李嵐春 陳 偉 ，，3

（1.中國(guó)科學(xué)院武漢文獻(xiàn)情報(bào)中心，武漢 430071；2.科技大數(shù)據(jù)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430071；3.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100190）

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Regulation Mechanism，CBAM）是中美、中歐氣候合作的熱點(diǎn)議題。2021年以來(lái)，西方國(guó)家碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制立法議程顯著提速［1］，歐盟、美國(guó)民主黨主張實(shí)施以碳關(guān)稅為主的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，意圖組建國(guó)際碳貿(mào)易壁壘聯(lián)盟，對(duì)高能耗、碳密集進(jìn)口產(chǎn)品征收碳稅［2］。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制表面是一種碳減排約束制度，促使各國(guó)提出更加積極的氣候行動(dòng)目標(biāo)，但本質(zhì)為單邊貿(mào)易保護(hù)主義，可能掀起新的貿(mào)易戰(zhàn)和逆全球化浪潮，甚至影響后疫情時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇和治理體系，特別是對(duì)我國(guó)等廣大發(fā)展中國(guó)家的生產(chǎn)貿(mào)易體系實(shí)施降維打擊［3］。

鑒于此，本文在梳理歐盟、美國(guó)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施方案要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，比較其具體內(nèi)容的異同及發(fā)展趨勢(shì)，深入分析對(duì)我國(guó)可能造成的長(zhǎng)期影響，研判提出我國(guó)科學(xué)應(yīng)對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)舉措。

1 歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制總體部署要點(diǎn)

1.1 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制立法提案

1.1.1 實(shí)施背景

歐盟一直踐行綠色低碳發(fā)展道路，2019年發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》以謀求全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位。為推動(dòng)各國(guó)制定更加積極的氣候行動(dòng)計(jì)劃，歐盟將CBAM作為實(shí)施綠色新政、落實(shí)“Fit for 55”一攬子減排計(jì)劃的關(guān)鍵舉措［4］。

歐盟CBAM作為國(guó)際上首個(gè)以碳關(guān)稅形式應(yīng)對(duì)氣候變化的法案提案，旨在對(duì)癥“碳泄漏（Carbon-leakage）”，與現(xiàn)行碳排放交易體系（EUETS）并行運(yùn)作［5］，并對(duì)其具體條款形成補(bǔ)充或替代。CBAM要求境內(nèi)外企業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)等減排，對(duì)進(jìn)口商品增加碳管制成本，以保障歐盟減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，并激勵(lì)貿(mào)易伙伴采取更強(qiáng)有力的減排措施。

1.1.2 實(shí)施進(jìn)展

目前，歐盟CBAM歷經(jīng)多次談判與審議，于2022年底達(dá)成法律文本臨時(shí)協(xié)議，因此其方案的推行“呼之欲出”。不過(guò)，CBAM具體細(xì)節(jié)和實(shí)施時(shí)間仍有較大變數(shù)［6］，歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)三方在細(xì)節(jié)內(nèi)容上存在一定分歧［7］，主要體現(xiàn)在4個(gè)方面（表1）。

表1 歐盟CBAM立法提案的三方主要內(nèi)容對(duì)比［8］Tab.1 Comparison of CBAM Legislative Proposals in EU［8］

1）進(jìn)口產(chǎn)品核算有所不同。歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)持謹(jǐn)慎態(tài)度，首批確定五大碳密集行業(yè)產(chǎn)品，僅核算直接排放，以盡量避免引起國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈抵制［9］。而歐洲議會(huì)更加激進(jìn)，不僅擴(kuò)大了歐委會(huì)確定的行業(yè)覆蓋范圍，還增加電力間接排放核算。

2）免費(fèi)配額退出存在爭(zhēng)議。歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)提出的免費(fèi)碳配額時(shí)間為2026—2035年，歐洲議會(huì)方案提前至2032年，這是三方關(guān)于CBAM和碳市場(chǎng)改革的關(guān)鍵爭(zhēng)議點(diǎn)。

