郭威 李澤浩

內(nèi)容提要：面臨地方財(cái)政縱向失衡的現(xiàn)實(shí)與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,加快構(gòu)建財(cái)力協(xié)調(diào)的央地財(cái)政關(guān)系與轉(zhuǎn)移支付制度將有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)。文章立足于中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制,在理論上對(duì)財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的作用機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)闡述,并構(gòu)建面板聯(lián)立方程模型與面板門檻模型,實(shí)證考察了財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn):財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給存在負(fù)向直接影響,但能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生間接正向促進(jìn)作用,兩者的總效應(yīng)為負(fù);財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響在不同政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度及不同財(cái)力水平下呈現(xiàn)出顯著差異性;財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響存在門檻效應(yīng)。研究結(jié)論為深入推進(jìn)財(cái)政體制改革、改變地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展困境以及促進(jìn)社會(huì)基本公共品提供了新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

一、引 言

增進(jìn)民生福祉、提高社會(huì)基本公共服務(wù)水平,從而更好地推動(dòng)共享發(fā)展,既是發(fā)展的根本目的,也是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的根本遵循。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相較而言,中國(guó)社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。博鰲論壇研究院發(fā)布的《亞洲競(jìng)爭(zhēng)力2019年度報(bào)告》顯示,在參評(píng)的37個(gè)經(jīng)濟(jì)體中,中國(guó)在整體經(jīng)濟(jì)活力指數(shù)上排名第1位,而社會(huì)發(fā)展水平則排名第10位,與排名前兩位的日本和韓國(guó)仍存在較大差距。造成這一現(xiàn)象的主要原因在于基本公共服務(wù)的不足(宮攀和楊宇,2023),中國(guó)目前公共服務(wù)供給仍存在“重財(cái)力、輕服務(wù)、輕效益”的不均衡問(wèn)題(蘇春紅和李真,2023)。

為解決中國(guó)基本公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題,“十四五”規(guī)劃中明確提出要“加快補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板”,為提供基本公共服務(wù)在中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)奠定了基調(diào)。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出,“要強(qiáng)化基本公共服務(wù),兜牢基本民生底線”,點(diǎn)明了中國(guó)在短期內(nèi)增強(qiáng)基本公共服務(wù)的策略與要求?？梢钥闯?無(wú)論是中長(zhǎng)期還是短期,保障和改善基本公共服務(wù)都是中央和地方工作的重點(diǎn)。

依據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,基本公共品的主要供給方是地方政府。因此,導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)基本公共服務(wù)短缺的主要原因在于地方對(duì)其重視度不足。目前,學(xué)術(shù)界關(guān)于基本公共服務(wù)不足的主流解釋是財(cái)政縱向失衡理論,該解釋將公共品不足的原因歸因?yàn)榈胤阶杂胸?cái)力的不足。在財(cái)政縱向失衡體制下,地方收入權(quán)力過(guò)小而支出責(zé)任過(guò)多,從而導(dǎo)致地方在提供公共品時(shí)“捉襟見(jiàn)肘”(辛沖沖,2022;張嘉紫煜等,2022)。

然而,上述解釋存在著一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,即忽視了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為可能存在的矯正作用。實(shí)際上,在財(cái)政分權(quán)體制下,轉(zhuǎn)移支付作為一項(xiàng)關(guān)鍵的制度安排,不僅有助于促進(jìn)地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的協(xié)調(diào),同時(shí)也是中央政府激勵(lì)地方政府行為的重要工具,極大影響著地方公共服務(wù)供給。理論上,轉(zhuǎn)移支付在量上的合理配置可以有效緩解地方財(cái)政壓力,在結(jié)構(gòu)上的合理安排能夠抑制地方政府對(duì)生產(chǎn)建設(shè)類項(xiàng)目的支出偏向,從而有利于基本公共服務(wù)供給。但從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制來(lái)看,在地方政府平衡預(yù)算約束下的縱向財(cái)政體制以及同級(jí)政府間激烈橫向競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)約束下,轉(zhuǎn)移支付也會(huì)在一定程度上扭曲地方政府的收支行為,使得政府支出結(jié)構(gòu)存在更加偏向經(jīng)濟(jì)性支出的傾向,從而偏離轉(zhuǎn)移支付旨在提高地方基本公共服務(wù)的政策目標(biāo)。因此,本文將財(cái)政縱向失衡、轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)供給納入同一研究框架,深入探討三者之間的影響效應(yīng)與作用機(jī)制。本文以期通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的研究,為新時(shí)代中國(guó)財(cái)政體制改革,提升地方政府提供基本公共服務(wù)的能力和水平提供理論依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

