朱炳成, 歐家新

一、 綠色證書交易制度的演進(jìn)歷程

2017年,綠色電力證書交易制度(以下簡稱“綠證交易制度”)在我國作為促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、順應(yīng)電力行業(yè)市場化改革的制度正式施行。該制度不僅對緩解我國可再生能源行業(yè)補(bǔ)貼資金短缺、推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提高政府公信力具有重要作用,而且對“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義重大。

(一) 綠證交易制度的演進(jìn)歷程

綠證交易制度是國家為促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升可再生能源發(fā)電比重而制定的關(guān)于綠色電力證書交易的各種法律規(guī)范措施的總稱。綠色電力證書(下文簡稱“綠證”)是集可交易性、貨幣兌現(xiàn)性、可再生能源發(fā)電量確認(rèn)性于一身且蘊(yùn)含環(huán)境權(quán)益的憑證,也是具有一定時(shí)效性,不具有普遍流通性的類似于金融產(chǎn)品的證明(1)岳小花.綠色證書制度的國外經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014(2):84-91．。綠證交易制度為可再生能源發(fā)電義務(wù)主體提供了可在自建綠電項(xiàng)目發(fā)電外購買綠證以完成義務(wù)的新選擇。一般而言,綠證交易制度與可再生能源配額制配套施行,配額義務(wù)主體可以通過購買綠證完成非水可再生能源發(fā)電配額的考核(2)徐濤.當(dāng)前綠色電力證書自愿認(rèn)購的意義[J].風(fēng)能產(chǎn)業(yè),2017(7):36．。

在規(guī)范層面,我國綠證交易制度以實(shí)行“配額制”為初衷,經(jīng)歷了由自愿認(rèn)購模式向強(qiáng)制配額制的轉(zhuǎn)變。在配額制發(fā)展初期,我國2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》(3)《中華人民共和國可再生能源法》第四條第一款:“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域,通過制定可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施,推動可再生能源市場的建立和發(fā)展?！钡谑臈l第二款:“國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國務(wù)院財(cái)政部門,按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃,確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重,制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法,并由國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實(shí)?！焙?014年發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014—2020)》,為可再生能源電力領(lǐng)域配額制度的實(shí)施提供了法律支撐,并為制訂和實(shí)施綠證交易制度奠定基礎(chǔ)。發(fā)展至2016年,我國《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》首次明確提出建立綠證交易制度。2017年國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局頒布的《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》(下文簡稱《自愿認(rèn)購規(guī)則》)正式確定我國可再生能源發(fā)電領(lǐng)域開始實(shí)行自愿認(rèn)購式綠證交易制度,并對綠證的性質(zhì)、核發(fā)范圍、認(rèn)購規(guī)則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管措施以及綠證的認(rèn)購責(zé)任進(jìn)行規(guī)定,這也標(biāo)志著我國綠證交易制度的正式確立和實(shí)施。隨后,我國相繼制定了一系列規(guī)范性文件積極推動建立清潔能源配額制,推進(jìn)綠證交易進(jìn)入無補(bǔ)貼階段,并明確承擔(dān)消納責(zé)任的主體可以通過自愿認(rèn)購綠證的方式完成消納量,為實(shí)現(xiàn)綠證交易與配額制的銜接提供法律依據(jù)(4)這些規(guī)范性文件包括:《關(guān)于積極推進(jìn)電力市場化交易進(jìn)一步完善交易機(jī)制的通知》《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(后文簡稱“807”號文)等。。隨著我國綠證交易制度的進(jìn)一步實(shí)施,2020年財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》,指出要全面推行綠證交易,并于2021年1月1日起,實(shí)行配額制綠證交易制度,企業(yè)通過綠證交易所得收入代替財(cái)政補(bǔ)貼,我國正式進(jìn)入“配額制+綠證交易”模式。為順利實(shí)現(xiàn)綠證交易模式的轉(zhuǎn)型,我國也相繼制定了一系列規(guī)范性文件(5)包括《清潔能源消納情況綜合監(jiān)管工作方案》《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案的通知》等文件。,來推動綠證交易制度的完善和推廣。

在市場層面,我國綠證交易市場呈現(xiàn)出以下特點(diǎn): (1) 風(fēng)電綠證核發(fā)量遠(yuǎn)多于光伏發(fā)電。截至2023年2月11日,全國累計(jì)風(fēng)電核發(fā)量為40 008 518個,累計(jì)光伏核發(fā)量為24 997 889個。(2) 補(bǔ)貼項(xiàng)目價(jià)格整體偏高。補(bǔ)貼光伏發(fā)電綠證平均價(jià)格為665.2元/MWh,補(bǔ)貼風(fēng)電綠證平均價(jià)格為182元/MWh,無補(bǔ)貼光伏發(fā)電綠證平均價(jià)格為49.1元/MWh,無補(bǔ)貼風(fēng)電綠證平均價(jià)格為46.2元/MWh,與國際綠證I-REC水電項(xiàng)目3元～4元/MWh、風(fēng)電/光伏項(xiàng)目5元～10元/MWh(6)復(fù)旦大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究中心．2023年2月復(fù)旦碳價(jià)指數(shù)[EB/OL].(2023-01-29)[2023-05-04].https://rcsd.fudan.edu.cn/info/1103/1345.htm．、TIGR無補(bǔ)貼項(xiàng)目綠證30元/MWh(7)高煒,陳康,王鴻．綠電如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值?[EB/OL].(2023-04-25)[2023-05-04].http://mtw.so/5wEP4L.的價(jià)格相比,我國綠證價(jià)格長期居于高位。(3) 綠證核發(fā)量和掛牌量較大,但交易率極低。2022年,我國累計(jì)風(fēng)電核發(fā)量為40 008 518個,風(fēng)電掛牌量8 265 904個,但累計(jì)風(fēng)電交易量僅為4 719 689個。2022年我國全年核發(fā)綠證2 060萬個,交易量達(dá)969萬個,對應(yīng)電量96.9億千瓦時(shí)。然而,當(dāng)年全國可再生能源發(fā)電量已達(dá)到2.7萬億千瓦時(shí)(8)國家能源局2023年一季度新聞發(fā)布會文字實(shí)錄[EB/OL].(2023-02-13)[2023-02-15].http://www.nea.gov.cn/2023-02/13/c_1310697149.htm.,綠證交易市場消費(fèi)綠電僅占可再生能源發(fā)電總量的約0.359%。 (4) 不同地區(qū)交易量差異較大。截至2023年2月11日,吉林省的風(fēng)電交易量最高,達(dá)2 470 323個,貴州省最少,僅有21個。寧夏回族自治區(qū)的光伏發(fā)電交易量最高,達(dá)2 957 323個,西藏自治區(qū)最少,僅有1個(9)累積風(fēng)電核發(fā)量[EB/OL].(2023-01-10)[2023-02-11].http://www.greenenergy.org.cn/gctrade/shop/index.html.。

“綠證”作為環(huán)境權(quán)益的唯一憑證,伴隨著中國能源產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型,在構(gòu)建綠色電力環(huán)境價(jià)值體系、促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用、引導(dǎo)全社會綠色消費(fèi)等方面的作用愈發(fā)突出。同時(shí),實(shí)踐證明,相比于自愿認(rèn)購模式,配額制下的綠證交易制度更適合作為彌補(bǔ)我國能源行業(yè)資金補(bǔ)貼不足,促進(jìn)電力行業(yè)市場化改革,完成我國“雙碳”目標(biāo)的保障手段。

(二) 初步嘗試:自愿認(rèn)購模式下的綠證交易制度

根據(jù)運(yùn)行基礎(chǔ)來劃分,綠證交易制度可以分成基于自愿和基于配額義務(wù)兩種模式?；谧栽傅木G證交易制度,是指電力市場主體基于自主意愿而非政府強(qiáng)制義務(wù)承擔(dān)更多的可再生能源消納義務(wù)(10)陳婷.比較法視野下的可再生能源綠色電力證書交易制度構(gòu)建[J].華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2021(4):30-39.。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,綠證的“自愿購買”市場與“強(qiáng)制購買”市場并非相互沖突,前者是后者的有效補(bǔ)充(11)朱發(fā)根.綠色電力證書:國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)前景和發(fā)電對策[J].中國電力企業(yè)管理,2018(16):64-69.。我國綠證交易制度實(shí)施之初,采用了“自愿認(rèn)購”交易模式(12)《國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》,發(fā)改能源〔2017〕132號,第1條。。這一交易模式的選擇主要基于以下三方面考量:

