◎ 王 超 國佳寶 鄭雨甜

提 要: 新基建絕非經(jīng)濟下行期間刺激發(fā)展和逆周期調(diào)節(jié)的“特效藥”，而要著眼于長期的可持續(xù)發(fā)展和國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。投資有效性與債務(wù)風(fēng)險有著密切的關(guān)系，目前我國交通投資建設(shè)作為拉動經(jīng)濟發(fā)展的邊際效用正在逐步發(fā)生變化，其引發(fā)的債務(wù)和財政補貼增速超過大部分公共事業(yè)增速，且未來可能出現(xiàn)非預(yù)期性擴張。因此，今后既要積極投資交通發(fā)展，發(fā)揮交通先行引領(lǐng)作用，也要采取長遠、審慎、更加精細化的可持續(xù)發(fā)展態(tài)度對待城市軌道交通投資與債務(wù)問題，充分發(fā)揮城市軌道交通運輸對我國現(xiàn)代化發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用，從而實現(xiàn)交通優(yōu)行目標(biāo)。

一、中國城市軌道發(fā)展現(xiàn)狀

從1969 年北京第一條地鐵開通到現(xiàn)在，我國城市軌道交通運營線路長度從最初的21公里到2022 年底突破了1 萬公里。尤其是進入21 世紀，國家把“建設(shè)地鐵經(jīng)濟”納入“十五”發(fā)展計劃中，之后軌道交通的建設(shè)速度不斷加快，中國城市軌道交通協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年底，中國大陸地區(qū)共有55 個城市開通城市軌道交通，運營線路308 條。目前城市軌道交通運營線路主要包含地鐵、市域快軌、有軌電車和輕軌等制式，其中地鐵8008.17 公里，占比77.84%；市域快軌運營線路為1223.46 公里，占比11.89%。2019 年我國城軌的平均運營車公里數(shù)約為3600 萬車公里，北京、廣州、武漢、重慶等11 個城市超過全國平均水平。到2022 年底，北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢六市運營線路長度均超過500 公里，其中，北京和上海的城市軌道里程超過800 公里，已逐步形成超大線網(wǎng)規(guī)模。當(dāng)前，國家“十四五”規(guī)劃中城軌交通已由重建設(shè)進入建設(shè)、運營并重階段，這使“十三五”期間呈現(xiàn)上漲勢頭的城軌交通線路建設(shè)得到平衡，2022 年國內(nèi)共計完成建設(shè)投資5443.97 億元，在建線路總長6350.55 公里。

2023 年3 月份，北京和上海工作日的日均客運量超過1000 萬人次，廣州工作日日均客流量超過900 萬人次，其中廣州體育西路站成為全國日乘降量最高的車站，達到單日86.06 萬人次，比個別城市全天全線路的總客運量還要多。城市軌道交通線路和列車投入量不斷增加，各地客運量和旅客周轉(zhuǎn)量的增加也日益明顯。截至2022 年底，全國城軌交通累計配屬車輛10425 列，較2021 年增長量為767 列，同比增長率為7.94%。

目前，全國公共交通客運總量主要由軌道交通、公共汽車和出租汽車來分擔(dān)。2011 年-2015年間軌道交通的客運分擔(dān)率緩慢增加，2015 年后城市軌道的客運增長量遠高于公共汽車和出租汽車，全國城軌交通分擔(dān)公共交通客流比例逐年提高，2020 年、2021 年、2022 年我國軌道交通的客運分擔(dān)率分別為38.72%、43.37%、45.82%。但是，我國城軌的客運強度近些年來有所下降，平均從2015 年的1.21 萬人次/日公里下降到2019年的0.71 萬人次/日公里，同比下降41.32%。進一步分析：2015-2019 年間軌道交通的線路長度增長86.19%，日均客運量增長73.79%，尤其是北京從2017 年開始，城軌里程增長的幅度遠遠高于客流增長的幅度，可以發(fā)現(xiàn)，超大城市的軌道建設(shè)逐步呈現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟、供需結(jié)構(gòu)失衡的問題。按照數(shù)據(jù)分析，我國大部分城市軌道交通的邊際客流增長也是大幅度降低的，從軌道交通的投入產(chǎn)出比來看，城市軌道交通的運輸效率趨低。