財(cái)政縱向失衡這一典型現(xiàn)實(shí),是分權(quán)制國(guó)家的共有現(xiàn)象。但不同于西方財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和政治上同步推進(jìn)分權(quán),中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上單項(xiàng)分權(quán)體制下收入分權(quán)長(zhǎng)期滯后于支出分權(quán),導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的縱向失衡問(wèn)題(儲(chǔ)德銀等,2017),引發(fā)了大量學(xué)者對(duì)此類話題的關(guān)注。地方財(cái)政收支狀況是決定基本公共服務(wù)最主要的硬性約束,關(guān)于財(cái)政縱向失衡與基本公共服務(wù)之間關(guān)系的研究,可追溯至財(cái)政分權(quán)與公共品理論。Tiebout(1956)首次引出了政府財(cái)政對(duì)公共品的影響,針對(duì)地方政府在公眾開(kāi)支方面的競(jìng)爭(zhēng)行為提出了“用腳投票”理論,認(rèn)為在保證勞動(dòng)力自由流動(dòng)的前提下,地方政府為避免生產(chǎn)要素及稅源的流失會(huì)努力提高提供公共品的效益和質(zhì)量。隨后產(chǎn)生的第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民關(guān)于公共品的需求和偏好具有明顯的信息優(yōu)勢(shì),地方政府在稅基擴(kuò)大的目標(biāo)下有提供公共品的激勵(lì),從而能夠更有效益地提供公共品。然而依據(jù)多數(shù)分權(quán)制國(guó)家的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,中央政府囿于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)以及政治管理等目的,將支出責(zé)任下放至下級(jí)政府、財(cái)權(quán)收歸中央是普遍的做法,使得地方政府財(cái)政收入難以維持其支出責(zé)任,財(cái)政縱向失衡現(xiàn)象由此產(chǎn)生(Massimo等,2015)。第二代財(cái)政分權(quán)理論繼承了第一代分權(quán)理論的指導(dǎo)原則,在理論分析框架上有所創(chuàng)新,將地方政府假設(shè)為謀求自身利益最大化的理性人,認(rèn)為地方政府出于自身利益考慮會(huì)導(dǎo)致其在提供公共品上缺乏激勵(lì)和效益。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)看,在地方創(chuàng)績(jī)?cè)鍪找约肮賳T政績(jī)晉升的雙重激勵(lì)下,地方政府“唯GDP論英雄”,往往會(huì)追逐短期經(jīng)濟(jì)效益,偏好于擴(kuò)大生產(chǎn)性支出而壓縮醫(yī)療、教育及社會(huì)保障等非生產(chǎn)性支出,不利于基本公共服務(wù)供給。有研究表明,晉升激勵(lì)機(jī)制的扭曲以及政府間財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任劃分模糊是阻礙公共品的主要因素(黃新華和何冰清,2020)。綜上,現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政分權(quán)與公共品間關(guān)系的研究已經(jīng)比較成熟,但對(duì)于財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共品的影響效應(yīng)卻少有關(guān)注。僅有的幾篇文獻(xiàn)主要從財(cái)政縱向失衡的角度解釋了中國(guó)基本公共服務(wù)供給不足的成因,認(rèn)為中國(guó)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)實(shí)困境是導(dǎo)致基本公共服務(wù)短缺的原因(李興文等,2021),普遍忽視了轉(zhuǎn)移支付這一重要因素。

在地方財(cái)政縱向失衡問(wèn)題日趨嚴(yán)重的背景下,轉(zhuǎn)移支付無(wú)疑是彌補(bǔ)基層政府財(cái)政收支缺口,提升地方基本公共服務(wù)供給的重要制度安排。但關(guān)于轉(zhuǎn)移支付是否能夠增進(jìn)基本公共服務(wù)供給,學(xué)界尚未達(dá)成一致看法?？娦×趾蛷埲?2022)認(rèn)為,轉(zhuǎn)移支付需要邁向提升人民群眾獲得感的制度化治理,對(duì)于推進(jìn)各地基本公共服務(wù)供給能力均等化至關(guān)重要。由于地區(qū)間發(fā)展水平與財(cái)政收支狀況差異顯著,上級(jí)政府往往無(wú)法準(zhǔn)確判斷各個(gè)地區(qū)缺乏公共品的具體原因。如果以發(fā)達(dá)地區(qū)提供公共品水平的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)同步要求欠發(fā)達(dá)地區(qū),顯然會(huì)造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政危機(jī),此時(shí)利用轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)消除標(biāo)桿偏誤就十分關(guān)鍵(Allers,2012)。劉曉明和康慧芳(2022)得出了類似的結(jié)論,認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付是平衡縣級(jí)政府財(cái)力的重要政策工具,對(duì)提升公共服務(wù)水平具有十分重要的作用。王瑞民和陶然(2017)以及梁紅梅等(2022)的研究也驗(yàn)證了轉(zhuǎn)移支付的確對(duì)地方公共品供給存在正向作用。然而,除了轉(zhuǎn)移支付制度本身具有的政策目標(biāo),分稅制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也是中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行中所受制的重要因素(李濤和周業(yè)安,2009)。在這樣的環(huán)境下,轉(zhuǎn)移支付制度可能不會(huì)改善地方政府對(duì)公共服務(wù)的偏好程度,反而會(huì)進(jìn)一步提升政府在生產(chǎn)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)類支出上的財(cái)政支出偏向(尹恒和朱虹,2011)。在激烈的橫向政府間競(jìng)爭(zhēng)下,轉(zhuǎn)移支付資金必然會(huì)對(duì)地方支出競(jìng)爭(zhēng)策略選擇產(chǎn)生影響,而在鄰近轄區(qū)追逐經(jīng)濟(jì)績(jī)效將轉(zhuǎn)移支付資金用于擴(kuò)大生產(chǎn)建設(shè)支出時(shí),地方政府會(huì)傾向于增加生產(chǎn)建設(shè)支出,轉(zhuǎn)移支付資金在地方政府高度的財(cái)政自裁權(quán)下會(huì)被大量投入生產(chǎn)性項(xiàng)目(賈俊雪和梁煊,2020)。此外,下年轉(zhuǎn)移支付的不確定性也會(huì)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定,從而降低地方政府的期望效用,因此本年增加生產(chǎn)性支出是緩解地方財(cái)政收入波動(dòng)的有效選擇(劉貫春和周偉,2019)。