一是保障制度的可實(shí)施性。綠證交易制度的順利實(shí)施需要多方主體共同參與,并且具有顯著的市場性特點(diǎn)。這使得在制度實(shí)施初期,需要盡可能凝聚社會綠色能源消費(fèi)共識,給予消費(fèi)者充分靈活的選擇權(quán)(13)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV, 2010(893):893-958.。而自愿認(rèn)購模式在覆蓋范圍方面所具有的“小而面廣”的特征,即購買主體購買能力雖弱但主體范圍廣泛,在提高多方主體參與積極性方面具有極大優(yōu)勢,并在不觸動原有電價(jià)形成機(jī)制的前提下對電力市場公共政策形成有效補(bǔ)充,也為社會各界支持可再生能源發(fā)展提供了路徑(14)徐濤.當(dāng)前綠色電力證書自愿認(rèn)購的意義[J].風(fēng)能產(chǎn)業(yè),2017(7):36.。二是契合我國電力市場化改革趨勢。我國電力市場化改革的主要目的之一,即減緩企業(yè)壓力,推動能源轉(zhuǎn)型。這一時(shí)期,我國可再生能源配額交易機(jī)制仍處于發(fā)展初期,可再生能源發(fā)電技術(shù)也尚未成熟,綠電廠商投資具有較大風(fēng)險(xiǎn)性。而自愿認(rèn)購模式則在一定程度減緩企業(yè)用能成本,降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn),提高了企業(yè)參與市場交易的積極性。三是為配額制交易模式的實(shí)施奠定基礎(chǔ),累積實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。自愿認(rèn)購模式下購入主體的購買動力只能依靠購入主體的自主意愿,一方面對購入主體的自主性要求較高,另一方面需要國家給予有力的優(yōu)惠補(bǔ)貼輔助,需要充足的可再生能源補(bǔ)貼資金支持。這使得長期實(shí)施自愿認(rèn)購式綠證交易制度并不具有效率性,也難以實(shí)現(xiàn)我國可再生能源中長期發(fā)展目標(biāo),更無法為我國可再生能源發(fā)展提供穩(wěn)定的資金保障,且與我國當(dāng)前電力市場化改革的內(nèi)在要求相違和(15)汪輝,趙新剛,任領(lǐng)志,等.可再生能源配額制與中國能源低碳轉(zhuǎn)型[J].財(cái)經(jīng)論叢,2021(9):104-106.。因此,2017年出臺的《自愿認(rèn)購規(guī)則》也指出,我國要適時(shí)實(shí)行配額制。在我國可再生能源發(fā)展的過渡時(shí)期,實(shí)施自愿認(rèn)購模式的主要目的在于為強(qiáng)制配額交易模式的實(shí)施在證書核發(fā)、交易組織、資金監(jiān)管等方面累積豐富的經(jīng)驗(yàn),評估制度實(shí)踐情況,反哺綠證交易制度空白,為綠證交易模式的轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)(16)中國綠色電力證書認(rèn)購交易平臺.綠證自愿認(rèn)購政策解讀[EB/OL].(2023-01-10)[2023-02-15].http://www.greenenergy.org.cn/gctrade/wshop/product/about.jhtml.。

根據(jù)我國綠證交易數(shù)據(jù),綠證“自愿認(rèn)購”模式在推動可再生能源配額方面并未達(dá)到預(yù)期效果。自愿認(rèn)購政策出臺后,雖然有不少國內(nèi)外知名企業(yè)表達(dá)了認(rèn)購傾向,但整體仍然存在用戶支付能力相對較弱、購買意愿不足、現(xiàn)有電價(jià)水平顯著偏高等問題。這些問題導(dǎo)致規(guī)?；G證交易市場尚未形成,成交比例較低,并未實(shí)現(xiàn)該制度在推動可再生能源發(fā)展中的市場激勵作用,更未能有效緩解中央可再生能源補(bǔ)貼資金壓力。

(三) 全面推行:由自愿認(rèn)購轉(zhuǎn)向配額制

綠證交易的“強(qiáng)制購買”模式,又稱“配額制”,是指履責(zé)主體在電力市場上通過交易綠證的方式完成政府強(qiáng)制分配的可再生能源發(fā)展指標(biāo)(17)曹煒.可再生能源配額制建構(gòu)中的地方政府消納義務(wù)[J].地方立法研究,2019(2):91-102.。我國綠證交易制度建立之初,除在《自愿認(rèn)購規(guī)則》中規(guī)定適時(shí)啟動“配額考核+綠證強(qiáng)制約束”外,在《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中也指出“適時(shí)啟動實(shí)施可再生能源發(fā)電配額考核和綠色電力證書交易制度,逐步建立市場化的補(bǔ)貼機(jī)制”。因此,配額制綠證交易模式才是我國綠證交易制度設(shè)計(jì)的初衷,也是與我國消納保障機(jī)制相銜接的方向所在。

在約束力層面,配額制模式更加符合我國能源轉(zhuǎn)型的需求,有助于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。自愿認(rèn)購模式下認(rèn)購主體缺少強(qiáng)制性認(rèn)購責(zé)任(18)根據(jù)《自愿認(rèn)購規(guī)則》,認(rèn)購責(zé)任主要是指國家可再生能源信息管理中心所承擔(dān)的核發(fā)綠證、組織認(rèn)購、公開信息等服務(wù)性職責(zé)以及風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)的信息填報(bào)和電網(wǎng)企業(yè)的補(bǔ)貼核減等程序性責(zé)任,服務(wù)于綠證交易但對市場認(rèn)購主體并無實(shí)質(zhì)約束。,使得該制度的實(shí)施對完成可再生能源電力消納目標(biāo)的幫助有限且不穩(wěn)定。而“配額制+綠證交易”模式下,在國家可再生能源消納指標(biāo)確定后,各省政府確定地方消納責(zé)任,并對此負(fù)責(zé)。同時(shí),省級能源主管部門需對各義務(wù)主體的消納責(zé)任完成情況進(jìn)行考核,國務(wù)院能源主管部門派出機(jī)構(gòu)對各省完成情況進(jìn)行監(jiān)察。在此期間,各義務(wù)主體可以通過綠證交易完成義務(wù),否則將面臨懲罰,從而擴(kuò)大綠證市場的認(rèn)購主體基礎(chǔ)。

在市場層面,強(qiáng)制性配額模式相比自愿認(rèn)購模式更能刺激發(fā)電企業(yè)的認(rèn)購需求,同時(shí)為解決電力行業(yè)生產(chǎn)負(fù)外部性提供有效的市場化手段。根據(jù)《自愿認(rèn)購規(guī)則》(19)第13條第2款:風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后,相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼。的規(guī)定,綠證價(jià)格不得高于補(bǔ)貼價(jià)格,綠證交易后綠證核發(fā)企業(yè)不再享受可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼,這意味著綠證交易制度在為認(rèn)購主體提供穩(wěn)定的收益方面不如固定上網(wǎng)電價(jià)制度(20)劉銘鑫,徐以祥.配額制下綠證交易制度的變遷分析與規(guī)范重構(gòu)[J].環(huán)境法評論,2022(1):90-92.,因而主體認(rèn)購需求小。但強(qiáng)制性配額模式對義務(wù)主體設(shè)有強(qiáng)制目標(biāo),并輔以懲戒措施,使得義務(wù)主體在未能完成目標(biāo)發(fā)電的情況下,可通過比較購買綠證和可再生能源發(fā)電的成本進(jìn)而選擇成本較低的手段完成配額任務(wù),實(shí)現(xiàn)利益最大化。與此同時(shí),發(fā)電企業(yè)若有富余也可通過轉(zhuǎn)讓其持有的綠證快速為可再生能源發(fā)電項(xiàng)目回籠資金。

