郭 潔

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110036)

一、問題的提出

地類轉(zhuǎn)換是存量集體建設(shè)用地改革尚待破解的關(guān)鍵問題。［1］它是指集體所有的閑置宅基地、廢棄公益用地、經(jīng)營性建設(shè)用地之間改變原規(guī)劃用途,按照新的用途優(yōu)化利用的活動(dòng)。按照《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)關(guān)于耕地、建設(shè)用地和未利用地的一級(jí)地類劃分,此種轉(zhuǎn)換是在建設(shè)用地分類下,集體建設(shè)用地二級(jí)地類內(nèi)部的地性變更。

2019年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》指出,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋;允許村集體在農(nóng)民自愿前提下,依法將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。同年,中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》提出,鼓勵(lì)村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治,整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但現(xiàn)行法仍維持著集體建設(shè)用地僵化的管制屏障,未建立起不同類型土地之間相互轉(zhuǎn)換的通道［2］,這與改革強(qiáng)勁之勢形成了反差。

集體建設(shè)用地的地類規(guī)定始于1986年頒布的《土地管理法》第五章鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建設(shè)用地制度,地類管制源于1998年修訂的《土地管理法》(以下簡稱《98修訂案》)確立的土地利用規(guī)劃制度。鑒于城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)建設(shè)大量侵占耕地,《98修訂案》確立了以土地分類為基礎(chǔ)的土地用途管制制度,“根據(jù)土地使用條件,確定每一塊土地的用途,并予以公告?！痹摲ㄒ孕姓徟绞綄w建設(shè)用地內(nèi)部地類轉(zhuǎn)換進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。其一為存量管制,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地限于企業(yè)撤銷、合并的情形;其二為征收管制?！叭魏螁挝缓蛡€(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地?！?1)參見1998年修訂的《土地管理法》第43條。集體建設(shè)用地使用權(quán)置于靜態(tài)而被固化,排除了外部主體參與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的可能。2019年修正的《土地管理法》許可集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后,農(nóng)戶有權(quán)自愿有償?shù)赝顺稣?。該法?guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織對“因撤銷、遷移等原因停止使用土地”的收回制度,但并未賦予其對收回土地轉(zhuǎn)變用途的權(quán)利。

目前,學(xué)界關(guān)于地類轉(zhuǎn)換的討論集中在產(chǎn)權(quán)視角下宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的單向轉(zhuǎn)換(2)關(guān)于集體建設(shè)用地內(nèi)部不同土地類型的變更,現(xiàn)行法并無統(tǒng)一的規(guī)范用語。有學(xué)者稱其為“地性轉(zhuǎn)換”。參見耿卓《集體建設(shè)用地向宅基地的地性轉(zhuǎn)換》,載《法學(xué)研究》2022第2期。筆者認(rèn)為,地性轉(zhuǎn)換的討論偏重于權(quán)能的變更。本文以集體建設(shè)用地分類制度為研究路徑,故采用土地管理學(xué)常用的地類轉(zhuǎn)換進(jìn)行表述。,集體建設(shè)用地內(nèi)部地類的相互轉(zhuǎn)換及其法理依據(jù)未受到應(yīng)有的關(guān)注。在存量發(fā)展模式下,國有建設(shè)用地地類改革正興,因此,理論研究有必要挖掘其法理本源,佐證集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的正當(dāng)性,并實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)向精細(xì)規(guī)則的躍升。

二、集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的制度障礙

從本質(zhì)上講,地類轉(zhuǎn)換是變更土地利用規(guī)劃(空間規(guī)劃)的結(jié)果。地類轉(zhuǎn)換的制度運(yùn)行邏輯包括三個(gè)方面的內(nèi)容。

首先,立法依據(jù)土地利用規(guī)劃(空間規(guī)劃)確定地類,地類的標(biāo)定表達(dá)了規(guī)劃行政主管機(jī)構(gòu)空間配置的行政預(yù)決權(quán)。其次,通過土地用途管制使規(guī)劃在空間上落地,按照規(guī)劃設(shè)定的用地條件,塑造土地使用人的權(quán)利邊界。最后,通過地類變更的行政審批和對違法變更行為的處罰,完成地類轉(zhuǎn)換的過程管控和結(jié)果規(guī)制。因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度慣性,現(xiàn)行土地制度并未建立起市場導(dǎo)向的地類轉(zhuǎn)換制度,集中表現(xiàn)為管控過度、地類標(biāo)準(zhǔn)失靈、管制剛性等問題。

(一)管制過度:嚴(yán)格的“調(diào)規(guī)”程序

2019年修訂的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)規(guī)定,“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃,未經(jīng)法定程序不得修改”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定后,按照集體建設(shè)用地所處區(qū)域劃分,變更城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外(以下簡稱“線外”)規(guī)劃確定的地類屬于變更村莊規(guī)劃,并由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及2019年自然資源部頒布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱《空間規(guī)劃意見》)中規(guī)定的規(guī)劃變更程序?qū)ζ溥M(jìn)行調(diào)整。變更城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)(以下簡稱“線內(nèi)”)規(guī)劃確定的地類屬于變更城鎮(zhèn)規(guī)劃中的詳細(xì)性控制規(guī)劃(以下簡稱“詳規(guī)”)。