綜上可知,財(cái)政縱向失衡以及轉(zhuǎn)移支付制度都是影響地方基本公共服務(wù)的重要因素。但遺憾的是,現(xiàn)有討論財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)影響的相關(guān)文獻(xiàn)中,都普遍忽視了轉(zhuǎn)移支付這一中介變量的作用。僅有少量文獻(xiàn)將轉(zhuǎn)移支付納入了研究框架,但其研究囿于省級(jí)數(shù)據(jù),無(wú)法更為細(xì)致全面地考查三者之間的關(guān)系。相較于以往研究,本文可能存在的邊際貢獻(xiàn)在于:一是在研究視角上,本文將財(cái)政縱向失衡、轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)供給三者納入同一理論框架,并基于財(cái)政分權(quán)及地方政府競(jìng)爭(zhēng)的視角來(lái)分析地方在提供基本公共品上所受的激勵(lì)與約束,在理論層面系統(tǒng)詮釋了三者之間的作用機(jī)制。二是在研究樣本上,由于地級(jí)市轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)難以獲得,以往文獻(xiàn)多是基于省級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政縱向失衡問(wèn)題進(jìn)行分析。本文通過(guò)手動(dòng)整理地級(jí)市轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù),在大樣本下更為深入地研究了財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響效應(yīng)。三是在研究方法上,本文建立了綜合評(píng)估基本公共服務(wù)供給水平的指標(biāo)體系,并建立面板門檻模型考察了財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的非線性效應(yīng)。研究結(jié)論為深入財(cái)政體制改革、提升社會(huì)基本公共品供給提供了新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

三、作用機(jī)制與研究假設(shè)

1. 財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的作用機(jī)制

一方面,適度的財(cái)政縱向失衡能夠有效激勵(lì)地方政府提供基本公共品的效率。在財(cái)政縱向失衡的實(shí)際制約下,地方在財(cái)政收支方面存在一定缺口。在這種情況下,地方政府被迫在有限的財(cái)政預(yù)算約束下運(yùn)作,因此其會(huì)更加注重確保財(cái)政資金的有效運(yùn)用。通過(guò)有效安排公共品供給在結(jié)構(gòu)上的支出優(yōu)化配置,有助于提升其提供基本公共服務(wù)的效率。此外,在有效的財(cái)政體制設(shè)計(jì)下,地方政府能夠依據(jù)轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求,以有限的資金在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模上合理安排以實(shí)現(xiàn)居民所偏愛(ài)的公共品供給組合(Grisorio和Prota,2015)。

另一方面,過(guò)度的財(cái)政縱向失衡將進(jìn)一步扭曲地方支出結(jié)構(gòu)偏向,不利于基本公共服務(wù)供給水平提升。由于地方政府財(cái)政缺口將隨著財(cái)政縱向失衡程度的加深而不斷增大,發(fā)展經(jīng)濟(jì)以擴(kuò)大稅基成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的有效選擇。因此,地方政府在公共開(kāi)支上會(huì)首先考慮滿足轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的各項(xiàng)需求,增加基礎(chǔ)建設(shè)類的公共開(kāi)支,相對(duì)忽視轄區(qū)居民所需的基本公共服務(wù)需求。與此同時(shí),地方政府間激烈的競(jìng)爭(zhēng)也將迫使地方政府在支出結(jié)構(gòu)上做出選擇。在有限財(cái)政資金的硬約束下,將資金投入到能夠短期帶來(lái)效益的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目以及生產(chǎn)類支出上,以追求在“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位是地方政府的理性選擇。據(jù)此,本文提出研究假設(shè):

假設(shè)1:財(cái)政縱向失衡能夠直接作用于基本公共服務(wù)供給,即存在“財(cái)政縱向失衡→基本公共服務(wù)供給”的直接傳導(dǎo)效應(yīng),且此效應(yīng)因地方財(cái)政縱向失衡程度不同存在差異性。

2. 轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的作用機(jī)制

作為中央調(diào)節(jié)地方政府間財(cái)政關(guān)系、平衡區(qū)域間財(cái)政收入差異的重要政策工具,轉(zhuǎn)移支付能夠通過(guò)影響地方政府收支行為作用于基本公共服務(wù)。由于轉(zhuǎn)移支付為地方政府提供了額外的財(cái)政資源,增強(qiáng)了其資金供給能力,使得地方得以加大對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。同時(shí),中央在分配地方轉(zhuǎn)移支付資金時(shí),通常會(huì)考慮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與資源稟賦等因素,通過(guò)針對(duì)性措施將資金向發(fā)展滯后地區(qū)傾斜,能夠縮減地區(qū)發(fā)展差距,從而擴(kuò)展基礎(chǔ)公共服務(wù)的涵蓋范圍并促進(jìn)其品質(zhì)提升。

但轉(zhuǎn)移支付究竟能否改善地方基本公共服務(wù),或者能多大限度地增加基本公共服務(wù),取決于地方政府所受的激勵(lì)程度(馬光榮等,2016)。由于地方政府官員存在任期制,在“任期彈性,隨時(shí)遷調(diào)”的模式下,地方政府、中央政府及轄區(qū)內(nèi)居民三者的利益并不總是一致,使得地方政府往往在獲得轉(zhuǎn)移支付后“選擇性使用”(吉富星和鮑曙光,2019)。因此,當(dāng)?shù)胤秸@得轉(zhuǎn)移支付后,在巨大的收支壓力以及鄰近轄區(qū)趕超式競(jìng)爭(zhēng)下,所獲的轉(zhuǎn)移支付可能更多用于能夠帶來(lái)短期經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。此外,地方可能會(huì)主動(dòng)依賴轉(zhuǎn)移支付的兜底作用,這會(huì)削弱地方的財(cái)政自負(fù)盈虧意識(shí),從而影響地方提供基本公共服務(wù)的可持續(xù)性。據(jù)此,本文提出研究假設(shè):

假設(shè)2:轉(zhuǎn)移支付能夠直接作用于基本公共服務(wù)供給,即存在“轉(zhuǎn)移支付→基本公共服務(wù)供給”的直接傳導(dǎo)效應(yīng),但同時(shí)存在著正向促進(jìn)和負(fù)向抑制兩種影響效應(yīng)。