此外,電力行業(yè)作為能源密集型產(chǎn)業(yè)長期存在電力生產(chǎn)負(fù)外部性的問題,配額制綠證交易制度為解決該問題拓展路徑(21)姚軍,何姣,吳永飛,等.考慮碳交易和綠證交易制度的電力批發(fā)市場能源優(yōu)化[J].中國電力,2022(8):190-195.。通常而言,在電力市場和電力場外衍生品市場并存的情況下,電力價(jià)值由三部分組成,分別是電力商品本身的價(jià)值、環(huán)境權(quán)益價(jià)值和碳減排價(jià)值,但電力行業(yè)造成的環(huán)境負(fù)外部性在消費(fèi)端并沒有通過發(fā)電成本或電價(jià)體現(xiàn)。參與碳排放權(quán)交易,建立綠證交易市場,是解決該問題的有效手段,而配額制正是溝通環(huán)境權(quán)益價(jià)值與碳減排價(jià)值的橋梁。

配額制綠證交易制度在強(qiáng)化制度約束力和刺激市場主體能動性方面都具有顯著優(yōu)勢,對推動我國可再生能源消納保障機(jī)制的實(shí)施具有重要作用,對完成我國的可再生能源發(fā)電量目標(biāo)具有戰(zhàn)略意義。

二、 配額制下綠色證書交易制度的實(shí)施困境

相較于“自愿認(rèn)購綠證交易制度與固定電價(jià)制度”并行的認(rèn)購模式,以消納保障制度為基礎(chǔ)的配額制綠證交易具有顯著的強(qiáng)制性、經(jīng)濟(jì)性和激勵性特征,在一定程度上緩解了自愿認(rèn)購模式存在的弊端。然而,配額制的實(shí)施雖然為綠證交易提供了額外市場動力,但由于購買綠證僅僅是落實(shí)消納責(zé)任的補(bǔ)充和替代方式,并且在兩種方式之中不具有優(yōu)先性,其拉動作用也顯得十分有限(22)李德庭,焦芙蓉.“雙碳”背景下綠證制度的回顧與展望[EB/OL].(2021-10-19)[2023-05-04].http://u3v.cn/6h4hHM.。究其原因,既與作為其上位階的基礎(chǔ)性消納保障機(jī)制自身存在的局限性相關(guān),也與綠證交易制度設(shè)計(jì)、市場運(yùn)行等方面與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、推動綠色低碳轉(zhuǎn)型宏觀戰(zhàn)略之間的差距有關(guān)。

(一) 制度基礎(chǔ):消納保障機(jī)制有待完善

我國語境下的“配額制綠證交易”中的“配額”指的是我國實(shí)行的可再生能源電力消納保障機(jī)制,主要內(nèi)容是通過售賣綠證獲得補(bǔ)貼?？稍偕茉磁漕~制的市場化與電力市場“加速向市場機(jī)制轉(zhuǎn)變,持續(xù)擴(kuò)大市場化交易電量比例”,“打破省間壁壘,構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場”(23)張顯,史連軍.中國電力市場未來研究方向及關(guān)鍵技術(shù)[J].電力系統(tǒng)自動化,2020(16):1-11.等發(fā)展趨勢相契合,尤其是在電力市場改革初期,有利于促進(jìn)資源合理配置。特別是在國家積極推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)、推動實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的宏觀背景下,如何將可再生能源納入電力市場并通過市場機(jī)制增強(qiáng)新能源消納能力,就成為當(dāng)前我國新一輪電力體制改革中電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)所面臨的新挑戰(zhàn)。消納機(jī)制的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理亦直接決定著綠證交易制度的實(shí)施效果。而我國消納保障制度在義務(wù)主體、監(jiān)管機(jī)制和措施方面存在的不足,已成為我國綠證交易制度可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。

一是消納義務(wù)主體定位不當(dāng)。目前,我國消納保障機(jī)制包含三類主體,第一類是各省級能源主管部門負(fù)責(zé)牽頭承擔(dān)消納權(quán)重落實(shí);第二類是售電企業(yè)和電力用戶承擔(dān)具體的消納義務(wù);第三類是電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)內(nèi)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織義務(wù)(24)《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》,發(fā)改能源〔2019〕807號,第3～5條。?？梢?電網(wǎng)企業(yè)在完成其應(yīng)承擔(dān)的消納量的同時(shí),還需負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本地區(qū)其他消納義務(wù)主體的消納量。這使得電網(wǎng)企業(yè)既在電力經(jīng)營、運(yùn)輸方面處于強(qiáng)勢地位,又兼具了監(jiān)督和實(shí)施的雙重角色,對正處于建設(shè)中的我國可再生電力市場存在一定弊端,與當(dāng)前電力改革構(gòu)建“公平、開放、有序、競爭”的電力市場體系的內(nèi)在要求相悖(25)《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》,發(fā)改體改〔2022〕118號,第1(1)條。。

此外,在消納主體的范圍劃分方面也存在問題。具體而言,我國承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體包括兩類: (1) 各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司; (2) 通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。前者承擔(dān)與其年售電量相對應(yīng)的消納量,后者承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量(26)國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》,發(fā)改能源〔2019〕807號,第4條。。這意味著全部售電企業(yè)均需承擔(dān)消納責(zé)任,對部分無獨(dú)立購電能力和無大規(guī)模外送需求的地方企業(yè),例如民營獨(dú)立售電企業(yè),只會增加其運(yùn)營成本,不利于建立統(tǒng)一的可再生能源電力市場(27)任東明.可再生能源配額制政策研究——系統(tǒng)框架與運(yùn)行機(jī)制[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2013:176.。

二是監(jiān)管機(jī)制銜接不暢?！芭漕~制+綠證交易”模式下,綠證交易制度與可再生能源消納保障制度能否有效銜接決定著該模式能否成功運(yùn)行,而兩制度銜接的關(guān)鍵在于綠證核銷環(huán)節(jié)?，F(xiàn)有規(guī)范表明,綠證交易制度主要包括綠證核發(fā)、綠證交易、綠證核銷三個環(huán)節(jié),其監(jiān)管責(zé)任主體是國家可再生能源信息管理中心(簡稱“信息中心”),該機(jī)構(gòu)依托國家能源局可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理平臺負(fù)責(zé)綠證的核發(fā),并負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)行綠色電力證書認(rèn)購交易平臺以實(shí)現(xiàn)綠證交易。消納考核責(zé)任主體為省級能源主管部門,考核各義務(wù)主體的履約情況。

在核發(fā)環(huán)節(jié),信息中心對發(fā)電企業(yè)申報(bào)的綠電結(jié)算量予以確認(rèn)后核發(fā)綠證,這意味著只有已消納的可再生能源方能生成綠證(28)和軍梁,許爽,米晨旭,等.電力現(xiàn)貨背景下的可再生能源配額制、綠色電力證書及碳交易等機(jī)制改進(jìn)設(shè)計(jì)[J].中外能源,2020(10):19-25.;在綠證交易環(huán)節(jié),由信息中心通過綠證交易平臺對交易過程中的違規(guī)和重大風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行監(jiān)管,但交易平臺的功能定位目前限于綠證認(rèn)購,綠證追蹤功能缺失,為綠證的重復(fù)計(jì)算留下隱患;而綠證核銷則涉及可再生能源消納考核,主要監(jiān)管責(zé)任主體為省級能源主管部門,未完成消納義務(wù)的主體認(rèn)購綠證后上報(bào)至省級能源主管部門,經(jīng)核銷后完成配額指標(biāo)。這表明義務(wù)主體用以履行消納責(zé)任的綠證存在雙重計(jì)量,環(huán)境權(quán)益重復(fù)計(jì)算問題顯現(xiàn)。綠證核銷機(jī)制的不完善使得綠證交易制度監(jiān)管目的難以實(shí)現(xiàn),可見綠證交易制度監(jiān)管機(jī)制存在銜接不暢的現(xiàn)象,最終導(dǎo)致綠證交易制度激勵可再生能源發(fā)電的目的難以落實(shí),用以完成消納責(zé)任的綠色證書代表的綠色電力實(shí)際上是已被消納的可再生電力。

