張 添

(北京大學 區(qū)域與國別研究院,北京 100871)

一、引言

緬甸是一個具有軍人執(zhí)政傳統(tǒng)的國家,1962年軍人政變后執(zhí)政近半世紀,直至2011年退役軍人登盛開啟“自上而下”的政治轉(zhuǎn)型。緬甸轉(zhuǎn)型一度被西方視作“民主轉(zhuǎn)型”的經(jīng)典范例,甚至類比“阿拉伯之春”,稱之為“緬甸之春”,(1)Bertil Lintner, “Realpolitik and the Myanmar Spring”, Foreign Policy, December 1, 2011, https: //foreignpolicy.com/2011/12/01/realpolitik-and-the-myanmar-spring.尤其是最大反對派全國民主聯(lián)盟(National League of Democracy,以下簡稱“民盟”)獲得2015年大選壓倒性勝利并得以執(zhí)政。2020年大選,民盟再度取得壓倒性勝利。然而,2021年2月1日軍人拘捕了民盟政權(quán)的總統(tǒng)溫敏和國務(wù)資政昂山素季等主要領(lǐng)導人,宣布接管國家政權(quán)并宣布國家進入緊急狀態(tài),成立“國家管理委員會”(以下簡稱“2·1”事件)。緬甸軍人政權(quán)遭到以美國為首的西方國家和國際組織的譴責,部分國家重啟對緬甸軍人和實體機構(gòu)的制裁,撤出在緬投資,部分輿論還譴責緬軍沒有組建主權(quán)國家的資格。(2)“Myanmar Military Fails Sovereignty Test”, Bangkok Post, February 4, 2022, https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/2258375/myanmar-military-fails-sovereignty-test.軍方任命的代表未在聯(lián)合國獲得合法席位,看守政府的首腦和外長亦未受邀參加東盟正式會議,緬甸軍人政權(quán)被指陷入嚴重的國際合法性困境。(3)“Who Will Win the Battle for Myanmar’s UN Seat?”, The Diplomat, September 3, 2021, https: //thediplomat.com/2021/09/who-will-win-the-battle-for-myanmars-un-seat.一些國家或國際組織將軍人上臺稱為“非法政變”,要求其“歸還政權(quán)”。(4)“United Nations Wants to ‘Make Sure’ Myanmar Coup Fails, Says Secretary General”, South China Morning Post, February 4, 2021, https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3120448/united-nations-wants-make-sure-myanmar-coup-fails-says.緬甸反對派建立的“民族團結(jié)政府(National Unity Government)”(5)緬軍接管政權(quán)后,2020年11月大選中取得席位的人民院、民族院的15名議員在2月5日宣布組建“當選議員代表委員會”(Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw, CRPH),后CRPH逐步擴大,其成員主要是民盟代表。2021年4月16日CRPH宣布組建“民族團結(jié)政府”(National Unity Government, NUG),作為與軍方競爭合法性的平行政府行政機構(gòu)。得到美國2022年《國防授權(quán)法案》的支持,(6)“The U.S. Senate Passes the Bipartisan Amendment in the National Defense Authorization Act to Support Democracy in Myanmar”, Eleven Myanmar, December 28, 2021, https://elevenmyanmar.com/news/the-us-senate-passes-the-bipartisan-amendment-in-the-national-defense-authorization-act-to.還取得法國議會與歐盟議會的支持。(7)“RéSOLUTION portant sur la nécessité de reconnatre le Gouvernement d’unité nationale de Birmanie”, N° 2 SéNAT, 5 octobre 2021; Sebastian Strangio, “EU Parliament Voices Support for Myanmar’s Opposition Government”, The Diplomat, October 11, 2021, https://thediplomat.com/2021/10/eu-parliament-voices-support-for-myanmars-opposition-government.

雖說面臨極大的外交挫折,但新上臺的軍人政府歷經(jīng)近三年時間的過渡,勉強穩(wěn)住國內(nèi)局勢,得到不少國家實質(zhì)性的承認。東盟國家將緬甸問題視為“東盟內(nèi)部問題”,俄中印日等與新政府恢復了日常交往,歐美國家和部分國際組織雖然在道義和經(jīng)貿(mào)上施壓,但未與緬斷交,而是保持了最低限度的來往。從近三年執(zhí)政的情況看,緬甸軍人政權(quán)面臨的是非致命的、有限的困境。那么,為什么會產(chǎn)生這樣的現(xiàn)象?緬甸軍人政權(quán)能否順利走出國際合法性危機?

對此,既有文獻進行了不同角度的相關(guān)分析。一是從國內(nèi)政治和合法性視角進行解釋,認為軍人執(zhí)政雖然不具備程序合法性,但在其他指標方面夯實了合法性。石燕山(David Steinberg)認為目前的混亂仍是“軍人制度管控下的混亂”,(8)David I. Steinberg, “Myanmar’s Military Coup Redux”, East Asia Forum, December 28, 2021, https://www.eastasiaforum.org/2021/12/28/myanmars-military-coup-redux/#more-550981.這與緬甸軍方此前利用執(zhí)政便利,通過彌補商品和服務(wù)的供應不足來獲取外部合法性如出一轍。(9)David I. Steinberg, “Civil Society and Legitimacy: The Basis for National Reconciliation in Burma/Myanmar”, in Trevor Wilson, ed., Myanmar’s Long Road to National Reconciliation, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2006, pp. 149-176.還有學者指出,緬甸軍人政府通過穩(wěn)定政局、防止經(jīng)濟下滑、防治新冠疫情等方面的努力,也緩解了其外部合法性方面的困境。(10)宋清潤、郝雪妮:《當前緬甸政局發(fā)展及前景評估》,《和平與發(fā)展》2022年第2期,第95—116頁。二是從互動視角來評估,認為主要國際行為體的訴求將極大地影響緬甸政府的國際合法性,相反,國內(nèi)合法性沒那么重要。即便軍人政權(quán)“天然缺失合法性”,外界仍傾向于通過地緣政治來評估緬甸政府的政策,并根據(jù)利益訴求賦予其合法性。(11)Po Pyae Shang, “Myanmar’s Foreign Policy: Shifting Legitimacy, Shifting Strategic Culture”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, October 22, 2021, pp. 88-105.三是從實踐視角,即是否獲得實質(zhì)認可來評估。緬軍執(zhí)政獲得俄羅斯、白俄羅斯、塞爾維亞等國的公開承認,并通過與中、印、日和東盟各國的外交往來,有效對沖了美歐國際合法性方面的否決。(12)Ardeth Maung Thawnghmung, “Back to the Future? Possible Scenarios for Myanmar”, ISEAS Perspective, No. 30, March 12, 2021. p. 8; International Crisis Group, “Coming to Terms with Myanmar’s Russia Embrace”, Crisis Group Asia Briefing, No. 173, August 4, 2022. p. 21.此外,緬軍1990年拒絕交權(quán)給競選獲勝的民盟后,相關(guān)文獻對緬軍鞏固合法性方式的論述,亦為本研究提供了參照。例如,尋求與鄰國強化友好關(guān)系,巧妙借用地區(qū)一體化機制的“庇護”,從國際組織獲得“國際援助支持”的數(shù)量等,均被視為軍人贏得部分國際合法性的指標。(13)劉務(wù):《緬甸獨立后外交政策的演變與中緬關(guān)系的發(fā)展》,《當代亞太》2010年第1期,第109—118頁;David Steinberg, “Myanmar Regional Relationships and Internal Concern”, Southeast Asian Affairs, 1998, pp. 179-195; Morten B. Pedersen, “Rethinking International Assistance to Myanmar in a Time of Transition”, in Nick Cheesman, Monique Skidmore and Trevor Wilson, eds., Myanmar’s Transition: Openings, Obstacles, and Opportunities, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2012, pp. 271-299。

以往研究揭示了緬甸軍政府延續(xù)國際合法性的各類現(xiàn)象及其背后的邏輯,但由于未能清晰地界定國際合法性及其概念邊界,導致不同文章之間所探討的內(nèi)容有所混淆。一是混淆了國際和國內(nèi)合法性。一些國家提供經(jīng)濟援助并非支持緬甸軍政府,而是實施人道主義救援,這個過程更多的是幫助軍政府緩解國內(nèi)合法性而非國際合法性危機。二是傾向于直接區(qū)分軍政府有無國際合法性,但拋開具體指標談該問題容易陷入價值判斷和二元對立,很多時候緬甸軍政府并非有沒有國際合法性,而是有多少的問題。三是將國際合法性等同于國際承認,雖然可以轉(zhuǎn)化為具體的指標來判斷多大程度得到承認,進而評估國際合法性,但很多時候緬甸軍政府并不是因為承認而獲得國際合法性,反而是依靠默許來延續(xù)政治生存。本文認為,緬甸軍人政權(quán)面臨的國際合法性是復雜而含混的,有必要透過大部分西方國家當前對緬甸合法性的質(zhì)疑和部分剝奪的表象,細分國際合法性的指標,甄別目前國際社會對緬甸的態(tài)度和合法性的結(jié)構(gòu)分布。同時,結(jié)合不同國際行為體的對緬政策,系統(tǒng)地分析此種復雜現(xiàn)象及其邏輯和根源。

二、軍人執(zhí)政的國際合法性問題與困境

二戰(zhàn)后,第三世界國家紛紛獨立并面臨嚴峻的國家建設(shè)難題,軍人干政頻繁,但冷戰(zhàn)時期軍人執(zhí)政的國際合法性問題并不明顯。在兩大陣營對峙格局下,軍人政權(quán)能否被承認,通常與該政權(quán)是否穩(wěn)定、持久以及傾向于哪個陣營密切相關(guān),而軍人上臺的手段與意圖以及民主、人權(quán)并未成為衡量軍政府合法性的主要標準。軍人執(zhí)政一度在第三世界較為普遍,但目前已經(jīng)難被國際輿論所容忍,聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在2022年9月布基納法索軍人政變后直言,“軍事政變在21世紀是‘不可接受的’”。(14)《聯(lián)合國秘書長:軍事政變在21世紀是“不可接受的”》,光明網(wǎng),2022年1月26日,https://m.gmw.cn/baijia/2022-01/26/1302779257.html。