第一,“線外”規(guī)劃變更管控過度?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第22條規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制,經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意后報(bào)上一級(jí)人民政府審批。該法沒有規(guī)定變更村莊規(guī)劃的實(shí)體性條件。實(shí)務(wù)中,處理集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換有兩種途徑,即參照城市“詳規(guī)”變更程序和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)許可裁量。首先,有關(guān)“詳規(guī)”變更的法律依據(jù)僅有2010年住建部頒布的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》(3)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第15條規(guī)定:“城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后,報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃,經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后,報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案。其他鎮(zhèn)級(jí)的控制性詳細(xì)規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府報(bào)上一級(jí)人民政府審批?！?但其規(guī)定的城市建設(shè)規(guī)劃行為、變更土地類型、變更必要性等因素并不適用于集體建設(shè)用地。例如,多數(shù)地方立法將農(nóng)房建筑高度限定為不超過4層(4)例如,2021年《潮州市城鄉(xiāng)村民住宅建設(shè)管理辦法(試行)》規(guī)定,農(nóng)房建筑層數(shù)不超過4層,建筑高度不超過15米。,這顯然僅限于農(nóng)村的景觀考量。反之,城市的工業(yè)用地分類管控方式也并不適用于集體建設(shè)用地。其次,在審批機(jī)關(guān)許可裁量的情況下,由于村莊規(guī)劃缺位的積弊［3］,很多城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊并無土地利用的總體規(guī)劃,地類變更依據(jù)第三次國土資源調(diào)查形成的土地利用現(xiàn)狀分類,而事實(shí)上,土地現(xiàn)狀可能并不符合規(guī)劃的用途。在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后,由于村莊發(fā)展定位、資金等因素,村莊規(guī)劃未能在農(nóng)村全面覆蓋。(5)2019年,中央農(nóng)辦等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》指出,到2020年底,結(jié)合國土空間規(guī)劃編制,在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作,有條件的村可結(jié)合實(shí)際單獨(dú)編制村莊規(guī)劃。2022年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出,加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃。為規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn),審批機(jī)關(guān)更傾向于從嚴(yán)把握變更地類,使規(guī)劃難以回應(yīng)地類變化的需求。

第二,“線內(nèi)”規(guī)劃變更失據(jù)。在國土空間規(guī)劃實(shí)施前,“線內(nèi)”土地處于未來的國家征收“備用”區(qū)域,原則上該區(qū)域規(guī)劃以管控建設(shè)行為為主導(dǎo),集體土地處于規(guī)劃盲區(qū)。(6)按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的第十三項(xiàng)要求,對所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè),實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式;在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè),按照主導(dǎo)用途分區(qū),實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。1993年,國務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第2條第2款規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的制定和實(shí)施,依照城市規(guī)劃法及其實(shí)施條例執(zhí)行?！倍冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃的編制并未作出強(qiáng)制要求,地方政府往往因某一區(qū)域已經(jīng)被納入城市規(guī)劃的范圍而放棄規(guī)劃投入。在國土空間規(guī)劃實(shí)施后,《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》)將鄉(xiāng)村確定為城市建成區(qū)之外的鄉(xiāng)村,不包括城市建成區(qū)外的“線內(nèi)”村莊。(7)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第2條第2款規(guī)定:“本法所稱鄉(xiāng)村,是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等?！薄熬€內(nèi)”集體建設(shè)用地雖地處近郊、開發(fā)潛力明顯,但卻欠缺規(guī)劃的布局和引領(lǐng),無法激發(fā)其活力。其一是審批機(jī)關(guān)更樂于維持土地利用現(xiàn)狀,拒絕頒發(fā)積極的“調(diào)規(guī)”許可;其二是因無規(guī)劃的約束,因而進(jìn)行了無度的“調(diào)規(guī)”裁量。

(二)標(biāo)準(zhǔn)失靈:單一因素界定集體建設(shè)用地類型的難題

按照行政管制的法治原則,地類劃分應(yīng)遵循類型法定和權(quán)力法定,以體現(xiàn)管制的先定性和公開性。在現(xiàn)行法上,地類以單一的建設(shè)行為為標(biāo)準(zhǔn),無法呈現(xiàn)集體土地的多功能內(nèi)涵。

第一,宅基地兼具經(jīng)營用途導(dǎo)致地類“超載”。首先,《土地管理法》規(guī)定了居住權(quán)村民“一戶一宅”“戶有所居”的實(shí)現(xiàn)形式,賦予宅基地居住保障的屬性。2020年,自然資源部發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》明確了農(nóng)村宅基地的兩種類型,即用于建造獨(dú)戶住房的土地和用于建造集中住房的土地。同時(shí)明確了宅基地其他用途的建筑面積占總用地面積的比例不得超過15%。而根據(jù)宅基地“三權(quán)分置”政策,農(nóng)戶在實(shí)現(xiàn)宅基地居住功能的同時(shí),有權(quán)行使農(nóng)房和宅基地的經(jīng)營權(quán),上述比例限制并不能反映宅基地復(fù)合利用的現(xiàn)實(shí)。例如,農(nóng)戶儲(chǔ)存生產(chǎn)工具、配置生產(chǎn)所必要的活動(dòng)設(shè)施也屬于劃定宅基地的考量因素。其次,多功能使宅基地的財(cái)產(chǎn)性和居住性發(fā)生重疊。例如,創(chuàng)客、科技型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對土地支撐條件的依賴性較低,但創(chuàng)新人才需要居住、文化娛樂、交流中心和培訓(xùn)中心設(shè)施等復(fù)合空間。經(jīng)營性建設(shè)用地同時(shí)也具有居住的功能。［4］例如,有些旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的村莊,村委會(huì)等公共管理活動(dòng)與對外旅游、接待展示在同一地塊或建筑內(nèi)混合進(jìn)行,該地塊涵蓋了“公共服務(wù)設(shè)施用地”和“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地”的土地類別。［5］