三是法律責(zé)任條款規(guī)定不足。綠證交易制度上位立法中法律責(zé)任規(guī)定存在法律空白。(1) 在電力立法領(lǐng)域,《電力法》法律責(zé)任章側(cè)重保障供電穩(wěn)定和用電安全,未規(guī)定違反可再生能源消納保障制度及綠證交易制度的法律責(zé)任。(2) 在可再生能源立法領(lǐng)域,現(xiàn)行《可再生能源法》修訂于2009年,沒有規(guī)定綠證交易制度相關(guān)責(zé)任。(3) 能源基本法的缺失,也使得難以在更高層級的立法中實(shí)現(xiàn)對法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)的支持。可見,綠證交易制度缺失上位法之法律責(zé)任規(guī)定,無法為綠證交易糾紛解決及配額義務(wù)違反處罰提供法律指引,使交易主體對其交易行為缺乏法律預(yù)見性。目前對消納保障制度法律責(zé)任的規(guī)定集中于“807”號文,僅規(guī)定消納義務(wù)主體承擔(dān)限期整改義務(wù),未達(dá)標(biāo)則納入失信平臺以示懲戒,這只能發(fā)揮有限警戒作用而不能形成震懾。但缺乏懲罰恰恰是阻礙政策完善的障礙,也是導(dǎo)致市場缺少公平競爭環(huán)境的重要原因(29)HINTERMANN B. A guide to EU renewable energy policy: comparing europeanization and domestic policy change in EU member states[J]. Energy journal, 2019(10):1-172.。

(二) 內(nèi)部規(guī)范:綠證交易制度存在法律缺位

從綠證法制現(xiàn)狀和實(shí)踐情況看,我國綠證交易制度基礎(chǔ)權(quán)利模糊和權(quán)能實(shí)現(xiàn)受限已成為阻礙該制度功能實(shí)現(xiàn)的重要原因。與此同時(shí),在規(guī)范層面,綠證交易制度在法律基礎(chǔ)和法律位階等方面存在不足,亦成為其制度掣肘。

首先,綠證基礎(chǔ)權(quán)利不明?；A(chǔ)權(quán)利是配額制度設(shè)計(jì)的核心,是綠證交易運(yùn)行的基礎(chǔ),也是政府監(jiān)管的保證。但目前法律未對綠證交易制度的基礎(chǔ)權(quán)利予以規(guī)定,相關(guān)政策性文件中也未將綠證交易明確包含在我國綠色交易市場機(jī)制之中。這使得在基礎(chǔ)范疇層面,綠證交易制度的權(quán)利邊界模糊,難以準(zhǔn)確辨別其功能定位,進(jìn)而易導(dǎo)致在公法層面政府管控邊界不清,難以形成有效的行政監(jiān)管機(jī)制。在私法層面,會導(dǎo)致綠證交易的運(yùn)行及救濟(jì)方面存在適用私法規(guī)范不明、責(zé)任劃分不清、救濟(jì)不足等問題,從而阻礙市場主導(dǎo)的綠證交易機(jī)制的形成(30)陳志峰.我國可再生能源綠證交易基礎(chǔ)權(quán)利探析[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018(3):43-47.。

其次,綠證功能實(shí)現(xiàn)受限。一般而言,基于配額制的綠證交易應(yīng)具備證明或替代履行功能、兌換環(huán)境權(quán)益功能、促進(jìn)綠色電力消費(fèi)以及助力綠色核算功能(31)岳小花.綠色電力證書的法律屬性、制度功能與規(guī)范完善[J].中國人口·資源與環(huán)境,2023(2):63-72.。但實(shí)踐中,綠證基礎(chǔ)權(quán)利不明,產(chǎn)權(quán)尚未確定,二級市場未開放,綠證只能出售一次等問題的存在,導(dǎo)致綠證交易的制度成本分配失衡,綠證持有者承擔(dān)過度交易成本,降低了潛在買方的購買意愿,從而造成綠證交易制度的功能更多地發(fā)揮在證明或替代履行方面,在兌換環(huán)境權(quán)益、引導(dǎo)綠色電力消費(fèi)以及追蹤綠證交易等方面的重要功能難以有效發(fā)揮。綠證交易制度權(quán)能受限阻礙了綠證交易市場流動,環(huán)境負(fù)外部性無法順利實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。

最后,綠證交易制度規(guī)范不足。在“能源法”尚未出臺,《可再生能源法》關(guān)于綠證交易制度規(guī)定缺位的情況下,綠證交易制度的實(shí)施主要依靠少量行政法規(guī)和一系列部門規(guī)章及大量政策。而這些規(guī)范性文件普遍效力位階較低,周期性強(qiáng),協(xié)同性較弱且缺乏整體性,這使得綠證交易制度在規(guī)范層面缺少充足的法律依據(jù),強(qiáng)制力不足。同時(shí),我國現(xiàn)行可再生能源相關(guān)政策涉及諸多部門,政策間的銜接性不足也使綠證市場缺少穩(wěn)定的法律依據(jù),不利于優(yōu)化和擴(kuò)大綠證市場。此外,在法律責(zé)任方面,現(xiàn)行《電力法》《可再生能源法》等法律法規(guī)中缺少完備的綠證法律責(zé)任條款,也導(dǎo)致在發(fā)生糾紛后,難以對各方主體提供有效的權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制。

(三) 市場機(jī)制:綠證市場交易規(guī)則有待完善

當(dāng)前,我國可再生能源市場已經(jīng)逐漸由最初的依靠政府補(bǔ)貼過渡為政府補(bǔ)貼加市場交易的階段,并且市場化規(guī)模日益擴(kuò)大。然而,綠證交易制度建立至今,市場活躍度并不高,交易量也非常有限。在規(guī)范層面,綠證市場低迷的背后,是我國缺少一套相對完備的綠證市場交易規(guī)則。

首先,交易主體較為單一。從消費(fèi)端視角來看,綠證的設(shè)計(jì)目的有二:一是為消納義務(wù)主體完成消納義務(wù)提供靈活性選擇,同時(shí)為可再生能源發(fā)電企業(yè)快速回籠資金提供可能;二是通過消費(fèi)者的購買降低可再生能源發(fā)電企業(yè)溢價(jià)進(jìn)而支持可再生能源發(fā)展,滿足消費(fèi)者支持綠色消費(fèi)的心理需求。然而,在進(jìn)入“配額制+綠證”市場后,綠證作為消納主體的履約方式之一,刺激消費(fèi)者的認(rèn)購需求作用有限。同時(shí),由于我國綠證價(jià)格較高、認(rèn)可度較低,綠證市場認(rèn)購主體的欲望不高。加之綠證只能交易一次,間接增加了市場準(zhǔn)入門檻,縮小了認(rèn)購主體范圍,主要集中于未完成消納義務(wù)的企業(yè)。此外,由于我國社會尚未達(dá)成綠色能源消費(fèi)共識,消費(fèi)者的綠電消費(fèi)需求低,因此依靠消費(fèi)者自發(fā)支持綠電的自愿認(rèn)購模式市場較為冷清,并且存在一定的實(shí)踐障礙。

