)防腐敗犯罪作用的有效發(fā)揮，尤其在當(dāng)前“一帶一路”建設(shè)深入推進(jìn)、跨境腐敗風(fēng)險(xiǎn)防控壓力加大的形勢之下，這種情形更為明顯。目前學(xué)界對隱瞞境外存款罪的研究，大多局限于該罪名本身，較少結(jié)合財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度加以考察，并未找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，對犯罪防治對策更是鮮有論及。有鑒于此，本文擬先從隱瞞境外存款罪條文入手，試圖闡明其規(guī)范意涵，而后解析防治隱瞞境外存款犯罪面臨的困境，最后對如何有效紓困提出相應(yīng)對策，以期對隱瞞境外存款犯罪監(jiān)察、司法實(shí)踐有所裨益，進(jìn)而推動(dòng)國家工作人員監(jiān)督管理和廉政建設(shè)向縱深發(fā)展。

一、隱瞞境外存款罪規(guī)范意涵闡明

學(xué)界對隱瞞境外存款罪的爭議和認(rèn)識(shí)分歧，主要圍繞該罪名條文①《刑法》第三百九十五條第二款規(guī)定：“國家工作人員在境外的存款，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定申報(bào)。數(shù)額較大、隱瞞不報(bào)的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)酌情給予行政處分?！闭归_。有效彌合法律文本與實(shí)踐樣態(tài)之間的裂隙，應(yīng)始于對該罪名刑法規(guī)范的檢視與審度。因此，本文以該罪名條文為起點(diǎn)，梳理其存在的諸多語焉不詳和爭議之處，并展開討論，以探明立法原意，深化對該罪名的理解和認(rèn)識(shí)。

（一）法益界定

犯罪的本質(zhì)特征是法益②盡管法益、行為主體等與傳統(tǒng)四要件犯罪構(gòu)成理論所稱的犯罪客體、犯罪主體等，在概念上存在差別，但本文為保持語義連貫性和表述的一致性，在不突破觀點(diǎn)基本內(nèi)涵的前提下，均采用法益、行為主體等表述。侵害性，明晰隱瞞境外存款行為侵犯的法益，是理解和適用該罪名的樞紐。該罪名系純正不作為犯，行為主體申報(bào)其境外存款的作為義務(wù)來源于國家規(guī)定，隱瞞境外存款行為是對有關(guān)國家規(guī)定的違反。因此，探討該罪名保護(hù)法益，首先要明確其條文中國家規(guī)定的具體內(nèi)涵。

該罪名條文國家規(guī)定的應(yīng)然指向?yàn)樨?cái)產(chǎn)申報(bào)制度。科學(xué)完整的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，其基本要素涵蓋前后銜接串行的“四個(gè)環(huán)節(jié)”（申報(bào)、公開、監(jiān)督和問責(zé)）與明確劃定的“三個(gè)范圍”（對象、家庭和財(cái)產(chǎn)）[1]。這一制度設(shè)計(jì)大體已付諸許多國家和地區(qū)的立法實(shí)踐③例如1970 年新加坡《防止賄賂法》、1978 年美國《政府官員行為道德法》、1981 年韓國《公職人員倫理法》和2008 年俄羅斯《反腐敗法》等。，其中，俄羅斯和哈薩克斯坦采取的法律措施尤為激進(jìn)，兩國均明令禁止官員擁有海外銀行賬戶。我國雖在構(gòu)建財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度方面歷經(jīng)艱辛探索[2-4]，但截至目前，嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度仍未真正建立[5]，主要有“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”報(bào)告制度體系（見表1）和《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）第五十八條④《公務(wù)員法》第五十八條規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)自覺接受監(jiān)督，按照規(guī)定請示報(bào)告工作、報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)?！钡痊F(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定。盡管報(bào)告制度體系和現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定存在一定差別，但上述規(guī)定包含報(bào)告主體、事項(xiàng)（包括但不限于境外存款⑤根據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第四條第六項(xiàng)的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)報(bào)告“本人、配偶、共同生活的子女在國（境）外的存款和投資情況”。）以及查核方式等內(nèi)容，所發(fā)揮的功能與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度類似，對報(bào)告主體的財(cái)產(chǎn)狀況已形成事實(shí)上的監(jiān)督，確為如今開展財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的實(shí)然依據(jù)。

但筆者認(rèn)為有必要指出的是，“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”不屬于該罪名條文中的國家規(guī)定。理由主要有以下兩個(gè)方面：一是在形式上，根據(jù)《刑法》第九十六條⑥《刑法》第九十六條規(guī)定：“本法所稱違反國家規(guī)定，是指違反全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。”的規(guī)定，國家規(guī)定至少應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院行政法規(guī)、行政措施、決定和命令效力位階以上的規(guī)范性文件。因此，對該罪名條文國家規(guī)定應(yīng)作嚴(yán)格限制性解釋。但從發(fā)文主體、發(fā)文字號和解釋主體角度綜合判斷，“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”的性質(zhì)是黨內(nèi)法規(guī)，富于政策性，不滿足《刑法》第九十六條的要求，違反該黨內(nèi)法規(guī)，并不當(dāng)然具有刑事違法性，如由其充當(dāng)隱瞞境外存款罪前置性規(guī)范，或有違罪刑法定原則。二是在內(nèi)容上，“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”主要圍繞與領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力有著緊密聯(lián)系的家事、家產(chǎn)等事項(xiàng)展開，并對報(bào)告程序、查核方式和比例以及漏報(bào)、瞞報(bào)等行為的責(zé)任追究予以明確。但其關(guān)于責(zé)任追究的規(guī)定，未指引適用刑事責(zé)任，無法與隱瞞境外存款罪條文形成有效銜接，且仍存在義務(wù)主體范圍過于狹窄和受理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等一系列問題，尚未形成系統(tǒng)完備的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度體系。“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”雖不能成為該罪名前置性規(guī)范，且內(nèi)容仍需進(jìn)一步健全完善，但可將其視為我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度探索實(shí)踐的階段性成果，從而作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的重要參考。