第二,產(chǎn)業(yè)限定遮蔽了市場的動(dòng)態(tài)性?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)采用產(chǎn)業(yè)限定方式框定經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍,但用地分類與產(chǎn)業(yè)分類難以對應(yīng)。首先,《實(shí)施條例》的法定分類不能涵蓋發(fā)展中的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類型。原因在于,法定分類以國有建設(shè)用地依存的城市產(chǎn)業(yè)為核心。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第12條規(guī)定了“以鄉(xiāng)村優(yōu)勢特色資源為依托,支持、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”,“培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式”?？梢?鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地具有復(fù)合性、地方性、動(dòng)態(tài)性,其未必適用于城市中人為、僵化的產(chǎn)業(yè)分類。其次,產(chǎn)業(yè)政策的不確定性導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)供地的不確定性。例如,2019年,自然資源部辦公廳發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引(2019版)》(以下簡稱《產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施指引》)規(guī)定了集體建設(shè)用地入市政策鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)范圍。(8)根據(jù)《產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施指引》第23條(使用集體建設(shè)用地的情形)的規(guī)定,農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的,按照試點(diǎn)政策規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)國務(wù)院及相關(guān)部門政策規(guī)定,可以使用集體建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)包括鼓勵(lì)利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。同年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》規(guī)定,支持集體經(jīng)濟(jì)組織將建設(shè)用地用于養(yǎng)老、創(chuàng)意辦公等產(chǎn)業(yè)。而這些產(chǎn)業(yè)并不在自然資源部產(chǎn)業(yè)用地指引所列的項(xiàng)目之中。事實(shí)上,只有規(guī)劃確定其為經(jīng)營性用途,存量集體建設(shè)用地才可入市。對入市的產(chǎn)業(yè)限定導(dǎo)致政策工具的過度使用,造成各部門行政偏好難以相容。畢竟,產(chǎn)業(yè)孕育于市場,而非行政意志。

(三)管制剛性:一體管制脫離地類價(jià)值和產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)性

我國土地利用規(guī)劃制度以計(jì)劃性規(guī)劃為底色,凸顯剛性管制思維。在集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換中引發(fā)了無差異管制、抑制市場需求的不利后果。

第一,無差別管制忽略了不同地類層級(jí)的價(jià)值位序。《土地管理法》以建設(shè)用地、耕地、未利用地的一級(jí)地類為基礎(chǔ),確定了按照既定用途利用土地的管制原則。相對于在一級(jí)地類設(shè)置的“保護(hù)耕地”管制目標(biāo)和管制手段,在二級(jí)地類等次級(jí)分類之下,現(xiàn)行法并未展示其差序性,引發(fā)了“一體管制”的問題。首先,集體建設(shè)用地分類基本模仿《城市用地分類和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》對土地的細(xì)分規(guī)定［6］,即以一級(jí)分類為基準(zhǔn),通過劃分地塊賦予每塊用地不同的“使用性質(zhì)”。其次,模糊了一級(jí)地類和二級(jí)地類的價(jià)值層級(jí)。土地一級(jí)分類的管制目標(biāo)意涵保障糧食安全的最高價(jià)值;集體建設(shè)用地內(nèi)部的土地細(xì)分具有消除社區(qū)土地利用外部性的準(zhǔn)公共利益功能。基于地類的層級(jí)而配置不同強(qiáng)度的管制權(quán),才能體現(xiàn)管制的適度權(quán)變。然而,現(xiàn)行法未劃分出地類管制的具體層次,參照耕地向建設(shè)用地變更的管制,將集體建設(shè)用地二級(jí)地類轉(zhuǎn)換適用嚴(yán)格的管制程序,增加了土地利用人不必要的管制負(fù)擔(dān),形成管制錯(cuò)位。

第二,剛性管制滯后于產(chǎn)業(yè)用地的合理需求。地類設(shè)定具有集合、分配空間資源的法律屬性?，F(xiàn)行法對于集體建設(shè)用地地類的劃定沿用了外延發(fā)展模式下城市建設(shè)用地的行政指令性手段。(9)參見余亦奇、鄭玥、徐晶《新時(shí)期國土空間規(guī)劃用地分類創(chuàng)新研究》,載《面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理——2020中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集(20總體規(guī)劃)》,2021年。而在存量發(fā)展模式下,集體建設(shè)用地的利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的變化,剛性的地類管制凸顯出滯后性。

首先,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地稀缺與建設(shè)用地低效利用并存,意味著地類轉(zhuǎn)換制度沒有發(fā)揮釋放稀缺資源的作用。截至2017年底,全國農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量達(dá)1.7億畝,居民點(diǎn)和閑置用地面積達(dá)3000萬畝。［7］第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,全國14.1億總?cè)丝谥薪?.93億“人戶分離”,這些“人戶分離”現(xiàn)象的背后潛藏農(nóng)村宅基地長期閑置的現(xiàn)實(shí)。［8］同時(shí),集體存量建設(shè)用地還存在空間分散、規(guī)模細(xì)碎、公共設(shè)施不配套等問題,有必要通過地類轉(zhuǎn)換進(jìn)行空間再配置。