其次,定價(jià)機(jī)制有待完善。根據(jù)是否發(fā)放補(bǔ)貼,我國綠證認(rèn)購分為補(bǔ)貼綠證(32)補(bǔ)貼綠證:一個綠證對應(yīng)國家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄內(nèi)的風(fēng)電(陸上風(fēng)電)和光伏發(fā)電項(xiàng)目(不含分布式光伏項(xiàng)目)發(fā)出的1MWh綠色電力。和無補(bǔ)貼綠證(33)無補(bǔ)貼綠證:一個綠證對應(yīng)平價(jià)(低價(jià))陸上風(fēng)電、光伏電站項(xiàng)目、超過全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)或者達(dá)到補(bǔ)貼年限的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目發(fā)出的1MWh綠色電力。。補(bǔ)貼綠證階段的綠證交易價(jià)格以補(bǔ)貼額度為上限,進(jìn)入平價(jià)階段(無補(bǔ)貼綠證)后,風(fēng)光項(xiàng)目可以通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償(34)由希江.國內(nèi)綠證發(fā)展趨勢與發(fā)電企業(yè)應(yīng)對策略[J].能源,2022(11):34-36.。在補(bǔ)貼時(shí)代,綠證價(jià)格往往逼近補(bǔ)貼價(jià)格,因而導(dǎo)致價(jià)格較高而少有企業(yè)問津,發(fā)電企業(yè)基于利益考量,相較于降價(jià)出售綠證更傾向于等待政府補(bǔ)貼。進(jìn)入平價(jià)時(shí)代后,通過綠證交易獲得的收益補(bǔ)償有限,綠證二級市場未開放也限制了綠證持有者的利益實(shí)現(xiàn)。

最后,綠證交易未與其他綠色交易市場機(jī)制相銜接。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系指導(dǎo)意見》,培育綠色市場交易機(jī)制應(yīng)“進(jìn)一步健全排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)等交易機(jī)制,做好綠色權(quán)屬交易與相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)的對接協(xié)調(diào)”(35)《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》,國發(fā)〔2021〕4號,第21條。。然而,在實(shí)踐中碳市場尚未認(rèn)可綠證作為電力消費(fèi)側(cè)碳減排依據(jù),使綠證的價(jià)值無法得到充分的市場評價(jià),進(jìn)而降低了企業(yè)購買綠證的積極性。綠證交易制度缺少在法律及政策層面與其他綠色市場交易制度的銜接規(guī)定,導(dǎo)致綠證存在適用私法規(guī)范的理論障礙,難以形成與碳市場等環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品的互認(rèn)體系,且阻礙了綠色產(chǎn)品統(tǒng)一交易市場機(jī)制的建立。

三、 調(diào)試模式下綠色證書交易制度的規(guī)范展開

在“雙碳”目標(biāo)背景下,伴隨著我國電力改革的現(xiàn)實(shí)需求,我國能源法治呈現(xiàn)出顯著的法律與政策協(xié)同發(fā)展態(tài)勢,而綠證交易制度也會隨之不斷發(fā)展。因此,綠證交易制度法治建設(shè)一方面要與我國能源法制的發(fā)展需求和樣態(tài)相呼應(yīng);另一方面也要與市場機(jī)制的靈活性相契合,作出適時(shí)調(diào)整,從而不僅保障綠證交易制度的法律穩(wěn)定性、政策連貫性,也能充分發(fā)揮綠證交易制度的深層功能,實(shí)現(xiàn)綠證市場與綠證法制的有機(jī)銜接。

(一) 整體優(yōu)化:實(shí)現(xiàn)可再生能源消納保障機(jī)制的體系化

可再生能源配額制的完善程度與綠證交易制度的功能發(fā)揮與實(shí)施效果密切相關(guān)。基于體系化視角,優(yōu)化我國可再生能源法律體系、完善消納保障機(jī)制則是推動綠證交易制度發(fā)展的基礎(chǔ)與關(guān)鍵,并為綠證交易制度的可持續(xù)發(fā)展奠定基石。

1. 構(gòu)建“授權(quán)式”可再生能源法律體系。當(dāng)前,我國能源法律體系中基本法缺位,能源專門立法與大量規(guī)范性文件并行,呈現(xiàn)出“碎片化”特點(diǎn),在一定程度上阻礙了能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而在可再生能源法律體系層面,《可再生能源法》部分內(nèi)容滯后,存在法律空白,使其難以及時(shí)回應(yīng)可再生能源產(chǎn)業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題,指導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展,且阻礙了綠證交易制度的順利開展。因此,優(yōu)化可再生能源法律體系,彌補(bǔ)消納保障機(jī)制的上位法缺失,是為配額制綠證交易制度提供法律保障的基本手段。

為此,可吸收借鑒歐美等國在可再生能源方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在國家立法中明確規(guī)定可再生能源配額的法律強(qiáng)制力,同時(shí)賦予地方政府在配額分配和激勵政策等方面一定的自主權(quán)。以美國和歐盟為例,美國在2005年《能源政策法案》(Energy Policy Act of 2005)和13423號總統(tǒng)行政令(Strengthening Federal Environmental, Energy, and Transportation Management,EO 13423) 中增加了關(guān)于聯(lián)邦政府逐步增加綠色電力消費(fèi)份額的強(qiáng)制規(guī)定。在州層面,配額制作為各州的強(qiáng)制命令予以實(shí)行,各州自主制訂促進(jìn)可再生能源發(fā)展的激勵政策,為美國綠色電力證書(Renewable Energy Certificate,REC)強(qiáng)制交易市場提供必要流動性(36)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV, 2010(893):893-958.。此外,歐盟在可再生能源立法方面所適用的框架式立法結(jié)構(gòu),也可為完善我國可再生能源立法提供一定的借鑒意義。歐盟新能源和可再生能源立法對各成員國具有約束效力,歐盟通過發(fā)布可再生能源指令,建立一個綜合性可再生能源法制框架,并設(shè)定總體目標(biāo)及強(qiáng)制性的國家可再生能源目標(biāo)。成員國需將歐盟總體目標(biāo)進(jìn)行分解,自主安排其他類型的目標(biāo)(37)HINTERMANN B. A guide to EU renewable energy policy: comparing europeanization and domestic policy change in EU Member States[J]. Energy journal, 2019(10):1-172.。歐美國家所適用的這種授權(quán)式可再生能源立法結(jié)構(gòu),在保障完成總體目標(biāo)的情況下給予各成員國或各州及其行政管理部門以靈活性,保持法律穩(wěn)定性的同時(shí)對現(xiàn)實(shí)問題及時(shí)回應(yīng),對我國能源法律體系的建構(gòu)具有借鑒意義。

為了加強(qiáng)可再生能源配額制的約束力,我國可從法律層面進(jìn)一步明確配額的法律強(qiáng)制力,在《可再生能源法》中明確規(guī)定配額制的約束力及法律責(zé)任條款,由國家統(tǒng)一確定配額目標(biāo),各省級政府在接受強(qiáng)制配額約束的前提下具有一定自主權(quán)。此外,也應(yīng)盡快出臺《可再生能源配額管理辦法》,明確可再生能源配額制和綠證交易制度的相關(guān)規(guī)定,以期推動建立“以《可再生能源法》為基礎(chǔ),以可再生能源各種技術(shù)的分類立法和地方立法為主干,以其他相關(guān)立法和政策為補(bǔ)充的可再生能源政策法律體系”(38)李艷芳,岳小花.論我國可再生能源法律體系的構(gòu)建[J].甘肅社會科學(xué),2010(2):7-11.,將強(qiáng)制性配額義務(wù)在法律層面予以確定。以“能源法”、《可再生能源法》為基礎(chǔ)框架,授權(quán)有關(guān)行政管理部門或地方在職權(quán)范圍內(nèi)制訂配套措施或發(fā)布調(diào)整政策。

2. 完善可再生能源消納保障機(jī)制。根據(jù)我國消納保障機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的問題,可從如下方面完善我國消納保障機(jī)制:

