摘 要:數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下,金融數(shù)據(jù)跨境流動已成為金融服務(wù)全球化的推動力,不同的國家和地區(qū)對金融數(shù)據(jù)跨境流動呈現(xiàn)出不同的規(guī)制模式。美國對金融數(shù)據(jù)跨境流動持開放態(tài)度,歐盟在金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制中著重保護(hù)個人權(quán)利。中國在金融數(shù)據(jù)跨境流動方面將國家安全放在首位。本文認(rèn)為,為了更好地激發(fā)金融市場活力,有必要調(diào)整規(guī)制思路,并在金融數(shù)據(jù)控制者范圍、金融數(shù)據(jù)分級監(jiān)管等方面進(jìn)行完善,逐步實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的有序化。
關(guān)鍵詞:金融數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)跨境流動;金融服務(wù);數(shù)字經(jīng)濟(jì)
本文索引:劉鑫培.<變量 2>[J].中國商論,2024(01):-081.
中圖分類號:F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:2096-0298(2024)01(a)--04
1 金融數(shù)據(jù)跨境流動的國際規(guī)制及走向
1.1 WTO法律框架下金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則
GATS模式對金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制主要是以附件的形式在金融服務(wù)中做出規(guī)定,分別出現(xiàn)在《金融服務(wù)附件》與《金融服務(wù)第二附件》。《金融服務(wù)附件》中將金融數(shù)據(jù)跨境流動作為一項獨(dú)立服務(wù)以供成員進(jìn)行選擇承諾。然而,發(fā)達(dá)國家對金融服務(wù)自由度程度要求極高,因此這些成員國或地區(qū)加入了《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》,其中對金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)定主要體現(xiàn)在第8條,規(guī)則結(jié)構(gòu)為“原則上金融數(shù)據(jù)傳送自由,但存在個人數(shù)據(jù)、個人隱私、個人記錄和賬戶機(jī)密性例外”??傮w而言,GATS模式下的金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則缺少統(tǒng)一規(guī)制,僅就各成員承諾的部分進(jìn)行約束。
1.2 代表性自由貿(mào)易協(xié)定中金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制
1.2.1 USMCA模式
USMCA中對于金融數(shù)據(jù)規(guī)定主要在金融服務(wù)專章并且將金融數(shù)據(jù)跨境流動條款單獨(dú)列出,集中體現(xiàn)在USMCA第17.17條中。與之前TPP排除禁止計算機(jī)設(shè)備存儲本地條款相比,USMCA通過以下兩個方面來提升金融數(shù)據(jù)跨境流動的自由化。第一,擴(kuò)大金融數(shù)據(jù)控制者的范圍。USMCA規(guī)定金融數(shù)據(jù)控制者既包括傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu),還包括取得該締約方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、監(jiān)督、許可、授權(quán)或注冊的跨境金融機(jī)構(gòu)。第二,USMCA含有軟化版的禁止金融數(shù)據(jù)本地化條款,具體體現(xiàn)在USMCA“金融服務(wù)”章節(jié)中“計算設(shè)備所在地”條款。首先,該條第2款規(guī)定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須基于監(jiān)管目的而獲取金融數(shù)據(jù)。此外只要不影響金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)從境外立即、直接、完整、持續(xù)地獲取相關(guān)金融數(shù)據(jù),就可以禁止要求金融數(shù)據(jù)本地化。其次,禁止本地化條款也給予受影響企業(yè)合理機(jī)會,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施數(shù)據(jù)本地化要求之前要與受影響的企業(yè)接洽,為其提供解決監(jiān)管問題的機(jī)會。最后該條還強(qiáng)調(diào),個人數(shù)據(jù)的保護(hù)可以構(gòu)成該條的合法例外。很多國家及地區(qū)在其簽訂FTA時對金融數(shù)據(jù)采用USMCA型的規(guī)制模式,如《韓國-澳大利亞FTA》。
1.2.2 GDPR模式