其次,限制地類轉(zhuǎn)換的管制依據(jù)滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的變化。傳統(tǒng)管制理論以“避鄰效應(yīng)”為核心,認(rèn)為產(chǎn)業(yè)行為必然對公共環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性,映射出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代“以建筑項(xiàng)目控制代替土地開發(fā)控制”的管制思維。［9］傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以輸出產(chǎn)品的制造業(yè)為主。隨著信息化的發(fā)展和農(nóng)地復(fù)合性利用的興盛,農(nóng)村新業(yè)態(tài)以輸出服務(wù)為主,生態(tài)旅游、養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。改革開放初期“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的初級(jí)制造業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)不復(fù)存在。

三、集體建設(shè)用地地類合理轉(zhuǎn)換的法理根據(jù)

從規(guī)劃學(xué)角度講,土地利用管制的重點(diǎn)被歸結(jié)為規(guī)劃與市場的互動(dòng)關(guān)系,在法治層面體現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換問題肇始于規(guī)劃理念上的國家優(yōu)位、行政強(qiáng)權(quán),根植于農(nóng)村建設(shè)用地利用與市場阻隔、集體土地權(quán)利殘缺的社會(huì)土壤。在要素市場化配置的新時(shí)代,地類轉(zhuǎn)換指向回應(yīng)市場和個(gè)體利益的空間法治變革。

(一)彈性規(guī)劃下的實(shí)質(zhì)法治觀

在規(guī)劃技術(shù)上,剛性規(guī)劃與彈性規(guī)劃相對稱。規(guī)劃學(xué)認(rèn)為,規(guī)劃的剛性與彈性應(yīng)是和諧統(tǒng)一的辯證關(guān)系。［10］現(xiàn)行法對集體建設(shè)用地嚴(yán)格的地類管控體現(xiàn)了剛性規(guī)劃的技術(shù)特征,而許可地類轉(zhuǎn)換體現(xiàn)了剛性規(guī)劃與彈性規(guī)劃的融合,旨在促進(jìn)規(guī)劃法治從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。

形式法治觀認(rèn)為,法律規(guī)范具有高度的精確性和系統(tǒng)性,可以像具備技術(shù)理性的機(jī)器那樣運(yùn)行,使法律“能夠保障個(gè)人或者團(tuán)體在相對寬泛的自由中獨(dú)立活動(dòng),并可以預(yù)料自己行為的法律后果”［11］(P.225)。形式法治觀產(chǎn)生剛性規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范和管制制度。所謂剛性規(guī)劃是以建立約束性制度為核心,通過規(guī)范管控利用行為。［12］首先,在集體建設(shè)用地地類管控技術(shù)中,規(guī)劃要求確定每一塊土地的具體用途,規(guī)劃指向微觀土地利用的“藍(lán)圖規(guī)劃”。［13］土地不同用途之間呈現(xiàn)鮮明的“互斥性”,不同功能的多宜性和可轉(zhuǎn)換性被忽略。其次,在管制制度上,規(guī)劃強(qiáng)調(diào)其預(yù)決功能,調(diào)整規(guī)劃的地類變更行為受到嚴(yán)格的法律限制。土地混合利用及其用途的轉(zhuǎn)換被嚴(yán)格的審批所限制。剛性規(guī)劃體現(xiàn)了馬克斯·韋伯提出的“形式理性”觀點(diǎn)［14］,該觀點(diǎn)有利于保持規(guī)劃的確定性,嚴(yán)守耕地用途管制,約束管制行政的自由裁量。但過度的剛性管制會(huì)犧牲規(guī)劃對市場的回應(yīng)性。

實(shí)質(zhì)法治是傾向?qū)嶓w正義的法律發(fā)展范式,它為適應(yīng)社會(huì)變遷并解決社會(huì)問題提供了新思路。［15］實(shí)質(zhì)法治強(qiáng)調(diào)立法或規(guī)范反映社會(huì)的實(shí)際需求,在維持基本秩序的同時(shí),保留個(gè)體的意志空間及自由度。［16］通過放松對服從的要求,以平等、靈活、對話、開放與包容的立法應(yīng)對復(fù)雜的社會(huì)問題。實(shí)質(zhì)法治關(guān)注法律正當(dāng)性內(nèi)容的目的性結(jié)果,要求規(guī)則的制定保持對相關(guān)利益的關(guān)照。實(shí)質(zhì)法治產(chǎn)生了彈性規(guī)劃的技術(shù)方法,為集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換提供了理性佐證。

第一,制度層面的放松管制。彈性規(guī)劃強(qiáng)調(diào)約束性與指導(dǎo)性的協(xié)同,要求在不同類型規(guī)劃中管制強(qiáng)度因不同深度的規(guī)劃層次而區(qū)分。［17］《空間規(guī)劃意見》明確了強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用,以“指導(dǎo)、約束”界分了國土空間規(guī)劃的兩種不同效力。這種差異性管制指向規(guī)劃的不同地類層級(jí),要求精細(xì)化識(shí)別管制的約束性效力和管理性效力。在集體土地利用場域,剛性規(guī)劃的約束性指向“三條紅線”(生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)的控制規(guī)模、耕地保有量、國土開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。［13］而在“三條紅線”確定之后的微觀地類管制則因規(guī)劃的指導(dǎo)性而屬于彈性規(guī)劃的范圍。由此,規(guī)劃應(yīng)通過許可集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換彰顯適度的開放性。