與傳統(tǒng)合法性概念(15)傳統(tǒng)合法性概念強調(diào)人們對政權(quán)或權(quán)威地位的認同和服從,參見[德]馬克斯·韋伯:《學術(shù)與政治》,錢永祥等譯,桂林:廣西師范大學出版社,2004年,第198頁;[德]尤爾根·哈貝馬斯:《交往與社會進化》,張博樹譯,重慶:重慶出版社,1989年,第184—190頁;Seymour Martin Lipset, Political Man, London: Heinemann, 1969, p. 80。不同,國際合法性(International Legitimacy)是在“國際公法”“國際社會”等概念出現(xiàn)后才產(chǎn)生的。(16)Thomas M. Franck, “Legitimacy in the International System”, American Journal of International Law, Vol. 82, No. 4, 1988, pp. 705-759.托馬斯·弗蘭克(Thomas M. Franck)等人指出,純權(quán)力政治的“自然狀態(tài)”難以談及“國際合法”,后者基于人們對一種共同體秩序的認可。(17)Thomas M. Franck, The Power of Legitimacy among Nations, Oxford: Oxford University Press, 1990, pp. 204-205; Jean-Marc Coicaud, Legitimacy and Politics: A Contribution to the Study of Political Right and Political Responsibility, Cambridge: Cambridge University Press, 2002, p. 205.基于赫德利·布爾(Hedley Bull)倡導的“國際社會理論”,學者們倡導從權(quán)力、利益、價值和制度等不同視角來思考國際合法性。(18)Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, London: Palgrave, 1977, p. 13; Hedley Bull, “The Importance of Grotius in the Study of International Relations”, in Larry May and Emily McGill, eds., Grotius and Law, London: Routledge, 2017, pp. 317-345; David Armstrong, Revolution and World Order: The Revolutionary State in International Society, Oxford: Oxford University Press, 1993, pp. 12, 36; Timothy Dunne, Inventing International Society: A History of the English School, London: Palgrave Macmillan, 1998, p. 188.伊恩·克拉克(Ian Clark)運用國家間關(guān)系的規(guī)范性以及相互責任與義務(wù)來界定國際合法性,包括但并不限于國際承認、內(nèi)外政策,尤其是外交政策的正當性和國際共識等。(19)Ian Clark, Legitimacy in International Society, Oxford: Oxford University Press, 2005, pp. 1-10.

合法性之所以國際化,最初與美蘇爭霸過程中美國學界與政界推崇民主與人權(quán)有關(guān)。美國政治社會學家西摩·李普塞特(Seymour Martin Lipset)主張將大多數(shù)社會群體參與、政黨競爭形式的選舉式民主納入合法性理論,推崇其“道德化的過程”,并將其作為“制度產(chǎn)生并維持”的重要前提。(20)Seymour Martin Lipset, Political Man: The Social Basis of Politics, New York: Doubleday &Company, 1960, pp. 65-67; Seymour Martin Lipset, “Social Conflict, Legitimacy, and Democracy”, in Jean Blondel, ed., Comparative Government, London: Palgrave Macmillan, 1969, pp. 52-59.這一貢獻得到了其他學者的認可,并日益形成“合法性來自選舉授權(quán)”這一標準。(21)Gary Marks and Larry Diamond, “Seymour Martin Lipset and the Study of Democracy”, American Behavioral Scientist, Vol. 35, No. 4-5, 1992, pp. 352-362.1977年吉米·卡特當選總統(tǒng)后,美國開始大力推行人權(quán)外交,平等、民主等規(guī)范逐步成為評估第三世界政權(quán)合法性的重要因素。(22)Jimmy Carter, Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter, Vol. 1, Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1977, p. 954; David F. Schmitz and Fand Vanessa Walker, “Jimmy Carter and the Foreign Policy of Human Rights: The Development of a Post-cold War Foreign Policy”, Diplomatic History, Vol. 28, No. 1, 2004, pp. 113-143.冷戰(zhàn)結(jié)束后,“華盛頓共識”塑造了西式民主一家獨大的話語霸權(quán),美國霸權(quán)的建立也讓西式民主擁有了“合法”與否的定義權(quán)。(23)梁守德:《試論冷戰(zhàn)后國際政治中的主權(quán)與“球權(quán)”》,《太平洋學報》2002年第1期,第19頁。許多后起中小國家開始紛紛效仿西方民主,其所展現(xiàn)的競爭性選舉,也常常被視為國內(nèi)政治力量角逐權(quán)力的唯一合法手段。由于軍人往往以非程序化的手段介入正常的國家政治生活,其所產(chǎn)生的新政府很難同西式民主制“自由和公正的選舉”和“多元政府”聯(lián)系起來。(24)Robert H. Taylor, ed., The Politics of Elections in Southeast Asia, Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 1996, p. 3.冷戰(zhàn)結(jié)束前后,包括東南亞國家在內(nèi)的眾多發(fā)展中國家都把軍人執(zhí)政置于民主政體的對立面,印尼的蘇哈托、菲律賓的馬科斯等軍人出身的政治領(lǐng)袖紛紛謝幕下臺。隨著互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的普及,在發(fā)達的西方輿論助推下,以普選式民主為基礎(chǔ)的憲政治國被多數(shù)國家公認為最不壞的制度選擇。

軍人政變作為二戰(zhàn)后長期流行于眾多發(fā)展中國家的政權(quán)更迭手段,一度曾是結(jié)束舊制度和推進社會變革的助推器,而美蘇冷戰(zhàn)所促成的代理人政治和軍備競賽,也間接為軍人上臺滋生了土壤。冷戰(zhàn)結(jié)束后,軍人干政的困境由內(nèi)而外暴露出來。首先,軍人政變往往涉及暴力顛覆原有政權(quán),而暴力難以維持長久的社會秩序。軍人是職業(yè)戰(zhàn)士,治理國家往往乏善可陳,習慣通過委托治理和屏蔽信息傳播來確保穩(wěn)定,但兩者均容易削弱治理的有效性并滋生貪腐。(25)包剛升:《政治學通識》,北京:北京大學出版社,2015年,第149—150頁。其次,軍人解決程序合法性的最直接方法是給予核心支持者分肥共贓,即通過特權(quán)及利益分享來換取權(quán)力壟斷,但隨著支持者規(guī)模擴大,軍人常常面臨“蛋糕不夠大”的分食困境,而這很容易引發(fā)新一輪政變和暴力迭代。(26)Bueno de Mesquita, Alastair Smith, “Political Survival and Endogenous Institutional Change”, Comparative Political Studies, Vol. 42, No. 2, January 2009, pp. 167-197.

軍人上臺后不僅要疲于應對街頭示威和國內(nèi)政治的對立與撕裂,更重要的是,軍人領(lǐng)袖若未能同世界唯一超級大國美國建立良好關(guān)系,往往容易被推向美西方主導的國際秩序的對立面——這種局面一直持續(xù)至今。對軍人而言,維持國際合法性的主要動機和需求首先是改善國際形象。軍人需要通過塑造輿論來沖淡其程序合法性的負面印象,也可以增強前政權(quán)的負面形象來佐證軍人上臺的正確性,如“阿拉伯之春”后政變上臺的埃及國防部長阿卜杜勒·法塔赫·塞西,就巧妙利用國內(nèi)外輿論對穆斯林兄弟會主導的前政府的不滿情緒,降低上臺后軍政府的外交阻力。其次,獲得外國政府的支持。除了貿(mào)易、援助等物質(zhì)支持外,輿論、話語、信息的支持也需納入考慮。美歐手持民主教鞭,常常對政變上臺的軍政府頤指氣使,但若對方是自己的盟友則持雙重標準。在西方不干涉甚至暗中扶持的情況下,像巴基斯坦佩爾韋茲·穆沙拉夫、泰國巴育·占奧差等軍人領(lǐng)袖接權(quán)后都能逐步穩(wěn)控局勢。最后,獲得國際權(quán)威與法律的認證。軍人政府上臺往往伴隨暴力甚至人道危機,易受國際法與部分外國人權(quán)法令的追責。美歐國家的政治領(lǐng)袖有時需要通過所謂反獨裁行動來爭取選票,第三世界國家就天然成為西方政客們重點攻擊的對象,如馬里、蘇丹、幾內(nèi)亞等國的軍人政變及其伴隨的暴力現(xiàn)象。當然,即便無法獲得以上3種資源,軍人也仍可夾縫中求生存,確保最低限度的安全狀態(tài)和不因國際干涉而被顛覆,這就需要引入一定的指標,甄別軍人政權(quán)的國際合法性構(gòu)成分布。

三、軍人政權(quán)緩解國際合法性困境的邏輯機制與限度

軍人政權(quán)在遭受西方道義譴責的情況下,仍可通過雙多邊互訪以及經(jīng)濟、防務(wù)等方面的互動,盡可能地緩解生存壓力。國際合法性并不是簡單的承認或者不承認,國家間投資、經(jīng)貿(mào)、民間往來需要維持相對的穩(wěn)定狀態(tài),默許、默認是常態(tài)。