在體例上,歐盟主導(dǎo)下的FTA通常不會設(shè)立金融服務(wù)專章,而是將其作為其他章節(jié)的子章節(jié)。在規(guī)制理念上,歐盟始終堅持人權(quán)先行的態(tài)度,并以此作為歐盟規(guī)制各類具體數(shù)據(jù)跨境流動的基礎(chǔ)。歐盟在GDPR中將基本人權(quán)置于跨境數(shù)據(jù)傳輸規(guī)定的首位。一方面歐盟在GDPR中要求不得對個人數(shù)據(jù)施加額外的限制或禁令,主張個人數(shù)據(jù)在其境內(nèi)自由跨境流動;另一方面,歐盟制定了一套嚴(yán)格的規(guī)定,以限制其內(nèi)部個人數(shù)據(jù)的外部轉(zhuǎn)移,建立了白名單+標(biāo)準(zhǔn)合同+內(nèi)部準(zhǔn)則+例外的合規(guī)框架,體現(xiàn)出其對內(nèi)部個人數(shù)據(jù)對外轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)十分克制的態(tài)度。在歐盟簽訂的FTA中涉及金融數(shù)據(jù)跨境流動的條款基本包括兩個內(nèi)容:為日常經(jīng)營所需要的金融數(shù)據(jù)可以自由跨境流動+涉及個人隱私的數(shù)據(jù)給予充分保護(hù)。如《歐盟—加拿大綜合經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定:“各方應(yīng)有充分的保障措施以保護(hù)個人隱私,尤其是在個人數(shù)據(jù)傳送方面。如果涉及個人金融數(shù)據(jù)的傳送,則此類傳送應(yīng)符合傳送發(fā)起方所在地區(qū)的個人數(shù)據(jù)保護(hù)立法?!薄?/p>
1.2.3 RCEP模式
RCEP對金融數(shù)據(jù)跨境流動主要規(guī)定在金融服務(wù)附件,在金融服務(wù)附件第9條第2款第1項中規(guī)定“締約方不得阻止其境內(nèi)的金融數(shù)據(jù)控制者以電子或者其他方式,為開展其日?;顒佣D(zhuǎn)讓必要的數(shù)據(jù)。其第3款和第4款分別規(guī)定了審慎例外和個人信息保護(hù)例外”。(RCEP 第8章服務(wù)貿(mào)易附件1金融服務(wù)第9條)可見,締約方針對金融數(shù)據(jù)實(shí)施限制措施的空間較一般數(shù)據(jù)更大,同時也體現(xiàn)出對個人金融數(shù)據(jù)保護(hù)的重視。RCEP總體上對金融數(shù)據(jù)跨境流動持審慎態(tài)度,主要原因是對力圖保障區(qū)域內(nèi)金融安全利益,以及對締約方金融審慎監(jiān)管主權(quán)的尊重。除此之外,由于RCEP各締約方大都是發(fā)展中國家,不但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在差異,而且網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)水平也各不相同。因此,在規(guī)定金融跨境流動的規(guī)則時需要秉持保守的態(tài)度,這也是RCEP充分考慮各締約方實(shí)際情況的表現(xiàn)。
綜上,新一代的自由貿(mào)易協(xié)定以《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》為基礎(chǔ),對金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則不斷進(jìn)行優(yōu)化。USMCA模式大力推動金融數(shù)據(jù)跨境自由流動,降低數(shù)字貿(mào)易壁壘,以此促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歐盟模式的突出特點(diǎn)是保護(hù)個人數(shù)據(jù),其在嚴(yán)格監(jiān)管框架下共享金融數(shù)據(jù)。RCEP模式更為尊重與包容締約方對于金融數(shù)據(jù)保護(hù)水平的差異性,其為逐步適應(yīng)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的更高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)協(xié)定提供了過渡。
1.3 金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的發(fā)展走向
1.3.1 允許金融數(shù)據(jù)跨境流動成為主流
就對金融數(shù)據(jù)的出境要求而言,允許金融數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為主流趨勢。USMCA、KORUS、CPTPP、和RCEP等自貿(mào)協(xié)定均提出,成員應(yīng)允許金融機(jī)構(gòu)出于“日常經(jīng)營所需數(shù)據(jù)”的目的跨境轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù),即原則上對金融數(shù)據(jù)出境不做限制。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及金融機(jī)構(gòu)全球化經(jīng)營需求不斷上升,各國日益意識到金融數(shù)據(jù)跨境流動的必要性。