第二,彈性規(guī)劃技術(shù)下土地用途的包容性安排。彈性規(guī)劃是指規(guī)劃思路、指標(biāo)體系、指標(biāo)值對應(yīng)對不確定問題的適應(yīng)程度。［18］它嵌入了多種土地利用的選擇,能夠關(guān)照土地使用權(quán)的自治性。彈性規(guī)劃思維下,界定同類土地用途一般應(yīng)遵循以下原則:一是同類土地的用途在功能上具有相似性;二是同類土地的用途彼此具有兼容性;三是同類用途的土地具有相似的外部性,利用行為對周圍環(huán)境的影響相似。［19］按照彈性規(guī)劃的原理,同類的土地在選擇用途時(shí)就達(dá)成了用途轉(zhuǎn)換的效果。集體建設(shè)用地二級(jí)地類均有承載建設(shè)行為和地上附屬設(shè)施的功能,其利用屬于規(guī)劃意義上的同質(zhì)行為,地類轉(zhuǎn)換符合用途管制的包容性要求。

(二)管制行政的比例性

比例原則被賦予限制公權(quán)力濫用、保護(hù)基本權(quán)利的使命。［20］依此原則,管制行為應(yīng)兼顧行政目的與手段之間的均衡關(guān)系,保障公共利益與相對人利益的平衡,恪守適當(dāng)性、必要性、均衡性的要求。［21］(PP.73～74)集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換應(yīng)是在比例原則指引下,管制權(quán)和私權(quán)制約、協(xié)調(diào)、平衡的結(jié)果。

第一,管制權(quán)介入集體不同地類具有選擇性。維護(hù)公共利益是管控地類的正當(dāng)根據(jù)。集體土地的不同分類層級(jí)代表了利益的不同層次,管制權(quán)沒有必要全部介入。耕地與建設(shè)用地的分類設(shè)置于最高的公共利益層次,顯示了管制的公共政策目標(biāo),《土地管理法》將耕地與建設(shè)用地規(guī)定為一級(jí)分類,設(shè)置嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是具有必要性的。集體的宅基地、公益用地、經(jīng)營性建設(shè)用地是一級(jí)分類項(xiàng)下體現(xiàn)次級(jí)利益的地類層次。公益用地承載團(tuán)體內(nèi)的公共福利;宅基地以居住保障為基礎(chǔ),在集體所有權(quán)、成員資格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的并立結(jié)構(gòu)中,具有準(zhǔn)公共物品的屬性;經(jīng)營性建設(shè)用地屬于集體財(cái)產(chǎn),最終利益歸屬于團(tuán)體;農(nóng)戶獲得宅基地可由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行非排他性的供給。［22］宅基地在處于閑置狀態(tài)時(shí),應(yīng)以窮盡對特定農(nóng)戶的住房保障功能顯示其單一的財(cái)產(chǎn)性,可通過團(tuán)體機(jī)制或市場機(jī)制向其他農(nóng)戶、土地經(jīng)營者進(jìn)行再配置。公益用地廢棄時(shí),由于其已經(jīng)喪失原公共目標(biāo),進(jìn)而被純化為集體的土地財(cái)產(chǎn)。因此,無論是廢棄公益用地向經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換,還是二者與宅基地的相互轉(zhuǎn)換,管制都不具有正當(dāng)性。

第二,私法機(jī)制對管制的替代。市場和管制是空間資源配置的兩種途徑,管制的必要性在于彌補(bǔ)市場失靈。政府只在土地利用的公共領(lǐng)域進(jìn)行最低限度的消極干預(yù)。［23］在地類轉(zhuǎn)換的外部性能夠被權(quán)利交易所內(nèi)化時(shí),對比管制,私法機(jī)制無疑是成本最優(yōu)的方案。閑置公益用地、宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地時(shí),可行的私法協(xié)調(diào)方式包括三種。一是團(tuán)體合意?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)規(guī)定了居住用地改為商業(yè)用地時(shí)相關(guān)利害關(guān)系人同意的業(yè)主自治規(guī)則,其可以準(zhǔn)用于農(nóng)戶之間的外部性風(fēng)險(xiǎn)處理。(10)《民法典》第279條規(guī)定:“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約,將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的,除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外,應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意?！倍莻鶛?quán)解決機(jī)制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)劃條件,在地方實(shí)踐中,農(nóng)戶宅基地有償退出、集體建設(shè)用地置換新宅基地、農(nóng)民居住區(qū)整體土地置換都是通過產(chǎn)權(quán)交換、利益補(bǔ)償完成的。三是相鄰權(quán)救濟(jì)。相鄰權(quán)人可行使排除妨礙請求權(quán)獲得權(quán)利救濟(jì),而并非一定要觸發(fā)管制機(jī)制。