(一)默許程度:介于承認與不承認之間

軍人能夠緩解國際合法性困境,本質(zhì)上是因為當代國際體系和國際及地區(qū)事務(wù)仍未超越缺乏中央權(quán)威約束的無政府狀態(tài),尤其在新冠疫情爆發(fā)后,各國自顧不暇,更是暴露了世界性權(quán)威和規(guī)范的缺乏、主權(quán)國家只能自助的事實。(27)李義虎:《無政府、自助,還是人類命運共同體?——全球疫情下的國際關(guān)系檢視》,《國際政治研究》2020年第3期,第20—21頁。即便西方國家將軍人接權(quán)視為異端,也不可能動輒粗暴介入并勒令軍人歸還權(quán)力,更難約束其他國家與軍人代表的國家繼續(xù)保持交往。國際合法性邏輯有時候成為西方主導國際話語、干涉他國內(nèi)政的“幫兇”,從而忽略了位于承認或不承認中間的廣大空間。本文嘗試抽取上述弗蘭克、克拉克等人關(guān)于國際合法性評價指標的共性特征,盡量剔除價值判斷,將國際合法性定義修正為:某個國家的執(zhí)政者在該國的執(zhí)政地位以及代表該國所實行的對外政策,得到其他國家一定程度的認可。這里的“認可”,既可以是承認并承擔一定的相互義務(wù),也可以是不干涉和默許。軍人接權(quán)后,大部分國家因為信息不對稱,不會直接選擇承認或不承認,因為兩者都可能面臨極大的外交、經(jīng)濟和道義成本,因此外部默許程度大小就成為衡量國際合法性的關(guān)鍵。

默許、默認是指對既成事實最低限度的承認,經(jīng)常體現(xiàn)為對新生政權(quán)的觀望、不表態(tài)、不干涉等消極指標。(28)Ian Clark, Legitimacy in International Society, Oxford: Oxford University Press, 2005, pp. 213-214.在介于承認和不承認之間的模糊地帶中,這些指標不斷變化,為新生政權(quán)生成具有差異性的國際生存空間。

默許程度差異的存在允許外部行為體對軍人政權(quán)的政策有容錯率。其一,西方國家在對外政策上普遍存在“府院之爭”。即便議會通過了對軍人執(zhí)政國家的譴責、施壓、制裁的法令,政府在具體實施過程中也可以基于實際利益來選擇性貫徹落實。其二,非西方世界與西方國家存在矛盾,西方國家間在具體議題上也不是鐵板一塊。軍人并不需要獲得所有國家的支持,只要確保延續(xù)政治生存最低程度的國際認同,即默許的最大公約數(shù)即可。其三,即便西方國家利用在聯(lián)合國的優(yōu)勢給軍人執(zhí)政設(shè)置障礙,許多國際組織還是擁有一定的自主判斷。不同于國際人權(quán)組織,地區(qū)一體化組織和社會經(jīng)濟類組織對軍人臨時政府扮演的監(jiān)護者角色抱有復雜的態(tài)度,他們必須考慮地區(qū)安全與該國民生,這也給軍人政權(quán)贏得默許帶來契機。

(二)軍人執(zhí)政的國際默許程度評價指標

默許程度的最大值是完全承認,最小值是不承認。弗蘭克、克拉克等人所設(shè)指標,如權(quán)力、利益、身份、共識、規(guī)范,都可以成為某種形式的衡量標準。根據(jù)默許的不同性質(zhì),可以分為國際身份、價值規(guī)范、權(quán)力平衡及利益捆綁四類。國際身份越明確、價值認同越強、外部權(quán)力越均衡、利益捆綁度越大,則越容易給予新政權(quán)默許(見圖1)。

圖1 軍人執(zhí)政獲取國際合法性的默許程度:評價指標示意圖資料來源:作者自制。

首先,新政權(quán)的出現(xiàn)在多大程度上能代表這個國家的國際身份。最為明確的身份是國際承認,即對新出現(xiàn)的政權(quán)予以接受、建立關(guān)系并愿意承擔由此產(chǎn)生的法律后果。接權(quán)上臺的軍人政府缺乏程序合法性,因此其他國家為避免承擔公開承認帶來的風險,更多地采取間接承認而非直接承認。例如,不反對新政權(quán)代表該國出席多邊會議與合作,并默許新政權(quán)派遣代表常駐。合適的國際身份能夠賦予新政權(quán)解釋國內(nèi)政局變動的機會,降低信息差和輿論誤解,從而為軍人政權(quán)平穩(wěn)過渡贏得良好的國際環(huán)境。

其次,新政權(quán)的行為是否被廣泛認定符合國際規(guī)范,這一點由于西方民主、人權(quán)觀的渲染,有時候被認為是國際合法性的直接代名詞。是否符合規(guī)范,主要通過聯(lián)合國大會及其他具有國際法約束力的機構(gòu)的投票、表決、決議來顯示。一般而言,越能符合國際法、國際道義的政權(quán),就越容易獲得默許。如果軍人政權(quán)涉嫌卷入種族、宗教沖突且無法控制輿論,則容易被追責。即便如此,鑒于國際法無強制執(zhí)行力,只要人道主義危機不至于讓聯(lián)合國安理會介入,那么軍人政權(quán)仍然可以獲得一定的默許。

再次,新政權(quán)的外交政策能否在主要國際行為體中間保持總體均衡,越均衡則越容易獲得各方認可,進而取得更多國際默許。冷戰(zhàn)結(jié)束后,許多處于大國博弈中間地帶的國家,尤其需要通過外交平衡、游走來確保國家安全和利益最大化,東盟國家就是典型的例子。(29)曹云華:《論東盟的“新中間地帶”戰(zhàn)略》,《南洋問題研究》2023年第1期,第24頁。軍人上臺后,如果能夠繼續(xù)確保外交均衡,則任何大國介入前都要顧及其他大國的態(tài)度,并使各方對新政權(quán)的延續(xù)和不被顛覆形成廣泛的國際共識。

最后,新政權(quán)能否確保與其他國家的利益捆綁,從而促使其他國家為保護在該國的海外利益而選擇默許新政權(quán)上臺。在外資構(gòu)成較為復雜的國家,確保該國轉(zhuǎn)型穩(wěn)定成為各國保障海外利益的最大共識。尤其是,只有軍人和警察才有足夠的實力保護這些海外資產(chǎn)。一般而言,貿(mào)易構(gòu)成復雜且相對均衡、海外投資占比較大的國家,新政權(quán)的上臺及其對海外投資保護的態(tài)度,將決定新政權(quán)能否得到大范圍的國際默許。

四、緬甸軍人政權(quán)的國際合法性問題來源與歷史嬗變

緬甸獨立后經(jīng)歷過1958年、1962年、1988年及2021年4次軍人接權(quán),并非每次都面臨國際合法性困境。(30)由于“國際合法性”概念是冷戰(zhàn)后才逐步形成的,1958年、1962年接權(quán)不符合“國際合法性”概念的適用標準。此外,這兩次接權(quán)確實也沒有面臨較大的外部危機。獨立后首任國防軍總司令、總參謀長奈溫(Ne Win)在1958年和1962年兩次接管政權(quán),原因均與維持國內(nèi)政局穩(wěn)定有關(guān)。接權(quán)后的軍人政府基本延續(xù)了文官政府的外交政策,奉行嚴格的中立主義外交,沒有引起大國的非議。1988年接權(quán),系國防部長蘇貌(Saw Maung)和副部長丹瑞(Than Shwe)從原軍人奈溫手中奪權(quán),并不存在關(guān)乎選舉程序的合法性問題,相反還迎來西方對緬甸重啟民主選舉的期待。(31)James F. Guyot, “Myanmar in 1990: The Unconsummated Election”, Asian Survey, Vol. 31, No. 2, February 1991, pp. 208-209.1990年5月,軍人遵守承諾舉行全國議會選舉,反對黨民盟贏得近80%的選票。然而,軍人拒絕交權(quán),并將民盟領(lǐng)袖昂山素季軟禁近20年,此舉引發(fā)美歐等國不滿,并逐步演化為軍人政權(quán)的國際合法性危機。2011年,退役軍人政府開啟自上而下的政治轉(zhuǎn)型,昂山素季被釋放并在2012年通過議會補選得以參政,緬甸軍方的國際形象得到改善。軍方還在2015年民盟勝選后確保了權(quán)力的順利交接,2016年昂山素季以國務(wù)資政身份上臺執(zhí)政。2021年軍人上臺再度引發(fā)美歐等國的強烈反對,并普遍認為和1990年軍人拒絕交權(quán)如出一轍,而此次軍人接權(quán)不受國際認可的原因之一,就是軍人在政權(quán)更迭方式(即軍事政變)和政權(quán)性質(zhì)(即軍人統(tǒng)治)的國際合法性上均存在“原罪”。(32)Meghan Murphy, “In Myanmar, the Return to Military Rule Is 1990 All Over again”, The Brown Daily Herald, February 11, 2021, https://www.browndailyherald.com/article/2021/02/murphy-23-in-myanmar-the-return-to-military-rule-is-1990-all-over-again; Lindsay Maizland, “Myanmar’s Troubled History: Coups, Military Rule, and Ethnic Conflict”, Council on Foreign Relations, January 31, 2022, https://www.cfr.org/backgrounder/myanmar-history-coup-military-rule-ethnic-conflict-rohingya.2011—2021年的文官執(zhí)政暫時掩蓋了1990年產(chǎn)生但并未完全消弭的軍人政權(quán)合法性問題,期間的軍政博弈也成為2021年軍人上臺后國際合法性危機再現(xiàn)的重要背景變量。

(一)1990年大選:軍人拒絕交權(quán)與“原罪”形象的形成

1990年大選是緬甸軍人選擇融入國際社會的起點,卻也成為問題的肇始。軍方不愿意按照冷戰(zhàn)后美國設(shè)想的“民主化”路徑,將權(quán)力交給從西方留學歸來的昂山素季。緬甸軍人政權(quán)為挽回因1988年全國游行示威而受損的國際形象、提振外國投資者信心,一度與以美國為首的西方國家進行多輪談判。隨著談判破裂,美西方逐步拋棄緬甸軍方并與之決裂,緬軍人政權(quán)的國際合法性遂成為雙方關(guān)系中的一大癥結(jié)。