3）碳關(guān)稅過(guò)渡期意見反復(fù)。歐洲議會(huì)將CBAM的過(guò)渡期由縮短至2年修改為延長(zhǎng)至4年，企圖利用更長(zhǎng)的過(guò)渡期促使進(jìn)口商適應(yīng)CBAM規(guī)則。

4）監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)各執(zhí)一詞。歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)提出碳關(guān)稅執(zhí)行由各成員國(guó)自行監(jiān)督；歐洲議會(huì)提出更加強(qiáng)勢(shì)的方案，建立歐盟層面的集中統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制的透明度和有效性，避免選擇特定地區(qū)進(jìn)口特定產(chǎn)品。

此外，歐盟內(nèi)部對(duì)CBAM方案也持不同聲音。例如，歐洲人民黨團(tuán)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇遲滯和俄烏沖突持續(xù)背景下，歐洲在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)難以有效改變化石燃料依賴和能源成本上漲的局面，其傳統(tǒng)工業(yè)體系的調(diào)整過(guò)渡期需要更長(zhǎng)［10］；諸多歐洲行業(yè)組織及企業(yè)認(rèn)為，CBAM增加鋼鐵、鋁純進(jìn)口產(chǎn)業(yè)的下游企業(yè)成本，可能擾亂相關(guān)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，反而增加生產(chǎn)成本、影響綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程［11］；作為歐盟中產(chǎn)品與服務(wù)出口額最高的國(guó)家，德國(guó)擔(dān)心免費(fèi)配額退出和出口退稅政策將引來(lái)其他國(guó)家的反制措施，極大沖擊其出口型貿(mào)易體系等。

1.2 美國(guó) 《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》 提案

1.2.1 實(shí)施背景

美國(guó)拜登政府把扭轉(zhuǎn)退出《巴黎協(xié)定》的氣候領(lǐng)導(dǎo)力頹勢(shì)、重新主導(dǎo)全球氣候秩序作為核心施政主張。“清潔能源革命與環(huán)境正義”計(jì)劃提出一項(xiàng)碳邊界調(diào)整提案，即“對(duì)未履行氣候和環(huán)境承諾國(guó)家的碳密集型進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施碳調(diào)節(jié)費(fèi)或碳配額政策”［12］。

隨著歐盟提出CBAM方案，美國(guó)便開始著手制定對(duì)高碳產(chǎn)品征收碳污染成本費(fèi)用的法案［13］，以對(duì)抗歐盟CBAM對(duì)美國(guó)貿(mào)易體系的沖擊。2022年6月，美國(guó)民主黨向議會(huì)正式提交《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》（Clean Competition Act，CCA）立法提案，設(shè)計(jì)了一種不同于歐盟的CBAM框架方案。CCA法案同樣向進(jìn)口商品征收二氧化碳排放費(fèi)用，但對(duì)碳稅義務(wù)進(jìn)行創(chuàng)新，征收對(duì)象既適用于高碳的進(jìn)口產(chǎn)品，也適用于高碳的本國(guó)產(chǎn)品，并提供出口退稅［14］。

1.2.2 實(shí)施進(jìn)展

截至2023年6月，美國(guó)CBAM仍存在不確定性，其根本原因在于全國(guó)統(tǒng)一的碳定價(jià)或碳交易機(jī)制欠缺，可能被視為進(jìn)口關(guān)稅從而存在違反世界貿(mào)易組織規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。

為此，美國(guó)《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》跳出思維定式，直接以美國(guó)相應(yīng)產(chǎn)品的平均碳含量為衡量基準(zhǔn)，采用弱化碳成本量化的形式簡(jiǎn)化全國(guó)性碳稅的復(fù)雜進(jìn)程，以最低成本、最快時(shí)間構(gòu)建起CBAM體系，并逐步受到兩黨支持，美國(guó)版碳關(guān)稅也正式提上議程，其要點(diǎn)如表2所示。

表2 美國(guó)清潔競(jìng)爭(zhēng)法案CBAM征收標(biāo)準(zhǔn)Tab.2 Collection Standard of Clean Competition Act in the United States