《公務(wù)員法》第五十八條盡管滿足《刑法》第九十六條的要求，屬于該罪名條文中國家規(guī)定的一部分，但該規(guī)定過于概括、籠統(tǒng)，僅為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雛形，無法有效涵蓋國家工作人員范圍，未詳細(xì)列明具體報(bào)告事項(xiàng)等，或者作出適用符合《刑法》第九十六條要求的規(guī)范指引，并未實(shí)質(zhì)彌補(bǔ)隱瞞境外存款罪的立法缺憾，仍需在吸收實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行豐富和完善。

刑法理論和實(shí)務(wù)界就隱瞞境外存款行為法益侵犯指向，主要存在以下四種觀點(diǎn)：一是“國家工作人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”[6]；二是國家工作人員職務(wù)行為廉潔性[7]；三是國家廉政制度和外匯管理制度[8-9]；四是國家外匯管理制度[10]。

筆者認(rèn)為，上述四種觀點(diǎn)均有待商榷，理由主要有以下三個(gè)方面：

第一，隱瞞境外存款行為侵犯的法益是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。該制度是國家廉政制度的有機(jī)組成部分，內(nèi)在地包含了有關(guān)國家工作人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)申報(bào)其境外存款的義務(wù)，以防止其境外存款處于難以被監(jiān)督的狀態(tài)。隱瞞境外存款罪是行為主體嚴(yán)重違反該義務(wù)情形下的刑事責(zé)任追究，實(shí)質(zhì)是將隱瞞境外存款這一行政違法行為犯罪化。設(shè)置該罪名的初衷是強(qiáng)化對國家工作人員財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)督，進(jìn)而規(guī)范和限制公權(quán)力。雖然現(xiàn)階段我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度尚未健全，但并不妨礙《刑法》對其進(jìn)行確認(rèn)與保護(hù)。從反腐敗斗爭現(xiàn)實(shí)需要、《聯(lián)合國反腐敗公約》相關(guān)規(guī)定①《聯(lián)合國反腐敗公約》第五章（資產(chǎn)的追回）第五十二條（預(yù)防和監(jiān)測犯罪所得的轉(zhuǎn)移）第五款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇?。各締約國還應(yīng)當(dāng)考慮采取必要的措施，允許本國的主管機(jī)關(guān)在必要時(shí)與其他國家主管機(jī)關(guān)交換這種資料，以便對根據(jù)本公約確立的犯罪的所得進(jìn)行調(diào)查、主張權(quán)利并予以追回。”以及財(cái)產(chǎn)申報(bào)有關(guān)規(guī)定由黨內(nèi)法規(guī)逐步延伸、過渡至國家法律的立法趨勢等，可以預(yù)見我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度系統(tǒng)建構(gòu)工作將逐步展開。第一種觀點(diǎn)雖把握了隱瞞境外存款行為違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)質(zhì)，但其主張財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)主體為國家工作人員，而非公職人員，實(shí)屬不合理限縮財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的義務(wù)主體范圍。

第二，隱瞞境外存款行為是逃避財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的表現(xiàn)，但這并不當(dāng)然意味著該行為主體利用職務(wù)之便，采取不法手段謀取私利，侵犯國家工作人員職務(wù)行為的廉潔性。在國家工作人員隱瞞與其職務(wù)行為無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性的境外存款情形下，例如依法繼承遺產(chǎn)或者獲得合法勞動(dòng)報(bào)酬等存于境外，其隱瞞行為充其量是對職務(wù)行為廉潔外觀的破壞，第二種觀點(diǎn)的結(jié)論不免失之偏頗。

第三，從現(xiàn)實(shí)環(huán)境看，我國早在1996 年12 月1 日就已實(shí)現(xiàn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目下可自由兌換，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國際經(jīng)貿(mào)往來日益密切，隨著外匯領(lǐng)域改革開放不斷深入，對個(gè)人持有外匯的管理亦會(huì)逐漸放開，認(rèn)定隱瞞境外存款行為是對國家外匯管理制度的侵害已不合時(shí)宜。從行為主體限定看，國家外匯管理制度是公民應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范，但該罪名將行為主體限定為國家工作人員，意在強(qiáng)化對國家工作人員的監(jiān)督管理，已從側(cè)面說明隱瞞境外存款行為侵犯的法益并非國家外匯管理制度。從規(guī)范內(nèi)在統(tǒng)一性看，如認(rèn)定該行為是對國家外匯管理制度的侵害，則無法有效涵蓋隱瞞境外人民幣存款的行為，容易導(dǎo)致規(guī)范內(nèi)部的矛盾與沖突。從境外存款的生成途徑看，行為主體可能采取如“境內(nèi)辦事、境外收錢”等不涉及向境外轉(zhuǎn)移資金的方式形成數(shù)額較大境外存款，并予以隱瞞，此時(shí)難以直接、當(dāng)然認(rèn)定該行為影響人民幣匯率穩(wěn)定和擾亂國家對外匯的正常管理活動(dòng)。因而，第三、四種觀點(diǎn)所包含該行為是對國家外匯管理制度侵害的主張并不能成立。

（二）行為主體范圍劃定

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》第二十六條，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查涉嫌隱瞞境外存款犯罪。實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，是深化監(jiān)察體制改革具體目標(biāo)的重要內(nèi)容，強(qiáng)化對公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)督，有利于織密織牢權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督網(wǎng)。由此便衍生出一個(gè)問題：可否將隱瞞境外存款罪的行為主體調(diào)整至監(jiān)察對象范圍？