第三,產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與環(huán)境管制的等效性。地類管制的對象是法律關(guān)系中人的行為,而非土地本身。地類劃分只是法律調(diào)整土地利用行為的中介。管制工具包括兩種,一是以規(guī)劃結(jié)構(gòu)提供用地保障;二是分離不可兼容土地的用途,防止不當(dāng)?shù)耐恋乩眯袨閾p害社區(qū)生態(tài)環(huán)境。為保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,現(xiàn)行法已經(jīng)設(shè)置了相關(guān)的管制措施。首先,產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入限制?！懂a(chǎn)業(yè)政策實(shí)施指引》提出了產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入條件,以促進(jìn)村容、村貌的整體保護(hù)。其次,環(huán)境規(guī)制。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第19條的規(guī)定,未依法通過環(huán)境影響評價(jià)的項(xiàng)目,不得開工建設(shè)。最后,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了村莊建設(shè)行為應(yīng)接受環(huán)境評價(jià)、受建設(shè)行為許可的限制。因此,準(zhǔn)入管制能夠達(dá)到地類管制的目的時(shí),重復(fù)的轉(zhuǎn)換管制是欠缺合理性的。

(三)利益均衡理念下的權(quán)利觀

許可集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換是放松管制、激活集體土地使用權(quán)能的過程。集體建設(shè)用地地類的剛性管制是傳統(tǒng)“命令—控制”型管制的翻版,進(jìn)而形成了“管制無效”與“產(chǎn)權(quán)無效”并存的困局。［24］一方面,以土地利用規(guī)劃確定的地類受制于規(guī)劃行為的主觀性和行政權(quán)的單方性,集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為公權(quán)力所吸收;另一方面,規(guī)劃地類置重用途的單一性導(dǎo)致集體土地的不同使用權(quán)能被過度抑制。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人地位和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的彰顯,管制思維應(yīng)轉(zhuǎn)向權(quán)力與權(quán)利的平衡。原因在于,按照產(chǎn)權(quán)制度的原理,“法律在定義財(cái)產(chǎn)時(shí),應(yīng)當(dāng)把用途互斥所造成的成本降到最低”［25］(P.54)。地類劃分是對集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)權(quán)的初始界定,作為產(chǎn)權(quán)配置方式,在其無效率、潛在的制度收益未充分釋放時(shí),用途轉(zhuǎn)換具有帕累托改進(jìn)的效果。

第一,地類轉(zhuǎn)換是集體經(jīng)濟(jì)組織行權(quán)行為的外化?；谖覈w土地所有權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的制度特征,調(diào)整閑置土地的限定地類,變更財(cái)產(chǎn)使用方向,將閑置宅基地、廢棄公益用地自主利用或許可他人開發(fā)才能實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)使用權(quán)能,使集體所有權(quán)從客觀的權(quán)利轉(zhuǎn)化為具體的財(cái)產(chǎn)利益。

第二,地類轉(zhuǎn)換能夠?qū)崿F(xiàn)集體成員的共益權(quán)。集體成員是集體經(jīng)濟(jì)組織私法地位的歸依。轉(zhuǎn)換集體建設(shè)用地不同用途后,權(quán)利行使的收益與剩余利益最終歸屬于集體成員。即退出的宅基地、收回的廢棄公益用地能夠促進(jìn)成員的“住有所居”;閑置宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換并入市,流轉(zhuǎn)收益能增進(jìn)集體成員的歸屬感;公益用地的再配置能實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事業(yè)的空間自足。

第三,地類轉(zhuǎn)換能理順集體建設(shè)用地之上地權(quán)與房權(quán)的關(guān)系。《民法典》確立了“房隨地走、地隨房走、房地合一”的地房調(diào)整模式。房地權(quán)利在法律命運(yùn)上具有一體性?；谕恋赜猛镜陌l(fā)展權(quán)能,集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換也應(yīng)準(zhǔn)用“房地一體”原則。在房產(chǎn)等地上物閑置、廢棄時(shí),其所依存的建設(shè)用地隨之進(jìn)入同等狀態(tài)。通過地類轉(zhuǎn)換才能彌合房產(chǎn)農(nóng)戶所有與限制土地利用的權(quán)利裂隙,促進(jìn)房地權(quán)利的一體流轉(zhuǎn)。

四、集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的制度基礎(chǔ)

隨著城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)和統(tǒng)一市場的建立,促進(jìn)土地要素的流動(dòng)和高效配置成為規(guī)劃法治改革的方向。

(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的制度空間

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》授予上一級(jí)人民政府對村莊規(guī)劃的審批權(quán),并將“促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”確立為規(guī)劃的根本目的。集體建設(shè)用地地類變更服務(wù)于村莊整體發(fā)展的戰(zhàn)略定位,符合規(guī)劃變更的公共利益原則?；谝?guī)劃的目的性條款,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)根據(jù)特定區(qū)域農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的需求,有權(quán)調(diào)整集體建設(shè)用地地類。同時(shí),《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的修改方案,經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意后,報(bào)上一級(jí)人民政府審批。

2019年,中央五部委發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》提出,村莊規(guī)劃工作應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民主體性,充分尊重村民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。(11)參見2019年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》(農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號(hào))。村民集體的規(guī)劃“同意”權(quán)不僅適用于編制規(guī)劃的確認(rèn)和否決,也意味著對已決規(guī)劃的變更能力。