2 歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制方案比較

基于以上分析，歐美CBAM方案立法取得顯著進(jìn)展，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的推行已成必然之勢(shì)。CBAM核心為征收高碳產(chǎn)品的碳排放成本，但在制度設(shè)計(jì)上兩者存在一定差異，歐美結(jié)合各自的碳市場(chǎng)建設(shè)基礎(chǔ)制定不同的征收規(guī)則。

2.1 征收標(biāo)準(zhǔn)差異顯著

歐美在碳邊境稅的征收標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯差異，歐盟對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收顯性碳價(jià)，美國(guó)則同等對(duì)待進(jìn)口和國(guó)內(nèi)環(huán)境等效產(chǎn)品。具體來(lái)看：

歐盟CBAM采用“絕對(duì)碳含量”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的全部“內(nèi)嵌排放”征收邊境碳稅，即產(chǎn)品生產(chǎn)制造過(guò)程中的直接和間接排放總和。同時(shí)，歐盟要求完全鏡像參照歐盟碳價(jià)，進(jìn)口產(chǎn)品的單位碳排放成本必須與境內(nèi)產(chǎn)品成本持平，征收低碳價(jià)國(guó)家的生產(chǎn)者，消除進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。其計(jì)算方法是：（出口產(chǎn)品碳排放量-歐盟免費(fèi)碳配額）×出口產(chǎn)品數(shù)量×歐盟碳價(jià)-出口國(guó)碳市場(chǎng)支付費(fèi)用［15］。顯然，歐盟CBAM旨在刺激各國(guó)碳價(jià)上升至相近水平，以此鞏固提升歐盟在全球范圍內(nèi)碳定價(jià)絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)［16］，從而占據(jù)全球氣候規(guī)則制定高地。

美國(guó)CCA采用“相對(duì)碳含量”標(biāo)準(zhǔn)，僅對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品超出基準(zhǔn)線（美國(guó)同類產(chǎn)品的平均碳含量）的碳排放部分實(shí)施征稅，即產(chǎn)品碳排放與美國(guó)基準(zhǔn)線的差值［17］。其計(jì)算方法是：（出口產(chǎn)品碳排放量-美國(guó)產(chǎn)品平均碳排放）×55美元／噸，碳稅標(biāo)準(zhǔn)每年上浮5%。但在計(jì)算進(jìn)口產(chǎn)品碳含量時(shí)，美國(guó)提出采用“以原產(chǎn)國(guó)行業(yè)平均碳強(qiáng)度或整體經(jīng)濟(jì)碳強(qiáng)度”多重標(biāo)準(zhǔn)［15］。而實(shí)際上美國(guó)制造業(yè)的碳排放強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)碳密集度低于大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)者，這其中就存在極大的利己操作空間。因此，美國(guó)CCA實(shí)為借“靈活”之名行攫利之實(shí)，且有效規(guī)避可能違反世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）保護(hù)主義規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)［17］。

2.2 征收范圍基本一致

歐盟CBAM征收的產(chǎn)品包括水泥、鋼鐵、鋁、化肥、電力及有機(jī)化學(xué)品、塑料、氫和氨，計(jì)劃在2025年前覆蓋下游產(chǎn)品，2030年前納入歐盟碳市場(chǎng)所有行業(yè)。

美國(guó)CCA主要征收碳密集型產(chǎn)品，包括化石燃料、精煉石油產(chǎn)品、石化產(chǎn)品、肥料、氫、己二酸、水泥、鋼鐵、鋁、玻璃、紙漿和造紙、乙醇。

可以看出，歐美均優(yōu)先考慮碳泄露風(fēng)險(xiǎn)和碳排放強(qiáng)度高的行業(yè)，從而避免本土企業(yè)因高碳排放成本而在全球貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)中處于下風(fēng)。

2.3 適用國(guó)別大同小異

歐美占據(jù)著全球85%以上的碳交易市場(chǎng)，未來(lái)可能通過(guò)達(dá)成歐美碳市場(chǎng)協(xié)議，繼續(xù)利用氣候規(guī)則擴(kuò)大對(duì)發(fā)展中國(guó)家的“減排掠奪”。