筆者對此持否定態(tài)度。“全覆蓋”并不意味著“啥都管”，不能將該罪名行為主體盲目擴(kuò)張。一是監(jiān)察對象與國家工作人員的本質(zhì)特征、判斷標(biāo)準(zhǔn)不一。監(jiān)察對象是一個(gè)動(dòng)態(tài)、彈性概念，在認(rèn)定時(shí)，需掌握“行使公權(quán)力”的本質(zhì)特征，堅(jiān)持公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)?shù)膶?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)識(shí)別。而對國家工作人員的判斷，則需抓住“從事公務(wù)”①2003 年11 月13 日，最高人民法院關(guān)于印發(fā)《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》的通知附件中載明：“從事公務(wù)，是指代表國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)?！钡谋举|(zhì)特征，依據(jù)《刑法》第九十三條進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定。盡管刑法理論和實(shí)務(wù)界關(guān)于國家工作人員的判斷標(biāo)準(zhǔn)，存在公務(wù)論、身份論以及公務(wù)和身份兼具論三種不同的觀點(diǎn)，但國家工作人員相較于監(jiān)察對象，仍為一個(gè)相對靜態(tài)的概念。監(jiān)察對象的內(nèi)涵和外延較為寬泛，理論上包括所有行使公權(quán)力的公職人員，涵蓋了國家工作人員范疇。二是除國家工作人員以外的監(jiān)察對象隱瞞數(shù)額較大境外存款行為所具有的違法性，從身份特征、公務(wù)屬性等方面綜合考察，難以達(dá)到值得科以刑罰的程度?；邳h紀(jì)處分、組織處理、政務(wù)處分和刑事處罰等構(gòu)建的多層次動(dòng)態(tài)責(zé)任追究體系，有關(guān)國家機(jī)關(guān)完全可以運(yùn)用刑事處罰以外的其他方式②例如《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第二十九條第二款規(guī)定：“違反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，隱瞞不報(bào)，情節(jié)較重的，予以警告、記過或者記大過。”予以處理，亦足以實(shí)現(xiàn)對該行為的包容評價(jià)。因此，將隱瞞境外存款罪的行為主體擴(kuò)大至監(jiān)察對象范圍，并非達(dá)到法益保護(hù)目的的必要手段，勢必會(huì)破壞刑法的謙抑性。

那么，不能將該罪名行為主體調(diào)整至監(jiān)察對象，又可否將其理解為所有國家工作人員？第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對該罪名行為主體作限制解釋，并不包含所有國家工作人員。[11]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，任何國家工作人員隱瞞不報(bào)數(shù)額較大境外存款，均可成立該罪名。[12]

筆者同意第一種觀點(diǎn)，基于法益保護(hù)目的，應(yīng)當(dāng)將該罪名行為主體嚴(yán)格限定在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)定的義務(wù)主體與國家工作人員之間的重疊范圍，且該范圍隨社會(huì)發(fā)展可能會(huì)發(fā)生變化?！缎谭ā分砸?guī)定該罪名的行為主體為國家工作人員，恰恰是為了保持刑法安定性與社會(huì)適應(yīng)性的動(dòng)態(tài)平衡。因此，不能斷然主張隱瞞境外存款罪行為主體包括所有國家工作人員。應(yīng)當(dāng)注意的是，國家工作人員明知其配偶、共同生活的子女③共同生活的子女，指國家工作人員不滿18 周歲的未成年子女和由其撫養(yǎng)的不能獨(dú)立生活的成年子女。擁有數(shù)額較大境外存款，應(yīng)申報(bào)而隱瞞不報(bào)的，同樣構(gòu)成隱瞞境外存款罪。實(shí)踐中，該罪名行為主體的范圍界定，大多參照《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）所確定的報(bào)告義務(wù)主體。④《規(guī)定》第二條指出：“本規(guī)定所稱領(lǐng)導(dǎo)干部包括：（一）各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級副職以上的干部（含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，下同）；（二）參照《公務(wù)員法》管理的人民團(tuán)體、事業(yè)單位中縣處級副職以上的干部，未列入?yún)⒄铡豆珓?wù)員法》管理的人民團(tuán)體、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員及內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員（相當(dāng)于縣處級副職以上）；（三）中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員及中層管理人員，省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）管理的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。上述范圍中已退出現(xiàn)職、尚未辦理退休手續(xù)的人員適用本規(guī)定?！辈豢煞裾J(rèn)的是，《規(guī)定》的設(shè)計(jì)者，審慎考量了財(cái)產(chǎn)申報(bào)與抽查核實(shí)的成本等諸多因素，突出了抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的重要性，但其劃定的義務(wù)主體范圍過窄，形成了官員財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的“真空地帶”[13]，與實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)，難以實(shí)現(xiàn)對官員的“全周期管理”。近年來“小官巨貪”案件頻頻曝光，表明一些擁有實(shí)權(quán)、身處關(guān)鍵領(lǐng)域或者重要崗位的基層官員財(cái)產(chǎn)狀況缺乏有效監(jiān)督。

（三）行為對象辨識(shí)

隱瞞境外存款罪的行為對象是境外存款，其為地域概念而非資本概念?！熬惩狻敝钢袊箨懸酝獾膰液偷貐^(qū)，包括我國港澳臺(tái)地區(qū)。“存款”包括外幣以及股票等有價(jià)證券，但就“存款”應(yīng)否包含人民幣這一問題，學(xué)界仍存在爭議。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，因人民幣不能在境外自由兌換，故“存款”只能指外匯。[14-15]而第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，該罪名條文并未對“存款”的性質(zhì)作出限制，其完全可以包括人民幣。[12]

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。行為主體隱瞞境外人民幣存款，依然是對該罪名保護(hù)法益（財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度）的侵害。如果單純強(qiáng)調(diào)“存款”的外幣屬性，則忽略了隨著人民幣國際化穩(wěn)步審慎推進(jìn)而日益提升的人民幣國際地位，脫離了實(shí)際情況，未掙脫傳統(tǒng)思維觀念的桎梏。盡管截至目前人民幣尚未實(shí)現(xiàn)完全可自由兌換，但基于跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算的現(xiàn)實(shí)需要，離岸人民幣市場從成長逐漸走向成熟，境外金融機(jī)構(gòu)可以向個(gè)人提供離岸人民幣業(yè)務(wù)。例如，“自2004 年2 月25 日起，香港銀行正式開辦個(gè)人人民幣存款、兌換、匯款和銀行卡四項(xiàng)業(yè)務(wù)”[16]。國家工作人員辦理離岸人民幣業(yè)務(wù)后，應(yīng)申報(bào)而隱瞞不報(bào)其境外銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)賬戶內(nèi)數(shù)額較大人民幣存款，侵犯財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，亦構(gòu)成隱瞞境外存款罪。因此，人民幣也屬于該罪名條文中的“存款”范疇。