部分對金融數(shù)據(jù)跨境流動自由度要求更高的自貿(mào)協(xié)定包含了不得將金融數(shù)據(jù)本地存儲的要求。如美國主導(dǎo)的USMCA等部分高水平自貿(mào)協(xié)定中包含了締約方不得強(qiáng)行要求將金融部門數(shù)據(jù)存儲在本地的規(guī)定。美國主導(dǎo)的自貿(mào)協(xié)定較為注重確保金融數(shù)據(jù)能夠自由跨境流動,而歐洲參加的自貿(mào)協(xié)定則更為強(qiáng)調(diào)在保護(hù)個人數(shù)據(jù)安全和隱私基礎(chǔ)上的自由流動。就亞洲國家居多的RCEP而言,因15個締約方的發(fā)展水平差異較大,對于金融部門數(shù)據(jù)跨境流動也規(guī)定了較多的例外情形,導(dǎo)致RCEP在該領(lǐng)域的規(guī)則約束力相對較低。
1.3.2 愈發(fā)重視個人金融數(shù)據(jù)的保護(hù)
個人金融數(shù)據(jù)跨境流動中的數(shù)據(jù)泄露或?yàn)E用等違規(guī)行為會對社會穩(wěn)定造成巨大的負(fù)面影響,并導(dǎo)致數(shù)據(jù)主體權(quán)利保護(hù)成本高昂,訴訟和判決執(zhí)行困難等問題。因此,金融數(shù)據(jù)跨境自由流動的同時,兼顧個人金融數(shù)據(jù)的保護(hù)成為常見的規(guī)定。歐盟以保護(hù)自然人的基本權(quán)利為數(shù)據(jù)立法的目的,對個人金融數(shù)據(jù)的保護(hù)始終貫穿歐盟個人數(shù)據(jù)保護(hù)法的體系。僅在個人金融數(shù)據(jù)跨境流動符合GDPR禁止性規(guī)定的例外情形時,個人金融數(shù)據(jù)才得以向境外流動。美國在《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》中通過采取國家安全控制措施限制外國資本對本國金融行業(yè)的投資,以此達(dá)到對個人金融數(shù)據(jù)的外流進(jìn)行監(jiān)管的目的,以維護(hù)國家安全。
1.3.3 金融數(shù)據(jù)控制者范圍逐漸擴(kuò)大
由于受到金融科技的影響,金融數(shù)據(jù)控制者的范圍從基礎(chǔ)的金融機(jī)構(gòu),即提供金融服務(wù)的銀行、證券公司等,開始擴(kuò)大到持牌的非金融機(jī)構(gòu)以及為金融機(jī)構(gòu)提供金融數(shù)據(jù)處理服務(wù)的企業(yè)。金融數(shù)據(jù)控制者概念強(qiáng)調(diào)納入金融監(jiān)管范圍內(nèi)的企業(yè)。同時這也意味著,應(yīng)當(dāng)允許納入金融監(jiān)管范圍內(nèi)的企業(yè)有權(quán)基于日常商業(yè)經(jīng)營活動跨境傳輸金融數(shù)據(jù)。隨著金融數(shù)據(jù)控制者范圍的擴(kuò)大,明確其應(yīng)該在傳輸金融數(shù)據(jù)時的法定義務(wù)也是十分重要的。歐盟在GDPR中要求金融數(shù)據(jù)控制者必須定時評估自身數(shù)據(jù)安全與客戶數(shù)據(jù)安全所面臨的風(fēng)險,并且有對客戶進(jìn)行告知的義務(wù)。就其作用而言,明確金融數(shù)據(jù)跨境流動中金融數(shù)據(jù)控制者的法定義務(wù)可以提升金融監(jiān)管部門對跨境數(shù)據(jù)風(fēng)險評估的效率。
2 我國應(yīng)對金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制建議
2.1 我國金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的相關(guān)規(guī)定
數(shù)字經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展使得金融數(shù)據(jù)跨境流動成為金融服務(wù)全球化的重要推動力,但完全放開金融數(shù)據(jù)跨境流動也對國家、經(jīng)濟(jì)安全帶來風(fēng)險。故此我國對金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制堅持總體國家安全觀,對于《數(shù)據(jù)安全法》中規(guī)定的重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)實(shí)行數(shù)據(jù)本地化的措施。
國內(nèi)層面對金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制以國家層面立法+規(guī)范性文件組成,《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條規(guī)定關(guān)鍵數(shù)據(jù)必須在本地進(jìn)行存儲成為規(guī)則的基礎(chǔ)。關(guān)鍵數(shù)據(jù)包括涉及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營者所收集的數(shù)據(jù),但若因?yàn)闃I(yè)務(wù)需要跨境傳輸數(shù)據(jù),則須在進(jìn)行安全評估后方可進(jìn)行傳輸?!