歐美對(duì)待發(fā)展中國(guó)家政策雖有差異，但均相對(duì)有限，忽視《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。在國(guó)別范圍上，歐盟只豁免加入歐盟碳市場(chǎng)的非歐盟國(guó)家，或與歐盟碳市場(chǎng)掛鉤的國(guó)家，美國(guó)僅提出對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)行豁免，這就可能誘導(dǎo)其他國(guó)家加入或采用歐美碳市場(chǎng)規(guī)則。其次，歐盟碳稅收入主要用于歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和綠色投資，多次修訂后對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金援助含糊不清，美國(guó)僅提出25%的碳稅收入支持發(fā)展中國(guó)家脫碳，顯然與歐美在全球氣候行動(dòng)中的責(zé)任背道而馳。

由此可見，歐美希望將CBAM作為打壓新興經(jīng)濟(jì)體生產(chǎn)貿(mào)易體系的有效有力合規(guī)工具，實(shí)難起到領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理之效。

3 歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制戰(zhàn)略意圖的主要影響

綜上所述，由美歐主導(dǎo)的全球碳邊境規(guī)則聯(lián)盟初現(xiàn)雛形。為此，應(yīng)進(jìn)一步深度解析歐美CBAM方案的政治意圖，前瞻分析對(duì)我國(guó)造成的短期影響及長(zhǎng)期可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制戰(zhàn)略意圖

從表面上來(lái)看，歐美CBAM向高碳產(chǎn)品直接征收產(chǎn)品碳轉(zhuǎn)移成本，盡管釋放了“倒逼”各國(guó)提升減排努力的信號(hào)，但實(shí)際上仍為一種單邊貿(mào)易壁壘行為，其目標(biāo)繼續(xù)打壓新興經(jīng)濟(jì)體綠色發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，維持在全球氣候與貿(mào)易治理體系上的領(lǐng)導(dǎo)地位。

3.1.1 保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

歐美CBAM旨在利用氣候政策工具打壓出口國(guó)成本優(yōu)勢(shì)，從而推動(dòng)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重新轉(zhuǎn)移或回流，以此維護(hù)境內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

美國(guó)承諾在2050年前實(shí)現(xiàn)100%清潔能源經(jīng)濟(jì)，《清潔制造法案》旨在通過(guò)碳污染成本強(qiáng)制措施，推動(dòng)貿(mào)易政策與氣候目標(biāo)緊密結(jié)合，以增強(qiáng)本土清潔制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力［17］。歐盟頒布“綠色新政”以來(lái)，實(shí)施八大主題行動(dòng)一攬子計(jì)劃，并多次調(diào)整制定更為激進(jìn)的氣候目標(biāo)（到2030年減排55%）。事實(shí)上，由于新冠疫情、俄烏沖突等因素，短時(shí)間內(nèi)歐洲化石燃料供應(yīng)緊張、天然氣價(jià)格飆升、可再生能源發(fā)展緩慢、清潔技術(shù)供應(yīng)鏈掉隊(duì)等不利局面將持續(xù)存在。這就會(huì)導(dǎo)致歐洲能源密集型傳統(tǒng)行業(yè)成本增加，傳統(tǒng)汽車、鋼鐵、化工等產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)將不復(fù)存在。為此，歐盟CBAM通過(guò)向高能耗、高排放進(jìn)口征稅，利用碳市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)實(shí)施對(duì)美伺機(jī)“掠奪”行為的反制以及對(duì)亞洲清潔供應(yīng)鏈的降維打壓，以保持歐盟內(nèi)部在減排步伐提速進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力［18］。

3.1.2 加速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇

全球經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退催動(dòng)歐美出臺(tái)以綠色革命為核心的振興計(jì)劃。