首先,明確消納義務(wù)主體范圍及定位。確定消納義務(wù)主體范圍需要兼顧效率與公平,同時(shí)對義務(wù)主體的管理應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型化分析,對不同規(guī)模、不同類型的消納主體在配額量、履約期限、履約方式等方面做出區(qū)分。一方面,合理設(shè)置義務(wù)主體的配額指標(biāo)。隨著電力行業(yè)市場化改革的推進(jìn),越來越多的售電企業(yè)進(jìn)入市場。相較于具有電源優(yōu)勢的發(fā)售電一體售電公司以及占據(jù)市場優(yōu)勢地位的電網(wǎng)企業(yè)售電公司,獨(dú)立售電公司尤其是小型民營獨(dú)立售電公司在市場競爭中處境艱難。若再為其設(shè)置同一標(biāo)準(zhǔn)的消納量,無外乎增加其運(yùn)營負(fù)擔(dān),不利于激發(fā)該類售電公司的市場活力。因此,應(yīng)合理設(shè)置義務(wù)主體的消納量,對其年售電量、用電量、經(jīng)營范圍、購電能力及支付能力進(jìn)行考量,適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面,考慮將發(fā)電企業(yè)納入消納義務(wù)主體范圍。目前,我國并未將發(fā)電企業(yè)納入主體范圍。從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,強(qiáng)制配額模式下大部分國家或地區(qū)的義務(wù)主體是售電企業(yè)或供電企業(yè),只有少數(shù)是發(fā)電企業(yè)。例如,美國的配額義務(wù)主體通常為售電公司,墨西哥的配額責(zé)任主體包括非清潔能源發(fā)電企業(yè)、未簽訂電力互聯(lián)協(xié)議的自備電廠及高耗能用電企業(yè)(39)張木梓.國際綠色電力證書交易機(jī)制經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].風(fēng)能,2016(11):60-63.,瑞士配額義務(wù)主體主要是電力零售商和大型能源密集型公司(40)JARAITE J, CORIA J. Ownership structure and prices: a case study of the Swedish tradable green certificate market[J]. Energy economics, 2021(96):1-34.。但就我國綠證交易市場實(shí)踐情況來看,綠證交易的需求側(cè)主要是具有主觀意愿且具有一定付費(fèi)能力的用電企業(yè)。而發(fā)電企業(yè)作為在生產(chǎn)經(jīng)營活動中需要消耗大量化石能源并造成環(huán)境污染,且具有一定支付能力的能源密集型企業(yè),讓其承擔(dān)適當(dāng)?shù)呐漕~義務(wù)符合環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)邏輯。同時(shí),由發(fā)電企業(yè)承擔(dān)一定的消納義務(wù),有助于進(jìn)一步提升非化石能源的消費(fèi)比重,優(yōu)化電力消費(fèi)結(jié)構(gòu),促進(jìn)我國電力消費(fèi)能源轉(zhuǎn)型。

同時(shí),應(yīng)明確義務(wù)主體的功能定位,改變電網(wǎng)企業(yè)組織實(shí)施經(jīng)營區(qū)內(nèi)消納責(zé)任權(quán)重的現(xiàn)狀。在這方面,墨西哥綠證交易制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)可為我國提供參考。由于墨西哥國家電力公司在生產(chǎn)、輸電和銷售方面居于壟斷地位,因此墨西哥政府在設(shè)計(jì)綠證交易系統(tǒng)時(shí)避免直接通過電網(wǎng)運(yùn)行,而是交由能源委員會所屬平臺管理,從而避免信息不透明等因素造成的監(jiān)管困難(41)張木梓.國際綠色電力證書交易機(jī)制經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].風(fēng)能,2016(11):60-63.。于我國而言,我國電力市場同樣存在壟斷現(xiàn)象,電網(wǎng)企業(yè)在具有優(yōu)勢地位的情況下不應(yīng)具備消納義務(wù)的組織實(shí)施權(quán)能,可考慮交由各地方能源主管部門或電力主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其次,增加法律責(zé)任規(guī)定。完善法律責(zé)任條款是切實(shí)落實(shí)消納義務(wù)的重要保障措施。我國在消納保障機(jī)制中應(yīng)進(jìn)一步明確未履約主體須承擔(dān)的法律責(zé)任,并使違約主體的違約成本高于履約成本。為此,可在既有的限期達(dá)標(biāo)制度、失信公示制度的基礎(chǔ)上增加區(qū)域限批制度,對未完成配額義務(wù)的企業(yè)或地區(qū)不再審批新的能源項(xiàng)目,以保障消納義務(wù)的落實(shí)。同時(shí),需要進(jìn)一步明確地方政府部門的法律責(zé)任,將消納目標(biāo)落實(shí)情況納入地方政府目標(biāo)責(zé)任制的考核內(nèi)容,并進(jìn)一步完善地方能源主管部門在監(jiān)督和監(jiān)測評價(jià)等方面的法律責(zé)任規(guī)定。

3. 適時(shí)開展可再生能源政策評估。在“雙碳”目標(biāo)背景下,勢必會推動我國可再生能源加速發(fā)展,而在可再生能源法治層面則會面臨更大挑戰(zhàn),一是需要及時(shí)回應(yīng)新生能源法制問題,二是需要適時(shí)調(diào)整能源法律和政策。政策相較于法律具有更強(qiáng)的靈活性,并在我國能源法治進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用,這使得能源政策的連貫性和有效性顯得尤為重要。為此,提前建立起一套相對完整的能源政策評估體系,是保障能源法治良性發(fā)展的有效路徑。

可再生能源法治化程度與能源利用結(jié)構(gòu)和可再生能源技術(shù)發(fā)展水平密切相關(guān),因此在評估中應(yīng)重點(diǎn)考慮各類能源的供需狀況及影響因素。評估對象及調(diào)整手段包括但不限于以下各方面:(1) 查明并不斷評估新能源和可再生能源的利用情況、技術(shù)發(fā)展水平以及其在部門中發(fā)揮的作用;(2) 制訂或加強(qiáng)新能源和可再生能源技術(shù)的加速轉(zhuǎn)讓措施,以便增加能源供應(yīng);(3) 加強(qiáng)發(fā)展中國家間的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)互助,視情況開展聯(lián)合開發(fā)方案;(4) 制訂對新能源和可再生能源制造設(shè)備領(lǐng)域的創(chuàng)新投資計(jì)劃等(42)KHAN K A, REZA S. The situation of renewable energy policy and planning in developing countries[J]. International journal of advance research and innovative ideas in education, 2019(4):557-565.。對上述對象進(jìn)行評估后,適時(shí)調(diào)整我國可再生能源法律法規(guī)和政策,從而保障能源法制、政策與能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的銜接,有效解決和回應(yīng)能源產(chǎn)業(yè)存在的法律問題。

調(diào)試模式下的可再生能源立法和“授權(quán)式”的可再生能源立法結(jié)構(gòu)為相關(guān)立法及政策在保有連貫性的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)提供可能。我國能源主管部門應(yīng)加強(qiáng)對能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管和評估工作,及時(shí)進(jìn)行政策和法律調(diào)整,合理運(yùn)用宏觀調(diào)控手段,為可再生能源電力產(chǎn)業(yè)打造良好的投資環(huán)境,為充分發(fā)揮綠證功能奠定基礎(chǔ)。

(二) 內(nèi)部構(gòu)建:完善綠證交易制度的具體規(guī)范

綠證交易制度自我建構(gòu)的完整性關(guān)乎著綠證交易的順暢程度。一方面,應(yīng)在法律層面完善綠證基礎(chǔ)權(quán)利構(gòu)建,為開展綠證交易及糾紛解決提供法律保障;另一方面,應(yīng)完善綠證市場交易規(guī)則,營造積極的投資、交易環(huán)境。

1. 完善制度基礎(chǔ)范疇。綠證交易制度的基礎(chǔ)范疇主要是指其運(yùn)行的基礎(chǔ)權(quán)利和功能。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)綠證交易制度的規(guī)范目的和市場預(yù)期,應(yīng)從法律層面明確綠證交易制度作為環(huán)境容量資源利用權(quán)的法律地位,并通過開放二級市場等手段實(shí)現(xiàn)其深層制度功能。