稊?shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護(hù)法》總體上延續(xù)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》的做法,堅持以數(shù)據(jù)本地化策略為基礎(chǔ),如需數(shù)據(jù)出境就要接受安全評估。金融領(lǐng)域主要包括《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》《個人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)以及《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級指南》(以下簡稱《指南》)等行業(yè)規(guī)范。
國際法層面,我國已經(jīng)簽署RCEP并申請加入CPTPP等更高規(guī)格的自由貿(mào)易協(xié)定,從RCEP中金融服務(wù)附件的第九條項下第二款來看,我國傳達(dá)出支持金融數(shù)據(jù)跨境流動的傾向并附有審慎例外和個人數(shù)據(jù)保護(hù)例外,規(guī)制模式上整體偏向于USMCA型。然而,RCEP雖沿用了現(xiàn)行自貿(mào)協(xié)定中對金融數(shù)據(jù)跨境流動較為自由化的規(guī)定,但RCEP與現(xiàn)行更高規(guī)格的自貿(mào)協(xié)定相比仍存在差距??傮w而言,我國對于金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的實(shí)踐仍處于初級階段。
2.2 我國金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制中的不足之處
首先,中國已簽約的自貿(mào)協(xié)定下的金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制規(guī)則影響范圍較小,尚未形成自己的金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制體系。國際上對于金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則呈碎片化,在缺乏統(tǒng)一國際規(guī)則的情況下,各國對金融數(shù)據(jù)跨境流動采取不同的方式規(guī)制,這種差異不利于對金融數(shù)據(jù)監(jiān)管,無法充分發(fā)揮金融數(shù)據(jù)的價值。
其次,對于金融數(shù)據(jù)在跨境流動的范圍和情形并沒有明確的界定。我國在《數(shù)據(jù)安全法》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》中規(guī)定,金融數(shù)據(jù)實(shí)行本地化存儲,金融數(shù)據(jù)跨境流動需要以安全評估為前提。但是,這些法律并沒有明確什么可以被視為基于“業(yè)務(wù)所需”,何種金融數(shù)據(jù)可以在海外使用,這意味著金融機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中缺乏明確有效的指導(dǎo)。
最后,需要轉(zhuǎn)變金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制思路。我國目前的國內(nèi)數(shù)據(jù)立法以及其他涉及金融數(shù)據(jù)的法律規(guī)定,還是以金融數(shù)據(jù)本地化存儲為導(dǎo)向。對金融數(shù)據(jù)采取審慎的態(tài)度雖可以保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益也可以防范金融風(fēng)險,但卻忽略了金融市場的需求,難以徹底激發(fā)金融市場活力,甚至迫使金融機(jī)構(gòu)暗自將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移,從而產(chǎn)生更大的隱形風(fēng)險。
3 對我國金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制路徑的建議
首先構(gòu)建更為合理的金融數(shù)據(jù)分級分類保護(hù)制度??偟膩碚f,金融數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)比較混亂,條款的設(shè)置不夠具體可操作,不同法律之間的銜接關(guān)系不夠緊密。通過定期對金融數(shù)據(jù)進(jìn)行評估,更新金融數(shù)據(jù)的分級分類方式等舉措進(jìn)一步構(gòu)建金融數(shù)據(jù)分級分類制度。對于分類而言,目前國內(nèi)立法中主要是由《數(shù)據(jù)安全法》中規(guī)定,將數(shù)據(jù)分為核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、一般數(shù)據(jù)。我國可以參考重要數(shù)據(jù)的類型對金融數(shù)據(jù)中的重要數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納,對于此類重要金融數(shù)據(jù)加強(qiáng)審查的力度,并且進(jìn)一步明確金融數(shù)據(jù)發(fā)送者和接收者的責(zé)任。