二、城市軌道發(fā)展面臨的主要問題及成因

（一）財政壓力大，未來投入多

一是交通項目運營補貼壓力越來越大。如2021 年北京在城市軌道交通的運營上補貼將近220 億元，同時北京市對城軌和公交的運營補貼超過400 億元，占北京當(dāng)年財政赤字的45%，這個數(shù)字也幾乎是當(dāng)年西藏自治區(qū)一般財政預(yù)算收入的兩倍。原本可以通過提升客票價格來緩解政府對城軌的補貼壓力，但是由于對民眾的宣傳引導(dǎo)不夠，票價調(diào)整容易引起財政壓力與民眾需求的矛盾，故出現(xiàn)國內(nèi)地鐵多次達到票價提價閾值而沒有對價格進行調(diào)整的情況。以北京為例，最近一次的調(diào)價時間窗口在2019 年初，物價水平、居民可支配收入的標(biāo)準門檻都已經(jīng)達到了，按照地方法規(guī)和政策本來可以提價，但是相關(guān)執(zhí)行落后，最終還是沒有調(diào)整價格，隨之新冠疫情更加影響了提價的可行性。另外，票制票價單一也使得以票價收入為主體的城軌運營模式缺乏可持續(xù)性和社會增益性。

二是全生命周期和多種經(jīng)營規(guī)劃普遍較差。

這里有“線隨人走”還是“人隨線走”的選擇問題。選擇“線隨人走”的模式則會面臨TOD 模式與國家土地開發(fā)政策沖突的情況，目前我國城市軌道建設(shè)與土地開發(fā)基本以政府主導(dǎo)的方式進行，使用TOD 開發(fā)模式的國際經(jīng)驗表明，有效的交通關(guān)聯(lián)土地開發(fā)需要市場型的企業(yè)成為一體化開發(fā)的主導(dǎo)者，但是在我國經(jīng)營性用地必須采用“招拍掛”方式出讓的管理政策下，商業(yè)用地和公益性用地有著區(qū)分嚴明的開發(fā)界限和標(biāo)準，土地使用的管理規(guī)則和審批門檻限制較高，主導(dǎo)企業(yè)對土地聯(lián)合開發(fā)的權(quán)屬和執(zhí)行能力非常有限。實行以上復(fù)雜的一體化開發(fā)流程，就會導(dǎo)致城市軌道交通建設(shè)與沿線土地處在非同步開發(fā)周期上，違背了城軌沿線關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的同步聯(lián)合開發(fā)初衷。選擇“人隨線走”的模式，在原有城市規(guī)劃布局下重新開發(fā)功能區(qū)和城市廊道，使得軌道交通建設(shè)的線路選擇與城市規(guī)劃的融合性較差，導(dǎo)致客流較低，不能充分發(fā)揮軌道交通的社會外部性效益。軌道交通運營過程中不能獲得足夠的客流量并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效應(yīng)，從而導(dǎo)致土地利用回報率低，軌道交通企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力差。以上原因?qū)е律鐣Y本參與城市軌道開發(fā)的積極性不高，只有靠財政投入來進行規(guī)劃建設(shè)，并且各城市和所轄區(qū)縣也都有自己的利益問題，更加增加了一體化投入建設(shè)的困難。

三是基建造價逐步攀升，投資規(guī)模巨大。到目前為止我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到65%，人口流動和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化顯示出新型城鎮(zhèn)化的巨大潛能。我國的城市化、機動化和軌道交通的發(fā)展周期趨于平行疊加，這使土地要素變得更加稀缺。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，土地資源在鐵路軌道、公路開發(fā)和城市建設(shè)上均存在巨大需求，導(dǎo)致軌道設(shè)施建設(shè)過程中占地拆遷、設(shè)施采購以及施工費用的增加。到2019 年北京中心城區(qū)的地鐵建設(shè)成本已超過每公里15 億元，北京、上海中心城區(qū)的部分區(qū)段地鐵單公里造價突破20 億元。隨著全國各地土地財政收入在地方政府收入中占比大規(guī)模萎縮，地鐵基建已步入地方財政吃緊期，未來也幾乎沒有快速增長的財政空間。