緬甸軍人政權(quán)與西方的分歧主要有三:第一,政治過渡的權(quán)力歸屬。軍方不反對以西方認可的形式建立民選政府,但出于維護既得利益的考慮,并不希望有西方背景的昂山素季上臺。1989年1月,緬甸選舉委員會代表接見了美國駐緬大使伯頓·列文(Burton Levin),美方對軍方準備多黨選舉表示肯定。(33)“U.S. Viewed in Favorable Light by Demonstrators”, Bangkok Post, October 1, 1988; “A Rich Country Gone Wrong”, New Yorker, October 9, 1989, pp. 80-81.不過,老布什政府更希望讓昂山素季上臺,以在國會證明其對緬政策的正當性,但蘇貌、丹瑞等將軍認為,昂山素季上臺將會“毀掉這個國家”。(34)Kenton J Clymer, A Delicate Relationship: The United States and Burma-Myanmar since 1945, Ithaca: Cornell University Press, 2015, p. 267.第二,政治過渡的手段。緬甸軍方更希望漸進、平穩(wěn)地轉(zhuǎn)型,并向西方表明了相關(guān)立場。(35)David I. Steinberg, “Burma/Myanmar and the Dilemmas of U.S. Foreign Policy”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 21, No. 2, August 1999, pp. 292-293.西方表面上提出“溫和地鼓勵緬甸政治變革”,但暗里支持反對派,以“無限期暫停緬甸的普惠制待遇”向軍政府施加壓力。(36)Rodney Tasker, “Burma: Tense Weeks Ahead as Emotive Anniversaries Fall Due”, Far Eastern Economic Review, July 13, 1989, p. 30; “Burma Accuses Foreigners of Plot Against the Government”, Far Eastern Economic Review, September 21, 1989, p. 14.西方希望派遣國際觀察員進入緬甸,但軍方主張對競選活動進行控制,表示“選舉將是自由和公正的,因此不需要國際觀察員”。(37)Kenton J Clymer, A Delicate Relationship: The United States and Burma-Myanmar since 1945, p. 267.第三,昂山素季的處置問題。緬甸軍方在選舉前后針對昂山素季采取諸多限制措施,如1989年7月軟禁昂山素季,1990年1月宣布昂山素季因勾結(jié)反叛者而無參選資格。1990年5月大選后,美國國務(wù)卿詹姆斯·貝克(James Baker)曾致信蘇貌稱,如果軍方愿意釋放昂山素季并承認選舉結(jié)果,緬甸與西方關(guān)系將大大改善。(38)David I. Steinberg, “Myanmar in 1991: The Miasma in Burma”, Asian Survey, Vol. 32, No. 2, 1992, p. 151.然而,緬甸軍方表態(tài)消極,丹瑞1992年成為一把手后,拒絕交權(quán)的態(tài)度更加堅定。此期間,美國數(shù)十名議員不斷施壓老布什政府,加上1991年10月昂山素季被授予諾貝爾和平獎,國際輿論不斷抨擊緬軍侵犯人權(quán),白宮與緬甸軍方改善關(guān)系的空間不斷被擠壓。

客觀上說,緬軍得以再持續(xù)執(zhí)政20年,是否承認1990年大選已不再是外界評判其合法性的重要標準。然而,是否釋放昂山素季一直困擾著緬甸軍方。起初,承諾釋放昂山素季是緬甸軍方與西方國家保持接觸的窗口。比如,丹瑞在1992年上臺之后就曾允許美國眾議員威廉·理查森(Willian B. Richardson)訪問緬甸,并表示愿意釋放昂山素季,以“回到1988年前緬甸和美國的密切關(guān)系”。(39)Philip Shenon, “Despite Foe, Burmese Junta Finds a Silver Lining”, The New York Times, March 17, 1994.然而,每一次釋放昂山素季都給軍方帶來極大的內(nèi)外壓力,效果往往適得其反。1995年7月昂山素季被釋放后,立即號召西方制裁軍人政府,并動員民盟成員在國民大會反抗軍人政權(quán)。懾于昂氏的政治影響力,1996年6月軍人政府重新將其監(jiān)禁。美國則通過1997年《綜合撥款法案》叫停對緬援助,并賦予總統(tǒng)依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》發(fā)起制裁的權(quán)力。(40)關(guān)于美國對緬制裁法案,均來自美國國會官網(wǎng)公共法律在線檔案資源,https://www.congress.gov/public-laws;另參見范宏偉、吳思琦:《美國制裁緬甸政策的形成過程與路徑——以國會與政府互動為視角(1988—2008)》,《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2021年第6期,第94—106頁。如出一轍的是,2002年5月昂山素季獲釋后,進行全國巡回動員演講,軍方支持者在緬甸中部小鎮(zhèn)德拜茵對民盟及其支持者發(fā)動襲擊,昂氏在2003年5月再度被關(guān)押。隨后,美國出臺了更嚴苛的《緬甸自由與民主法案》進行制裁。2007年“袈裟革命”爆發(fā)后,美國宣布凍結(jié)部分緬甸高層在美資產(chǎn),禁止任何美國公民協(xié)助緬甸在第三國投資或入股的行為。在西方政府、輿論的反復抨擊下,緬軍的非法性不斷被強化,塑造了緬甸軍人的“原罪”形象。

(二)1990—2011年:外部默許與軍人政權(quán)國際合法性的改善

1990—2011年,緬甸軍人雖然不被西方公開承認為合法執(zhí)政者,但依然得到充足的外部默許。就國際身份而言,軍政府選擇地區(qū)主義這一抱團取暖的方式,積極加入東盟。1991年,東盟正式提出對緬甸“建設(shè)性接觸”的介入方式。1994年東盟國家與緬、老、柬、越起草《建立東南亞共同體設(shè)想的聲明》,提出“大東盟構(gòu)想”,緬甸區(qū)域身份得到強化。1997年緬甸順利加入東盟,東盟國家在西方反對聲中堅定地接納了緬甸。后來即便深陷金融危機,緬甸轉(zhuǎn)型速度放緩,東盟各國也沒有對外妥協(xié),剔除緬甸。菲律賓總統(tǒng)菲德爾·拉莫斯在1998年提到,“雖然東盟意識到緬甸正因其違反人權(quán)而受到嚴厲譴責,但接受緬甸加入東盟組織仍是一個正確的步驟。”(41)Tin Maung Maung Than, “Myanmar’s Golden Anniversary: Economic and Political Uncertainty”, Southeast Asian Affairs, 1999, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, p. 222.東盟堅持用一個聲音說話,對成員國內(nèi)政予以尊重和理解,增大了緬甸軍政府提高國際默許程度的可能。2005年亞歐會議主辦國荷蘭拒絕緬甸參會,就曾導致東盟成員國集體抗議和抵制參會。(42)Renaud Egreteau and Larry Jagan, Soldiers and Diplomacy in Burma: Understanding the Foreign Relations of the Burmese Praetorian State, Singapore: NUS Press, 2013, p. 181.

就價值規(guī)范而言,國際社會對緬敘事日益不利于緬甸軍人政權(quán),但也從未撼動其執(zhí)政根基。1990年民盟贏得大選,昂山素季作為國父昂山的女兒、民盟的核心領(lǐng)袖,她所得到的合法性是高位啟動的。在國際社會的英雄主義敘事和選舉程序正義的加持下,軍方軟禁昂山素季很難被剛剛贏得冷戰(zhàn)勝利、重視自由民主價值觀的西方國家所接受和容忍。2003年德拜茵事件、2007年“袈裟革命”都包含昂山素季作為弱者“反抗軍人暴行”的敘事話語,而國際輿論更傾向于同情弱者,不會顧及軍人的維穩(wěn)訴求。此外,緬甸遭到納爾吉斯颶風襲擊,有14萬人死亡或失蹤,而軍人為了確保2008年憲法公投順利,拒絕西方非政府組織進入救援。雖然,軍方也算是人道危機的受害者,但執(zhí)政者救災不及時,在民眾生命安全的“大義”面前瞻前顧后,與昂山素季憐憫群眾、不懼強權(quán)的形象形成強烈反差。不過,道義、規(guī)范的壓力并未撼動軍人的執(zhí)政根基。西方缺少對昂山素季一派反軍政府力量的實質(zhì)支持。美國雖然允許以昂山素季堂兄盛溫為代表的緬甸流亡政府(NCGUB)在美國活動,但從未為其奪回政權(quán)提供方案、技術(shù)和財務(wù)支持。

就外部權(quán)力而言,冷戰(zhàn)結(jié)束后世界多極化及地區(qū)大國對緬政策的自主性增強,這給軍政府通過平衡外交獲得默許提供了條件。比如,日本在1989年2月17日重新承認緬甸新政府,且很快恢復對緬援助。中國通過與新政府簽署跨境貿(mào)易協(xié)定,逐步成為緬甸的最大貿(mào)易伙伴。印度1988年曾積極支持緬甸反軍人運動,但1993年印度外長迪納西·辛格(Dinesh Singh)訪緬后迅速認可并改善了兩國關(guān)系。緬甸軍政府常被西方媒體質(zhì)疑為對華“一邊倒”,其證據(jù)是不斷增加的中緬貿(mào)易額。(43)西方邏輯認為,“軍人專制”即便不在緬甸窮兵黷武和經(jīng)濟凋敝中垮臺,也應該在西方制裁下被迫終止,然而中方對緬援助和緬甸對華依賴使得緬甸軍方延續(xù)執(zhí)政無憂?！癈hina’s Role in Myanmar’s Internal Conflicts”, USIP Senior Study Group Final Report, 2018, pp. 16-22。實際上,丹瑞自1995年日趨注重與印、日等國的關(guān)系,并通過自上而下的“民主路線圖”保持與西方的間接聯(lián)系。這一過程中緬軍領(lǐng)袖明確提出不會與中國結(jié)盟,(44)Andrew Selth, “Burma, China and the Myth of Military Bases”, Asian Security, Vol. 3, No. 3, 2007, pp. 279-307.回應印方“不讓中國侵入印度在孟加拉灣的傳統(tǒng)海洋勢力范圍”(45)Dinesh Kumar, “Sino-Myanmar Ties Irk Delhi”, The Times of India, November 20, 1992.的關(guān)切。美國看到眾多經(jīng)濟體與緬甸改善關(guān)系后,很難獨自維系對緬孤立政策,因此采取府院分離、價值與利益分割的套路,在2009年逐步開啟“行動對行動”的接觸方式。利用大國之間相互競爭、彼此對比的心態(tài),緬甸軍人在平衡外交中逐步掌握主動權(quán)。