一是緩解經(jīng)濟(jì)外部危機(jī)和內(nèi)部壓力，加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐。歐盟將CBAM碳稅收入注入歐盟“下一代歐盟”復(fù)興計(jì)劃，主要用于成員國(guó)債務(wù)基金的償還，緩沖新冠肺炎疫情、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、俄烏沖突等多重財(cái)政壓力；美國(guó)計(jì)劃將75%的碳稅籌集收入用于投資碳密集型行業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)行業(yè)的綠色化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二是加速本土清潔能源技術(shù)創(chuàng)新布局，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全可控。新冠疫情的持續(xù)流行使得逆全球化問(wèn)題完全暴露，供應(yīng)鏈安全成為國(guó)際博弈新焦點(diǎn)，歐美通過(guò)CBAM試圖加速以脫碳、零碳、負(fù)碳技術(shù)為核心的科技攻關(guān)，重新趕超、主導(dǎo)甚至拉開在低碳技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。

三是在低成本實(shí)現(xiàn)深度脫碳的同時(shí)，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。歐美將利用CBAM在國(guó)際碳市場(chǎng)上的影響力，促使歐式、美式或歐美標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品裝備等貿(mào)易出口，通過(guò)綠色規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)搶占經(jīng)濟(jì)成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加速產(chǎn)業(yè)回遷并擺脫對(duì)外依賴，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性。

3.1.3 率先爭(zhēng)奪國(guó)際規(guī)則話語(yǔ)權(quán)

CBAM本身就是一種環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的輸出，歐美同步在“碳關(guān)稅”上發(fā)力，旨在爭(zhēng)奪全球應(yīng)對(duì)氣候變化的主導(dǎo)權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)“碳中和”時(shí)代全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)以及國(guó)際貿(mào)易規(guī)則制定［19］。CBAM主導(dǎo)的氣候與貿(mào)易新秩序的最終建立，將單方面改變國(guó)際貿(mào)易游戲規(guī)則，顛覆全球貿(mào)易體系、產(chǎn)業(yè)格局、分工體系，并通過(guò)強(qiáng)化國(guó)際傳導(dǎo)推動(dòng)歐美氣候與貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)的輸出，鞏固歐美在全球碳市場(chǎng)的核心地位［20］，由此發(fā)起針對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體的新型綠色貿(mào)易壁壘。

3.1.4 占據(jù)地緣政治博弈高地

當(dāng)前，全球地緣政治博弈加劇，貿(mào)易摩擦、去全球化潮流暗涌，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域合作并存。歐美CBAM除了考量經(jīng)濟(jì)自給自足策略外，通過(guò)技術(shù)武器化、氣候輿論化、經(jīng)濟(jì)安全化、貿(mào)易政治化來(lái)轉(zhuǎn)移內(nèi)部矛盾、破解發(fā)展困境以及提升自身政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，進(jìn)而借用氣候行動(dòng)之名占據(jù)全球可持續(xù)發(fā)展議題的道德高地［17］。

3.2 歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)我國(guó)的影響

我國(guó)作為世界上最大的貿(mào)易出口國(guó)、碳排放國(guó)和發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)處于隱含碳凈出口國(guó)位置［21］，現(xiàn)有碳市場(chǎng)僅面向電力部門，對(duì)于歐美重點(diǎn)征收的鋼鐵、水泥、化工、鋁等高碳產(chǎn)品碳定價(jià)機(jī)制尚不健全。隨著歐美推行CBAM已成必然之勢(shì)，勢(shì)必將對(duì)我國(guó)貿(mào)易、能源、碳市場(chǎng)等產(chǎn)生一系列影響。

3.2.1 持續(xù)沖擊我國(guó)貿(mào)易體系

歐盟、美國(guó)分別是我國(guó)第二、第三大貿(mào)易伙伴，占我國(guó)貿(mào)易總量的26%，也是我國(guó)主要的貿(mào)易順差來(lái)源，約占全部順差額90%。短期內(nèi)CBAM會(huì)導(dǎo)致我國(guó)碳密集產(chǎn)品出口成本增加，不過(guò)整體影響有限，局部高碳產(chǎn)品出口受挫；但隨著征收范圍的擴(kuò)大對(duì)出口貿(mào)易體系將造成持續(xù)沖擊［2］，尤其是能源密集型行業(yè)。