(二)國土空間規(guī)劃改革的制度導(dǎo)向

建立國土空間規(guī)劃體系旨在改革土地利用的全面管制模式,由此帶來集體建設(shè)用地地類管制思路的變化。

第一,規(guī)劃管制的重點(diǎn)從管控具體的土地利用行為轉(zhuǎn)向合理布局的空間結(jié)構(gòu)?！犊臻g規(guī)劃意見》提出的國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)與約束作用,需要適配不同性質(zhì)、不同強(qiáng)度的管制規(guī)則。相應(yīng)的規(guī)劃制度應(yīng)從具體地塊的強(qiáng)制性規(guī)范轉(zhuǎn)為釋放市場動(dòng)能的彈性規(guī)范。一方面,實(shí)施生態(tài)文明戰(zhàn)略需要強(qiáng)化“三條紅線”的強(qiáng)制性管制,為集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換提供底線規(guī)則;另一方面,宅基地“三權(quán)分置”改革將使集體低效建設(shè)用地向更有效的土地用途靈活轉(zhuǎn)換。

第二,國土空間規(guī)劃要求差異管控而非全面管控。2019年,自然資源部發(fā)布的《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》指出,國土空間規(guī)劃的管制方式是設(shè)置底線約束和控制性指標(biāo),實(shí)行差異化管制,僅將承載“重要公益功能”的國土空間納入約束性管控范圍。在村莊規(guī)劃層次上,集體建設(shè)用地已由單一、固定的用途轉(zhuǎn)向“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的多功能綜合體,村莊既包括不同的功能分區(qū),也包括同一功能區(qū)內(nèi)部功能的交疊。根據(jù)發(fā)展需求,集體所有人有權(quán)選擇適宜地類,且集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換具有可行性。

(三)市場要素高效配置的制度趨勢

建設(shè)用地復(fù)合利用、依規(guī)轉(zhuǎn)換始終是國家建設(shè)用地市場化改革的重點(diǎn)。

第一,消除不合理的管制壁壘是要素市場化改革的攻堅(jiān)方向。2022年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出,加快清理、廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。這一改革原則同樣適用于集體建設(shè)用地市場。

第二,國有建設(shè)用地領(lǐng)域靈活的地類轉(zhuǎn)換制度為集體建設(shè)用地提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。2019年,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場的指導(dǎo)意見》指出,以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)過依法批準(zhǔn)。以補(bǔ)交出讓金為代價(jià),公益用地可以轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性用地;其地類轉(zhuǎn)換以產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策為限,不受地類管制的限制?！懂a(chǎn)業(yè)政策實(shí)施指引》要求優(yōu)化新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)土地用途兼容性管理,在明確主導(dǎo)功能和負(fù)面清單基礎(chǔ)上,逐步推廣產(chǎn)業(yè)用地混合利用模式。2021年,國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》明確提出,支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換,完善土地用途變更、整合、置換等政策,探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。城市產(chǎn)業(yè)用地地類的轉(zhuǎn)換制度對于集體建設(shè)用地具有目的上的同質(zhì)性,前者的改革經(jīng)驗(yàn)值得后者參照。

五、集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的規(guī)則構(gòu)建

集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換政策入法,一方面應(yīng)按照改革精神補(bǔ)充相關(guān)規(guī)范;另一方面應(yīng)調(diào)整非適應(yīng)性的管制規(guī)則,實(shí)現(xiàn)體系性的制度安排。

(一)增加集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的規(guī)則供給

明確閑置宅基地、廢棄公益用地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以依法相互轉(zhuǎn)換。第一,依據(jù)《建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,對第二、三產(chǎn)業(yè)用地需求旺盛的地區(qū),不以宅基地有無為條件,在農(nóng)戶、土地使用權(quán)人自愿的基礎(chǔ)上,整合分散建設(shè)用地,實(shí)行建設(shè)用地在產(chǎn)業(yè)用地、住宅公寓和公益用地二級(jí)地類之間的再規(guī)劃、再分配。第二,借鑒地方改革經(jīng)驗(yàn)。浙江省義烏市采取城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚的方式解決成片退出宅基地,農(nóng)民可在自主自愿的基礎(chǔ)上,將退出宅基地置換為集中統(tǒng)建的高層住宅、標(biāo)準(zhǔn)廠房或樓宇物業(yè),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活雙保障。［26］

(二)建立覆蓋“線內(nèi)”“線外”的村莊規(guī)劃制度

第一,為消除村莊規(guī)劃選擇性,依據(jù)平等保護(hù)規(guī)劃權(quán)的原則,地方政府應(yīng)對欠發(fā)達(dá)村莊提供規(guī)劃編制的財(cái)政支持。第二,優(yōu)先編制“線內(nèi)”村莊規(guī)劃。鑒于該類地區(qū)已被劃入城市建成區(qū)的范圍,應(yīng)將相關(guān)規(guī)劃的周期與城鎮(zhèn)規(guī)劃周期同步。應(yīng)當(dāng)結(jié)合“線內(nèi)”城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的定位和村莊發(fā)展目標(biāo),確立此類村莊獨(dú)立的規(guī)劃制度,為“線內(nèi)”集體建設(shè)用地整治、地類轉(zhuǎn)換提供規(guī)劃依據(jù)。

(三)確立集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地地類變更的申請權(quán)

地類變更申請權(quán)是指在原有的土地用途已經(jīng)發(fā)生變更或者不適用于原設(shè)定目的時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織申請規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)重新確定土地用途的權(quán)利。