隱瞞境外存款罪的行為對象除違法所得外，是否還包括行為主體的合法存款？第一種觀點(diǎn)對此持肯定態(tài)度。[17-18]而第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果境外存款來源合法，則不應(yīng)受到刑法規(guī)制。[19]

筆者認(rèn)可第一種觀點(diǎn)。理由在于：《刑法》設(shè)置該罪名，意在強(qiáng)化對國家工作人員財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)督，而非追究其在境外存款來源上的過錯(cuò)。應(yīng)當(dāng)將境外存款視為一個(gè)整體概念，而不應(yīng)進(jìn)行切割拆分，無論所隱瞞境外存款來源合法與否，均是對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的侵害。存款合法性問題不屬于隱瞞境外存款罪構(gòu)成要件評價(jià)內(nèi)容，不影響該罪名的成立。

（四）懲處措施選取

“預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優(yōu)秀立法的主要目的?！盵20]從法定最高刑二年有期徒刑的刑罰配置看，隱瞞境外存款罪更側(cè)重預(yù)防而非懲罰。行為主體隱瞞的數(shù)額較大境外存款，即便來源合法，也須承擔(dān)刑事責(zé)任，不僅有利于防止其再次實(shí)施犯罪行為，也是對其他心存僥幸、妄圖逃避境外存款監(jiān)督的國家工作人員的警醒與告誡，堅(jiān)持特殊預(yù)防和一般預(yù)防的有機(jī)統(tǒng)一，從而保障境外存款申報(bào)工作規(guī)范有序開展?！扒楣?jié)較輕”情形下適用的行政處分，有利于充分發(fā)揮“身邊人身邊事”的警示教育作用，減少犯罪存量，遏制犯罪增量，是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策本義的具體體現(xiàn)。

“構(gòu)成要件所描述的事實(shí)的違法性，必須達(dá)到值得科處刑罰的程度。”[21]當(dāng)隱瞞境外存款行為符合構(gòu)成要件基本要素后，不能止于條文的一般性描述，還要對該行為進(jìn)行整體性綜合評價(jià)，因此增加“數(shù)額較大”①根據(jù)國家監(jiān)察委員會(huì)于2021 年9 月20 日公布實(shí)施的《監(jiān)察管轄101 個(gè)罪名管轄機(jī)關(guān)及立案標(biāo)準(zhǔn)一覽表》的規(guī)定，“數(shù)額較大”指隱瞞境外存款的數(shù)額須達(dá)到該罪立案（定罪量刑）標(biāo)準(zhǔn)（折合人民幣30 萬元以上）。作為該罪名的構(gòu)成要件要素，以使構(gòu)成要件所表征的違法性達(dá)到值得科以刑罰的程度。

“情節(jié)較輕”劃定了該罪名刑事處罰與行政處分的界限，而目前司法解釋等并未對“情節(jié)較輕”具體內(nèi)涵作出說明，使該情形下適用的行政處分與非刑罰性處置措施②《刑法》第三十七條規(guī)定：“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分?！敝g界限不明。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“情節(jié)較輕”指行為對象為合法存款等情節(jié)輕微不需要判處刑罰的情形，該情形下適用的行政處分，是非刑罰性處置措施的具體化。[22]而有觀點(diǎn)認(rèn)為，“情節(jié)較輕”至少包括兩種情形：一是境外存款數(shù)額未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)；二是雖達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，但案發(fā)后行為主體如實(shí)說明了存款合法來源，態(tài)度較好。[23]

筆者認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)均有失偏頗。刑罰裁量應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持定性加定量的分析模式，需要根據(jù)案情并結(jié)合法益侵害性等因素，進(jìn)行綜合價(jià)值判斷與利益權(quán)衡。應(yīng)注重罪名條文前后、刑法體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，兼顧定性因素和定量因素，以實(shí)現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)。從該罪名條文的語義和邏輯連貫性看，“情節(jié)較輕”是與“數(shù)額較大”相比較而言的范疇，理解其內(nèi)涵不能脫離“數(shù)額較大”?！扒楣?jié)較輕”指行為主體隱瞞“數(shù)額較大”境外存款，已構(gòu)成犯罪，但其認(rèn)罪態(tài)度良好，如實(shí)說明存款合法來源，并且主動(dòng)及時(shí)補(bǔ)齊境外存款事項(xiàng)申報(bào)手續(xù)。如此理解“情節(jié)較輕”內(nèi)涵，綜合考量法益侵害性、可譴責(zé)性和再犯可能性，才能更好地解釋為何此時(shí)酌情給予行為主體行政處分而非刑事處罰。前一種觀點(diǎn)忽略了“情節(jié)較輕”與“情節(jié)輕微”在量上的界分，該罪名條文“情節(jié)較輕”不滿足非刑罰性處置措施的適用條件，因而此時(shí)適用的行政處分并非嚴(yán)格意義上的非刑罰性處置措施。但根據(jù)法秩序統(tǒng)一性原理，不能否認(rèn)“情節(jié)較輕”情形下適用行政處分的基本前提是行為主體的隱瞞境外存款行為違反前置性規(guī)范已構(gòu)成犯罪。后一種觀點(diǎn)雖結(jié)合“數(shù)額較大”理解“情節(jié)較輕”的內(nèi)涵，但當(dāng)行為主體隱瞞境外存款數(shù)額未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其隱瞞行為根本不構(gòu)成犯罪，不應(yīng)受到刑法規(guī)制，應(yīng)當(dāng)由其他規(guī)范加以調(diào)整。對“情節(jié)較輕”內(nèi)涵應(yīng)作嚴(yán)格限制性解釋，不應(yīng)采取如后一種觀點(diǎn)“至少包括兩種情形”的開放式列舉，從而有效限制、規(guī)范國家刑罰權(quán)和自由裁量權(quán)，保護(hù)公民的權(quán)利與自由，實(shí)現(xiàn)隱瞞境外存款犯罪的精準(zhǔn)認(rèn)定及防治。此外，隱瞞境外存款罪條文和《刑法》第三十七條中的“行政處分”與現(xiàn)行政務(wù)處分、處分并行體制不兼容，并且忽略了黨紀(jì)處分、軍紀(jì)處分等其他重要處分類型，因此本研究建議將其修改為“處分”。