（二）對適度超前的“度”缺乏系統(tǒng)性認識

在執(zhí)行層面的評價體系缺失，容易形成無效投資和盲目拉動。關(guān)于地鐵投資規(guī)劃審批，2018 年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號）中指出：申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300 億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000 億元以上，市區(qū)常住人口在300 萬人以上，且擬建地鐵線路初期客運強度不低于每日每公里0.7 萬人次。從2019 年已知的城市數(shù)據(jù)來看，全國不達標(biāo)的地鐵線路數(shù)量占比為39%。不同交通項目的投資有效性差異巨大，一些項目上馬之前可研報告客流預(yù)測遠遠偏高，雖然國內(nèi)新投入線路運營長度不斷增加，但是城市軌道交通的平均客運強度并不是逐年增加的。如北京地鐵燕房線，可研報告規(guī)劃客流日均20 萬，但從2017 年開通至今，高峰客流日均不足3 萬，客流強度比預(yù)測相差近6倍；溫州軌道交通S1 線自開通以來客流量始終有限，當(dāng)初規(guī)劃S1 線本想帶動沿線土地和房地產(chǎn)開發(fā)，各種原因?qū)е缕錄]有經(jīng)過溫州傳統(tǒng)意義上的市中心，沿途的開發(fā)也沒有做到完善配套；類似的情況還發(fā)生在青島，由于一些線路分布在人口密度較小的郊區(qū)，存在地鐵總體線路跨度廣、郊區(qū)線長、站距大等問題，2021 年青島地鐵的表觀客流強度僅在每日每公里0.3 萬人次上下。

以上問題說明，有關(guān)決策者對有效投資的“度”把握得并不清晰，也缺乏更好的監(jiān)管手段。另外，在新的市域快線和中低運量軌道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，因為可以不完全受制于地鐵的評審標(biāo)準，所以目前這些新基建項目規(guī)劃在全國開始快速增長。

（三）缺乏科學(xué)的軌道運營管理體系

這主要體現(xiàn)在高峰期和平峰期的客流數(shù)量失衡。一方面票制票價單一，并沒有做到針對某一類人群去設(shè)計相應(yīng)的售票方案。例如北京在地鐵票制方面主要實施了單一的“累計優(yōu)惠”，消費100 元以上購票8 折，150 元以上購票5 折，這種購票方案目的是能夠?qū)壍谰G色出行給予更多優(yōu)惠，但缺點是不能有效區(qū)分客流類型，缺乏對不同客流分時段出行的干預(yù)調(diào)控，這就導(dǎo)致了“高峰客流擁擠，平峰客流稀疏”的情況。相比之下，一些國際大都市的多樣化票制結(jié)構(gòu)值得我們借鑒。比如紐約、倫敦、華盛頓和悉尼都推出錯峰票，巴黎、華盛頓等有多方式交通聯(lián)程票、觀光票和青年票，東京有往返票、非高峰限時票和計次票等等，有些票制類型相互交叉，但是基本照顧到了各類出行需求。另一方面在通勤高峰期，非通勤人口和通勤人口一起乘車造成了高峰期站內(nèi)配車需求緊張，車站為了解決地鐵運力的緊張只能增加地鐵列車的購置，進一步推高了建設(shè)運維成本。

三、優(yōu)化我國城軌投資、防范債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)建議

我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)邁入了都市圈時代，城市空間范圍的擴大和城市半徑的延伸導(dǎo)致出行距離和時間增加，傳統(tǒng)的城市軌道交通發(fā)展從財政可持續(xù)模式上難以為繼，需要在城軌新基建和新發(fā)展領(lǐng)域采取更為有效的模式。

（一）構(gòu)建中央、省、地方三級財政聯(lián)動的事權(quán)協(xié)同管理體系，分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險

要在頂層設(shè)計方面制定從上至下的交通事業(yè)共同投資、共擔(dān)風(fēng)險的體制機制，防止中央、省、地方三級財政失衡。中央政府應(yīng)作為投資主體之一，而不僅僅是通過財政轉(zhuǎn)移支付來積極參與跨行政界區(qū)、跨交通部門的重要交通項目管理，拉動引導(dǎo)多方資源在交通基建領(lǐng)域有效發(fā)力。長期而言，需要合理調(diào)整中央與地方的分稅制財政體制機制，比如在新建和改造市域快線方面，適當(dāng)放寬土地容積率開發(fā)限制，鼓勵提高站城融合效率，將交通關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)“蛋糕”做大，中央政府也可從沿線土地開發(fā)收益中獲得一定出讓金后直接支持跨市域、跨部門協(xié)同的交通工程建設(shè)，提升城市群、都市圈交通一體化發(fā)展質(zhì)量，既防止項目受阻拖延，又防止一方主體財政壓力過大。