就利益捆綁而言,軍政府獲得國際默許的最大公約數(shù)與各國對緬利益共識密切相關(guān)。美歐對緬官方投資和貿(mào)易額并不高,但日韓和其他緬甸周邊國家,尤其是中國、泰國和新加坡,與緬甸經(jīng)濟往來密切。1988年與1989年,日緬貿(mào)易額占緬甸外貿(mào)額之首,分別達到緬甸對外貿(mào)易額的27.5%和22.3%。在1990—1993年期間,中緬貿(mào)易額在緬甸對外貿(mào)易額中的年均占比達22.2%,中國連續(xù)4年成為緬甸最大的貿(mào)易伙伴。新加坡在1994—1999年是緬甸的最大貿(mào)易伙伴,雙邊貿(mào)易額占緬甸對外貿(mào)易額的21.4%。2000—2010年,泰國則以平均對緬貿(mào)易額占比28.4%成為緬甸的最大貿(mào)易伙伴。(46)貿(mào)易數(shù)據(jù)均來自國際貨幣基金組織數(shù)據(jù)庫,https://data.imf.org/regular.aspx?key=61013712。至2010年,對緬外國直接投資額(存量)中,新加坡以43.98億美元占據(jù)首位,其次是中國19.47億美元、泰國7億美元和韓國5.8億美元。(47)FDI Stock in the Host Economy, by Geographical Origin, UNCTAD FDI/TNC Database, https://unctad.org/system/files/non-official-document/webdiaeia2014d3_MMR.pdf.值得注意的是,一些西方公司借助第三方(如泰國、新加坡)與緬甸保持經(jīng)濟往來,以規(guī)避本國的制裁政策。(48)Chanyaporn Chanjapoen, “Sanctioned Myanmar Tycoons Find Shelter in Singapore, but for How Long?”, The Japan Times, October 18, 2022, https://www.japantimes.co.jp/news/2022/10/18/asia-pacific/myanmar-tycoons-singapore.

(三)2011—2021年:政治轉(zhuǎn)型及緬甸軍方重新執(zhí)政的合法性根基變遷

2011年登盛政府上臺,啟動緬甸政治轉(zhuǎn)型。改革得到了包括美西方在內(nèi)的眾多國際行為體的認可,顯著緩解了軍人政權(quán)1990年以來的國際合法性困境,但也為2015年民盟壓倒性勝選和昂山素季的上臺提供了制度便利。2016—2021年,在昂山素季的領(lǐng)導下,民盟上臺執(zhí)政,緬甸形成軍政“雙頭政治”格局。

在政治轉(zhuǎn)型局面下,軍人能夠重新執(zhí)政的合法性根基遭到削弱,但其相對獨立的內(nèi)外動員力猶存,加上民盟執(zhí)政的政績低迷,為軍人政權(quán)贏取國際默許留下一定的余地。就地區(qū)身份而言,在登盛時期,緬甸2014年首次擔任東盟輪值主席國,在東盟即將建成共同體之年獲得東盟國家的鼎力支持。這是東盟對前軍人政權(quán)兌現(xiàn)2003年“七點民主路線圖”承諾的獎勵,因為當時緬甸一度轉(zhuǎn)型不暢,緬方曾主動放棄擔任2006年東盟輪值主席國,以確保東盟能夠保持統(tǒng)一立場,避免美西方干涉和介入。昂山素季上臺后,因為對2016—2017年羅興亞人危機的消極態(tài)度,一度導致緬甸和馬來西亞等伊斯蘭國家出現(xiàn)間隙。(49)有關(guān)羅興亞人危機的背景,參見張?zhí)?《緬甸羅興亞人問題的視差——歷史、現(xiàn)狀與癥結(jié)分析》,《南洋問題研究》2019年第2期,第29—48頁。由于羅興亞人問題,在價值規(guī)范上,昂山素季個人的道義影響力也遭到了削弱。2017—2021年,聯(lián)合國人權(quán)理事會、國際刑事法院等國際組織介入后,昂山素季被貼上了“同軍人同流合污”與“人權(quán)罪犯”等不利標簽。(50)Zoltan Barany, “Burma: Suu Kyi’s Missteps”, Journal of Democracy, Vol. 29, No. 1, 2018, pp. 5-19; Nick Beake and Tessa Wong, “Aung San Suu Kyi: How a Peace Icon Ended up at a Genocide Trial”, BBC, December 24, 2019, https://www.bbc.com/news/av/world-asia-50709830.就外部權(quán)力平衡而言,轉(zhuǎn)型十年的緬甸出現(xiàn)了兩次大國外交再平衡:一次是退役軍人政府上臺后出現(xiàn)的親西疏華。2011年緬甸轉(zhuǎn)型開啟后,奧巴馬兩次訪問緬甸,對退役軍人領(lǐng)袖登盛總統(tǒng)贊譽有加,美緬關(guān)系得到發(fā)展與改善。相反,同期中緬關(guān)系因密松水電站停建等問題而出現(xiàn)波折。另一次則是昂山素季上臺后中緬關(guān)系的迅速發(fā)展。昂氏作為有西方背景的政治領(lǐng)袖,上臺后首訪大國選擇中國,隨后受邀多次訪華,積極回應“一帶一路”倡議,并親自組建實施“一帶一路”指導委員會。相對平衡的大國外交使得緬甸即便在政權(quán)危機時刻,也不容易受單個大國的介入,當然這也與各國在緬甸形成的利益共識有關(guān)。緬甸是中印大國間陸地走廊,東西連接印度洋和太平洋。緬甸鄰國,尤其是中、印、孟、泰,都不希望緬甸受干涉而陷入戰(zhàn)亂。此外,緬甸轉(zhuǎn)型帶來了更多的投資和貿(mào)易機會,外國與緬甸的利益關(guān)聯(lián)度顯著提高,對緬利益的多元嵌入大大降低了各利益集團在緬甸軍政間選邊站的意愿。

2011—2021年十年緬甸政治轉(zhuǎn)型,看似讓1990年以來的軍人“原罪”問題不了了之,但軍人執(zhí)政的歷史合法性始終只是被默許而非被承認。軍隊將領(lǐng)自我設(shè)計的幕后政治支配者的身份不斷遭到挑戰(zhàn),成為2021年軍人接權(quán)后迅速卷入合法性危機的重要背景。不過,由于軍方從外部贏得默許的資本,包括足夠代表國家政權(quán)的身份、價值、權(quán)力和利益要素持續(xù)存在,也便于其重新在低程度的默許空間中延續(xù)其政治生存。

五、2021年緬甸軍人再度接權(quán)后的國際合法性分析

2021年2月1日,緬甸國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)接管國家政權(quán)。本次接權(quán)出現(xiàn)一些新的特征:軍人雖然突發(fā)性地終結(jié)前政府執(zhí)政,但沒有推翻憲法,反而認定自己才是合憲的那一方。(51)具體表態(tài)是“前執(zhí)政黨民盟在2020年大選中存在舞弊行為,在未查清舞弊行為的情況下強行組建新一屆議會,軍人依據(jù)《憲法》第417—419條承擔國家責任”?！癗ational Defence and Security Council of the Republic of the Union of Myanmar holds meeting 1/2022”, The Global New Light of Myanmar, February 1, 2022。從接權(quán)后近三年的形勢來看,看守政府不得不面對街頭示威、武裝反抗與族群沖突形勢惡化的問題,國際合法性壓力也不容樂觀。這里結(jié)合各主要國際行為體的對緬政策,觀察不同類型的國際合法性來源中,緬甸軍方能夠獲取默許的程度及延續(xù)政治生存的表現(xiàn)。據(jù)此,檢驗國際身份、價值規(guī)范、外部權(quán)力和利益捆綁等要素為緬甸看守政府提供了什么樣的合法性,使其能在有限困境中得以生存和過渡。

(一)國際身份:“東盟方式”的強認同與弱干預

與1990年后的經(jīng)驗類似,緬甸的東盟身份和“東盟方式”對緬甸問題的嵌入,將軍人的國際合法性問題轉(zhuǎn)化為“東盟方式”的國際合法性問題?！?·1”事件后,體現(xiàn)“東盟方式”的“五點共識”(52)五點共識的主要內(nèi)容:停止暴力、建設(shè)性對話、調(diào)解對話、人道主義援助和特使會晤。“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting”, April 24, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf。成為解決緬甸危機的國際社會共識。東盟建議國際相關(guān)方幫助緬甸國內(nèi)自發(fā)達成和解,并以此作為看守政府執(zhí)政的合法性前提,為解決緬甸問題提供了可行路徑。其主要機制與20世紀90年代相仿,即利用東盟制度框架為緬甸看守政府提供必要的國際身份,為其贏得自主調(diào)適與轉(zhuǎn)型的時間、空間。區(qū)別在于:受全球治理危機影響,各大國無意主導調(diào)解緬甸危機。東盟作為區(qū)域秩序的象征,被賦予了更多解決問題的權(quán)力和責任?！拔妩c共識”建立在默認既有緬甸權(quán)力格局的前提下,實際上允許各方對軍方有條件地進行承認?？傮w而言,其特點是“強認同”與“弱干預”。