3. 財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)的作用機(jī)制

在政治集權(quán)而財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府形成的財(cái)政縱向失衡是中國(guó)財(cái)政體制中的一個(gè)既定事實(shí),從而導(dǎo)致了地方基本公共品的不足。但地方政府的收支缺口并非無(wú)法解決,合理的轉(zhuǎn)移支付制度不僅能平衡地區(qū)之間的財(cái)政資源分配,還能通過(guò)緩解地方財(cái)政壓力間接作用于基本公共服務(wù)。

由此,財(cái)政縱向失衡借助轉(zhuǎn)移支付能夠間接對(duì)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生正向效應(yīng)。一方面,財(cái)政縱向失衡使地方能夠通過(guò)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制得到中央政府的財(cái)政支持,從而緩解地方財(cái)政壓力。由此,地方政府得以調(diào)動(dòng)資金,進(jìn)一步改善和拓展基本公共服務(wù),提供在教育、醫(yī)療、社會(huì)福利等領(lǐng)域的相關(guān)產(chǎn)品,從而促進(jìn)社會(huì)公共福祉的提升。另一方面,轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政縱向失衡的調(diào)節(jié)工具,可助力縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距,降低區(qū)域社會(huì)不平等現(xiàn)象。中央政府會(huì)依據(jù)地方財(cái)政縱向失衡程度的不同制定差異性轉(zhuǎn)移支付政策,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜,這些地方政府能夠獲得更多資源來(lái)改善基本公共服務(wù),從而提高基本公共服務(wù)的覆蓋面和質(zhì)量水平。因此,財(cái)政縱向失衡所引發(fā)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制作為中介變量,實(shí)現(xiàn)了從中央到地方的資源再分配,為基本公共服務(wù)供給的優(yōu)化和提升創(chuàng)造了有利條件。綜上所述,本文提出研究假設(shè):

假設(shè)3:財(cái)政縱向失衡通過(guò)影響轉(zhuǎn)移支付間接作用于基本公共服務(wù)供給,即存在“財(cái)政縱向失衡→轉(zhuǎn)移支付→基本公共服務(wù)供給”的間接傳導(dǎo)效應(yīng)。

四、研究設(shè)計(jì)、變量定義與統(tǒng)計(jì)特征

1. 研究設(shè)計(jì)

(1) 面板聯(lián)立方程模型的設(shè)定。依據(jù)前文的理論分析,本文認(rèn)為財(cái)政縱向失衡及轉(zhuǎn)移支付不僅直接影響地方基本公共服務(wù),財(cái)政縱向失衡還能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付這一中介變量間接作用于基本公共服務(wù)供給。囿于此,依據(jù)單方程對(duì)其回歸分析在很大程度上會(huì)忽略模型中存在的內(nèi)生性問(wèn)題,因此本文借鑒Mobarak(2005)的研究,設(shè)立式(1)聯(lián)立方程組,通過(guò)構(gòu)建面板聯(lián)立方程模型對(duì)三者之間的多重作用機(jī)制與傳導(dǎo)效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證考察。

(1)

采用聯(lián)立方程進(jìn)行參數(shù)估計(jì)之前,首先需分析模型的識(shí)別問(wèn)題。面板聯(lián)立方程模型(1)中的內(nèi)生變量為基本公共服務(wù)供給(serve)和轉(zhuǎn)移支付(transfer),外生變量為財(cái)政縱向失衡(vfi)及一系列控制變量。由于基本公共服務(wù)供給方程中存在3個(gè)并不出現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付方程中的外生解釋變量。因此,基本公共服務(wù)供給方程可識(shí)別。同樣地,轉(zhuǎn)移支付方程中也存在3個(gè)并不出現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給方程中的外生解釋變量。因此,轉(zhuǎn)移支付方程可識(shí)別。同時(shí)鑒于聯(lián)立方程模型可能存在內(nèi)生性問(wèn)題帶來(lái)的估計(jì)偏誤,傳統(tǒng)的OLS估計(jì)或2SLS不能滿足聯(lián)立方程組可識(shí)別性和各方程擾動(dòng)項(xiàng)不相關(guān)的基本假設(shè)(劉明慧和章潤(rùn)蘭,2021),本文采用三階段最小二乘法對(duì)式(1)進(jìn)行回歸估計(jì)。

(2) 面板門檻模型的設(shè)定。基于前文的機(jī)制探討,本文認(rèn)為財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給存在非線性影響。因此,本文借鑒Hansen(1999)的研究,建立式(2)的面板門檻回歸模型。

serveit=β0+β1vfiit·I(vfiit≤δ1)+β2vfiit·I(δ1δn)+βjcontrolit+μi+λi+εit

(2)

其中,I(·)為指示函數(shù),δ為門檻值,μi和λi表示城市固定效應(yīng)及時(shí)間固定效應(yīng)。

2. 變量定義

(1) 被解釋變量?；竟卜?wù)供給(serve)。基本公共服務(wù)供給水平主要涉及服務(wù)的普及程度和可達(dá)性。鑒于基本公共服務(wù)劃分目前在理論界和財(cái)政界并無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn),為了能夠全面刻畫地方基本公共服務(wù)供給水平,本文按照以下原則選取指標(biāo):一是考慮地方政府提供基本公共服務(wù)的覆蓋性,指標(biāo)涉及各類公共服務(wù)的普及水平;二是聚焦地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,確?；竟卜?wù)供給的可達(dá)性;三是兼顧基本公共服務(wù)供給的全面性,指標(biāo)既要能夠充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)供給水平,也要體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣裆钏健?/p>