我國(guó)是歐盟最大進(jìn)口來(lái)源國(guó)，CBAM對(duì)高碳出口行業(yè)成本影響較大。按近年貿(mào)易數(shù)據(jù)［22］，除電力不涉及外，中國(guó)涉及CBAM初始草案四大行業(yè)產(chǎn)品對(duì)歐出口額占對(duì)歐出口總量的1.6%（主要為鋼鐵、鋁），修訂方案的出口產(chǎn)品占比將增加至8%（圖1）［23］。未來(lái)如果CBAM覆蓋歐盟碳市場(chǎng)所有行業(yè)，中國(guó)受影響產(chǎn)品將占對(duì)歐出口總額的12%，每年金額約為427.5億美元（約2757億人民幣）。其中，受影響最大的部門為石油化工和鋼鐵，兩者出口額約占受影響貿(mào)易總額的27%［7］。

圖1 中國(guó)對(duì)歐出口CBAM行業(yè)主要產(chǎn)品分布［22，23］Fig.1 Distribution of Main Products of CBAM Industry Exported from China to Europe［22，23］

美國(guó)CCA可能直接引用進(jìn)口國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的碳強(qiáng)度，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)碳強(qiáng)度是美國(guó)的三倍多，因此任何產(chǎn)品都會(huì)面臨整個(gè)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的碳強(qiáng)度違約。以鋼鐵行業(yè)為例，美國(guó)鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口占中國(guó)的出口市場(chǎng)份額為8%，得益于低廉的煤電和頁(yè)巖氣價(jià)格以及豐富的廢鋼資源，美國(guó)鋼鐵工業(yè)在能耗水平和碳排放方面具有先天優(yōu)勢(shì)，其碳排放因子為1.56 tCO2e／t，而中國(guó)的為2.38 tCO2e／t，按照CCA規(guī)定，2024年中國(guó)每噸鋼鐵的出口碳稅為45.10美元，到2028年將上漲至54.82美元［24］。

3.2.2 借機(jī)實(shí)施新的經(jīng)濟(jì)制裁

國(guó)際碳減排博弈起于碳關(guān)稅，但其具體實(shí)施將持續(xù)推動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)的貿(mào)易摩擦和環(huán)境規(guī)制［18］。在歐盟、美國(guó)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的影響下，英國(guó)、日本等對(duì)CBAM持支持或開放態(tài)度，英國(guó)倡導(dǎo)七國(guó)集團(tuán)組建碳關(guān)稅聯(lián)盟，加拿大提出與美歐共存的碳邊境稅，日本試圖建立美歐日三方碳邊境調(diào)節(jié)框架［25］?？梢灶A(yù)見，未來(lái)美歐發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體可能借氣候議題組建貿(mào)易壁壘“封鎖圈”，推動(dòng)碳關(guān)稅嵌入貿(mào)易體系掌握規(guī)則制定、修改的話語(yǔ)權(quán)，從而達(dá)到打壓中國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的目的。

3.2.3 產(chǎn)業(yè)情報(bào)暴露風(fēng)險(xiǎn)激增

歐盟CBAM要求出口商配合提供相關(guān)產(chǎn)品的碳排放強(qiáng)度、在第三國(guó)已支付的碳價(jià)以及生產(chǎn)廠商、設(shè)備、能力等信息［16］，大量數(shù)據(jù)涉及到企業(yè)秘密。由此，歐盟可通過(guò)產(chǎn)品碳路徑監(jiān)測(cè)詳細(xì)掌握境外企業(yè)情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、工藝布局、碳市場(chǎng)等情報(bào)的追溯，一旦數(shù)據(jù)泄露將帶來(lái)難以預(yù)估的產(chǎn)業(yè)安全隱患。

3.2.4 綠色轉(zhuǎn)型陷入被動(dòng)局面

CBAM核心是保護(hù)境內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，因此可能導(dǎo)致境外企業(yè)退出、部門產(chǎn)業(yè)回流，從而使全球供應(yīng)體系重新洗牌，引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義爭(zhēng)端［5］。