二、隱瞞境外存款罪防治困境解析

“立法的欠缺和模糊性規(guī)定只能導(dǎo)致理解上的歧義和執(zhí)行上的偏差，甚至根本無法執(zhí)行?！盵24]目前，懲治和預(yù)防隱瞞境外存款犯罪，不僅面臨該罪名前置性規(guī)范尚未健全的尷尬處境，而且主要受制于現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定實(shí)際運(yùn)行效果不佳以及監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)職權(quán)有限。國家工作人員擁有數(shù)額較大境外存款，應(yīng)申報(bào)而隱瞞不報(bào)的情況并不鮮見，但囿于問題線索疏漏、調(diào)查取證困難等因素，諸多證據(jù)難以達(dá)到刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致隱瞞境外存款犯罪行為客觀上無法被追訴。

（一）源頭治理受阻

第一，現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定作用有限。實(shí)踐中諸多官員在接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查，甚至是進(jìn)入司法程序后，才被發(fā)現(xiàn)存在大量違法所得，足見“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”等現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定未能充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)監(jiān)督作用、預(yù)防犯罪和有效阻遏腐敗蔓延勢頭。究其原因，主要有以下四個(gè)方面：一是申報(bào)心理障礙。個(gè)別官員認(rèn)為申報(bào)事項(xiàng)觸及其切身利益，支持財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無異于“搬起石頭砸自己的腳”，進(jìn)而產(chǎn)生的抵觸心理是推行該制度面臨的第一道也是最大的障礙。[25]因?yàn)閮?nèi)心抵觸，其往往采取隱瞞實(shí)際情況的方式填報(bào)。二是制度“軟執(zhí)行”現(xiàn)象較為普遍。由于涉外因素，境外存款事項(xiàng)查核工作難度較大，盡管《規(guī)定》明確了隨機(jī)抽查和重點(diǎn)查核兩種方式，但抽查核實(shí)力度不足，且尚缺少相關(guān)辦法、細(xì)則等可用于具體指導(dǎo)開展境外存款事項(xiàng)真實(shí)性、完整性查核工作，容易使境外存款事項(xiàng)查核僅停留在理論層面，以致“申報(bào)多少就是多少”的問題較為嚴(yán)重，并未真正囊括灰色收入和黑色收入，為腐敗的滋生提供了有利的場域。三是社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督未能有效介入。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定，申報(bào)事項(xiàng)及查核結(jié)果等不向社會(huì)公開，弱化了公眾及新聞媒體對該制度的知曉、監(jiān)督程度，信息不對稱問題未得到實(shí)質(zhì)解決。四是配套制度保障不充分。金融實(shí)名、產(chǎn)權(quán)登記、個(gè)人征信、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等制度尚未健全，財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作難以有力推進(jìn)，不利于全面真實(shí)反映官員財(cái)產(chǎn)狀況。

第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)限不足。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖依法行使對涉嫌隱瞞境外存款犯罪的調(diào)查權(quán)，但目前其尚不具備受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)及抽查核實(shí)權(quán)限，僅在履行職責(zé)且已辦理相關(guān)報(bào)批手續(xù)的情況下，才可查閱財(cái)產(chǎn)申報(bào)有關(guān)材料，或者委托組織（人事）部門查核申報(bào)事項(xiàng)的真實(shí)性、完整性，側(cè)重于事后監(jiān)督。這種權(quán)限設(shè)置不科學(xué)、不合理，割裂了財(cái)產(chǎn)監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督的密切聯(lián)系，與“懲前毖后、治病救人”方針精神相悖，監(jiān)察機(jī)關(guān)職能作用未能得到充分發(fā)揮，不利于及時(shí)壓責(zé)糾偏整改和實(shí)現(xiàn)犯罪的源頭防治。

（二）問題線索疏漏

問題線索是監(jiān)察調(diào)查的源頭和重要基礎(chǔ)，影響和制約后續(xù)工作的深入開展，關(guān)乎反腐敗成效。然而，目前個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)、管理和處置涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索方面仍存在疏漏。一是問題線索來源渠道狹窄，總量不足且質(zhì)量不高。信訪舉報(bào)是涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索來源的主渠道，而作為信訪舉報(bào)主要內(nèi)容的檢舉控告，大多為缺乏依據(jù)的憑空猜測，欠缺實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并且由于檢舉控告人擔(dān)心被打擊報(bào)復(fù)，實(shí)名率較低。個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)割裂境外存款與其他涉外事項(xiàng)的聯(lián)系，對填報(bào)異常情況重視程度不夠，運(yùn)用財(cái)產(chǎn)申報(bào)查核機(jī)制發(fā)現(xiàn)問題線索的能力欠佳。隱瞞境外存款往往與其他職務(wù)犯罪（如貪污、受賄以及巨額財(cái)產(chǎn)來源不明等）具有一定并發(fā)性，但個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦其他職務(wù)犯罪案件時(shí)，忽略其中暗藏的涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索。二是問題線索管理失范、處置遲滯。個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門及承辦部門，缺少完善的問題線索管理辦法，問題線索管理無序、更新遲緩，承辦部門線索處置緩慢、積壓拖延，問題線索價(jià)值流失較為嚴(yán)重。