按照以上原則,本文依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》關(guān)于“提高基本公共服務(wù)均等化水平”的論述,并參照詹新宇和王蓉蓉(2022)的研究,從教育、交通、文化、醫(yī)療和環(huán)境共5個(gè)維度15個(gè)指標(biāo)(具體指標(biāo)如表1所示),并借鑒巫景飛等(2023)的評(píng)價(jià)方法,采取熵值法確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重并加以合成。具體計(jì)算步驟為:首先構(gòu)造各指標(biāo)原始數(shù)據(jù)矩陣,篩選出正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo),然后計(jì)算各指標(biāo)的熵值和差異性系數(shù),接著計(jì)算出各指標(biāo)的權(quán)重,最后依據(jù)處理過(guò)的各指標(biāo)數(shù)據(jù)與相應(yīng)權(quán)重計(jì)算出基本公共服務(wù)供給水平。

表1 基本公共服務(wù)供給指標(biāo)體系

(2) 核心解釋變量。財(cái)政縱向失衡(vfi)。財(cái)政縱向失衡是分權(quán)制國(guó)家存在的典型事實(shí),鑒于中國(guó)經(jīng)濟(jì)分權(quán)滯后于政治分權(quán),在單一經(jīng)濟(jì)分權(quán)制下財(cái)權(quán)和事權(quán)有著顯著的非對(duì)稱特征。因此,本文參考Eyraud和Lusinyan(2013)以及儲(chǔ)德銀和費(fèi)冒盛(2021)的研究,從財(cái)政支出分權(quán)和收入分權(quán)兩方面角度對(duì)中國(guó)各城市財(cái)政縱向失衡程度進(jìn)行測(cè)算。具體測(cè)算公式為:

(3)

轉(zhuǎn)移支付(transfer)。轉(zhuǎn)移支付不僅會(huì)直接影響基本公共服務(wù)供給,其在財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響中,也起著關(guān)鍵中介變量的作用。因此,本文引入轉(zhuǎn)移支付變量作為核心解釋變量。參考汪沖(2015)等的研究,采用人均轉(zhuǎn)移支付與人均預(yù)算收入之比來(lái)表示各城市受到的轉(zhuǎn)移支付力度。

(3) 其他控制變量。為提高研究精度與準(zhǔn)確性,同時(shí)避免遺漏變量,本文還引入以下控制變量:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind)。采用各城市第三產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中的比重來(lái)衡量。人口數(shù)量水平(pop)。采用各城市年末單位從業(yè)人員數(shù)量來(lái)衡量。政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度(compete)。選用通過(guò)各城市當(dāng)年人民幣對(duì)美元的年均匯率換算得到的外商直接投資總額占GDP的比重來(lái)衡量地方政府競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)。采用各城市人均GDP來(lái)衡量。財(cái)政收支缺口率(gap)。通過(guò)各城市人均一般預(yù)算內(nèi)收入與支出差額和人均一般預(yù)算內(nèi)支出之比計(jì)算而得。投資水平(fix)。采用各城市固定資產(chǎn)投資總額與GDP之比來(lái)衡量。工資水平(wage)。采用各城市在崗職工平均工資來(lái)衡量。

3. 數(shù)據(jù)來(lái)源及統(tǒng)計(jì)特征

中國(guó)2007年實(shí)施了財(cái)政收支科目分類改革,對(duì)財(cái)政科目進(jìn)行了重新分類和編碼,考慮到改革前后的樣本數(shù)據(jù)測(cè)算存在一定誤差,同時(shí)鑒于地級(jí)市轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)的可得性,本文采用2007-2019年中國(guó)267個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)。各變量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)城市建設(shè)年鑒》、CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)、WIND數(shù)據(jù)庫(kù)以及各地市統(tǒng)計(jì)年鑒。為避免異方差性造成估計(jì)結(jié)果的偏差,本文在計(jì)算過(guò)程中對(duì)轉(zhuǎn)移支付(transfer)、人口數(shù)量水平(pop)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)以及工資水平(wage)變量進(jìn)行取對(duì)數(shù)處理,各變量描述性統(tǒng)計(jì)如下表2所示。

表2 各變量統(tǒng)計(jì)特征

五、財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給影響效應(yīng)的實(shí)證分析

1. 基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

表3展示了式(1)方程的估計(jì)結(jié)果及標(biāo)準(zhǔn)化回歸結(jié)果。依據(jù)表3的回歸結(jié)果,首先,財(cái)政縱向失衡與基本公共服務(wù)供給顯著負(fù)相關(guān),即存在“財(cái)政縱向失衡↑→基本公共服務(wù)↓”的直接作用渠道。這是由于中國(guó)的財(cái)政縱向失衡整體水平已經(jīng)偏高,財(cái)政適度失衡所能帶來(lái)的正向促進(jìn)效應(yīng)已經(jīng)消散(儲(chǔ)德銀和費(fèi)冒盛,2021)。過(guò)高的財(cái)政縱向失衡導(dǎo)致地方政府支出缺口壓力過(guò)大,從而缺乏足夠的資金協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與基本公共開(kāi)支,從而阻礙了基本公共服務(wù)供給的增加。

表3 財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給影響的回歸結(jié)果

其次,轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)供給顯著正相關(guān),即存在“轉(zhuǎn)移支付↑→基本公共服務(wù)↑”的直接作用渠道。這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付作為一種直接的經(jīng)濟(jì)支持手段,能夠增強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力,使其有能力提供更多的基本公共服務(wù)。與此同時(shí),轉(zhuǎn)移支付有助于減輕欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān),提升基本公共服務(wù)的覆蓋范圍,從而有助于增加基本公共服務(wù)供給。

最后,財(cái)政縱向失衡對(duì)轉(zhuǎn)移支付有正向顯著影響,即存在“財(cái)政縱向失衡↑→轉(zhuǎn)移支付↑→基本公共服務(wù)↑”的間接作用機(jī)制。這表明地方財(cái)政縱向失衡的情況雖然不利于基本服務(wù)供給的提升,但地方財(cái)政緊縮也導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的增加,從而間接有助于地方提供基本公共服務(wù)。在財(cái)政資源的分布格局中,當(dāng)?shù)貐^(qū)或?qū)蛹?jí)因面臨財(cái)政困境而難以維持基本公共服務(wù)的適當(dāng)水平時(shí),轉(zhuǎn)移支付通過(guò)一種間接傳導(dǎo)機(jī)制為其提供資金支持,從而有助于提升基本公共服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量和廣度。