根據(jù)個人金融數(shù)據(jù)的敏感程度,《規(guī)范》將個人金融數(shù)據(jù)分為三個級別:C3(敏感程度最高的用戶鑒別數(shù)據(jù))、C2(可識別特定個人的金融數(shù)據(jù))、C1(供金融機(jī)構(gòu)使用的內(nèi)部個人金融數(shù)據(jù))。這三類級別在制定時未能充分考慮數(shù)據(jù)的生命周期,如低敏感金融數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)處理的不同階段可能組合產(chǎn)生更為敏感的金融數(shù)據(jù),由此需要提高金融數(shù)據(jù)分級的靈活性,將可能發(fā)生的數(shù)據(jù)敏感級別變化盡可能地囊括。
其次,進(jìn)一步細(xì)化金融數(shù)據(jù)控制者的范圍以及區(qū)分金融數(shù)據(jù)跨境流動的傳輸目的。第一,將持牌金融機(jī)構(gòu)以及非金融機(jī)構(gòu)都納入金融數(shù)據(jù)控制者的范圍。同時,為了避免金融數(shù)據(jù)控制者的歧義,需要對此加以限制,可以借鑒USMCA中的規(guī)定,將金融數(shù)據(jù)控制者限定為受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、許可、授權(quán)、注冊。第二,可以通過區(qū)分金融數(shù)據(jù)跨境流動的傳輸目的開展金融監(jiān)管。如將金融數(shù)據(jù)跨境流動的傳輸目的分為商業(yè)目的和監(jiān)管目的兩類,商業(yè)目的主要包括金融機(jī)構(gòu)因日常業(yè)務(wù)所需的金融數(shù)據(jù)跨境流動;監(jiān)管目的主要是國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求金融機(jī)構(gòu)披露金融數(shù)據(jù)。筆者認(rèn)為,基于商業(yè)目的的金融數(shù)據(jù)可以在安全可控的范圍內(nèi)自由流動,中國人民銀行在《關(guān)于加強(qiáng)跨境金融網(wǎng)絡(luò)與信息服務(wù)管理的通知》中規(guī)定在境外金融服務(wù)提供者和境內(nèi)相關(guān)用戶履行合規(guī)義務(wù)的前提下,可以提供跨境金融服務(wù)?;诖丝梢院汀吨改稀分邪踩墑e劃分的五級金融數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)合( 《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級指南》根據(jù)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全遭受破壞后的影響對象和所造成的影響程度,將數(shù)據(jù)安全級別從高到低劃分為5級、4級、3級、2級、1級,其中5級數(shù)據(jù)為對國家安全造成影響或?qū)姍?quán)益造成嚴(yán)重影響的數(shù)據(jù)),如第五級別的數(shù)據(jù)為影響國家安全的數(shù)據(jù),如果基于商業(yè)目的需要跨境的金融數(shù)據(jù)屬于第五級別,那就需予以限制??紤]到跨境金融數(shù)據(jù)監(jiān)管的需要,為了避免對他國數(shù)據(jù)主權(quán)構(gòu)成威脅,我國應(yīng)積極與其他國家合作,特別是在簽署多邊或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定時,應(yīng)考慮納入相關(guān)監(jiān)管條款。
再次,建立金融數(shù)據(jù)流動的快速通道。借鑒歐盟在GDPR中 “充分性保護(hù)”規(guī)則,即只有在某一國家、地區(qū)以及特定行業(yè)部門或者國際組織對個人數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)處理具有相當(dāng)于歐盟法程度的保護(hù)水平時歐盟委員會將會納入其“白名單”,金融數(shù)據(jù)才可自由的由歐盟向其他地區(qū)或國家流動。我國可以借鑒GDPR的此項規(guī)則,由網(wǎng)信辦建立“數(shù)據(jù)白名單”,在進(jìn)入白名單機(jī)制內(nèi)的數(shù)據(jù)接收者,可以簡化安全審查的過程,使金融數(shù)據(jù)跨境流動更加便利。
最后,加強(qiáng)金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的多邊和區(qū)域合作。金融服務(wù)在國際上高速發(fā)展以及發(fā)達(dá)國家推出了更為高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則,對此我國金融機(jī)構(gòu)必須考慮如何與國際上高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)對接,以減少金融數(shù)據(jù)跨境流動中帶來的摩擦和沖突,確保金融數(shù)據(jù)跨境流動合規(guī),進(jìn)一步激發(fā)金融市場的活力。
參考文獻(xiàn)
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