對(duì)我國(guó)而言，短中期內(nèi)碳密集產(chǎn)業(yè)將受到歐美市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)擠壓，亟需尋求新興市場(chǎng)釋放產(chǎn)能以對(duì)沖出口歐美的氣候風(fēng)險(xiǎn)，鋼鐵、化工、化肥等高碳工業(yè)相繼面臨超出發(fā)展階段的急速轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，可能出現(xiàn)“躍進(jìn)式”“一刀切式”減碳［26］。從氣候行動(dòng)長(zhǎng)期目標(biāo)的角度來(lái)看，可加速我國(guó)以新能源為導(dǎo)向的綠色低碳革命進(jìn)程，但需警惕歐美憑借碳市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，將CBAM引入太陽(yáng)能、風(fēng)電等高科技產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，伺機(jī)打破我國(guó)清潔能源領(lǐng)域的科技和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)低碳零碳負(fù)碳技術(shù)和產(chǎn)品輸出，從而掌握新時(shí)期的國(guó)際可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。

4 我國(guó)應(yīng)對(duì)舉措建議

未來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家可能通過(guò)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制密織碳關(guān)稅壁壘聯(lián)盟，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持底線思維緊抓挑戰(zhàn)和機(jī)遇，充分銜接碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)，及早謀劃，科學(xué)部署應(yīng)對(duì)措施。

4.1 推動(dòng)多邊氣候磋商機(jī)制，堅(jiān)決抵制單邊貿(mào)易保護(hù)

首先，以聯(lián)合國(guó)和WTO相關(guān)規(guī)則為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，鮮明反對(duì)任何假借氣候變化名義的貿(mào)易歧視政策，必要時(shí)考慮對(duì)等征收的反制措施。其次，合作共建氣候?qū)υ捚脚_(tái)，積極磋商促成中歐、中美的雙邊或多邊對(duì)等減排機(jī)制，通過(guò)綠色投資、清潔技術(shù)貿(mào)易等務(wù)實(shí)合作，重塑碳中和背景下的中歐、中美綠色貿(mào)易伙伴關(guān)系。同時(shí)，加強(qiáng)新興經(jīng)濟(jì)體氣候行動(dòng)國(guó)際合作，依托“金磚國(guó)家”“一帶一路”“南南合作”等平臺(tái)，探索新興經(jīng)濟(jì)體在碳市場(chǎng)機(jī)制上的合作，抵制發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的蓄意打壓行為，爭(zhēng)取共同利益和國(guó)際輿論共鳴；以更加積極態(tài)度推動(dòng)建設(shè)“綠色絲綢之路”開放貿(mào)易體系，為全球氣候治理秩序及我國(guó)產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)拓展新空間，并積極實(shí)施對(duì)第三世界國(guó)家的能源轉(zhuǎn)型、氣候行動(dòng)相關(guān)資金和技術(shù)援助。

4.2 發(fā)揮低碳技術(shù)引擎作用，構(gòu)筑雙循環(huán)綠色經(jīng)濟(jì)

發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)低碳、零碳、負(fù)碳等“雙碳”關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)、推廣和應(yīng)用，加大光伏、風(fēng)電、電動(dòng)汽車等主流優(yōu)勢(shì)低碳技術(shù)投資，加強(qiáng)綠氫、規(guī)模儲(chǔ)能、CCUS、生態(tài)碳匯等前沿新興技術(shù)攻關(guān)，加快新一代信息技術(shù)與“雙碳”技術(shù)的交叉融合，搶占綠色低碳技術(shù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