2. 作用渠道檢驗(yàn)與效應(yīng)大小比較

依據(jù)表3標(biāo)準(zhǔn)化估計(jì)結(jié)果,本文通過(guò)計(jì)算得到財(cái)政縱向失衡、轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)與總效應(yīng),結(jié)果如表4所示。依據(jù)表4的測(cè)算結(jié)果,首先,財(cái)政縱向失衡程度的提升顯著抑制了基本公共服務(wù)供給提升,這一直接效應(yīng)的大小為-0.2162;其次,轉(zhuǎn)移支付的增加有利于促進(jìn)基本公共服務(wù),這一直接效應(yīng)的大小為0.4721;最后,財(cái)政縱向失衡通過(guò)影響轉(zhuǎn)移支付間接正向影響基本公共服務(wù)供給,這一間接效應(yīng)的大小為0.2002。綜合考慮財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的直接及間接影響,其對(duì)基本公共服務(wù)供給的總效應(yīng)為-0.0160。

表4 財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小

具體來(lái)看,財(cái)政縱向失衡能夠通過(guò)影響轉(zhuǎn)移支付間接對(duì)基本公共服務(wù)產(chǎn)生正向影響。這歸因于財(cái)政縱向失衡引發(fā)地方面臨財(cái)政短缺的現(xiàn)象,進(jìn)而導(dǎo)致其在資源分配上更加注重效率與優(yōu)化,從而使得轉(zhuǎn)移支付成為調(diào)整本地公共服務(wù)供應(yīng)結(jié)構(gòu)與水平的有效手段。但這種影響并不能抵消財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的負(fù)向直接影響,因此兩者的總效應(yīng)仍為負(fù)。這說(shuō)明財(cái)權(quán)上收而事權(quán)下放所帶來(lái)的地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了地方基本公共服務(wù)的提升,僅僅依靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)改善地方基本公共服務(wù)行不通。

3. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文在基準(zhǔn)回歸部分采用了聯(lián)立方程模型來(lái)對(duì)財(cái)政縱向失衡作用于基本公共服務(wù)供給的影響進(jìn)行分析,這樣做的好處是能夠考慮轉(zhuǎn)移支付這一中介變量的影響,也能在一定程度上緩解模型中存在的內(nèi)生性。而Sobel模型能夠同時(shí)考察自變量對(duì)因變量的直接和間接影響,對(duì)系數(shù)乘積檢驗(yàn)更具效率。因此,為進(jìn)一步驗(yàn)證轉(zhuǎn)移支付變量在財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)中所起的中介作用,首先,本文采用Sobel中介效應(yīng)模型對(duì)轉(zhuǎn)移支付這一渠道進(jìn)行檢驗(yàn),即檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政縱向失衡系數(shù)估計(jì)值與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給系數(shù)估計(jì)值的乘積是否顯著,具體結(jié)果如表5所示。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn):轉(zhuǎn)移支付Sobel中介檢驗(yàn)結(jié)果

依據(jù)表5估計(jì)結(jié)果,可以看出轉(zhuǎn)移支付的中介效應(yīng)檢驗(yàn)在5%的水平上是顯著的,證明了財(cái)政縱向失衡通過(guò)轉(zhuǎn)移支付影響基本公共服務(wù)供給這一路徑的存在。這與杜彤偉等(2019)的研究是一致的,即財(cái)政縱向失衡會(huì)作用于轉(zhuǎn)移支付。而轉(zhuǎn)移支付能夠直接增加地方財(cái)力,激勵(lì)公共服務(wù)供給(喬俊峰和陳榮汾,2019),且轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的財(cái)力增強(qiáng)會(huì)激勵(lì)地方政府增加對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出,存在著明顯的“粘蠅紙”效應(yīng)(王宇昕等,2019)。這與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致,表明本文研究結(jié)論具有可靠性。

其次,為進(jìn)一步確保所得結(jié)論的穩(wěn)健性,本文還實(shí)施了以下穩(wěn)健性檢驗(yàn):一是替換被解釋變量。參考宋小寧等(2012)、束磊和梁倩(2021)等對(duì)基本公共服務(wù)的劃分,選用各城市政府財(cái)政教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出三者之和并取對(duì)數(shù)來(lái)衡量各城市基本公共服務(wù)供給水平,回歸結(jié)果如表6列(1)列(2)所示。二是剔除直轄市和計(jì)劃單列市樣本?？紤]到直轄市和計(jì)劃單列市在財(cái)政體制上與普通地級(jí)市存在較大差異,因此本文將直轄市和計(jì)劃單列市樣本予以剔除,回歸結(jié)果如表6列(3)列(4)列所示。三是考慮“預(yù)算法”的影響。在樣本考察期間,2014年頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014年修正)》,進(jìn)一步約束了地方財(cái)政收支行為,可能對(duì)各城市財(cái)政縱向失衡程度及轉(zhuǎn)移支付的使用產(chǎn)生較大影響。因此,本文以2015年及以后年份構(gòu)造“預(yù)算法”虛擬變量(law)進(jìn)行回歸,估計(jì)結(jié)果如表6列(5)列(6)所示。可以看出,表6中三種穩(wěn)健性檢驗(yàn)回歸結(jié)果均與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致,驗(yàn)證了本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn):更換被解釋變量、剔除樣本值、排除其他政策影響