中央、省、地方按照不同項目協(xié)商投資比例，上級部門提取的沿線土地開發(fā)收益通過專項財政轉(zhuǎn)移到省和地方，并不增加地方的財政上繳和土地開發(fā)商稅費負擔(dān)，只是通過三級財權(quán)聯(lián)動，發(fā)揮了共同分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險比例的作用，即總債務(wù)沒有增加的同時能夠兼顧投資拉動效率且降低多方風(fēng)險。

（二）關(guān)注交通硬基建與軟聯(lián)通的同步投入，提升投資有效性，防范無效債務(wù)增加

首先，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同項目的軌道基礎(chǔ)設(shè)施短板進行投入。對于主要交通網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)已基本完成的區(qū)域和城市，更多利用既有鐵路、軌道資源規(guī)劃建設(shè)聯(lián)絡(luò)線及繁忙通道的復(fù)線、多復(fù)線，把聯(lián)網(wǎng)、補網(wǎng)、強鏈作為投資重點，從邊際作用上著力提升網(wǎng)絡(luò)效益，優(yōu)化交通樞紐的換乘接駁條件，提升客運周轉(zhuǎn)效率。

其次，應(yīng)注重在交通協(xié)同管理體制機制建設(shè)上進行投資。以往更多關(guān)注軌道基建領(lǐng)域投資的上下產(chǎn)業(yè)鏈拉動，忽略交通管理協(xié)同方面的資金投入，而一個高效協(xié)同的管理軟環(huán)境能起到“花小錢辦大事”的撬動作用。應(yīng)從中央到地方層面常設(shè)跨市域交通一體化協(xié)同管理機構(gòu)，并由發(fā)改委或者交通運輸部成立央地兩級的交通運輸政策審議會，可以將城市群、都市圈協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的決策方針盡快落地，并積極采納社會民眾意見，提升交通運輸?shù)耐顿Y效率。

再次，應(yīng)制度化把握“適度超前”建設(shè)的度，力避“過度超前”。謹防政府赤字和整體負債進入大規(guī)模慣性增長通道，要有從上至下總體“過緊日子”的想法，時刻提防“大水漫灌”和透支未來。一是發(fā)揮交通運輸政策審議會評審機制作用。實施地方與中央由下而上的“審議會多數(shù)票通過”制度，調(diào)動學(xué)者、企業(yè)、居民、社會人士積極參與項目評估與管理，有效投資的標(biāo)準應(yīng)該是交通項目能否促進人口流動性、土地利用率、產(chǎn)業(yè)功能性相結(jié)合。二是實施后評估及評估結(jié)果公開制度。軌道項目運營五年后必須參加后評估，并要求對經(jīng)濟效應(yīng)和社會效應(yīng)等評估結(jié)果向全社會公開，不達標(biāo)項目由相關(guān)主體負責(zé)整改。三是對過度超前和規(guī)劃不善項目終身追責(zé)。適度超前并不是對規(guī)劃失誤和盲目發(fā)展的包容，要警惕各種以適度超前為名的無效舉債。對過度超前和經(jīng)營不善的項目相關(guān)責(zé)任人進行終身追責(zé)。

（三）分階段擴大開放，促進聯(lián)動，強化多渠道債務(wù)風(fēng)險化解機制，做強交通主體

第一，充分發(fā)揮金融工具作用，盤活存量資產(chǎn)。通過實施投資類債務(wù)打包封存并盡快與運營補貼剝離。一是防止出現(xiàn)大包袱帶來債多不愁、士氣渙散、破罐子破摔的“滾雪球”惡果；二是防止大規(guī)模城投債務(wù)到期后進新展期而帶來的實質(zhì)性違約風(fēng)險。將打包封存的債務(wù)證券化，可以減少債務(wù)擴張問題，通過積極鼓勵推動交通投資規(guī)劃與沿線土地項目合并REITs 和PPP 業(yè)務(wù)發(fā)展，助力盤活存量資產(chǎn)，化解投資債務(wù)。

第二，實施交通領(lǐng)域內(nèi)外聯(lián)動，緩解財政壓力。交通企業(yè)和地方政府需要從單一的交通運輸服務(wù)向多元綜合服務(wù)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)服務(wù)經(jīng)營業(yè)態(tài)多元化，解決收支不平衡與全生命周期發(fā)展之間的挑戰(zhàn)。發(fā)揮交通廊道優(yōu)勢，將沿線和節(jié)點區(qū)域空間發(fā)展的相關(guān)外部性收益逐步以“持續(xù)緩流”的方式返補給交通領(lǐng)域，實現(xiàn)土地及多種經(jīng)營開發(fā)收益源源不斷反哺交通建設(shè)運營，促進協(xié)調(diào)發(fā)展、合作共贏。