激發(fā)各類市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力，著力打造綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。在“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”上，推進(jìn)化石能源清潔高效利用、重點(diǎn)發(fā)展新能源系統(tǒng)革命，推動(dòng)高碳產(chǎn)業(yè)向清潔低碳轉(zhuǎn)型最終實(shí)現(xiàn)綠色零碳變革，加快綠色技術(shù)和產(chǎn)品在工業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域的場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)。在“國(guó)際大循環(huán)”上，構(gòu)建新興綠色低碳技術(shù)的國(guó)際供應(yīng)鏈，持續(xù)深化調(diào)整綠色貿(mào)易體系，繼續(xù)保持并拉長(zhǎng)光伏組件、新能源汽車等產(chǎn)品“低價(jià)高質(zhì)”優(yōu)勢(shì)，通過(guò)綠色節(jié)能技術(shù)的推廣縮小鋼鐵、鋁等高碳產(chǎn)品劣勢(shì)。

4.3 堅(jiān)持“以我為主”，倡導(dǎo)公平合理的碳中和秩序

隨著歐美等國(guó)家和地區(qū)相繼推出相關(guān)政策，未來(lái)碳關(guān)稅機(jī)制很有可能納入國(guó)際貿(mào)易體系，甚至成為全球碳中和背景下顛覆產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的重要規(guī)則。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)前瞻研究布局，警惕歐美西方所謂的“透明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”等遏制和打壓，高度關(guān)注、合理主張并深度參與制定國(guó)際減排和貿(mào)易相關(guān)規(guī)則。在國(guó)際多邊場(chǎng)合堅(jiān)持獨(dú)立自主的戰(zhàn)略定力，弘揚(yáng)人類命運(yùn)共同體理念，推動(dòng)全球碳中和氣候治理秩序改革的公平合理、平等互信。積極展示大國(guó)責(zé)任心和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，講好人類史上減碳規(guī)模最大、成效最為顯著的中國(guó)生態(tài)文明故事，通過(guò)國(guó)際合作在清潔能源、氣候行動(dòng)等相關(guān)領(lǐng)域引導(dǎo)并推廣中國(guó)模式。

4.4 完善國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)體系，促進(jìn)全球化銜接互證

歐美碳邊境調(diào)節(jié)的主要依據(jù)為碳定價(jià)機(jī)制的差異。因此，我國(guó)可以適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善與國(guó)際接軌的碳價(jià)機(jī)制。

一是密切追蹤歐美碳市場(chǎng)和氣候政策動(dòng)向，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍。優(yōu)先納入CBAM重點(diǎn)征收的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、化工等部門高排放高能耗產(chǎn)品，最大限度降低出口損失。在國(guó)內(nèi)碳交易機(jī)制運(yùn)行成熟后，逐步增加并全部納入歐美CBAM行業(yè)范圍。

二是通過(guò)嚴(yán)格排放上限、推行配額有償分配、引入拍賣、豐富交易品種等方式，確保碳價(jià)維持在相對(duì)較高的水平，將更多碳價(jià)留在國(guó)內(nèi)。

三是建立規(guī)范的碳排放核算體系，完善覆蓋產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈和全生命周期的碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系。

四是積極探索全球化碳交易市場(chǎng)，建立中國(guó)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，推動(dòng)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)與歐美等國(guó)際市場(chǎng)的有效銜接，提升中國(guó)碳價(jià)機(jī)制的國(guó)際認(rèn)可度。

4.5 研究探索碳稅制度設(shè)計(jì)，加速推動(dòng)脫碳減排進(jìn)程

在構(gòu)建完善碳排放交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，盡快深入開展碳稅開征可行性研究，兩者互為補(bǔ)充，引導(dǎo)企業(yè)選擇并制定“雙碳”發(fā)展路徑，從而減弱CBAM的影響。建立碳稅收入專項(xiàng)利用機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、脫碳減排、清潔能源、低碳技術(shù)等提供資金支持，形成國(guó)家稅收與經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的良性循環(huán)。積極探索碳稅立法，建立長(zhǎng)效減排機(jī)制，推動(dòng)與歐美等達(dá)成互認(rèn)諒解協(xié)議，避免產(chǎn)品碳稅等相關(guān)稅費(fèi)的雙重征稅。

作者貢獻(xiàn)說(shuō)明

李嵐春：政策文本整理、數(shù)據(jù)處理分析，論文撰寫；

陳 偉：研究思路和框架設(shè)計(jì)，論文修改。