（三）辦案程序繁雜

第一，調(diào)查取證舉步維艱。一方面，涉嫌隱瞞境外存款犯罪被調(diào)查人，通常反調(diào)查意識(shí)較強(qiáng)，形成、累積境外存款的手段隱蔽多元。常見手段主要分為以下三類：一是直接將資金轉(zhuǎn)往境外，包括利用被調(diào)查人本人、其他個(gè)人或者企業(yè)的名義，通過在銀行辦理電匯、匯票業(yè)務(wù)等，直接向境外轉(zhuǎn)移資金。但由于受國家外匯管制，其往往采取“螞蟻搬家”等方式分拆購匯，以逃避外匯限額監(jiān)管。例如，喬某山于2011 年8 月至9 月期間，以本人及孫某等11 人名義，累計(jì)向美國第一中西銀行本人帳戶匯款535165美元。①參見黑龍江省泰來縣人民法院（2016）黑0224 刑初第100 號刑事判決書。又如徐某敏，借用羅某的香港銀行賬戶交易港股，以自己和配偶的名義，分別向羅某境外銀行賬戶匯款總計(jì)75.5 萬港幣。②參見上海市第二中級人民法院（2010）滬二中刑終字第587 號刑事裁定書。足見個(gè)別銀行并未充分審慎履行對于客戶向境外匯出資金的審核義務(wù)，對匯款人身份信息等查驗(yàn)不細(xì)致，證據(jù)留存工作存在疏漏，贓款外流風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全，以致跨境轉(zhuǎn)移資金安全難獲保障，為案件調(diào)查取證工作設(shè)置了障礙。例如，許某凡、余某東和許某俊，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事外匯投機(jī)活動(dòng)，篡改銀行交易記錄，發(fā)放欺詐性貸款，并將非法資金秘密轉(zhuǎn)移至境外，貪污、挪用銀行資金共計(jì)4.85 億美元。③See United States V.Chao Fan Xu，706 F.3d 965 (9th Cir.2013).二是變相將資金轉(zhuǎn)往境外，包括利用離岸公司或者地下錢莊等第三方④一般先由被調(diào)查人將人民幣轉(zhuǎn)入第三方在境內(nèi)的指定賬戶，再由第三方按照雙方事先約定的匯率，將外匯轉(zhuǎn)入被調(diào)查人于境外的指定賬戶。，完成資金的跨境轉(zhuǎn)移。三是未向境外轉(zhuǎn)移資金，包括“境內(nèi)辦事、境外收錢”等方式。雖然上述案例所反映的相關(guān)漏洞近年已得到不同程度的彌補(bǔ)，但仍存在薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，由于司法管轄權(quán)問題，查處隱瞞境外存款案件，很大程度上有賴于相關(guān)國家或者地區(qū)提供司法協(xié)助的意愿與能力，從而具有較大的不確定性和難度。如僅涉及香港、澳門特別行政區(qū)，開展司法協(xié)助工作相對便利。例如，在查辦暨某黨受賄、徇私枉法、隱瞞境外存款一案過程中，廣東省人民檢察院向澳門特別行政區(qū)廉政公署發(fā)函，請求協(xié)查暨某黨及其配偶于澳門的財(cái)產(chǎn)購置等情況。澳門特別行政區(qū)廉政公署的協(xié)查復(fù)函，列明了暨某黨配偶在香港（上海）匯豐銀行澳門分行開設(shè)賬戶的交易明細(xì)和房產(chǎn)購置等情況。⑤參見廣東省高級人民法院（2018）粵刑終第419 號刑事裁定書。又如在張某五受賄、隱瞞境外存款案件調(diào)查取證過程中，最高人民法院港澳辦通過香港內(nèi)地行動(dòng)聯(lián)絡(luò)組，調(diào)取了張某五配偶委托他人在工銀亞洲銀行的開戶資料與帳戶明細(xì)以及以某公司名義在交通銀行香港分行的開戶資料。⑥參見寧夏回族自治區(qū)吳忠市中級人民法院（2018）寧03 刑初第24 號刑事判決書。前述案例中的刑事司法協(xié)助為案件順利告破提供了關(guān)鍵證據(jù)。但毋庸置疑的是，如今世界各國和地區(qū)的銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)，普遍實(shí)行嚴(yán)格的客戶信息保密制度，除非案件涉及跨國（境）洗錢或者涉案資金被判令為違法所得等情形，基于金融機(jī)構(gòu)與客戶之間的信賴關(guān)系，其不會(huì)輕易披露客戶信息甚至配合開展司法協(xié)助工作。另外，通過國際或者區(qū)際刑事司法協(xié)助進(jìn)行境外調(diào)查取證，程序復(fù)雜繁瑣、審批時(shí)間長，有時(shí)辦案人員還需遠(yuǎn)赴境外。即便赴香港調(diào)查取證，難度亦不小。如在查辦張某民貪污、受賄、隱瞞境外存款、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明一案過程中，由于赴香港調(diào)查取證需經(jīng)上級有關(guān)部門層層審批，辦案檢察官經(jīng)歷了4 個(gè)多月漫長的奔波與等待。某些案件調(diào)查取證耗時(shí)過長，以致超過辦案期限，不僅給被調(diào)查人毀滅、偽造證據(jù)以及逃避調(diào)查、抓捕留有時(shí)間和機(jī)會(huì)，而且增加了辦案的壓力和成本。

第二，監(jiān)察與司法銜接不暢。基于該罪名條文的語義模糊性，規(guī)范之間矛盾、沖突問題亟待解決，且尚缺少監(jiān)察法規(guī)、司法解釋等可用于具體指導(dǎo)開展隱瞞境外存款案件辦理工作，辦案機(jī)關(guān)容易產(chǎn)生對該罪名行為主體、行為對象等方面的認(rèn)識(shí)、認(rèn)定分歧，進(jìn)而阻礙案件調(diào)查、審查起訴以及審判程序的規(guī)范運(yùn)行和有效銜接。

三、隱瞞境外存款罪防治困境紓解

如何有效紓解隱瞞境外存款犯罪防治困境，強(qiáng)化官員監(jiān)督管理，成為充分釋放反腐敗堅(jiān)定政治決心以及完善懲治和預(yù)防腐敗體系必須回答的現(xiàn)實(shí)問題?；谪?cái)產(chǎn)申報(bào)對防治隱瞞境外存款犯罪所起的關(guān)鍵作用，應(yīng)著眼于掃清制約財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作規(guī)范有序開展的現(xiàn)實(shí)障礙，明確目標(biāo)、靶向發(fā)力、層層防治，推動(dòng)案件辦理流程順暢銜接和治理效能顯著提升。