在基礎(chǔ)權(quán)利方面,可再生能源配額政策是電力市場發(fā)展到相對成熟的產(chǎn)物,也是產(chǎn)權(quán)理論在政策層面的具體應(yīng)用(43)任玥.我國可再生能源配額政策的解讀與發(fā)展方向分析[J].中外能源,2019(3):15-20.。由于綠證與配額制相互匹配,綠證的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)明確,為綠證持有者提供預(yù)期利益保障。同時(shí),法律應(yīng)為環(huán)境容量利用類權(quán)利和環(huán)境容量交易類制度相銜接提供規(guī)范支持,可參照自然資源物權(quán),通過特別法予以規(guī)定(44)陳志峰.我國可再生能源綠證交易基礎(chǔ)權(quán)利探析[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018(3):43-47.。此外,我國《電力法》正處于新一輪修改中,應(yīng)結(jié)合碳交易、綠證交易等系列促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展制度的發(fā)展,在修訂中明確一系列環(huán)境容量資源權(quán)利的法律地位,明確綠證權(quán)利屬性,厘清權(quán)利邊界,為適用私法規(guī)范掃清障礙。

在提升制度功能有效性方面,適時(shí)開放綠證交易二級市場是充分發(fā)揮綠證權(quán)能的必由之路。首先,開放綠證二級交易市場,能夠?yàn)橄M(fèi)者獲得綠證提供更暢通的渠道及多樣化的綠色產(chǎn)品,利于擴(kuò)大交易主體范圍,凝聚社會綠色消費(fèi)共識。美國開放綠證二級市場為消費(fèi)主體提供多樣化的認(rèn)購渠道,目前形成規(guī)模的方式已有8種,其中在自愿市場中認(rèn)購非捆綁式綠證的交易量占總的綠證交易市場交易量50%左右(45)時(shí)璟麗.對比和啟示:歐洲、美國和中國三國綠證機(jī)制的優(yōu)劣[J].能源,2019(11):37-40.,有效推動了美國綠證交易制度的落實(shí)。這也從實(shí)踐層面說明開放二級市場在推動綠證市場規(guī)模化方面的有效性。同時(shí),在獨(dú)立銷售模式下,開放二級市場可以促使其發(fā)揮綠證金融屬性,使綠證作為環(huán)境權(quán)益的金融衍生品自由流通,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值,增加持有者的可得利益,調(diào)和綠證市場供需矛盾。

由此,我國可再生能源電力的供需關(guān)系將進(jìn)一步向買方市場發(fā)展,開放二級市場能充分利用市場化機(jī)制,盤活存量綠證,形成消費(fèi)側(cè)對生產(chǎn)側(cè)的統(tǒng)籌支持(46)樊恒武,潘峰,張偉,等.“雙碳”目標(biāo)下我國綠色電力證書交易機(jī)制研究[J].中國能源,2022(2):29-32.。

2. 填補(bǔ)綠證交易制度的法律缺失。綠證交易制度的法律缺失是制約綠證交易順利開展的重要因素。綠證交易制度實(shí)施至今已五年有余,在全面轉(zhuǎn)向配額制綠證交易制度的節(jié)點(diǎn),應(yīng)將已有的綠證實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)通過法律加以確認(rèn),并對實(shí)踐中的法律漏洞加以彌補(bǔ)。為此,可從立法模式選擇、完善監(jiān)管機(jī)制、增加法律責(zé)任規(guī)定等方面填補(bǔ)綠證交易制度的法律缺失。

首先,在立法層面,增加《可再生能源法》“綠證交易制度”的內(nèi)容。將“綠證交易制度”與“全額保障性收購制度”等促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的配套制度放在同等重要的地位。具體而言,就是在《可再生能源法》中規(guī)定“綠色交易制度”的原則性條款,配套制訂《全國綠色電力證書交易管理辦法》,在總則中明確制度目的、適用范圍、監(jiān)管部門及職責(zé)等內(nèi)容,分章節(jié)制訂綠證核發(fā)規(guī)則、認(rèn)購規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則及法律責(zé)任內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)綠證與配額制的銜接,還可制訂綠證與消納權(quán)重的銜接規(guī)則。

其次,在監(jiān)管機(jī)制方面,明確監(jiān)管內(nèi)容和方式,完善消納保障機(jī)制與綠證交易制度的監(jiān)管機(jī)制,完善核銷規(guī)則,加強(qiáng)綠證交易平臺對綠證的追蹤功能。在綠證核發(fā)規(guī)則方面,借鑒歐盟原產(chǎn)地來源擔(dān)保制度(Guarantee of Origin)經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)消納保障制度與綠證交易制度相銜接,一旦綠證被用于完成消納義務(wù),則應(yīng)在核發(fā)登記處予以相應(yīng)注銷,避免雙重計(jì)量問題。在認(rèn)購監(jiān)管方面,不僅應(yīng)規(guī)定國家能源局及信息中心對交易過程中異常認(rèn)購行為予以規(guī)定,還應(yīng)對認(rèn)購后的綠證追蹤管理予以監(jiān)管,保障綠證的唯一性。

最后,在法律責(zé)任方面,應(yīng)明確政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、各類市場主體的責(zé)任。以可再生能源配額制的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ),明確綠證實(shí)施各環(huán)節(jié)中各主體的相關(guān)法律責(zé)任,例如主管部門監(jiān)管過程中徇私舞弊、玩忽職守等行為的行政乃至刑事責(zé)任,交易主體惡意擾亂市場秩序等行為的法律責(zé)任等,進(jìn)而為解決綠證相關(guān)糾紛提供法律依據(jù),完善救濟(jì)途徑。

3. 優(yōu)化綠證交易規(guī)則。在構(gòu)建全國綠證交易市場的背景下,完善認(rèn)購規(guī)則對推動綠證交易規(guī)?；?激活綠證市場,推動我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。開放二級市場不僅可以進(jìn)一步發(fā)揮和保障綠證交易制度功能的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也使形成以市場為主導(dǎo)的定價(jià)機(jī)制成為可能。國外綠證交易實(shí)踐中,綠證價(jià)格通常在市場中形成,具有不穩(wěn)定性。在強(qiáng)制市場中,影響綠證價(jià)格的因素通常包括: 對可再生能源的需求、可再生能源發(fā)電水平、國家政策等。因此大多數(shù)國家通常采取經(jīng)濟(jì)措施增強(qiáng)市場主體對綠證價(jià)格的可預(yù)見性,降低主體交易風(fēng)險(xiǎn),比如規(guī)定綠證價(jià)格上限或下限(47)HOLT E, SUMNER J, BIRD L. Role of renewable energy certificates in developing new renewable energy projects[R]. NREL, 2011:1-50.。鑒于我國存在綠證價(jià)格長期偏高的情況,建議國家取消價(jià)格上限而規(guī)定價(jià)格下限,一方面避免綠證持有者靜等國家補(bǔ)貼而不參與市場流通,另一方面也能保障綠證持有者的基本利益。此外,開放二級市場的同時(shí),取消關(guān)于綠證只能交易一次的限制性規(guī)定,也可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)綠證的金融屬性,并間接實(shí)現(xiàn)拓展綠證交易主體范圍的目的(48)岳小花.綠色電力證書的法律屬性、制度功能與規(guī)范完善[J].中國人口·資源與環(huán)境,2023(2):63-72.。

(三) 外部銜接:建立綠證交易制度與相鄰制度的協(xié)調(diào)機(jī)制

發(fā)改體改〔2022〕118號《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》規(guī)定“做好綠色電力交易與綠證交易、碳排放權(quán)交易的有效銜接”。這也是“雙碳”目標(biāo)下,電力市場與碳市場關(guān)系愈發(fā)密切的政策體現(xiàn)。因此,如何實(shí)現(xiàn)綠證交易、碳交易和綠色電力等綠色交易市場的銜接與調(diào)和顯得尤為重要,其中綠證交易與碳交易的銜接更是我國電力改革中需要關(guān)注的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)綠證和碳交易制度的銜接,構(gòu)建環(huán)境權(quán)益互認(rèn)體系,探索電、碳、綠證市場價(jià)格銜接機(jī)制,推動信息平臺統(tǒng)一建設(shè),是立足能源轉(zhuǎn)型、發(fā)揮市場協(xié)同作用的客觀需要。