由法律規(guī)定土地權(quán)利人地類變更申請權(quán)是比較法上存在的共同經(jīng)驗(yàn)。在國際上,土地用途管制存在許可制和區(qū)劃制兩種模式。［27］(P.207)我國香港地區(qū)沿用了許可制度,1996年修訂的《香港城市規(guī)劃條例》確定了城市規(guī)劃委員會(huì)受理變更規(guī)劃申請的權(quán)力,即在規(guī)劃委員會(huì)總體開發(fā)大綱確定后,可以許可開發(fā)商提出其發(fā)展藍(lán)圖,調(diào)整總體的開發(fā)大綱。根據(jù)農(nóng)地法的相關(guān)規(guī)定,農(nóng)地劃定之后,土地權(quán)利人對于不合時(shí)宜的農(nóng)地用途也享有變更申請權(quán),規(guī)劃委員會(huì)許可變更后,土地權(quán)利人與政府簽訂新的土地開發(fā)契約。［28］(P.80)在實(shí)行區(qū)劃模式的美國,地類的確定與用途限制更具有相對的靈活性。分區(qū)規(guī)劃制度的特征是通過協(xié)商確定土地利用的性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)。區(qū)劃管制規(guī)則只是一張土地用途和利用方式的負(fù)面清單,開發(fā)人的變更申請是對規(guī)劃中過于機(jī)械的土地分區(qū)和土地使用限制的匡正。許多州將土地分成居住用途區(qū)、商業(yè)用途區(qū)和工業(yè)用途區(qū),開發(fā)人可以提出兼容性用地申請,變更確定的地類?！皡^(qū)劃制度只重視投資者利用土地的方式或方法對鄰近地區(qū)的影響,而不在乎擬建過程中土地使用的種類。由市場來決定該地作何種用處最為合適?！保?9］(PP.206～207)

(四)優(yōu)先保障農(nóng)戶宅基地分配的資格權(quán)

經(jīng)地類轉(zhuǎn)換釋放出的集體建設(shè)用地應(yīng)優(yōu)先用于向無宅或失宅農(nóng)戶分配宅基地。對此,應(yīng)根據(jù)不同村莊的發(fā)展定位和實(shí)際情況,探索實(shí)物、貨幣等不同方式下新增宅基地的分配形式,實(shí)現(xiàn)從“一戶一宅”向“戶有所居、住有宜居”轉(zhuǎn)變。

(五)明確集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的程序規(guī)則

第一,規(guī)定村民自治的審查程序。規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》上的規(guī)劃變更程序,審查村民自治組織關(guān)于集體建設(shè)用地地類調(diào)整的合規(guī)性。根據(jù)集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的地方實(shí)踐,一方面,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上人民政府發(fā)起的建設(shè)用地綜合整治中,政府不得超越村民的自決權(quán)直接調(diào)整地類;另一方面,根據(jù)行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則,利害關(guān)系人的參與權(quán)和補(bǔ)償權(quán)保障應(yīng)被納入重點(diǎn)的審查范圍。

第二,規(guī)定地類轉(zhuǎn)換審查的實(shí)質(zhì)性條件。針對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》村莊規(guī)劃變更實(shí)體要件缺失的現(xiàn)象,按照管制公平性原則,地類轉(zhuǎn)換實(shí)質(zhì)性條件主要應(yīng)包括如下事項(xiàng)。首先,集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換無外部性的證明要件,即在集體社區(qū)范圍內(nèi),地類轉(zhuǎn)換不發(fā)生土地利用的負(fù)外部性損害或者可以被私法機(jī)制所調(diào)處,不存在違反規(guī)劃管控的目的情形。否則,觸發(fā)規(guī)劃的管制機(jī)制,應(yīng)駁回變更申請。例如,將閑置的宅基地收回后,集體經(jīng)濟(jì)組織申請變更宅基地為工業(yè)用地,如果產(chǎn)生污染、噪音等環(huán)境損害,即違反地類轉(zhuǎn)換的相容性。但若作為倉儲(chǔ)用地,則符合地類轉(zhuǎn)換復(fù)合用地要求。其次,地類轉(zhuǎn)換后,集體經(jīng)濟(jì)組織具備宅基地和公益用地的保障能力。規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)遵從底線原則,保障農(nóng)民利益和集體公益不因地類轉(zhuǎn)換而減損。

第三,增設(shè)地類轉(zhuǎn)換審批程序。申請人應(yīng)提交村民自治決議、集體建設(shè)用地類型、轉(zhuǎn)換用途和對環(huán)境影響的書面說明。規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)換申請后,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定,辦理集體所有權(quán)用途變更登記。駁回地類轉(zhuǎn)換申請的,規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)按照《中華人民共和國行政許可法》啟動(dòng)聽證程序。

集體建設(shè)用地地類轉(zhuǎn)換的本質(zhì)是放松行政管制,彰顯集體財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)價(jià)值。通過彈性規(guī)劃為集體建設(shè)用地功能兼容提供制度空間,破解鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)用地稀缺與低效利用并存的困局。在國土空間規(guī)劃改革背景下,集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換應(yīng)從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場出發(fā),以居住保障為優(yōu)先指向,通過村民自治賦予集體建設(shè)用地地類變更申請權(quán);應(yīng)建立覆蓋城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的規(guī)劃制度,實(shí)現(xiàn)“線內(nèi)”“線外”集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展權(quán)平等。規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)管制的公共意旨和比例原則,妥當(dāng)裁量轉(zhuǎn)換申請,保障地類轉(zhuǎn)換的公正性。