（一）懲防并舉、一體推進(jìn)

第一，優(yōu)化財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)范供給。在規(guī)范形式上，著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系建構(gòu)，與隱瞞境外存款罪條文、《公務(wù)員法》相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接。在“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”的基礎(chǔ)上，逐步完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，使申報(bào)義務(wù)來源明確化、具體化，彌補(bǔ)隱瞞境外存款罪前置性規(guī)范的漏洞。但基于反腐敗工作的系統(tǒng)性、整體性和復(fù)雜性，財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系建構(gòu)不能一蹴而就，從醞釀到真正落地，需要經(jīng)歷漫長艱辛的探索。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的有機(jī)統(tǒng)一，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精心謀劃部署、循序漸進(jìn)，可以開展地方先行先試，充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)地方立法的有益探索、嘗試和制度創(chuàng)新，待時(shí)機(jī)成熟再由點(diǎn)及面實(shí)現(xiàn)國家層面立法。在規(guī)范內(nèi)容上，首先，科學(xué)規(guī)定申報(bào)義務(wù)主體，將擁有實(shí)權(quán)、身處關(guān)鍵領(lǐng)域或者重要崗位的基層公職人員納入義務(wù)主體范圍。鑒于腐敗手段不斷翻新升級，如“期權(quán)腐敗”等，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定負(fù)有申報(bào)義務(wù)的公職人員，于退休后一定年限內(nèi)繼續(xù)參與申報(bào)，防止個(gè)別腐敗分子因退休而“成功著陸”。其次，申報(bào)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)囊括公職人員的家庭財(cái)產(chǎn)重大支出，以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)全面、動(dòng)態(tài)監(jiān)督。最后，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)和抽查核實(shí)權(quán)限，堅(jiān)持懲治和預(yù)防一體推進(jìn)，提升治理成效。

第二，著力改善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度運(yùn)行環(huán)境，提升制度成效。首先，建設(shè)廉潔文化，為制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供有力的文化支撐。運(yùn)用廉潔文化柔性沁潤官員心靈，疏導(dǎo)化解其抵觸心理，激發(fā)其廉潔“內(nèi)驅(qū)力”，讓其發(fā)自內(nèi)心支持財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作，化廉潔被動(dòng)形態(tài)為主動(dòng)形態(tài)。其次，推動(dòng)制度剛性執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督管理與外部知情參與的動(dòng)態(tài)平衡。制定出臺(tái)針對境外存款事項(xiàng)查核的辦法、細(xì)則等，指導(dǎo)該事項(xiàng)查核工作規(guī)范有序開展，讓制度真正落到實(shí)處。探索實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)在合理范圍內(nèi)公開，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，提高官員財(cái)產(chǎn)狀況的能見度和透明度，從而有效解決信息不對稱問題，預(yù)防權(quán)力濫用與利益沖突，提高隱瞞境外存款犯罪行為的暴露概率，降低犯罪黑數(shù)。加大查核力度，健全完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)查核聯(lián)系工作機(jī)制，加強(qiáng)申報(bào)材料信息化建設(shè)，充分運(yùn)用申報(bào)信息和查核結(jié)果，從而推動(dòng)“申報(bào)—查核—公開—問責(zé)”有序高效運(yùn)行。最后，完善配套制度保障。推動(dòng)改革完善金融實(shí)名和產(chǎn)權(quán)登記等制度，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，切實(shí)形成強(qiáng)大合力，保障財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得以準(zhǔn)確有效實(shí)施，促進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作提質(zhì)增效。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對境外存款申報(bào)的全過程監(jiān)督。壓緊壓實(shí)各申報(bào)義務(wù)主體責(zé)任，確保應(yīng)報(bào)盡報(bào)、不漏一人，保證申報(bào)材料的完整性和內(nèi)容的真實(shí)性，提升監(jiān)督嚴(yán)肅性、有效性。打通堵點(diǎn)、彌補(bǔ)漏洞，推動(dòng)申報(bào)各關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)范有序運(yùn)行，敢于較真碰硬，深度聚焦漏報(bào)、瞞報(bào)問題，緊盯“病官”“裸官”現(xiàn)象，精準(zhǔn)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，抓早抓小、防微杜漸，將境外存款申報(bào)工作抓在經(jīng)常、融入日常、嚴(yán)在平常，將預(yù)防犯罪的關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)問題的早發(fā)現(xiàn)、早處理、早糾正，推動(dòng)監(jiān)督管理從寬松軟真正走向嚴(yán)緊實(shí)，深化隱瞞境外存款犯罪源頭防治，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。

（二）推動(dòng)問題線索“開源”“節(jié)流”

第一，注重問題線索“開源”。一方面，促進(jìn)檢舉控告增量提質(zhì)。優(yōu)化監(jiān)察機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站的監(jiān)督舉報(bào)功能模塊等，充分便利群眾來信來訪，引導(dǎo)信訪工作依法有序開展，加強(qiáng)對檢舉控告人的保密和保護(hù)，完善檢舉控告工作機(jī)制。探索形成價(jià)值問題線索激勵(lì)機(jī)制，給予向監(jiān)察機(jī)關(guān)提供有價(jià)值問題線索的檢舉控告人一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者精神獎(jiǎng)勵(lì)，豐富、完善檢舉控告的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。另一方面，推動(dòng)問題線索擴(kuò)源充量，突破來源渠道單一、狹窄的現(xiàn)實(shí)瓶頸。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將境外存款與其他關(guān)聯(lián)事項(xiàng)（如國家工作人員因私出國及其配偶、子女移居境外情況等）結(jié)合考察，對填報(bào)異常情況保持高度警覺，以嘗試尋找涉嫌隱瞞境外存款犯罪的蛛絲馬跡。嚴(yán)用、善用、巧用財(cái)產(chǎn)申報(bào)查核機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、挖掘涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索。在查辦其他職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)善于分析案件背后是否掩藏涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索。建立健全監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安、金融監(jiān)管、人民銀行和出入境管理等部門的問題線索互通共享機(jī)制。