“強認同”是指東盟各國堅持將緬甸問題視為內(nèi)部問題,并拒絕拋棄緬甸?！?·1”事件發(fā)生后,東盟主席發(fā)布事態(tài)聲明,援引《東盟憲章》作為原則性解決方案。2021年4月24日,東盟秘書處緊急召開東盟領(lǐng)導人會議,提出解決緬甸問題的“五點共識”。會議強調(diào)緬甸是“家庭成員”,東盟將在促進符合緬甸人民利益和生計的和平進程中發(fā)揮積極、建設(shè)的作用。(53)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting”, April 24, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf.在國際壓力下,東盟國家與緬方產(chǎn)生了一定的分歧。(54)東盟國家以緬方落實“五點共識”不力為由,僅允許緬方派遣非政治性代表出席,緬方認為此舉是對會員國代表權(quán)平等的蔑視,違背了《東盟憲章》。Ministry of Foreign Affairs of Myanmar, “Press Release (27-10-2022) Special ASEAN Foreign Ministers’ Meeting”, October 27, 2022, https://www.mofa.gov.mm/press-release27-10-2022/。2021年10月26日,緬甸自加入東盟后首次缺席東盟峰會,之后持續(xù)缺席各類峰會與外長會議。(55)例如2022年2月東盟非正式外長會、2022年3月美國—東盟峰會、2022年7月第55屆東盟外長會以及2022年11月第40屆和第41屆東盟峰會等。即便如此,東盟國家仍堅持留置緬甸的“空椅子”而不是將其撤除。2022年11月11日,東盟峰會決議重申“緬甸仍是東盟完整不可或缺的一部分”,“將繼續(xù)幫助緬方找到解決危機的和平、持久方案”。(56)“ASEAN Leaders’ Review and Decision on the Implementation of the Five-Point Consensus”, November 11, 2022, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/06-ASEAN-Leaders-Review-and-Decision-on-the-Implementation-of-the-Five-Point-Consensus_fin.pdf.“大家庭”的集體身份觀成為緬甸軍政權(quán)重啟轉(zhuǎn)型的重要支柱。

“弱干預”則主要體現(xiàn)在東盟各國反干涉和建設(shè)性接觸的立場上。一是強調(diào)緬甸危機是內(nèi)政問題。“2·1”事件發(fā)生后,東盟國家回應迅速、表態(tài)謹慎,泰國副總理巴威·翁素萬和柬埔寨總理洪森均表示這是緬甸內(nèi)政。在印尼訪問的馬來西亞總理穆希丁·亞辛與印尼總統(tǒng)佐科·維多多就緬甸問題磋商,明確東盟堅持“不干涉內(nèi)政”原則。(57)Maikel Jefriando and Stanley Widianto, “Indonesia, Malaysia Seeking ASEAN Meeting on Myanmar after Coup”, February 5, 2021, https://www.reuters.com/article/us-indonesia-malaysia-idUSKBN2A50G1.二是確保東盟不因緬甸問題而受外部干涉。2021年東盟主席聲明重申,“緬甸問題是所有東盟成員國自己的問題”。(58)“Chairman’s Statement of the 38th and 39th ASEAN Summits”, October 28, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct....pdf.2022年7月21日,東盟特使、柬埔寨副總理兼外交與國際合作大臣布拉索昆訪問緬甸時,會見了歐盟、法國和美國大使,并表示會談意在“積極了解相關(guān)國家的態(tài)度并交流訪問成果”,“避免干涉緬甸內(nèi)政”。(59)“Keynote Address by His Excellency Deputy Prime Minister PRAK Sokhonn”, July 21 2022, https://www.mfaic.gov.kh/posts/2022-07-21-Speeches-Keynote-Address-by-His-Excellency-Deputy-Prime-Minister-PRAK-Sokhonn--Minister-of-Foreign-Affairs-an-10-55-04.三是確保東盟內(nèi)部遵守“不干涉”原則的前提下對緬建設(shè)性接觸。在2022年東盟峰會上,泰國、柬埔寨、老撾堅決反對印尼、馬來西亞等部分代表關(guān)于“延長針對緬甸代表的禁令”“審查緬甸代表團資格”的提議。(60)David Rising and Sopheng Cheang, “SE Asian Leaders Do little to Raise Pressure on Myanmar”, Associated Press, November 12, 2022, https://apnews.com/article/health-asia-covid-global-trade-business-bf0f9f8b9727b1c468936256 2399ca5e.“五點共識”遲遲未得到有效落實,但仍被視作“最不壞的選擇”。2022年東盟峰會決議稱“五點共識”仍有效,并提出設(shè)立時間表和輔助其他方案等措施以改進。(61)“ASEAN Leaders’ Review and Decision on the Implementation of the Five-Point Consensus”, November 11, 2022, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/06-ASEAN-Leaders-Review-and-Decision-on-the-Implementation-of-the-Five-Point-Consensus_fin.pdf.

在確保緬甸不被干涉和東盟不因緬甸問題而受外部干涉的微妙平衡中,緬甸軍人政權(quán)受益于東盟身份,獲得了程度不高但整體尚可的國際默許。不過,東盟除需照顧緬甸作為成員國的自主權(quán)和舒適度,也需顧及東盟整體的形象和利益。東盟需援引《東盟憲章》中有關(guān)民主、法治、善治等規(guī)范性原則對緬甸適度施壓,避免組織制度失靈。同時,在多個層次的“東盟+1”框架中,也要處理好緬甸與對話伙伴國的關(guān)系。其中,昂山素季的處置是一塊燙手山芋。歷史上東盟推動國際行為體與緬甸緩和關(guān)系時,常以敦促軍人與昂山素季對話作為抓手?！?·1”事件后,軍方不僅無視東盟的“對話”要求,還不斷追加昂山素季的刑期,引起部分東盟國家的不滿。2022年1月16日,菲律賓外長特奧多羅·洛欽對緬甸軍政府對昂山素季的判決表示譴責,稱“沒有昂山素季,對話將毫無意義”。(62)“Philippines Says ‘Indispensable’ Suu Kyi must be Involved in Myanmar Peace Process”, January 16, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-says-indispensable-suu-kyi-must-be-involved-myanmar-peace-process-2022-01-16/.此外,美方持續(xù)施壓東盟,試圖促成東盟、昂山素季與軍政府的三方和談,(63)[緬]《美國呼吁東盟、杜昂山素季和緬甸軍方三邊對話》,美國之音緬文版,2022年5月29日,https://burmese.voanews.com/a/daily-news-us-urges-asean-press-a-political-dialogue-between-dassk-and-regime/6594148.html。東盟特使也在訪緬時力爭會見昂山素季,但均無功而返。

(二)價值規(guī)范:聯(lián)合國能力與意愿的不匹配

在西方民主、人權(quán)等敘事話語的推動下,價值規(guī)范依舊是緬甸軍人政權(quán)國際合法性缺失的重要原因。2021年后,聯(lián)合國系統(tǒng)(64)國際組織涵蓋的范圍廣泛,本文主要研究的對象是在國際法律和道義規(guī)范上對緬甸有約束并產(chǎn)生“國際合法性”意義的組織,即聯(lián)合國主要機構(gòu),包括聯(lián)合國大會、安理會、經(jīng)社理事會、國際法院、人權(quán)理事會、秘書處等。雖然國際刑事法院(ICC)也具有國際法律效力,但緬甸不加入、也拒絕接受其管轄,且在前民盟政府時期,就因羅興亞人問題而與ICC有分歧,引入ICC無益于分析緬甸軍人上臺后新增的國際合法性問題。關(guān)于緬甸問題的議程大多提及“釋放昂山素季”和譴責緬軍,從不同角度削弱了軍人執(zhí)政的合法性。對緬甸國內(nèi)而言,昂山素季2016—2021年執(zhí)政并不順暢,她可能不是最好的選項,但對長期接受軍人執(zhí)政而未能走出貧困的緬甸民眾而言,則不是最壞、最有害的。(65)觀點來源筆者2018—2019年在仰光大學訪學期間對兩位緬甸學者M和L的采訪。2021年2月3日,聯(lián)合國秘書長古特雷斯呼吁“國際社會和主要參與者盡一切可能確保緬甸政變失敗”。(66)“A Conversation with U.N. Secretary General António Guterres”, The Washington Post, February 3, 2021, https://www.washingtonpost.com/washington-post-live/2021/02/03/conversation-with-un-secretary-general-antnio-guterres/.聯(lián)合國人權(quán)理事會、兒童基金會等均發(fā)表聲明呼吁“維護人權(quán)和基本自由”。(67)“Myanmar: UN Office Expresses ‘Strong Concern’ at Use of Force against Demonstrators”, February 9, 2021, https://news.un.org/en/story/2021/02/1084212.值得注意的是,聯(lián)合國安理會“2·1”事件后便就緬甸問題召開緊急會議,兩年多出臺了近10份會議文件。2022年12月21日,安理會通過決議,呼吁緬甸結(jié)束境內(nèi)暴力,釋放昂山素季等人。(68)“Security Council Demands Immediate End to Violence in Myanmar, Urges Restraint, Release of Arbitrarily Detained Prisoners, Adopting Resolution 2669 (2022)”, December 21, 2022, https://press.un.org/en/2022/sc15159.doc.htm.

相比主權(quán)國家因牽涉外交責任而普遍謹慎的姿態(tài),聯(lián)合國在應對緬甸危機時,具有道義規(guī)范上的高位優(yōu)勢。不過在實踐中,聯(lián)合國脫離不了主權(quán)國家框架,而各國對緬認知、意見不一致,尤其是安理會常任理事國之間分歧較大,這導致聯(lián)合國的能力與意愿不匹配,對緬軍實際影響有限。首先,聯(lián)合國本身缺乏清晰的目標。雖然,聯(lián)合國確定了“區(qū)域和國際社會齊心協(xié)力,支持緬甸重建包容性社會和民主”的目標,(69)“Myanmar: Timely Support and Action by Security Council ‘Really Paramount’, Says UN Special Envoy”, June 18, 2021, https://news.un.org/en/story/2021/06/1094322.也設(shè)立了緬甸問題特使,但聯(lián)合國特使并沒有東盟“五點共識”那樣的清晰抓手。聯(lián)合國秘書長所說“支持緬甸人民”,這里的“緬甸人民”由誰代表卻是語焉不詳?shù)?。各國并未就是否由軍人任命的?lián)合國大使代替前政府代表覺莫吞(Kyaw Moe Tun)達成共識,而覺莫吞自“2·1”事件后便強烈反對軍人并支持反對派。當然,聯(lián)合國也很難將反對派和少數(shù)民族武裝組織視為“緬甸人民”的代表,尤其是隨著反對派行為日益暴恐化,支持反對派無益于增添緬甸政局的不穩(wěn)定性。2022年11月8日,聯(lián)合國以“不在國內(nèi)沖突中選邊站”為由,明確拒絕反對派“民族團結(jié)政府”代表在全球智庫大會上發(fā)言。(70)“Myanmar Shadow Govt Barred from Global Town Hall Meeting After UN Objects”, The Irrawaddy, November 8, 2022, https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-shadow-govt-barred-from-global-town-hall-meeting-after-un-objects.html.