4. 異質(zhì)性分析

由于地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在,地方橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的支出結(jié)構(gòu)偏向問(wèn)題。即地方政府在“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”“晉升錦標(biāo)賽”的雙重激勵(lì)以及平衡預(yù)算約束下,會(huì)將有限的財(cái)政資金投入到最能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的地方。因此,財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響因政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的不同將存在顯著的異質(zhì)性。本文依據(jù)政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的均值將研究樣本分為政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度低與政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度高兩組樣本,回歸結(jié)果如表7所示。

依據(jù)表7政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度異質(zhì)性分析結(jié)果,可以看出財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響因政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的不同存在顯著異質(zhì)性,且財(cái)政縱向失衡變量以及轉(zhuǎn)移支付變量均通過(guò)了組間系數(shù)差異檢驗(yàn)。一是政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度高的地區(qū),財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的負(fù)向影響更大?？赡艿脑蚴钦?jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度高的地區(qū)為在激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)中取得招商引資的優(yōu)勢(shì)地位,地區(qū)會(huì)將更多的資源用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而忽視了對(duì)基本公共服務(wù)的投入。二是政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度高的地區(qū),財(cái)政縱向失衡對(duì)基本服務(wù)供給的總效應(yīng)為負(fù),政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度低的地區(qū)則恰好相反。具體來(lái)看,政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度高的地區(qū),財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的間接效應(yīng)實(shí)際上要大于政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度低的地區(qū)的間接效應(yīng),但其總效應(yīng)仍小于政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度低的地區(qū)的總效應(yīng)。主要原因還是在于地方政府競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的更深程度的財(cái)政縱向失衡,且受強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)影響,地方政府傾向于將爭(zhēng)奪的財(cái)政增量額支出在生產(chǎn)建設(shè)類支出領(lǐng)域,導(dǎo)致了嚴(yán)重的支出偏向性配置問(wèn)題(張啟春和苗子豪,2022)。

此外,受制于地方財(cái)政自有財(cái)力的差異與轉(zhuǎn)移支付籌資分配機(jī)制中分配地位的不同,不同財(cái)力的地區(qū)在提供基本公共品上所采取的應(yīng)對(duì)策略可能存在不同。因此,本文參考付文林和沈坤榮(2012)的研究,構(gòu)建了財(cái)政資金凈轉(zhuǎn)移指標(biāo):各地區(qū)各年征收的國(guó)稅、地稅收入之和-該地區(qū)本級(jí)支出合計(jì)(不含上解中央支出、年終結(jié)余支出)。如果財(cái)政資金凈轉(zhuǎn)移額小于0,則該地區(qū)為財(cái)政資金凈流入地區(qū);反之,則為財(cái)政資金凈流出地區(qū)。處于不同財(cái)政地位的地區(qū)無(wú)論是財(cái)政縱向失衡程度還是轉(zhuǎn)移支付的分配地位均存在差異,其影響基本公共服務(wù)供給的強(qiáng)度自然也會(huì)存在差異。本文依據(jù)地方財(cái)力的差異將研究樣本分為財(cái)政凈流入地區(qū)與財(cái)政凈流出地區(qū)兩組樣本,回歸結(jié)果如表8所示。

依據(jù)表8地方財(cái)力異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果,可以看出財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響因地方財(cái)力的不同也存在顯著異質(zhì)性。其中的差異主要有兩方面:一是財(cái)政資金凈流入地區(qū),財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給具有更強(qiáng)的抑制效應(yīng)?？赡艿慕忉屖秦?cái)政資金凈流出地區(qū)自身存在著嚴(yán)重的財(cái)政赤字問(wèn)題,其財(cái)政縱向失衡程度更深;且財(cái)政資金凈流出地區(qū)會(huì)優(yōu)先將資金投入到能夠帶來(lái)短期經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目,從而忽視基本公共服務(wù)供給。二是財(cái)政資金凈流入地區(qū),轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)的正向影響更強(qiáng),且財(cái)政縱向失衡作用于基本公共服務(wù)的總效應(yīng)更高。這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付資金較好地發(fā)揮了轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用,提升了財(cái)政資金凈流入地區(qū)提供基本公共品的積極性。

5. 面板門檻模型估計(jì)結(jié)果

為考察財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給可能存在的非線性影響,本文運(yùn)用面板門檻模型,將財(cái)政縱向失衡作為門檻變量,進(jìn)一步考察財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的非線性效應(yīng)。

根據(jù)表9的檢驗(yàn)結(jié)果可知,單一門檻效應(yīng)在5%的水平上顯著,對(duì)應(yīng)的F值統(tǒng)計(jì)量和p值分別為20.997和0.000;雙重門檻在1%的顯著性水平上顯著,對(duì)應(yīng)的F統(tǒng)計(jì)量和p值分別為34.751和0.000;三重門檻則在統(tǒng)計(jì)上不顯著。由此,可以判定,在以財(cái)政縱向失衡作為門檻變量時(shí),其對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響存在雙門檻效應(yīng)。這里選擇雙門檻模型對(duì)式(2)進(jìn)行估計(jì),估計(jì)結(jié)果如表10所示。