1. 構(gòu)建環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品互認(rèn)體系。構(gòu)建環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品互認(rèn)體系是構(gòu)建以配額制為核心的環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品統(tǒng)一市場的應(yīng)有之義。環(huán)境容量的法律評價(jià)以配額制表達(dá),其經(jīng)濟(jì)評價(jià)以環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品價(jià)格的形式展現(xiàn)。配額制是溝通綠證交易市場與碳交易市場及其他市場的橋梁。以配額為基礎(chǔ)的綠證交易制度從正向擴(kuò)大可再生能源的消納總量,總量控制制度下碳排放權(quán)交易則是從反向控制或縮減以傳統(tǒng)燃料為主的發(fā)電企業(yè)碳排放量。二者路徑不同但目標(biāo)一致,具有可測算的共同權(quán)益基礎(chǔ)。而構(gòu)建環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品統(tǒng)一市場的重難點(diǎn)即環(huán)境商品之間的衡量標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)統(tǒng)一且需易于測算(49)MICHAEL G. Redefining RECs—Part 2: untangling certificates and emission markets[J]. Energy policy, 2008(6): 2121-2122.。因此構(gòu)建環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品互認(rèn)體系有助于推動以配額制為核心的環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品統(tǒng)一市場的形成。

在建立健全綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系的背景下,我國目前正在探索建立環(huán)境權(quán)益交易市場,部分地方政府更是在其雙碳工作實(shí)施意見中明確規(guī)定構(gòu)建環(huán)境權(quán)益交易市場的相關(guān)內(nèi)容。以廣東省為例,2022年廣東省人民政府辦公廳印發(fā)的《廣東省發(fā)展綠色金融支持碳達(dá)峰行動實(shí)施方案》中提出,力爭到2025年建立與碳達(dá)峰相適應(yīng)的綠色金融服務(wù)體系,進(jìn)一步加快碳金融市場建設(shè),培育區(qū)域環(huán)境權(quán)益交易市場。同時(shí),中共廣東省委、廣東省人民政府印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作的實(shí)施意見》也明確提出,加快建設(shè)用能權(quán)交易市場,探索電力交易市場、綠電交易市場、碳交易市場、用能權(quán)交易市場等協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。對于環(huán)境權(quán)益交易市場的探索的背后是包括排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)以及綠證在內(nèi)的基于環(huán)境容量產(chǎn)生的環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品的市場化。

但是,構(gòu)建環(huán)境權(quán)益類產(chǎn)品互認(rèn)體系,需注意不同環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品間的差異性和各自的制度目的,厘清制度邊界,明確不同類型的環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品之間的流通規(guī)則、核算體系以及監(jiān)管機(jī)制。例如,后續(xù)在開展綠證、碳交易與國家核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction)的互認(rèn)與銜接工作時(shí),則需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),明確三者間的適用限制和邊界,避免重復(fù)考核與重復(fù)計(jì)算等問題的出現(xiàn)(50)中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.專家解讀文章:綠色電力交易,助推我國能源消費(fèi)綠色升級[EB/OL].(2021-09-27)[2023-04-20]. https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgzy/xmtjd/202109/t20210927_1297841.html.。此外,也需要避免出現(xiàn)美國綠證交易市場和溫室氣體排放市場因?yàn)椴煌袌鰧ν画h(huán)境商品(即綠證)提出相互矛盾的要求而導(dǎo)致市場交易中的沖突(51)MICHAEL G. Redefining RECs—Part 2: untangling certificates and emission markets[J]. Energy policy, 2008(6): 2121-2122.。因此,我國應(yīng)當(dāng)基于其功能定位、技術(shù)水平及流通成本等因素合理構(gòu)建抵扣規(guī)則,避免重復(fù)認(rèn)證或遺漏認(rèn)證等風(fēng)險(xiǎn)。

2. 探索電、碳價(jià)格聯(lián)動機(jī)制。推動消費(fèi)端綠色電力轉(zhuǎn)型可以從兩個方向考慮,一是降低清潔能源發(fā)電的成本,二是增加傳統(tǒng)能源發(fā)電成本,最終使可再生能源發(fā)電成本更具價(jià)格優(yōu)勢。這從側(cè)面反映出不同交易市場間存在著顯著的價(jià)格關(guān)聯(lián)性,電價(jià)、碳價(jià)、綠證價(jià)格以及綠電價(jià)格之間相互影響。碳價(jià)計(jì)入發(fā)電成本后,導(dǎo)致傳統(tǒng)能源發(fā)電成本增加,勢必會影響電價(jià),而這一波動則會對綠證價(jià)格和綠電價(jià)格產(chǎn)生間接影響。

從電力系統(tǒng)環(huán)節(jié)來看,綠電交易、綠證交易與碳交易分別涉及發(fā)電、輸電與用電多個環(huán)節(jié),火力發(fā)電企業(yè)會涉及碳排放問題,所以碳配額量會影響火力發(fā)電企業(yè)發(fā)電成本,間接影響電力市場價(jià)格,從而增加了這幾類交易市場的關(guān)聯(lián)性。而綠證作為電力市場的交易形式之一,其價(jià)格波動也會對我國電力價(jià)格產(chǎn)生影響,從而對碳排放企業(yè)產(chǎn)生一定的影響。因此,合理設(shè)置碳配額量與綠證比例,根據(jù)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況,適時(shí)調(diào)整碳排放總量,再通過設(shè)定綠證比例,促使高能耗高排放企業(yè)和火力發(fā)電企業(yè)減少碳排放,可以實(shí)現(xiàn)碳排放總量不斷減少的目的。通過合理設(shè)置碳排放配額與綠證比例,努力實(shí)現(xiàn)發(fā)電企業(yè)效益最大化,不僅可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)碳市場與綠證市場的聯(lián)動,更能夠切實(shí)推動“雙碳”目標(biāo)的落實(shí)。

3. 推動“電—證—碳”信息平臺統(tǒng)一建設(shè)。隨著“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn),綠色交易的范圍不斷擴(kuò)展,交易類型呈現(xiàn)多元化樣式。然而,目前我國尚未建立統(tǒng)一的信息平臺,使得不同綠色產(chǎn)品交易分屬于不同平臺,這種信息不對稱一方面使得消費(fèi)者無法準(zhǔn)確地識別綠證與綠色電力、碳排放之間的關(guān)系,阻礙了消費(fèi)者產(chǎn)生購買欲望(52)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV. 2010(893):893-958.。另一方面,也不利于同類型交易產(chǎn)品的互認(rèn)與抵消。

因此,“電—證—碳”信息平臺是在電—碳市場協(xié)同發(fā)展的背景下,以完善市場交易體系為目的,通過建立市場信息交互渠道,強(qiáng)化電力市場與碳市場在購買、認(rèn)證、核銷等環(huán)節(jié)的信息互通與共享,并通過統(tǒng)一的信息平臺進(jìn)行信息追蹤和監(jiān)管,從而幫助消費(fèi)者準(zhǔn)確識別綠證環(huán)境權(quán)益,并有助于打破環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品間互認(rèn)、交易的信息壁壘。

在“雙碳”目標(biāo)下,我國可再生能源產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展,可再生能源電力項(xiàng)目日益增多,綠證交易需求不斷增加,亟須進(jìn)一步構(gòu)建和完善綠色電力證書交易制度,從法制層面為綠證交易市場的可持續(xù)發(fā)展提供保障和支持。基于體系化視角,可通過完善可再生能源配額制為綠證交易制度的規(guī)范化奠定基礎(chǔ),并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化綠證交易制度的內(nèi)部具體規(guī)范。與此同時(shí),還需要關(guān)注綠證制度的外部銜接問題,協(xié)調(diào)其與相鄰制度的銜接,尤其是與碳交易、綠色電力交易等市場機(jī)制在認(rèn)證、抵消和價(jià)格方面的協(xié)調(diào)與聯(lián)動,從而為我國建立環(huán)境權(quán)益交易市場奠定基礎(chǔ)。我國目前正在積極推進(jìn)環(huán)境法典的研究和編纂工作,可以利用這一契機(jī),納入碳交易與綠證交易銜接的相關(guān)內(nèi)容,從而在規(guī)范層面為電—碳協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律支撐。