其次,缺乏資源調(diào)用的時機和抓手。2021年6月18日,聯(lián)合國大會以116票同意1票反對31票棄權(quán)通過一項涉緬決議,認為“2·1”事件影響到地區(qū)穩(wěn)定,呼吁禁止其他國家武器流入緬甸。(71)“The Situation in Myanmar”, Resolution adopted by the General Assembly on 18 June 2021, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N21/153/22/PDF/N2115322.pdf?OpenElement.2021年這些決議未得到有效貫徹,隨著2022年俄烏沖突爆發(fā),俄緬加強軍事合作,公開的武器禁運尚難實現(xiàn),就更不用提走私入境的各種武器了。2022年9月23日,東帝汶總統(tǒng)若澤·拉莫斯·奧爾塔質(zhì)問聯(lián)合國大會,“為什么緬甸未像烏克蘭那樣得到幫助”,抨擊“國際社會對緬甸沖突保持沉默”。(72)José Ramos-Horta, “General Debate of the United Nations from Timor-Leste”, September 23, 2022, https://www.rfa.org/burmese/news/timor-leste-on-myanmar-09232022133030.html.西方國家和國際組織的人道主義援助大多向烏克蘭傾斜,對緬甸內(nèi)部沖突的援助動力普遍不足。

最后,議程設(shè)置上受多重束縛和掣肘。聯(lián)合國不僅需要應對“2·1”事件以來的國際輿論壓力,還要著力應對羅興亞人問題等舊矛盾,而兩者的歸因溯源和矛盾聚點并不一致。聯(lián)合國的公開說辭和特使工作常將兩者混為一談,變相增加了解決緬甸問題的成本和難度。此外,緬甸反對派和部分國際輿論抵制特使訪緬,認為這“變相增加了軍人的國際合法性”,特使不得不在聲明中強調(diào)“聯(lián)合國與緬甸軍方的接觸并沒有以任何方式賦予合法性”。(73)“UN Myanmar Envoy ‘very Concerned’ about Aung San Suu Kyi’s Health”, Aljazeera, September 5, 2022, https://www.aljazeera.com/news/2022/9/5/un-myanmar-envoy-very-concerned-about-aung-san-suu-kyis-health.這也暴露出聯(lián)合國對緬議程易受輿論干擾、抓手不清的軟肋。

雖然安理會就“呼吁緬甸終止暴力”與“釋放昂山素季”達成決議(S/RES/2669),但聯(lián)合國難以調(diào)用國際資源有效地應對緬甸危機,最終只能從問題導向轉(zhuǎn)到施壓導向。在國際法層面,緬軍被指控多項罪責,如涉嫌“暴力導致至少2530人死亡”而犯下戰(zhàn)爭罪,(74)截至2022年11月22日的統(tǒng)計,參見“Daily Briefing in Relation to the Military Coup”, Assistance Association for Political Prisoners Burma, January 6, 2022, https://aappb.org/?lang=en。因內(nèi)亂導致婦女兒童傷亡被指控為反人類罪。(75)“Nearly 100 Women Killed by Security Forces since Myanmar Coup”, Opera News, December 28, 2021, https://www.dailyadvent.com/news/54ba6fa7ecb34c901f7f52184a0bcdc7-Nearly-100-women-killed-by-security-forces-since-Myanmar-coup; “Daily Press Briefing by the Office of the Spokesperson for the Secretary-General”, February 7, 2022, https://www.un.org/press/en/2022/db220207.doc.htm.此外,看守政府還要代替前政府接受岡比亞代表伊斯蘭會議組織(OIC)在海牙國際法庭控緬軍“種族滅絕”羅興亞人的訴訟。然而數(shù)罪難以并罰,目前國際法律能夠介入緬甸危機的強力手段,主要依托于聯(lián)合國安理會授權(quán)主權(quán)國家依據(jù)《聯(lián)合國憲章》采取集體行動介入的“保護的責任”(R2P)機制。不過,緬甸危機尚未惡化到觸發(fā)實施“保護的責任”的必要前提,即“主權(quán)政府已證明其無法或不愿阻止嚴重違法事件的發(fā)生”。(76)“Responsibility to Protect”, December 21, 2022, https://www.un.org/en/genocideprevention/about-responsibility-to-protect.shtml.

(三)權(quán)力平衡:地區(qū)大國對緬甸獨立自主政策與安全偏好

俄羅斯、中國和印度等大國,基本都以相對獨立自主的認知和立場來應對緬甸危機:一是對緬甸形勢表達關(guān)切,呼吁緬甸盡快恢復形勢。中、俄作為常任理事國并未反對安理會對緬形勢的決議,包括呼吁釋放昂山素季等人的內(nèi)容。二是對美歐等域外勢力介入緬甸事宜抱有疑慮,中、俄反對西方在安理會發(fā)起可能干涉緬甸內(nèi)政的提案,中、印、俄均在聯(lián)合國大會、安理會關(guān)于緬甸形勢的決議中選擇棄權(quán)。三是對緬甸形勢有獨立的判斷,拒絕盲目制裁,支持以符合緬甸人民利益的方式解決緬甸危機。中、印是緬甸的重要鄰居,俄緬相距較遠,但軍事交往密切,敏昂萊更是在2021年6月、2022年7月和9月3次出訪俄羅斯。普京在2022年1月4日緬甸獨立日正式致函祝賀時任緬甸看守政府總理的敏昂萊,中、印雙方也較快地恢復了與緬方正常的外交、經(jīng)貿(mào)和社會往來。

俄、中、印以獨立自主姿態(tài)應對緬甸危機,有著各自不同的外交邏輯,但都緩解了緬軍被西方打壓、制裁的困境。三方均支持東盟以“東盟方式”來解決緬甸危機。俄羅斯外長謝爾蓋·拉夫羅夫2021年7月6日在印尼接受采訪時強調(diào),俄方支持以東盟“五點共識”作為基礎(chǔ)解決緬甸危機。2021年4月3日,中國國務(wù)委員兼外長王毅同東盟四國外長討論緬甸局勢時提出,中方支持東盟以“東盟方式”建設(shè)性參與緬國內(nèi)和解進程。同年11月10日,印度副總統(tǒng)賈格迪普·丹卡爾在訪問東盟輪值主席國柬埔寨之前,強調(diào)印方支持東盟“五點共識”。此外,三方均支持和平解決緬甸問題。2021年7月6日,拉夫羅夫訪問印尼時再次表示支持“解決緬甸危機、幫助緬甸恢復常態(tài)”。(77)《俄羅斯支持東盟在緬甸問題上的立場》,越通社,2021年7月6日。2021年3月7日,王毅在“兩會”新聞發(fā)布會上談及中方對緬甸局勢的看法,建議各方在憲法和法律框架下解決矛盾分歧,繼續(xù)推進國內(nèi)民主轉(zhuǎn)型進程。(78)《王毅就緬甸局勢提出中方三點主張》,中華人民共和國駐緬甸聯(lián)邦共和國大使館網(wǎng)站,2021年3月8日,http://mm.china-embassy.gov.cn/tpxw/202103/t20210308_9985296.htm。印度外交部在“2·1”事件后也發(fā)表聲明稱,“緬甸……法治和民主進程必須得到維護”。(79)“Press Statement on Developments in Myanmar”, February 1, 2021, https://mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/33434/Press+Statement+on+developments+in+Myanmar.

俄、中、印對緬戰(zhàn)略均有地緣政治方面的考慮。俄羅斯有意借緬甸問題緩解其在與西方博弈中的劣勢局面。2022年9月7日,敏昂萊與普京在符拉迪沃斯托克會面,俄方稱緬甸是“可靠的長期伙伴國”。敏昂萊贊揚普京是“當之無愧的世界級領(lǐng)導人”,“將使用盧布打破美元霸權(quán)”。(80)“Myanmar Premier Says He Considers Putin ‘Leader of the World’”, TASS Russia News Agency, September 7, 2022, https://tass.com/world/1503803; “Small Countries Become Victims of Dollars Manipulated by Big Countries: Senior General”, The Global New Light of Myanmar, September 8, 2022, https://www.gnlm.com.mm/small-countries-become-victims-of-dollars-manipulated-by-big-countries-senior-general.中國在緬甸問題上奉行反對外部干涉的主張,而美國對華博弈勢頭的加劇,使中方不得不提防緬甸局勢惡化可能帶來的安全危機。緬甸政治撕裂程度加深,而美俄各支持不同的政治勢力,有爆發(fā)代理人沖突的勢頭,這與中國支持緬甸國內(nèi)政治和解的立場相悖。印度也擔心緬甸卷入地緣政治危機帶來的不利影響。緬甸是印度“東進戰(zhàn)略”的第一站,緬甸的混亂局勢助長了印緬邊境地區(qū)阿薩姆邦和曼尼普爾邦的反政府武裝的發(fā)展壯大,需要緬軍配合其進行聯(lián)合清繳行動。印度出于對華博弈的考慮,在中方對緬甸“2·1”事件審慎表態(tài)的同時,也傾向于謹慎處理,維系好與緬軍的關(guān)系,避免因制裁和孤立緬軍而將緬甸推向中方。(81)Jayanta Kalita, “Why India Opposes Sanctions on Myanmar”, The Irrawaddy, February 14, 2022, https://www.irrawaddy.com/opinion/guest-column/why-india-opposes-sanctions-on-myanmar.html.此外,印方在緬甸有加拉丹河項目、印緬泰三邊高速公路等大項目,印方也不希望經(jīng)濟利益淪為政局動蕩的犧牲品。