表9 面板門檻估計(jì)的顯著性檢驗(yàn)和置信水平

表10 面板門檻估計(jì)結(jié)果

從表10可以看出,財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給存在顯著的非線性影響:第一,在財(cái)政縱向失衡低于0.133的門檻值時(shí),其對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響顯著為正,影響系數(shù)為0.0022。究其緣由,本文認(rèn)為在財(cái)政縱向失衡較小的情況下,一是地方政府能夠通過(guò)合理安排財(cái)政資金提升提供基本公共品的效率,二是地方政府能夠通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持基本公共服務(wù)的供給,從而促進(jìn)了基本公共服務(wù)的提升。第二,當(dāng)財(cái)政縱向失衡處于門檻值0.133和0.591之間時(shí),其對(duì)基本公共服務(wù)的影響由正轉(zhuǎn)負(fù),影響系數(shù)為-0.0016。原因可能在于較高的財(cái)政縱向失衡意味著地方政府更加依賴自身的財(cái)政收入,地方政府難以依靠轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政缺口,且隨著財(cái)政縱向失衡程度的加深,地方會(huì)更加偏好短期經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè),從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)的投入不足。第三,當(dāng)財(cái)政縱向失衡跨過(guò)第二門檻值0.591后,這一影響系數(shù)又下降到-0.0072。這是因?yàn)楦叩呢?cái)政縱向失衡可能影響到地方政府的長(zhǎng)期發(fā)展能力,限制其在公共服務(wù)領(lǐng)域的投資,從而在這一階段產(chǎn)生更為明顯的負(fù)向效應(yīng)。

六、結(jié)論及政策建議

本文立足于中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制,將財(cái)政縱向失衡、轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)供給納入同一研究框架,在理論層面系統(tǒng)闡釋財(cái)政縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的作用機(jī)制,并構(gòu)建面板聯(lián)立方程模型與面板門檻模型,在實(shí)證層面考察了財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)的影響效應(yīng),為深入推進(jìn)財(cái)政體制改革以及提升基本公共服務(wù)提供了新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。本文研究發(fā)現(xiàn):第一,財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給具有雙重影響。一方面,財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給具有負(fù)向的直接效應(yīng);另一方面,財(cái)政縱向失衡通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給存在正向的間接效應(yīng)。整體來(lái)看,財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的總效應(yīng)為負(fù)。第二,財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響因政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的不同及財(cái)力水平的不同存在顯著異質(zhì)性。政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度高的地區(qū),財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的負(fù)向影響更大,且該地區(qū)財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給的總效應(yīng)更小。財(cái)政資金凈流入地區(qū),財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給具有更強(qiáng)的抑制效應(yīng),轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)具有更強(qiáng)的正向影響,且財(cái)政縱向失衡作用于基本公共服務(wù)的總效應(yīng)更高。第三,財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)供給存在門檻效應(yīng)。當(dāng)財(cái)政縱向失衡小于門檻值0.133時(shí),財(cái)政縱向失衡對(duì)基本公共服務(wù)的影響為正;當(dāng)財(cái)政縱向失衡處于門檻值0.133和門檻值0.591之間時(shí),這一影響效應(yīng)由正轉(zhuǎn)負(fù);當(dāng)財(cái)政縱向失衡超過(guò)門檻值0.591時(shí),負(fù)向效應(yīng)又進(jìn)一步提升。

本文上述結(jié)論不僅為促進(jìn)城市基本公共服務(wù)提供參考,還有助于解釋財(cái)稅體制與地方政府行為影響城市基本公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯,對(duì)于增進(jìn)民生福祉、提升共建共治共享水平的遠(yuǎn)景目標(biāo)具有重要的參考價(jià)值。本文的政策啟示在于以下三點(diǎn):

(1) 積極推動(dòng)建立新型央地關(guān)系,合理科學(xué)劃分中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。從實(shí)證結(jié)果來(lái)看,財(cái)政縱向失衡顯著抑制了地方基本公共服務(wù)。因此,可以稅制改革為切入點(diǎn),通過(guò)給予地方更多稅收保留權(quán)力緩解地方財(cái)政支出壓力,從而緩解地方財(cái)政失衡程度,確保地方政府擁有足夠的財(cái)政資源提供基本公共服務(wù)。當(dāng)前央地改革重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注于科學(xué)劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任,減少中央政府與地方政府共同事權(quán),以緩解地方財(cái)政收支缺口來(lái)促進(jìn)基本公共服務(wù)。

(2) 轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)思路,積極推動(dòng)縱向轉(zhuǎn)移支付向橫向轉(zhuǎn)移的過(guò)渡。從實(shí)證結(jié)果來(lái)看,轉(zhuǎn)移支付雖然能夠促進(jìn)地方基本公共服務(wù)供給,但在財(cái)政縱向失衡的影響下,轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)促進(jìn)基本公共服務(wù)的作用就相對(duì)有限。因此,有必要進(jìn)一步推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付體制改革,以科學(xué)的方法確定適宜的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,有效激發(fā)適度轉(zhuǎn)移支付在地方提供基本公共服務(wù)方面的激勵(lì)作用。同時(shí)需加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金凈流入地區(qū)的財(cái)政傾斜,通過(guò)合理的轉(zhuǎn)移支付手段有效激勵(lì)財(cái)力匱乏地區(qū)提供基本公共品的積極性。此外,由于縱向轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方政府提供基本公共品同時(shí)存在替代效應(yīng)和收入效應(yīng),在一定程度上扭曲了地方政府支出結(jié)構(gòu),推動(dòng)縱向轉(zhuǎn)移支付制度向橫向轉(zhuǎn)移支付制度的過(guò)渡,也許是發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)的有效方法。

(3) 加快構(gòu)建地方政府的良性競(jìng)爭(zhēng)秩序,推動(dòng)地方政府從為經(jīng)濟(jì)增速、增量的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)到為轄區(qū)社會(huì)福利最大化而競(jìng)爭(zhēng)。文中提到,地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)以及地方政府所受的激勵(lì)是影響基本公共服務(wù)的重要因素。為此,需進(jìn)一步優(yōu)化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系,破除唯經(jīng)濟(jì)增量和經(jīng)濟(jì)增速論英雄的考核體系,將民生改善、社會(huì)進(jìn)步、提高基本公共品等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容。通過(guò)賦予基本公共服務(wù)等指標(biāo)在政績(jī)考核中更大的比重,并構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制,將有效激勵(lì)地方政府提供基本公共服務(wù)的積極性。