第三，擴大開放，拓展國內(nèi)外債務(wù)及投資市場?？蓪⒔煌ńㄔO(shè)與聯(lián)動較好的物業(yè)項目打包整合，或者將運營有穩(wěn)定回報、政府優(yōu)先擔(dān)保的項目依托國內(nèi)外優(yōu)秀的債務(wù)證券發(fā)行機構(gòu)，更好地將投資及債務(wù)證券向海內(nèi)外發(fā)行。通過資產(chǎn)運作提升交通運輸企業(yè)信用評級，擴大發(fā)債規(guī)模和提高收益率。

第四，繼續(xù)分階段規(guī)劃投資并逐步化解債務(wù)風(fēng)險。第一階段，利用公共財政優(yōu)勢作為投融資主角進行交通項目的建設(shè)與運營。第二階段，由國有企業(yè)向經(jīng)過股份制改革的民營企業(yè)轉(zhuǎn)型，政府的投資轉(zhuǎn)換為持股，所有者與經(jīng)營者分離，可適當(dāng)給予社會資本運營補貼，讓企業(yè)家成為交通建設(shè)發(fā)展主角。第三階段，推動優(yōu)質(zhì)企業(yè)上市，公共財政投資通過股票轉(zhuǎn)讓撤出，爭取投資收回略有盈余，徹底擺脫債務(wù)壓力并向可持續(xù)方向進展。目前，我國交通發(fā)展領(lǐng)域的大部分項目處于第一階段，應(yīng)積極探索部分項目開展第二階段和第三階段工作，逐步實現(xiàn)扭虧為盈。

（四）建立靈活高效的軌道交通經(jīng)營管理體系，實現(xiàn)交通優(yōu)行

一是制定完善合理的票制票價方案，達到降低高峰擁擠率、客票收入逐步反映運營成本變化、優(yōu)化客流時間分布、平衡地鐵運力結(jié)構(gòu)的目的。一方面針對通勤群體設(shè)計“高峰提價+通勤優(yōu)惠”的票價方案，可以將地鐵高峰時刻的基礎(chǔ)起步價格適當(dāng)上提，將非必要出行導(dǎo)流至平峰時間段，同時將通勤時間出行的累積支付優(yōu)惠力度加大，從而不增加甚至降低通勤者的月度總支出。另一方面設(shè)計適應(yīng)不同出行需求的其他次票、月票、群體票等。為了降低高峰擁堵程度和減少運維費用，可以適當(dāng)參考新加坡的早高峰7 點30 之前車站出站乘客免票，7 點30 至7 點45 之間出站給予5 折優(yōu)惠方式激勵錯峰出行。新加坡通過改進后的錯峰票制票價政策，降低軌道交通高峰的運營壓力、提升平峰客流，緩解地面出行強度，提高了居民出行的幸福感、獲得感，同時能減少地鐵預(yù)備車輛，節(jié)約財政投入。新加坡因以上票制改革后的科學(xué)運營，每條線路節(jié)約了1-2 列車底，每年節(jié)約地鐵財政投入和運維資金5%左右。

二是圍繞TOD 等站城融合的交通新基建與都市圈、城市群協(xié)同發(fā)展，加強城市軌道、市域（郊）鐵路、城際鐵路和干線鐵路四種軌道交通系統(tǒng)的“四網(wǎng)融合”。圍繞交通與區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，區(qū)分引導(dǎo)類型交通項目和支撐類型項目，分類施策規(guī)劃建設(shè)交通項目，促進不同交通制式的多網(wǎng)融合。多層次軌道交通的融合也可以打破如今各站地軌道交通獨立運營的格局，實行大站快線、跨線直通運營等運輸組織模式，提升軌道交通運營效率。

三是地方財政應(yīng)首先確保軌道交通正常運營。

保證地鐵不因財政補貼不足而突然停運，避免在平峰超過10 分鐘以上的發(fā)車間隔，嚴格防止發(fā)生重大交通安全事故。在運營服務(wù)質(zhì)量方面，通過多種方式增強軌道交通出行吸引力，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析研判以及MaaS 等制定智慧出行方案，打造“軌道+生活”的城市發(fā)展模式，科學(xué)規(guī)劃發(fā)車間隔，避免客流培育不足。