(四)利益捆綁:西方內(nèi)部利益分歧及其施壓的局限

以美國為中心的西方盟伴體系構(gòu)成緬甸軍人政權(quán)外部合法性的最大挑戰(zhàn)?！?·1”事件當天,美國總統(tǒng)約瑟夫·拜登稱“將立即審查制裁法律和權(quán)力,并采取適當行動”。(82)“Statement by President Joseph R. Biden, Jr. on the Situation in Burma”, February 1, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/01/statement-by-president-joseph-r-biden-jr-on-the-situation-in-burma/.英國首相鮑里斯·約翰遜在推特上發(fā)文“譴責緬軍政變”。歐盟外交政策負責人何塞普·博雷利和歐盟委員會主烏爾蘇拉·馮德萊恩發(fā)表聲明“譴責政變”,隨后西班牙、丹麥、比利時等國紛紛譴責。2021年2月3日,日本在七國集團聲明中表態(tài)“譴責緬甸政變”。澳大利亞、韓國初期表示“嚴重關(guān)切”,但隨著緬甸局勢的惡化也表示“譴責”。從結(jié)果來看,西方并未達成以壓促變的目標。有解釋認為,西方礙于道義規(guī)范,擔心對緬甸施壓、制裁會“殃及緬甸人民”,或因為東盟國家“包庇”而影響外交施壓的效果。(83)Tom Fawthrop, “Can Sanctions Work in Myanmar?”, The Diplomat, May 21, 2021; Gwen Robinson, “ASEAN Risks Enabling Myanmar Junta to Buy Time”, Nikkei Asia, April 27, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/ASEAN-risks-enabling-Myanmar-junta-to-buy-time.但這些都很難解釋,同期西方何以能夠意志堅定、無所顧忌地制裁俄羅斯。本質(zhì)上,西方權(quán)力博弈和利益妥協(xié)讓緬軍獲得了更多默許。

首先,以美國為首的西方國家的國際領(lǐng)導力和話語權(quán)相對20世紀90年代有所弱化,緬軍能夠緩解壓力的抓手增多。隨著俄美、中美博弈加劇,西方不得不考慮對緬如采取激進政策可能產(chǎn)生的負作用。烏克蘭危機后,緬俄簽署在緬甸建造小型核反應堆的協(xié)議。且2022年11月初,俄羅斯提供的數(shù)架噴氣式戰(zhàn)斗機已經(jīng)運抵緬甸。若美方加緊從第三方市場封堵緬軍正式與非正式獲取軍火的可能,緬軍可能進一步倒向俄方,或朝著擁核國家發(fā)展,這會給美國在東南亞的安全布局造成更大的威脅。此外,緬甸對外經(jīng)濟聯(lián)系更加多元,不再像20世紀90年代初期那樣孤立無援,甚至敢于采取措施反制美國。2022年7月13日,緬軍領(lǐng)導人授權(quán)宣傳部出版書籍,主動揭露美方利用情報機構(gòu)“推行新殖民主義”和干涉國際事務(wù)。(84)[緬]《緬甸宣傳部印務(wù)出版社出版〈中情局與國際網(wǎng)絡(luò)〉》,《緬甸之光》2022年7月13日,第11頁。

其次,西方在對緬議程上府院存在目標不一致的情況,這削弱了實際影響力?！?·1”事件后,美國國會新增數(shù)項涉緬立法提案,其中眾議院第1112號(《2021年保護緬甸民主法》)要求國務(wù)卿在90天內(nèi)提交落實“解決緬甸政變”的報告,但法案最終只在眾議院通過,并未成為國會法案。2022年1月31日白宮在公開聲明中要求“釋放昂山素季”,但未表態(tài)要求軍方交還政權(quán),只是要求“回歸民主路徑”。(85)“Statement by President Joe Biden Marking One Year Since the Coup in Burma”, January 31, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/31/statement-by-president-joe-biden-marking-one-year-since-the-coup-in-burma/.其他一些西方國家也存在府院不一致的情況。例如,英法議會均通過法案建議政府“承認和支持‘民族團結(jié)政府’”,但兩國政府表態(tài)謹慎,未公開承認“民族團結(jié)政府”。(86)“The UK Government’s Response to the Myanmar Crisis”, July 13, 2021, https://committees.parliament.uk/publications/6773/documents/72101/default; “Résolution”, Délibéré en séance publique, à Paris, Octobre 5, 2021, http://www.senat.fr/leg/tas21-002.html.此外,昂山素季雖被“民族團結(jié)政府”奉為領(lǐng)袖,但反對派中的不少人已放棄追隨昂山素季。昂山素季本人也在公開場合說自己“完全不了解民族團結(jié)政府等組織”。(87)《杜昂山素季再次出庭 稱對“民族團結(jié)政府”“人民防衛(wèi)軍”一無所知》,《緬甸金鳳凰中文報》2022年8月14日。這使美歐在支持誰的問題上更難以達成一致。

最后,西方國家內(nèi)部利益布局的分歧給緬軍外交打開一道口子。2020—2021財年,在緬甸新增外國投資中,日本以5.19億美元在外來投資榜單上排名第二(僅次于新加坡)。2021—2022財年上半年,(88)軍方上臺后采取了與前政府不同的財年計算方法,前政府的財年是10月份到來年9月份,而軍政府的財年是4月份到來年3月份,這就使得2021—2022年財年是2021年10月—2022年3月,只有半年。日資縮水到453萬美元,但截至2022年10月又恢復到2693萬美元。韓國在2020—2021財年新增投資3261萬美元,但在2021—2022財年上半年逆勢提高到6269.3萬美元,超越日本成為第三大投資國(僅次于新加坡、中國)。相比之下,美國在2020—2021財年后沒有新增對緬投資,法、德、荷雖有零星投資,但加起來只到600萬美元,不足韓國的十分之一。(89)“Yearly Approved Amount of Foreign Investment (by Country/Region)”, Myanmar Directorate of investment and Company Administration, December 21, 2022, https://www.dica.gov.mm/sites/default/files/document-files/yearly_country_18.pdf.日韓的在緬利益與美方的訴求不一樣,它們更愿意緬甸穩(wěn)定過渡,擴大在緬利益。2021年11月韓國大使館組織了三星、樂喜金星(LG)等公司與緬軍高官的商洽會,日本則允許11名緬甸軍官在日本防衛(wèi)大學接受培訓。一些西方國家與軍人企業(yè)有交往,但他們懾于美國的影響力,不得不采取更多的非正式方式與緬軍繼續(xù)保持往來,被輿論稱為“兩面派”。(90)Elaine Pearson and Teppei Kasai, “Japan and Australia Should Sanction the Myanmar Military”, March 27, 2022, https://www.hrw.org/news/2022/03/28/japan-and-australia-should-sanction-myanmar-military.西方的利益分歧和行動不一致進一步削弱了美國所呼吁的對緬集體行動的有效性。

六、結(jié)論

2021年“2·1”事件后,緬甸軍人政權(quán)之所以能在圍堵困境中維持生存,部分歸因于緬甸的東盟身份及東盟“五點共識”提供的緩沖空間,同時也離不開國際格局無政府狀態(tài)下聯(lián)合國道義規(guī)范約束力的缺失,以及大國博弈和利益互嵌帶來的機遇。截至目前,國際社會的各方總體都將“東盟方式”作為解決緬甸危機的基本共識,緬甸也未成為大國利益沖突的前線,客觀上說這有利于緬軍看守政府的內(nèi)部調(diào)整及國際合法性的重塑。

不過,在緬軍真正通過大選完成過渡前,合法性仍只能維持在最低默許程度。首先,東盟不可能無限縱容緬甸軍政府。2022年東盟峰會雖然保留了“五點共識”,但也強調(diào)了對緬方推進緩慢的不滿。11月23日,緬甸國防部長妙吞烏首次被禁止參加東盟防長擴大會議,如緬甸軍政府繼續(xù)無視“五點共識”,后續(xù)類似的“閉門羹”難免越來越多。其次,緬軍通過國際道義規(guī)范改善合法性的空間微乎其微。軍方為了防止昂山素季的政治影響力對緬軍執(zhí)政的沖擊,在大選前將其釋放的可能性不大。緬軍也不可能在羅興亞人等歷史與現(xiàn)實相糾纏的復雜問題上妥協(xié),國際法庭對將軍們的定罪雖無強約束力,卻也很難撤回,軍政權(quán)一段時間內(nèi)仍將“罪責”纏身。再次,大國關(guān)系的復雜走向不容小覷。俄美對峙加劇,俄方向緬軍方輸送武器的同時,美西方也不顧反對派日益暴恐化的事實,默認黑市武器流入其手,形成代理人戰(zhàn)爭之勢。最后,利益捆綁是緬甸能夠繼續(xù)維持最低默許程度的最佳渠道。與俄羅斯的軍事捆綁和準聯(lián)盟仍然是緬軍的主要抓手,經(jīng)濟上則強化同俄、中、印和東盟各國的貿(mào)易往來。雖然與日韓等美西方盟友保持非正式利益捆綁仍然是有利的,但這些努力隨著緬甸軍人政權(quán)聲譽的下降而遭受考驗。比如,2022年9月日本防衛(wèi)省表示,因緬軍“暴力鎮(zhèn)壓”,自2023年起將暫停接收緬軍學員。此外,能夠取得多大程度的默許也取決于緬軍自身對國際形勢的判斷、外交政策的手腕以及對外妥協(xié)的相關(guān)情況。