第二，防止問題線索價(jià)值流失，充分實(shí)現(xiàn)“節(jié)流”。規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)與巡視巡察機(jī)構(gòu)以及審計(jì)和稅務(wù)等機(jī)關(guān)的問題線索移交程序，保障程序順暢運(yùn)行。強(qiáng)化分析研判，精準(zhǔn)甄別、篩選出有價(jià)值問題線索，嚴(yán)格落實(shí)問題線索管理臺(tái)賬制度，推動(dòng)問題線索的及時(shí)移交、集中統(tǒng)一管理和動(dòng)態(tài)更新，提高線索處置實(shí)效，有力推動(dòng)后續(xù)工作的順利開展。

（三）打通辦案全鏈條各環(huán)節(jié)

第一，作出權(quán)威回應(yīng)，廓清罪名爭議。盡快出臺(tái)刑法修正案，完善該罪名條文內(nèi)容，或者發(fā)布相關(guān)監(jiān)察法規(guī)、司法解釋等填補(bǔ)該罪名的漏洞，消解條文語義模糊性造成的認(rèn)知迷思與分歧，實(shí)現(xiàn)規(guī)范融貫自洽、協(xié)調(diào)銜接，進(jìn)而推動(dòng)廣泛凝聚共識(shí)和罪名的精準(zhǔn)有效適用。

第二，錨定調(diào)查取證具體目標(biāo)。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)深刻總結(jié)以往檢察機(jī)關(guān)偵辦隱瞞境外存款案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，掌握隱瞞境外存款與貪污、受賄等行為存在的密切關(guān)聯(lián)性，深入分析該類案件的主要特征，重點(diǎn)調(diào)查被調(diào)查人及其家庭成員、代理人和行賄人員等在境外銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶及交易情況、與境外銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)賬戶的流水明細(xì)以及在境外的投資理財(cái)情況（注意調(diào)取股票等的買入價(jià)及現(xiàn)值證明），提升調(diào)查取證的策略性和針對性。

第三，改善調(diào)查取證環(huán)境。一方面，強(qiáng)化銀行對客戶向境外匯出資金的盡職審核。銀行應(yīng)當(dāng)依法要求匯款人提供有效身份證件、付款憑據(jù)以及合同等證明材料，對證明材料進(jìn)行充分核實(shí)，并將材料歸檔、留存?zhèn)洳椋_?？缇侈D(zhuǎn)移資金“留痕”。扎實(shí)推進(jìn)銀行內(nèi)部控制體系建設(shè)，探索構(gòu)建跨境轉(zhuǎn)移資金風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制，有效封堵非法資金外溢渠道。另一方面，堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，兌現(xiàn)《聯(lián)合國反腐敗公約》履約承諾。加大跨境腐敗治理力度，一體構(gòu)建追逃防逃追贓機(jī)制，切實(shí)防止贓款外流和貪官外逃風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化。加快形成系統(tǒng)完備的反腐敗涉外法律法規(guī)體系，織緊織密反腐敗涉外法網(wǎng)，持續(xù)預(yù)防和打擊利用離岸公司或者地下錢莊等將貪污賄賂犯罪所得轉(zhuǎn)移至境外的行為，維護(hù)正常的金融秩序。國家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)深化反腐敗國際合作，推動(dòng)刑事司法協(xié)助更加密切，有效降低調(diào)查取證成本，形成閉合、完整的證據(jù)鏈條，減少辦案的阻力和壓力。

第四，推動(dòng)監(jiān)察與司法貫通協(xié)調(diào)、順暢銜接。辦理隱瞞境外存款案件，應(yīng)當(dāng)在法治框架下開展，堅(jiān)持監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)互相配合、互相制約。首先，著力完善監(jiān)檢銜接機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)察調(diào)查與移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴正向銜接、退回補(bǔ)充調(diào)查反向銜接順暢運(yùn)行。其次，鑒于隱瞞境外存款犯罪具有涉外因素，應(yīng)重視發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查在配合協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)、規(guī)范案件調(diào)查取證、完善證據(jù)體系和破除程序障礙等方面的重要作用。再次，善用溝通會(huì)商，推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，就該類案件疑難問題深入交流探討。最后，遵循以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與司法在辦案程序和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的貫通融合、有機(jī)銜接，形成強(qiáng)大合力，壓縮辦案成本，提升辦案效率，推動(dòng)隱瞞境外存款案件辦理工作高質(zhì)量發(fā)展。

《刑法》設(shè)置隱瞞境外存款罪，是密織反腐敗刑事法網(wǎng)、強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督的重要舉措。但隱瞞境外存款罪適用情況并不樂觀，與當(dāng)前反腐敗斗爭實(shí)踐需要相去甚遠(yuǎn)，這背后折射出的是該罪名條文語義模糊性帶來的釋義糾結(jié)以及前置性規(guī)范粗疏的無奈處境。厘清該罪名條文存在的諸多爭議問題，應(yīng)當(dāng)以該罪名保護(hù)法益為中心，并結(jié)合該罪名的預(yù)防性質(zhì)和現(xiàn)實(shí)環(huán)境等進(jìn)行綜合分析評價(jià)。在實(shí)踐中，以“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”為代表的現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定未能有效阻遏隱瞞境外存款行為，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)權(quán)限不足是目前防治隱瞞境外存款犯罪面臨的主要障礙。擺脫防治隱瞞境外存款犯罪的窘境，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化到制度集成創(chuàng)新，由財(cái)產(chǎn)申報(bào)、問題線索發(fā)現(xiàn)管理處置、調(diào)查取證到問責(zé)追責(zé)處置層層落實(shí)，打造制度鏈條的有機(jī)閉環(huán)，推動(dòng)制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，綜合施治、標(biāo)本兼治，以有效遏制國家工作人員貪腐行為，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和期待。